BGE 81 I 351
81 I 351
56. Auszug aus dem Urteil vom 26. Oktober 1955 i.S. Dr. W. Schaufelberger
Söhne gegen Gesundheitsamt Basel-Stadt. Regeste
Verletzung von Konkordaten:
1. Begriff des Konkordats im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. b OG.
2. Vorrang des Konkordatsrechts vor dem internen kantonalen Recht.
3. Interkantonale Vereinbarung betr. die Kontrolle der Heilmittel:
Für die Zulassung kontrollpflichtiger Heilmittel dürfen die Kantone
lediglich eine Kanzleigebühr erheben. Eine Bewilligungsgebühr, die den
Charakter einer Kanzleigebühr nicht wahrt, verletzt das Konkordat.
Sachverhalt
A.- Durch eine interkantonale Vereinbarung vom 28. Mai 1942 über die
Kontrolle der Heilmittel (BS 4, S. 431; im Folgenden: IVS) haben sich die
Kantone zusammengeschlossen zur Errichtung und zum gemeinsamen Betrieb
einer interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS). Diese besteht
in einem Sekretariat, einem Beratungskollegium und einem Laboratorium
(Art. 2 IVS). Die der Vereinbarung beigetretenen Kantone verpflichten
sich, Heilmittel, deren Vertrieb einer kantonalen Bewilligung bedarf,
nur zuzulassen, wenn sie von der IKS registriert und begutachtet worden
sind (Art. 3 Abs. 1). Zur Deckung ihrer Verwaltungskosten erhebt die
IKS Begutachtungs- und Kanzleigebühren. Die Kantone leisten nötigenfalls
jährliche Beiträge (Art. 5 Abs. 1). Sodann wird in Art. 9 "IV Kantonales
Recht" bestimmt:
"Die Kantone treffen die erforderlichen Massnahmen, um das
Inverkehrbringen von Heilmitteln, welche den Vorschriften dieser
Vereinbarung und den zugehörigen Ausführungsbestimmungen nicht entsprechen,
zu verhindern. Sie veranlassen eine Anpassung ihrer kantonalen Erlasse
an die Erfordernisse dieser Vereinbarung.
Die Kantone vereinfachen das Verfahren für die Erteilung der
Bewilligungen zum Inverkehrbringen eines Heilmittels auf ihrem
Kantonsgebiet und erheben für deren Ausfertigung lediglich eine
Kanzleigebühr."
Am 16. Juni 1954 wurde diese Vereinbarung revidiert; die bisherige
Bestimmung in Art. 9 erhielt dabei als Art. 17 "Kantonales Recht"
folgende Fassung:
"Die Kantone treffen die erforderlichen Massnahmen, um das
Inverkehrbringen von Heilmitteln, welche dieser Vereinbarung nicht
entsprechen, zu verhindern. Sie passen ihre kantonalen Erlasse an diese
Vereinbarung und die Vollzugsbestimmungen an.
Ausserdem vereinfachen sie das Bewilligungsverfahren für Heilmittel
auf
ihrem Kantonsgebiet und erheben für eine allfällige Bewilligung
lediglich
eine Kanzleigebühr."
B.- Der Kanton Basel-Stadt, der der IVS beigetreten ist,
unterstellt die Ankündigung und den Verkauf von Geheimmitteln und
medizinischen Spezialitäten einer Bewilligung des Sanitätsdepartements
(VO vom 30. September 1899 über den Verkauf von Giften und Arznei-
und Geheimmitteln, im Folgenden MVO, § 11 lit. a). Unter die
bewilligungspflichtigen Artikel fallen auch Apparate und andere
Gegenstände, die zur Heilung, Besserung und Verhütung von Krankheiten
angepriesen werden (§ 11, lit. c, Abs. 3 MVO). Nach § 14 a MVO
(Fassung vom 5. Juni 1934) bezieht das Sanitätsdepartement Gebühren. Bei
bewilligungspflichtigen Heilmitteln werden, wenn das Heilmittel jedermann
angepriesen wird, für die erstmalige Bewilligung und für deren Erneuerung
für eine Bewilligungsdauer von 5 Jahren Fr. 30.- bis Fr. 60.- erhoben, je
nach dem Umfang der für das Publikum bestimmten Reklame (§ 14 a Ziff. 4 und
§ 15 b, Abs. 2 MVO). Am 12. Oktober 1949 erliess das Sanitätsdepartement
Basel-Stadt folgende Verfügung über Heilmittel und Gebühren:
"Das Sanitätsdepartement, in Anbetracht, dass durch Beschlüsse der
Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel die Verwaltungspraxis
beeinflusst wurde (E inführung einer neuen Kategorie
Drogisten-Spezialitäten
ohne Publikumsreklame), verfügt, dass die Rahmenbestimmungen über die
Heilmittelgebühren in § 14 a und b der Verordnung über den Verkauf
von Giften
und Arznei- und Geheimmitteln wie folgt zu handhaben sind:
Ärzte-Spezialitäten Fr. 15.- für 10 Jahre Bewilligungsdauer
Drogerie-Spezialitäten
ohne Publikumsreklame Fr. 30.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer
Drogerie-Spezialitäten
mit Publikumsreklame Fr. 50.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer
Allgemeinverkäufliche
Spezialitäten Fr. 60.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer Heilapparate mit
Publikumsreklame in der
Regel Fr. 60.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer. Diese Verfügung ist
anwendbar auf Bewilligungsgesuche, die nach dem 15. Oktober 1949
eingehen."
Nach dem baselstädt. Gesetz vom 14. April 1910 betr. die Organisation
des Sanitätsdepartements (§ 7, Ziff. 2) fällt die Über wachung der
Apotheken und des Verkaufs von Medikamenten, Geheimmitteln und Giften in
den Geschäftsbereich des Gesundheitsamtes.
C.- Die Beschwerdeführerin betreibt in Zürich die Herstellung
elektrischer Heizkissen Marke Solis, die u.a. zu Heilzwecken verwendet
und angepriesen werden und daher in Basel-Stadt und in andern Kantonen
sanitätspolizeilicher Bewilligung bedürfen. Sie unterliegen der jeweiligen
Begutachtung durch die IKS.
Im Jahre 1951 hatte das Sanitätsdepartement Basel-Stadt bei Erteilung
einer bis Ende 1954 gültigen Verkaufsbewilligung (Erneuerung) eine Gebühr
von Fr. 48.- erhoben. Am 8. Dezember 1954, anlässlich der Anmeldung für
die Erneuerung der Bewilligung, richtete die Beschwerdeführerin an das
Gesundheitsamt Basel-Stadt das Gesuch, die nachgesuchte Bewilligung zu
einem Gebührenansatz zu erteilen, der pro aufgeführte pharmazeutische
Spezialität den Betrag von Fr. 20.- für die kommende Bewilligungsdauer
nicht überschreitet. Sie machte geltend, dass die Kantone nach Art. 9,
Abs. 2 IVS für die Verkaufsbewilligung nur eine Kanzleigebühr erheben
dürfen.
Am 14. Januar 1955 erteilte das Gesundheitsamt Basel Stadt der
Beschwerdeführerin folgende Antwort:
"In Beantwortung Ihres Chargé-Schreibens vom 8. Dezember 1954
wegen der
Bewilligungsgebühren für Heilmittel, erlauben wir uns, Ihnen
mitzuteilen,
dass die Gebühren nicht durch das Gesundheitsamt, sondern durch das
Sanitätsdepartement auf dem Verfügungswege festgesetzt werden. Unser
Amt hat
sich an diese Verfügung zu halten.
Es ist allerdings zutreffend, dass im IKS-Regulativ steht, dass für
Heilmittelbewilligungen lediglich eine Kanzleigebühr zu erheben
sei. Die
Kantone sind aber, trotz IKS-Regulativ, für das Heilmittelwesen
souverän,
sodass die IKS ihnen nur Empfehlungen aber keine Weisungen zukommen
lassen
kann. Ausserdem kann man in guten Treuen geteilter Meinung sein über
die Höhe
einer Kanzleigebühr. Auch die Kanzleigebühr sollte mindestens so
hoch sein,
dass damit die entsprechenden Verwaltungskosten gedeckt werden
können. Von
diesen Gesichtspunkten aus sind auch unsere Gebühren nicht übersetzt,
indem
dem Kanton daraus kein Gewinn entsteht.
Auf keinen Fall ist es Sache einer ausserkantonalen Firma uns fast
ultimativ Belehrungen über die Höhe der Gebühren zu erteilen. Bestimmt
würde
es sich Ihr Domizilkanton von einer basler Firma auch nicht gefallen
lassen.
Wir bedauern daher, nicht in der Lage zu sein, auf Ihren Vorschlag
eingehen zu können. Wir werden Ihnen daher die ordentlichen Gebühren
verrechnen."
Am 17. Januar 1955 erteilte es die Bewilligung, setzte dabei die Gebühr
auf Fr. 60.- fest und stellte der Beschwerdeführerin dafür Rechnung. Die
Gebühr wurde am 21. Januar 1955 bezahlt.
D.- Mit Eingabe vom 12. Februar 1955 erhebt die Beschwerdeführerin
beim Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde, als deren Gegenstand
sie das Schreiben des Gesundheitsamtes vom 14. Januar 1955 bezeichnet,
und stellt folgende Anträge:
"1. - Es sei die angefochtene Verfügung insoweit aufzuheben, als
darin das
Begehren der Beschwerdeführerin vom 8.12.54 abgelehnt worden ist,
ihr die
Verkaufsbewilligung für ihre Solis-Heizkissen als medizinische
Apparate auf
dem Gebiet des Kts. Basel-Stadt für die ab 1. Januar 1955 laufende,
neue
Bewilligungsperiode von 5 Jahren gegen eine Kanzleigebühr von maximal
Fr. 20.- zu erteilen.
2.- Es sei festzustellen, dass der Kanton Basel-Stadt verpflichtet
ist,
Vertriebsbewilligungen der in Frage stehenden Art für Heilmittel
gegen eine Kanzleigebühr von maximal
Fr. 20.- pro Heilmittel zu erteilen, sofern hierfür ein befürwortendes
Gutachten der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel vorliegt.
3.- Es sei der Kanton Basel-Stadt zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin
die von ihr für die ab 1. Januar 1955 beginnende Bewilligungsperiode
entrichtete Gebühr zurückzuerstatten, soweit sie den Ansatz einer
Kanzleigebühr von Fr. 20.- für die Vertriebsbewilligung für die
Soliz-Heizkissen übersteigt...."
Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, in Art. 9 IVS 1942
und Art. 17 IVS 1954 hätten sich die Kantone verpflichtet, die kantonalen
Heilmittelgebühren auf reine Kanzleigebühren zu beschränken. Die Gebühr von
Fr. 60.-, die der Kanton Basel-Stadt erhebe, sei keine Kanzleigebühr mehr.
Der Kanton Basel-Stadt verletze die Vereinbarung, wenn er mehr als Fr. 20.-
für die Bewilligung erhebe.
Die Vorschrift, dass die Kantone nur eine Kanzleigebühr erheben dürfen,
sei im Jahre 1942 aufgestellt worden. Die Meinung sei also gewesen, dass
die Kantone ihre Gebührenansätze zu revidieren und herabzusetzen hätten.
In Basel-Stadt sei nun aber, trotz dieser 1942 eingeführten
Verpflichtung nicht nur der alte, aus dem Jahre 1934 stammende
Gebührentarif beibehalten, sondern es sei dessen Anwendung in
der Praxis seither eher verschärft worden zufolge der Verfügung des
Sanitätsdepartements vom 12. Oktober 1949, mit der im Rahmen des Tarifs für
die einzelnen vorkommenden Fälle bestimmte Gebührenansätze vorgeschrieben
wurden, wobei einzelne Kategorien, speziell auch die der Heilapparate
mit Publikumsreklame benachteiligt worden seien.
Was als Kanzleigebühr im Sinne der IVS zu gelten habe, ergebe sich
aus dem Gebührentarif der IKS, der, wo Kanzleigebühren vorgesehen werde,
diese auf Fr. 2.- bis Fr. 5.- bestimme. Mit der Mitunterzeichnung der
IVS habe der Kanton Basel-Stadt selbst bekundet, dass er bei der IKS
als Kanzleigebühren solche von Fr. 2.- bis Fr. 5.- betrachte. Zudem sei
aus § 14, Ziff. 4, lit. d MVO ersichtlich, was der Kanton Basel-Stadt im
Bereiche des Sanitätsdepartements als Kanzleigebühr betrachte. Er sehe
dort vor, dass für Gutachten und Obergutachten ausser den betreffenden
Kosten in ausserordentlichen Fällen Kanzleigebühren von Fr. 2.- bis
Fr. 30.- zu bezahlen seien. Daraus gehe hervor, dass es sich bei dem
Gebührenansatze, den er bei der Beschwerdeführerin anwende, nicht mehr
um blosse Kanzleigebühren handeln könne. Übrigens sei die Gebühr, die
Basel-Stadt erhebe, wesentlich höher als die Gebühren in andern Kantonen.
Die basel-städtische Gebühr sei unvereinbar mit dem Grundsatze,
dass zwischen öffentlichen Gebühren und der dafür gebotenen Leistung
ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse. Als Kanzleigebühr könne
allerhöchstens ein Ansatz von Fr. 20.- in Frage kommen. Es werde auch auf
BGE 51 I 14 verwiesen, wo für die Erteilung der kantonalen Bewilligung
zur Ausübung des Arztberufes eine Kanzleigebühr von höchstens Fr. 20.-
als zulässig erklärt worden sei.
E.- Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt beantragt
Nichteintreten, eventuell Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung wird
im wesentlichen ausgeführt, die IVS stelle kein materielles kantonales
Recht dar, das mit dem Beitritt des Kantons dessen öffentlichem Recht
vorgehe. Das ergebe sich aus ihrem ganzen Wortlaut. Sie sei ein Abkommen
der Kantone darüber, wie die von ihnen zusammengelegte Begutachtungsstelle
funktionieren solle. Die Regelung gehe dahin, dass die Kontrollstelle
lediglich begutachtende Funktion habe. Ihre Anträge seien für die Kantone
unverbindlich. Die Vereinbarung stelle auch keine materiellen Normen
auf, sondern begnüge sich damit, die Kantone zu einer Anpassung ihrer
Vorschriften im Sinne der Vereinbarung anzuhalten. Die Verpflichtung der
Kantone sei aber eindeutig eine solche gegenüber den Mitkantonen, dagegen
nicht gegenüber Dritten, wie der Beschwerdeführerin. Die Vereinbarung
sei wohl ein interkantonaler Vertrag im Sinne von Art. 7, Abs. 2 BV,
aber nicht rechtsetzender, sondern ausschliesslich rechtsgeschäftlicher
Natur und für einen ganz bestimmten Verwaltungszweck eingegangen. Die
Beschwerdeführerin glaube zu Unrecht, aus diesem zwischen Kantonen
abgeschlossenen Vertrag für sich Rechte ableiten zu können.
Weiterhin schliesse der kassatorische Charakter der staatsrechtlichen
Beschwerde das Eintreten auf Begehren 2 und 3. teilweise auch auf Begehren
1 aus.
Die Beschwerde sei auch materiell unbegründet. Die Beschwerdeführerin
behaupte zu Unrecht, die Tätigkeit des Gesundheitsamtes, das die Gesuche
behandelt, sei vorwiegend rein schematisch und blosse Kanzleiarbeit. Die
Heilmittelkontrolle beschränke sich natürlich nicht nur auf die
Entgegennahme der Gesuche und die Prüfung des IKS-Gutachtens, sondern
sie erstrecke sich auf die ganze Bewilligungsdauer. Sie bedinge eine
ständige intensive Kontrolle, für welche das Gesundheitsamt spezielle
Funktionäre beschäftige. Es liege auf der Hand und werde übrigens
durch Zahlenangaben belegt, dass die Einnahmen aus Heilmittelgebühren
bei weitem nicht hinreichen, um die Kosten dieses Kontrollapparates zu
decken. In Berücksichtigung des notwendigen Aufwandes könne eine Gebühr
von Fr. 60.- für die Dauer von 5 Jahren oder Fr. 12.- pro Jahr auf keinen
Fall als übersetzt bezeichnet werden. Der von der Beschwerdeführerin
angerufene Grundsatz, dass zwischen den öffentlichen Gebühren und
der dafür gebotenen Leistung ein angemessenes Verhältnis bestehen
müsse, sei durchaus gewahrt. Die Behauptung der Beschwerdeführerin,
die Gebühren seien seit 1942 noch erhöht worden, werde bestritten;
vielmehr hätten gewisse Ermässigungen stattgefunden. Auch der Vergleich
mit den IKS-Kanzleigebühren und den ausserordentlichen Kanzleigebühren
der MVO Basel-Stadt gehe fehl. Bei beiden werde übersehen, dass es sich
um zusätzliche Gebühren handle, die zu andern Kosten hinzukommen.
Da dem Kanton Basel-Stadt aus den Heilmittelgebühren kein Gewinn im
Vergleich zu seinen Aufwendungen erwachse, sondern diese Gebühren nur einen
kleinen Teil der Unkosten, die mit der Heilmittelkontrolle verbunden sind,
decken, könne keine Rede davon sein, die geltenden Heilmittelgebühren
als übersetzt zu bezeichnen. Die Beschwerde sei somit unbegründet.
Das Bundesgericht hat die angefochtene Gebührenfestsetzung aufgehoben
Auszug aus den Erwägungen:
in Erwägung:
Erwägung 3
3.- Der Kanton Basel-Stadt bestreitet die Zulässigkeit der Beschwerde
mit der Behauptung, die IVS sei kein Konkordat im Sinne von Art. 84
Abs. 1 lit. b OG. Was zur Begründung ausgeführt wird, läuft aber nicht
auf die Verneinung des Charakters eines Konkordates, als vielmehr auf eine
Bestreitung der Rechte hinaus, die die Beschwerdeführerin aus dem Konkordat
herleiten möchte. Es wird eingewendet, die IVS begründe nur (gegenseitige)
Rechte und Pflichten der Kantone, aber keine Rechte der Privaten; sie
habe rechtsgeschäftlichen, nicht rechtssetzenden Charakter. Art. 84,
Abs. 1, lit b OG macht indessen diese Unterscheidung nicht. Er sieht
die Beschwerde für Konkordatverletzungen ganz allgemein vor, ohne eine
Einschränkung nach dem Inhalt des einzelnen Konkordates. Nach Art. 7,
Abs. 2 BV sind Konkordate Verträge (Verkommnisse) zwischen Kantonen über
Gegenstände der Gesetzgebung, des Gerichtswesens und der Verwaltung,
umfassen somit die gesamte staatliche Tätigkeit. Hier hat man es mit
einem interkantonalen Vertrag über einen Gegenstand der Verwaltung zu
tun. Er ist unzweifelhaft ein Konkordat im Sinne von Art. 7, Abs. 2 BV
und damit auch von Art. 84, Abs. 1, lit. b OG.
Ob das Konkordat Rechte des beschwerdeführenden Privaten begründet oder
nicht, könnte höchstens in Betracht fallen für die Frage der Legitimation
zur Beschwerde (Art. 88 OG). Diese erledigt sich aber hier damit, dass
in der Beschwerde eine Rechtsverletzung behauptet wird und damit Rechte
aus dem Konkordat hergeleitet werden. Ob dies zu Recht oder zu Unrecht
geschieht, betrifft die sachliche Begründetheit oder Unbegründetheit der
Beschwerde, nicht die prozessrechtliche Frage nach der Legitimation.
Der Antrag auf Nichteintreten ist daher unbegründet. Dagegen ist
richtig, dass im Hinblick auf den rein kassatorischen Charakter von
Beschwerden der vorliegenden Art Anträge auf positive Anordnungen
unbeachtlich sind.
Erwägung 4
4.- Durch das als "Interkantonale Vereinbarung betreffend die
Kontrolle der Heilmittel" bezeichnete Konkordat errichten die Kantone
eine interkantonale Kontrollstelle, ein allen angeschlossenen Kantonen zu
gemeinsamer Benützung zur Verfügung stehendes Institut, das die Prüfung und
Begutachtung der der kantonalen Sanitätsaufsicht unterliegenden Heilmittel
übernimmt, eine Aufgabe, für die bisher in einzelnen Kantonen eigens
bestellte Dienststellen bestanden haben oder, wo es nicht der Fall war,
Experten von Fall zu Fall beigezogen werden mussten.
An Stelle der in jedem Kanton durchgeführten Prüfung tritt nun
diejenige der Zentralstelle. Der Kanton führt im allgemeinen keine
besonderen Untersuchungen durch, sondern erteilt die Bewilligung
grundsätzlich auf Vorlage des Befundes der gemeinsamen Prüfungsstelle. Die
in den Kantonen bisher unterhaltenen Prüfungsorgane sind damit weitgehend
dahingefallen, jedenfalls ist der Kanton eines wesentlichen Teiles der
bisher im Bewilligungsverfahren geleisteten Arbeit enthoben. Diese ist
an das zentrale Prüfungsinstitut übergegangen. Deshalb werden die Kantone
dazu verhalten, das Verfahren für die Bewilligung zu vereinfachen (Art. 9,
Abs. 2 resp. Art. 17, Abs. 2 IVS).
Dem entspricht die in der IVS vorgesehene Ordnung der
Gebührenberechtigung. Einerseits ist der Kontrollstelle, die nun die
Prüfungsarbeit im wesentlichen besorgt, die Erhebung von Begutachtungs-
und Kanzleigebühren (Art. 5, Abs. 1 IVS 1942) resp. "Grund- und
Vignettengebühren" (Art. 14, Abs. 1 IVS 1954) zugesprochen. Anderseits wird
bestimmt, dass die Kantone "für die Ausfertigung der Bewilligung" (Art. 9,
Art. 2 IVS 1942), resp. "für eine allfällige Bewilligung" (Art. 17, Abs. 2
IVS 1954) "lediglich eine Kanzleigebühr erheben". Das bedeutet, dass die
Kantone im Bewilligungsverfahren auf eine Gebühr beschränkt sind, die dem
Umstande Rechnung trägt, dass sich - nachdem die technische Prüfung durch
das Institut geleistet ist - die Inanspruchnahme der Bewilligungsbehörde
auf eine meist einfache Kontrolle des vorgelegten obligatorischen
Gutachtens des Instituts beschränkt und im übrigen in Eintragungen in
den polizeilichen Kontrollen und in der Ausfertigung des behördlichen
Ausweises über die Freigabe zum Verkauf und über die damit verbundenen
Bedingungen und Auflagen, also in reinen Kanzleiarbeiten besteht.
Eine Gebührenauflage, die sich nicht auf die Berücksichtigung dieser
Verhältnisse beschränkt und bei Erteilung der Bewilligung eine anderweitige
Inanspruchnahme der Behörden berücksichtigen und dafür Entschädigung
suchen will, verletzt das Konkordat.
Der Ansatz von Fr. 60.-, der der Beschwerdeführerin für die Bewilligung
1955 /59 auferlegt worden ist, übersteigt aber offensichtlich den Betrag,
der sich auch bei weitester Spannung noch allenfalls als Kanzleigebühr
für eine einfache Bewilligung rechtfertigen liesse. Es ist, wie
die Beschwerdeführerin zutreffend bemerkt, der Maximalansatz eines
Rahmentarifs, der nicht auf Kanzleigebühren beschränkt war. Er liegt
auch nicht nur weit über allen Ansätzen, die sonst im allgemeinen als
Kanzleigebühr für die Bewilligung von Heilmitteln erhoben werden, sondern
auch über denjenigen, die im Kanton Basel-Stadt selbst für Kanzleigebühren
üblich sind. Die Gebührenauflage widerspricht dem Konkordat und muss
daher aufgehoben werden.
Das Gesundheitsamt wird die Gebühr so festzusetzen haben, dass sie
der Verpflichtung des Kantons, sich auf eine Kanzleigebühr zu beschränken,
gerecht wird.
Erwägung 5
5.- Die Einwendungen, die der Beschwerde weiterhin entgegengehalten
werden, sind unbegründet.
a) Es wird zunächst behauptet, die IVS sei eine geschäftliche
Vereinbarung unter Kantonen und enthalte keine allgemein verbindlichen
Rechtssätze, aus denen den Privaten individuelle Rechte erwachsen
könnten. Wie es sich damit verhält, braucht indessen nicht erörtert
zu werden. Denn selbst wenn es grundsätzlich so sein sollte, wie die
Behörden von Basel-Stadt annehmen, so wäre doch hier eine besondere Lage
mindestens daraus entstanden, dass im Falle der Beschwerdeführerin die
in der IVS errichtete Institution in Anspruch genommen und damit die
Beschwerdeführerin der Ordnung dieser Anstalt unterstellt wurde. Die
Beschwerdeführerin ist gezwungen worden, die Dienste der Institution in
Anspruch zu nehmen und sich deren Ordnung zu unterziehen. Sie ist damit
der Konkordatsordnung unterstellt worden, sie hat Anspruch darauf, dass
diese Ordnung in ihrem Falle ganz angewendet werde. Sodann hat der Kanton
Basel-Stadt seinerseits die Bewilligung auf Grund des Gutachtens der IKS
erteilt; er hat damit die Konkordatsordnung in Anspruch genommen und hat
sich danach zu verhalten.
b) Unbegründet ist weiterhin die Behauptung, das Gesundheitsamt sei
an die kantonale Gebührenordnung gebunden und an die Verfügungen, die
das Sanitätsdepartement über die Gebühren erlassen hat. Nach allgemein
geltenden Rechtsgrundsätzen geht das Konkordatsrecht, als gemeinsam
vereinbartes Recht, dem Rechte jedes einzelnen der am Konkordat
teilnehmenden Kantone vor, ähnlich wie völkerrechtliche Verträge dem
Landesrecht vorgehen (BURCKHARDT, Kommentar, 3. Aufl., S. 78, No. 4
a). Die Vorschrift des Konkordates, dass für die Erteilung der Bewilligung
für den Verkauf eines Heilmittels nur eine Kanzleigebühr erhoben werden
darf, ist daher für die kantonalen Behörden verbindlich. Das bedeutet,
dass dort, wo das Konkordatsinstitut in Anspruch genommen wird - und
das war hier der Fall - bei Festsetzung der Gebühr für die Bewilligung
darauf Bedacht genommen werden muss, dass der Ansatz, der sich unter dem
Gesichtspunkte einer Kanzleigebühr allenfalls noch rechtfertigen lässt,
unter keinen Umständen überschritten wird. Gebührenansätze in Tarifen
sind - angesichts des Vorrangs des Konkordatsrechts - unbeachtlich,
soweit sie höher als jener Ansatz sind. Ob der Beamte, der im konkreten
Falle die Gebühr nach Massgabe des Konkordates, abweichend von Tarifen
und allgemeinen Weisungen, festzusetzen hat, dies von sich aus tun kann,
oder dafür die Ermächtigung vorgesetzter Organe einholen muss, ist eine
Frage der internen Verwaltungsorganisation, die die Pflicht des Beamten,
dem Konkordate nachzuleben, nicht berührt.
c) Unerheblich ist schliesslich der Hinweis auf die Belastung,
die der Verwaltungsbehörde aus der fortlaufenden Überwachung des
Heilmittelvertriebes während der Bewilligungsdauer erwächst. Ob die
Kantone im Rahmen der Konkordatsordnung noch Gebühren im Hinblick auf
einen derartigen Überwachungsdienst erheben können, kann dahingestellt
bleiben. Jedenfalls schliesst das Konkordat es aus, dass im Hinblick
auf die spätere polizeiliche Überwachung die Gebühr für die Erteilung der
Bewilligung auf einen Betrag bestimmt wird, bei dem der Charakter einer
Kanzleigebühr offensichtlich nicht gewahrt ist.