BGE 80 I 66
80 I 66
13. Auszug aus dem Urteil vom 9. April 1954 i.S. PAX, Schweizerische
Lebensversicherungs-Gesellschaft, gegen Eidg. Justiz und
Polizeidepartement. Regeste
Versicherungsaufsicht:
1. Pflicht der Gesellschaften zur Vorlage der sog. Materialien und
der späteren Abänderungen (Art. 2 und 4 VAG).
2. Rechtsnatur und Tragweite der behördlichen Genehmigung (Art. 3
VAG).
Sachverhalt
A.- Das BG betreffend Beaufsichtigung von Privatunternehmungen im
Gebiete des Versicherungswesens, vom 25.6.85 (VAG), enthält u.a. folgende
Bestimmungen über die Vorlage der sog. Materialien:
Art. 2: "Um in der Schweiz Geschäfte betreiben zu können, haben die
privaten Versicherungsunternehmungen folgende Erfordernisse zu erfüllen:
1. Es sind dem Bundesrate diejenigen öffentlich ausgegebenen Dokumente
einzureichen, aus welchen die Grundbestimmungen und die allgemeinen
Versicherungsbedingungen der Unternehmung entnommen werden können,
und überdies, sofern diese schon vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes
Versicherungsgeschäfte betrieben hat, diejenigen Vorlagen zu machen,
aus welchen der bisherige Stand der Unternehmung in den durch Art. 5 bis
8 bezeichneten Richtungen zu erkennen ist (Statuten, Prospekte, Tarife,
Rechenschaftsberichte, Jahresrechnungen usw.).
...
Art. 4: "Treten später Veränderungen in den unter Art. 2, Ziff. 1 bis
3, bezeichneten Verhältnissen ein, so ist von denselben dem Bundesrate
sofort Kenntnis zu geben."
In Art. 20 des BRB vom 17.11.14 betreffend die Zuständigkeit der
Departemente und der ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbständigen
Erledigung von Geschäften ermächtigte der Bundesrat das eidg.
Versicherungsamt (EVA) u.a. zum Entscheid über den Umfang der von privaten
Versicherungsunternehmungen zur Erlangung der Konzession zu erbringenden
Ausweise sowie über die Zulassung der allgemeinen Versicherungsbedingungen,
Antrags- und Policenformulare und anderer für deren Geschäftsbetrieb
bestimmten Materialien. Gestützt hierauf erliess das EVA an die in der
Schweiz konzessionierten Versicherungsgesellschaften gerichtete Weisungen
über "Vorlage der Materialien". Die letzte derselben datiert vom 27.7.44;
sie umschreibt in Z. 1 die vorlagepflichtigen Materialien und enthält u.a.
folgende Bestimmungen:
"3. Die vorlagepflichtigen Materialien sind vor ihrer Einführung in
den Geschäftsbetrieb dem Versicherungsamt im Entwurf rechtzeitig in einem
Exemplar zu unterbreiten. .....
4. Nach erteilter Genehmigung sind dem Versicherungsamt 3
Definitivexemplare der neuen Materialien einzureichen. ....."
Seit 1951 entstanden zwischen dem EVA und der Schweiz.
Lebensversicherungsgesellschaft PAX in Basel (Pax) Differenzen über
Umfang und Tragweite der Vorlagepflicht. So sandte die Pax dem EVA ihre
mit Wirkung auf den 1.1.54 geänderten Statuten ausdrücklich nur zur
Kenntnisnahme ein und bestritt, dass sie einer Genehmigung bedürften. Am
18.9.53 erliess das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) folgenden
Entscheid:
"Die von Ihrer Delegiertenversammlung am 30.5.53 geänderten
Genossenschafts-Statuten werden genehmigt. .....
Im Schreiben vom 18.8.53 bestreiten Sie ohne nähere Begründung die
Vorlagepflicht der Statuten. Wir bitten Sie, davon Kenntnis zu nehmen,
dass gestützt auf Art. 2, 3, 4 und 9 des Aufsichtsgesetzes abgeänderte
Statuten dem EJPD und die andern in Art. 2 des Aufsichtsgesetzes und in
den Weisungen des EVA vom 27.7.44 erwähnten Drucksachen (wie Prospekte,
Antragsformulare usw.), die materiell geändert werden, dem Versicherungsamt
rechtzeitig vor deren Verwendung im Entwurf zur Genehmigung vorzulegen
sind." B. - Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde beantragt die Pax:
"1. Es sei der Entscheid des EJPD vom 18.9.53 insoweit aufzuheben,
als er verfügt, dass neue bzw. abgeänderte Materialien dem Versicherungsamt
im Entwurf zur Genehmigung vorzulegen sind.
2. Es sei festzustellen, a) dass die für den Geschäftsbetrieb
einer konzessionierten schweizerischen Lebensversicherungsgesellschaft
bestimmten Materialien dem Bundesrate bzw. dem EVA nicht zur Genehmigung
unterbreitet werden müssen, sondern ..... lediglich sofort, d.h. bevor
sie im Geschäftsbetrieb Verwendung finden, zur Kenntnis zu bringen sind;
b) dass die Weisung des EVA vom 27.7.44, auf die sich das EJPD in seinem
Entscheide vom 18.9.53 stützt, der gesetzlichen Grundlage entbehrt und
daher ungültig ist, soweit sie Art. 4 des Aufsichtsgesetzes in seiner
sub a) umschriebenen Bedeutung widerspricht."
C.- Das EJPD beantragt Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen
Auszug aus den Erwägungen:
in Erwägung:
Erwägung 3
3.- Der Streit zwischen der Pax und dem EVA ist nicht frei von
Prestige-Erwägungen und beruht z.T. auf einem Missverständnis über Sinn
und Tragweite der Genehmigung der Materialien durch die Aufsichtsbehörden
(EJPD bezüglich der Statuten und allgemeinen Geschäftspläne, EVA bezüglich
aller andern vorlagepflichtigen Materialien).
Einerseits anerkennt die Beschwerdeführerin ihre "Ordnungspflicht"
zur Vorlage der Materialien vor deren Verwendung im Geschäftsbetrieb;
sie bestreitet nur das Recht der Aufsichtsbehörden zu deren "Genehmigung"
mit konstitutiver Wirkung und macht geltend, jene hätten nur zu prüfen,
ob die Materialien vom gewerbepolizeilichen Standpunkt aus zu beanstanden
seien. Anderseits erklärt das EJPD mit Recht, die von ihm bzw. vom EVA
auszusprechende Genehmigung habe keine konstitutive Wirkung, sondern
sei lediglich eine gewerbepolizeiliche Erlaubnis, besage bloss, dass
der Verwendung der Materialien vom Standpunkt der Versicherungsaufsicht
aus nichts entgegenstehe. Damit entfällt die vermeintliche grundsätzliche
Differenz über die Rechtsnatur und Tragweite des von jeher als Genehmigung
bezeichneten Entscheids über die Zulassung der vorgelegten Materialien:
Er ist eine blosse Polizeierlaubnis, die den Gesellschaften kein neues
Recht erteilt, sondern lediglich feststellt, dass gegen die beabsichtigte
Tätigkeit - die Verwendung der Materialien in ihrem Geschäftsbetrieb -
keine polizeilichen Hindernisse vorliegen; wenn das zutrifft - d.h. wenn
durch jene Verwendung die von den Aufsichtsbehörden zu wahrenden Interessen
der Öffentlichkeit und der Versicherten nicht berührt werden -, muss
die Genehmigung erteilt werden (vgl. FLEINER, Institutionen, 8. Aufl.,
§ 25, insbesondere S. 408 und 410). Der ganze Streit zwischen den
Parteien beschränkt sich so auf die Frage, ob die Beschwerdeführerin die
Materialien, die sie anerkanntermassen dem EVA bzw. dem EJPD vorzulegen
hat, schon vor der Genehmigung durch diese Behörden verwenden darf
oder nicht.
Die Beschwerdeführerin wendet sich namentlich gegen die Vorschrift,
wonach sie die Materialien "im Entwurf" vorzulegen habe. Hiezu erklärt
das EJPD, diesem in der Weisung vom 27.7.44 und in der täglichen Praxis
verwendeten Ausdruck komme nur untergeordnete Bedeutung zu; er stelle
lediglich eine Empfehlung an die Gesellschaften dar, um ihnen unnütze
Kosten und Umtriebe zu ersparen, falls die Materialien nicht in der
vorgelegten Form genehmigt würden. Bei dieser Erklärung ist das EJPD
zu behaften; sie enthält eine Einschränkung gegenüber dem Wortlaut der
Weisung, die von dem EVA, einer dem Departement unterstehenden Amtsstelle,
auf Grund einer Delegation erlassen wurde. Da die Beschwerdeführerin nun
gar nicht verpflichtet wird, die Materialien schon im Entwurf vorzulegen,
ist die Beschwerde in diesem Punkte gegenstandslos.
Erwägung 4
4.- Die Vorlagepflicht für die Materialien ergibt sich aus den Art. 2
und 4 VAG.
Art. 2 ordnet die erstmalige Vorlage im Rahmen des
Bewilligungsverfahrens für Versicherungsunternehmungen, die in der Schweiz
Geschäfte betreiben wollen. Sie haben die dort aufgeführten Dokumente
"dem Bundesrate einzureichen"; er entscheidet gemäss Art. 3 "auf Grund
der vorgelegten Ausweise und allfällig anderer von ihm ermittelten
tatsächlichen Verhältnisse" über die Bewilligung. Hieraus ergibt sich ohne
weiteres, dass die in diesem Verfahren vorgelegten Materialien nicht vor
der Genehmigung verwendet werden dürfen und können; die Genehmigung der
Materialien fällt zusammen mit der Bewilligung des Geschäftsbetriebes
überhaupt. Das in Art. 2 allein vorgeschriebene "Einreichen" erfolgt
zu diesem Zwecke; aus ihm ergibt sich die Genehmigungspflicht, die
hier auch von der Beschwerdeführerin anerkannt wird. Die Prüfung -
der Bewilligungsfrage überhaupt wie auch der einzelnen Materialien -
geschieht unter dem Gesichtspunkt der Versicherungsaufsicht, d.h. der
Wahrung der mit dem Versicherungswesen zusammenhängenden öffentlichen
Interessen sowie derjenigen der Versicherten selbst, die als Laien bei
diesen komplizierten Verträgen der schwächere Partner sind, die in Frage
kommenden technischen Unterlagen und Faktoren wie Prämientarife, allgemeine
Versicherungsbedingungen usw. nicht zuverlässig beurteilen können und
daher vor möglichen Täuschungen bewahrt werden sollen (BGE 76 I 240 ff.).
Art. 4 verpflichtet die zum Geschäftsbetrieb zugelassenen
Versicherungsunternehmungen, später eintretende Veränderungen in den
in Art. 2 bezeichneten Verhältnissen dem Bundesrat sofort zur Kenntnis
zu bringen. Die Bestimmung leuchtet ohne weiteres ein: Wenn sich die
Verhältnisse, auf Grund deren die Bewilligung erteilt wurde, verändern,
z.B. wenn die Gesellschaft die seinerzeit genehmigten Materialien abändern
will, so wird die Berechtigung der Bewilligung in Frage gestellt und muss
erneut unter dem gleichen Gesichtspunkt der Versicherungsaufsicht geprüft
werden; es ist keine Veränderung zuzulassen, welche die Interessen
der Öffentlichkeit oder der Versicherten verletzen würde. Das gilt
sowohl für Abänderungen an den früher genehmigten Materialien als auch
für die Einführung neuer Dokumente, die unter die Aufzählung in Art.
2 fallen, in den Geschäftsbetrieb. Ihre "sofortige Kenntnisgabe" nach
Art. 4 wird zum gleichen Zwecke verlangt wie das "Einreichen" nach
Art. 2, nämlich um sie vom Standpunkt der Versicherungsaufsicht aus zu
prüfen. Hieraus ergibt sich gleich wie dort, dass sie der Genehmigung
durch die Aufsichtsbehörde bedürfen und nicht vor deren Erteilung
verwendet werden dürfen. Es liefe auf eine Umgehung des ursprünglichen
Bewilligungsverfahrens hinaus und würde die darin enthaltene Garantie
entwerten, wenn die genehmigten Materialien später abgeändert und so
verwendet werden könnten, ohne in der neuen Form geprüft und genehmigt
worden zu sein. Der Zweck der Versicherungsaufsicht wird nur erreicht,
wenn die Verwendung von Materialien, welche die Interessen der Versicherten
verletzen, von vornherein verhindert wird; ein nachträgliches Einschreiten
genügt nicht, weil die Gültigkeit der auf Grund solcher Materialien
bereits abgeschlossenen Versicherungsverträge dadurch nicht berührt
wird. Die vorgängige Prüfung liegt übrigens auch im Interesse der
Versicherungsgesellschaften selbst; ihnen wäre schlecht gedient,
wenn solche Dokumente, die in grossen Auflagen hergestellt und dem
Geschäftsbetrieb zugrunde gelegt werden, kurz nach der Einführung
wieder zurückgezogen werden müssten, weil sie von der Aufsichtsbehörde
gewerbepolizeilich beanstandet würden.
Art. 4 VAG wurde denn auch von Anfang an dahin ausgelegt, dass
er eine Genehmigungspflicht aufstellt und dass die abgeänderten
Materialien erst nach ihrer Genehmigung verwendet werden dürfen. Dahin
ging nicht nur die Praxis der Aufsichtsbehörden während bald 70 Jahren,
sondern auch die Auffassung der gesetzgebenden und richterlichen
Behörden. So enthält die der Rechtsvorgängerin der Pax am 26.11.86
erteilte Bewilligung zum Geschäftsbetrieb u.a. folgende Bedingung: "Die
in Art. 4 des Gesetzes vorgesehenen Veränderungen werden für die Schweiz
erst wirksam nach ihrer Genehmigung durch den Bundesrat." Bei Erlass des
Versicherungsvertragsgesetzes vom 2.4.08 ging der Gesetzgeber davon aus,
dass das Aufsichtsgesetz die Prüfung und Genehmigung der allgemeinen
Versicherungsbedingungen durch den Bundesrat vorsieht (s. Votum des
Berichterstatters Scherrer im Ständerat, StenBull 1905 StR 312). Zu
Unrecht wendet die Beschwerdeführerin ein, wenn die Genehmigungspflicht
allgemein bestünde, so hätte ihre besondere Statuierung bezüglich
der Abfindungswerte in Art. 91 Abs. 3 VVG keinen Sinn gehabt. In der
Botschaft vom 2.2.04 erklärt der Bundesrat hiezu ausdrücklich, die
allgemeinen Versicherungsbedingungen seien schon gemäss Aufsichtsgesetz
dem Bundesrat zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen; nun werde ihm noch
die weitere Aufgabe zugewiesen, von Fall zu Fall über die Angemessenheit
der vom Versicherer vorgesehenen Abfindungswerte zu entscheiden (BBl 1904
I 329). Bei der Ordnung der Zuständigkeiten im BRB vom 17.11.14 wurde
die Genehmigungspflicht ebenfalls als feststehend angesehen und deshalb
bestimmt, welche Materialien durch das EJPD (Art. 12, Z. 10) und welche
durch das EVA (Art. 20, Z. 4, 5 und 8) zu genehmigen seien. Gestützt
hierauf hat das EVA seine Weisungen über die Vorlage der Materialien
jeweils nach Rücksprache mit den Gesellschaften und mit deren Zustimmung
erlassen. Zwar vermöchte weder eine an die Betriebsbewilligung geknüpfte
Bedingung noch die Zustimmung der Gesellschaften eine gesetzwidrige
Genehmigungspflicht zu begründen; doch zeigen jene Umstände, wie das
Gesetz auch von den zunächst Beteiligten verstanden wurde. Aus diesem
selbst, nämlich aus Art. 4 in Verbindung mit Art. 2 VAG, ergibt sich
die Genehmigungspflicht in dem Sinne, dass die abgeänderten Materialien
erst nach der gewerbepolizeilichen Zulassung durch die Aufsichtsbehörde
verwendet werden dürfen ("Polizeiverbot mit Erlaubnisvorbehalt", FLEINER
aaO). In diesem Sinne hat auch das Bundesgericht in BGE 76 I 242 von
einer Genehmigungspflicht gesprochen. Ebenso ist in der Literatur immer
wieder von Zulassung, Genehmigung und Genehmigungspflicht die Rede; alle
diese Begriffe schliessen in sich, dass die Materialien nicht vorher
verwendet werden dürfen. Ausdrücklich und eingehend vertritt diese
Auffassung H. MEYER in Schweiz. Versicherungszeitschrift (SVZ) Jg. 19
S. 357 ff. Die von ihm zitierten Autoren sind mit einer Ausnahme der
Ansicht, dass die Materialien der Aufsichtsbehörde zur Genehmigung und
nicht nur zur Kenntnisnahme zu unterbreiten sind. Einzig F. REICHENBACH
stellt in SVZ Jg. 18 S. 301 die umgekehrte These auf und erklärt, die
Aufsichtsbehörde habe keine Genehmigung oder Zulassung auszusprechen,
sondern könne lediglich die ihr zur Kenntnis gebrachten Materialien
aus gewerbepolizeilichen Gründen verbieten. Das steht aber, wie
bereits dargetan wurde, im Widerspruch zur präventiven Aufgabe der
Versicherungsaufsicht und zu einer sinngemässen Auslegung von Art. 4 VAG.
Erwägung 5
5.- Da sich die Genehmigungspflicht in dem vom EJPD geltend gemachten
Sinne aus dem Versicherungsaufsichtsgesetze selbst ergibt, lässt sich die
angefochtene Entscheidung direkt auf dieses stützen und braucht nicht
untersucht zu werden, ob die Weisung des EVA vom 27.7.44 rechtsgültig
ist. In dem hier allein noch streitigen Umfang - nämlich mit Bezug auf die
Pflicht zur Vorlage der Materialien "vor ihrer Einführung", nicht aber
"im Entwurf", und auf das Verbot der Verwendung vor der Genehmigung -
geht übrigens aus dem Gesagten bereits hervor, dass sie sich im Rahmen
des Gesetzes und der gestützt darauf vom Bundesrat dem EVA delegierten
Befugnis hält.
Die Beschwerdeführerin hat zwar beiläufig auch die in der Weisung
enthaltene Umschreibung der vorlagepflichtigen Materialien als "nicht
über alle Zweifel erhaben" bezeichnet, aber nach dieser Richtung keinen
Antrag gestellt. Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet nicht der
Umfang der Genehmigungspflicht, sondern nur ihr Inhalt, d.h. die Frage,
ob die abgeänderten Materialien vor der Genehmigung im Geschäftsbetrieb
verwendet werden dürfen oder nicht.