BGE 80 I 239
80 I 239
39. Extrait de l'arrêt du 7 juillet 1954 dans la cause Hydrocarbures SA
contre Conseil d'Etat du Canton de Vaud. Regeste
Eigentumsgarantie.
Gegenüber einer Verwaltungsmassnahme, die auf der Verneinung eines vom
Betroffenen behaupteten wohlerworbenen Rechtes beruht, ist die Berufung
auf die Eigentumsgarantie unzulässig, wenn der Betroffene die Möglichkeit
hat, sein angebliches Recht auf dem Rechtsweg feststellen zu lassen.
Begriff der zivilrechtlichen Streitigkeit im Sinne des Art. 42 OG.
Sachverhalt
A.- Au mois de mai 1934, la Société anonyme des Hydrocarbures
(ci-après la Société) a requis du Conseil d'Etat l'autorisation de faire
des recherches de tous combustibles autres que houille, lignite et tourbe
sur certaines zones du territoire vaudois. Conformément à l'art. 14 de
la loi vaudoise du 6 février 1891 sur les mines, elle a demandé que cette
autorisation lui fût accordée pour une durée de deux ans, en se réservant
le droit de requérir une ou plusieurs prolongations de ce délai pour le cas
où ses recherches n'auraient pas abouti dans l'intervalle. Par décision du
11 juillet 1934, le Conseil d'Etat a fait droit à cette requête. Dans une
"convention" du 1er avril 1935, il s'est engagé à délivrer à la société,
à la demande de celle-ci, un permis spécial de recherches de graphite,
bitume, pétrole et autres huiles minérales à l'état solide, liquide ou
gazeux. L'art. 4 du premier chapitre de la convention dispose ce qui suit:
"Ce permis spécial de recherches sera valable dans un périmètre délimité
et pour deux ans; il sera renouvelé pour la même période si les conditions
fixées par la présente convention et par le règlement y annexé ont été
entièrement respectées et si les travaux n'ont pas été interrompus pendant
plus de six mois avant la demande de renouvellement".
L'autorisation en question a sorti ses effets dès le 23 janvier 1935
et a été renouvelée tous les deux ans jusqu'au 23 janvier 1953 malgré la
modification qu'une novelle du 26 mai 1943 a apportée à l'art. 14 de la
loi de 1891, en réduisant à trois mois la validité du permis de recherches,
auparavant de deux ans.
Dans le courant de l'année 1952, le Conseil d'Etat a été saisi d'une
demande d'autorisation présentée par un tiers. Il est alors entré en
litige avec la Société au sujet de la durée de validité du permis de
recherches. Le 17 février 1953, il a décidé notamment qu'à l'avenir tout
renouvellement de l'autorisation serait fait pour une durée de trois
mois, conformément à la novelle du 26 mai 1943. La Société a déféré
cette décision au Tribunal fédéral qui, toutefois, a déclaré son recours
irrecevable par arrêt du 10 juillet 1953.
B.- Entre temps, le Conseil d'Etat avait été saisi de deux nouvelles
demandes d'autorisation. Après l'arrêt du Tribunal fédéral, il a repris
ses pourparlers avec la société pour tenter d'arriver à un accord fixant
la délimitation du périmètre des recherches et la durée du permis.
Aucun arrangement n'étant intervenu, il a pris, le 6 avril 1954, la
décision suivante:
"1. - Il est accordé à la SA des Hydrocarbures ... une autorisation
générale et exclusive de recherche de graphite, bitume, pétrole et autres
huiles minérales, à l'état solide, liquide ou gazeux, dans le périmètre
tracé sur la carte annexée à la présente décision" (périmètre réduit par
rapport à celui qui avait été accordé auparavant).
" ... 3. - La présente autorisation est accordée pour une durée de
trois mois dès le 15 mars 1954; elle est renouvelable de trois mois en
trois mois, mais à la condition que la bénéficiaire poursuive effectivement
ses recherches en surface selon un programme détaillé qu'elle soumettra à
l'approbation du Conseil d'Etat avant la première échéance de la présente
autorisation.
" 4. - Après chaque demande de renouvellement, la SA des Hydrocarbures
présentera au Département des Travaux publics un rapport détaillé sur
les rechercheeffectuées...
" 5. - La présente autorisation ne sera en tout cas pas renouvelée
après plus de deux ans si, dans l'intervalle, la SA des Hydrocarbures n'a
demandé aucun permis de recherches en profondeur ou si, ayant obtenu de
tels permis, elle ne mène pas les travaux de forage à un rythme suffisant."
A l'appui de sa décision, le Conseil d'Etat expose que la société n'est
pas au bénéfice "d'une sorte de droit de recherche de durée illimitée";
ni lui ni elle n'ont voulu constituer, par la convention de 1935, un
droit de cette nature, qui aurait d'ailleurs été contraire à la loi
de 1891. Si néanmoins, de 1937 à 1951, il a accordé sans discussion
à la société de nombreuses prolongations du permis, c'est uniquement
afin de se conformer aux assurances qu'il avait données à l'époque
de la signature de la convention pour tenir compte de la longueur des
recherches en surface. Aujourd'hui, on doit considérer que la société a
eu le temps de mener ces recherches à chef et qu'elle est en mesure de
déterminer sur quel point du territoire elle entend concentrer ses efforts
et poursuivre ses investigations en profondeur. La situation créée en
1935 ne saurait donc durer plus longtemps. L'intérêt public commande
que les travaux soient poursuivis par plusieurs sociétés, chacune sur
un périmètre déterminé. Celui qu'il convient d'accorder à la Société
des Hydrocarbures doit comprendre la région à laquelle cette entreprise
s'est effectivement intéressée jusqu'à maintenant, tandis que le reste du
territoire vaudois doit être réservé à d'autres prospecteurs. Quant à la
durée de l'autorisation, elle ne peut être que de trois mois, conformément
à la novelle de 1943, ce qui n'empêchera cependant pas le renouvellement
du permis, même à plusieurs reprises, si la société poursuit activement
ses recherches.
C.- Contre cette décision, la Société interjette un recours de droit
public au Tribunal fédéral. Ses conclusions sont les suivants:
"1. - que la décision prise par le Conseil d'Etat le 6 avril 1954
est annulée.
" 2. - que la convention passée entre elle et l'Etat de Vaud le 1er
avril 1935 est maintenue dans tout son contenu.
" 3. - qu'en conséquence l'autorisation de faire des recherches de
pétrole sera renouvelée pour le périmètre délimité par cette convention,
pour une durée de deux ans renouvelable et aux conditions fixées par
elle ..."
La recourante estime que la décision attaquée, dans la mesure où elle
réduit le périmètre des recherches et la durée de validité du permis,
porte atteinte à ses droits acquis et viole l'art. 4 Cst. féd. ainsi que
les art. 2 et 6 Cst. vaud. garantissant l'égalité des citoyens devant la
loi et le droit de propriété. Comme la recourante ne justifie le grief tiré
d'une inégalité de traitement que par la violation de ses droits acquis et
de son droit de propriété, le premier moyen n'a pas de portée distincte
et se confond avec le second. Les droits acquis dont la recourante se
prévaut ainsi découlent, selon elle, de la convention du 1er avril 1935
qui obligerait l'Etat de Vaud à accorder une autorisation renouvelable
de deux ans en deux ans et sur tout le périmètre précédemment délimité.
Sur la question de la recevabilité, la recourante expose qu'elle ne
peut attaquer l'Etat de Vaud par la voie du procès direct institué par
l'art. 42 OJ, car sa prétention ne tend pas à des dommages-intérêts fondés
sur une atteinte à ses droits pécuniaires. Elle entend simplement demander
au Tribunal fédéral de constater qu'elle a droit à une autorisation
renouvelable de deux ans en deux ans et valable sur le périmètre fixé par
la convention de 1935. Comme il faut pour cela annuler la décision attaquée
et qu'il n'y a pas de procès direct possible, il ne reste que le recours
de droit public. D'ailleurs, on ne saurait envisager l'ouverture d'une
action en fixation de droit contre l'Etat de Vaud. En effet, les droits
que la recourante entend déduire de la convention sont indiscutables. De
plus, pareille action serait insuffisante pour obtenir l'annulation de la
décision attaquée et le maintien de la recourante dans ses droits acquis.
D.- Invité à se déterminer exclusivement sur la recevabilité du
recours, le Conseil d'Etat conclut à ce que les conclusions 2 et 3 soient
déclarées irrecevables. En ce qui concerne la conclusion 1, recevable à
la forme, il voudrait que, pour des raisons d'opportunité et pour gagner
du temps, le Tribunal fédéral statue sur la contestation.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 2
2.- Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la garantie
de la propriété n'est violée que dans le cas où l'administration porte
atteinte à des droits privés acquis et incontestés, et non lorsqu'elle
se borne à discuter l'existence ou l'étendue d'un droit privé qui lui est
opposé. Quand elle prend une mesure en niant l'existence du droit prétendu,
le citoyen doit suivre la voie judiciaire et demander aux tribunaux de
constater son droit. Il ne saurait être question d'une violation de
la garantie de la propriété que si l'autorité maintenait sa décision au
mépris d'un jugement constatant ce droit ou si la voie judiciaire était
fermée au justiciable (RO 68 I 157/158; 61 I 232; 43 I 206).
En l'espèce, le Conseil d'Etat se défend de porter atteinte aux droits
acquis que la recourante prétend avoir en vertu de la convention du 1er
avril 1935. Il en conteste au contraire l'existence. Comme ces droits
acquis n'ont pas été constatés dans un jugement, il faut rechercher si
la recourante peut agir par la voie judiciaire et si, notamment, elle
peut intenter à l'Etat de Vaud un procès direct au sens de l'art. 42
OJ. Dans ce dernier cas, le recours de droit public serait irrecevable,
conformément au principe de la subsidiarité posé par l'art. 84 al. 2 OJ
et qui est aussi applicable en ce qui concerne le procès direct prévu par
l'art. 42 OJ (RO 72 I 287). Cette question doit d'ailleurs être examinée
d'office, quel que soit l'avis des parties et lors même qu'elles ont
l'une et l'autre requis le Tribunal fédéral de statuer sur le fond.
Erwägung 3
3.- Aux termes de l'art. 42 OJ, "le Tribunal fédéral connaît en
instance unique des contestations de droit civil entre un canton d'une
part et des particuliers ou collectivités d'autre part, lorsque l'une
des parties le requiert en temps utile et que la valeur litigieuse est
d'au moins 4000 francs".
Cette disposition n'est qu'une disposition d'exécution de l'art. 110
ch. 4 Cst. Lorsque l'art. 110 ch. 4 a été promulgué, la distinction entre
le droit privé et le droit public était différente des idées de la doctrine
actuelle sur cette question. S'agissant d'interpréter l'art. 110 ch. 4 et
ses prescriptions d'exécution, l'art. 48 OJ anc. puis l'actuel art. 42 OJ,
la jurisprudence s'en est toujours tenue aux principes qui ont guidé le
législateur constitutionnel. La notion de contestation de droit civil au
sens de l'art. 42 OJ est donc une notion historique et traditionnelle. Elle
comprend des litiges qui, d'après les conceptions d'aujourd'hui, relèvent
du droit public, mais qui, jadis, étaient assimilés quant au contentieux
à des procès civils (RO 78 I 380; 78 II 26; 75 II 249; 62 II 295).
Parmi les actions déclarées recevables en vertu de l'art. 42 OJ,
la jurisprudence distingue deux catégories:
Dans une première catégorie, le Tribunal fédéral range les demandes
de dommages-intérêts extracontractuels formées contre l'Etat par
un particulier lésé dans ses intérêts personnels soit par des actes
illicites, soit par des actes licites du pouvoir public, mais pouvant
impliquer l'obligation pour l'Etat de réparer le dommage causé (RO 63 II
50; 62 II 296; 49 II 416/417).
La seconde catégorie comprend des réclamations de deux ordres. Il
s'agit tout d'abord de celles qui découlent d'un véritable contrat de droit
public, c'est-à-dire d'un rapport juridique existant entre l'Etat et un
particulier et né d'un accord librement consenti de part et d'autre sur
tous les points. Mais cette seconde catégorie comprend également, et par
extension, les réclamations fondées sur un rapport de droit particulier,
créé par un acte souverain et unilatéral de l'Etat, dans lequel toutefois
le citoyen est entré librement et qui, de ce fait, sans être à proprement
parler contractuel, confère cependant au particulier certains droits
privés qu'il peut poursuivre devant les tribunaux civils d'après les idées
traditionnelles décisives pour l'interprétation de l'art. 42 OJ (RO 78
II 26 et les arrêts cités, notamment RO 63 II 50; 62 II 296/297; 58 II
473). Telles sont, selon la jurisprudence, les prétentions pécuniaires
appartenant au fonctionnaire en vertu de ses rapports de service (RO 72
I 287/288). Telles sont également les contestations ayant pour objet une
concession, tout au moins certaines d'entre elles, car sur ce point la
jurisprudence fait une distinction.
En effet, les règles régissant les rapports entre l'Etat, autorité
concédante, et le concessionnaire sont ordinairement de deux natures. Les
unes sont fixées unilatéralement par le pouvoir public, notamment par la
loi. Ainsi, l'octroi de la concession lui-même se présente généralement
comme un acte unilatéral, soumis exclusivement aux dispositions de la
loi, notamment à celles qui prévoient la caducité ou la révocation de
la concession (RO 41 II 160; 43 II 448/449; 49 II 417; 62 II 297; 63 II
51). D'autres règles aussi sont parfois fixées de façon unilatérale par
la puissance publique, ainsi celles qui concernent les émoluments et les
taxes (RO 34 II 835; 41 II 160; 49 II 417; 62 II 297; 63 II 51). Mais,
à côté de ces dispositions impératives réglant la concession, il existe
des clauses fixées par l'acte de concession lui-même et fondées sur un
accord passé entre l'autorité concédante et le concessionnaire, le cas
échéant après des pourparlers entre eux.
Cette distinction dans la nature des rapports aboutit à une distinction
quant à la juridiction. En effet l'art. 42 OJ ne vise que "des liens
juridiques noués d'un commun accord après pourparlers et non de purs et
simples actes d'autorité discrétionnaires pour lesquels l'intéressé n'est
même pas consulté, tout ce qu'il peut faire étant de se soumettre aux
conditions posées" (RO 62 II 297). Dès lors, en matière de concession,
l'art. 42 OJ n'est applicable que lorsque la contestation a pour objet
les clauses adoptées en toute liberté par l'une et l'autre des parties
après accord entre elles. En effet, seules les contestations de cette
nature peuvent être assimilées aux cas où "la demande se fonde sur un
rapport juridique de nature particulière, créé par un acte souverain et
unilatéral, mais dans lequel le citoyen entre librement et qui, à cet
égard, est analogue à un contrat" (RO 63 II 50). En revanche, le Tribunal
fédéral ne pourrait être saisi par la voie d'un procès direct, d'un litige
portant sur les dispositions de la concession réglées impérativement par
la puissance publique ou par la loi. Aussi bien a-t-il jugé irrecevable
"les actions touchant à l'existence même de la concession ou à l'étendue
des droits de l'Etat concessionnaire (redevances)" (RO 62 II 297).
Erwägung 4
4.- En l'espèce, la contestation a pour objet les clauses de la
convention du 1er avril 1935 relatives au périmètre des recherches, à la
durée du permis et à son renouvellement (chap. I, art. 4). La recourante
estime que ces clauses lui donnent un droit à obtenir une autorisation
renouvelable de deux ans en deux ans sur tout le périmètre délimité au
moment de la signature de la convention.
Cette convention, d'après les propres termes de son préambule, est
basée sur "la correspondance échangée entre parties". Les conditions
qu'elle fixe au sujet du renouvellement du permis n'ont pas leur source
dans la loi. Elles sortent du cadre tracé par elle et sont justifiées
par les capitaux très considérables que la société devait investir dans
l'entreprise. Elles ont pour objet une situation particulière, que le
législateur n'avait pas prévue et que les parties ont réglée d'un commun
accord entre elles et après avoir eu de longs pourparlers. La convention
du 1er avril 1935 ne constitue donc pas, de la part de l'Etat, un pur et
simple acte d'autorité discrétionnaire pour lequel la société n'aurait pas
même été consultée et auquel elle n'aurait eu qu'à se soumettre. Il s'agit
bien plutôt d'un de ces liens juridiques noués d'un commun accord après
pourparlers. La contestation dont ces rapports de droit sont l'objet est
ainsi une contestation de droit civil au sens de l'art. 42 OJ. Elle rentre
dans la seconde catégorie d'actions déclarées recevables en vertu de cette
disposition et qui comprennent les réclamations fondées sur un rapport
de droit public auquel le particulier adhère librement. Il n'est pas
nécessaire de rechercher si l'Etat de Vaud et la société sont liés par
une concession. Car, même si tel était le cas, la contestation qui les
divise demeurerait une contestation de droit civil au sens de l'art. 42
OJ puisqu'elle aurait pour objet non une disposition impérative réglant
la concession, mais l'une de ces clauses fondées sur un accord passé,
après pourparlers, entre l'autorité concédante et le concessionnaire.
S'agissant d'une contestation de droit civil au sens de l'art. 42 OJ,
le Tribunal fédéral ne peut être saisi par la voie du procès direct que si
la valeur litigieuse est d'au moins 4000 fr. Sur ce point, les parties,
qui se sont déterminées sur la question de recevabilité, n'ont pas donné
de renseignements précis. Mais elles n'ont pas mis en doute non plus
que la valeur litigieuse prévue par la loi ne soit atteinte. Du reste,
il est manifeste, vu l'importance des intérêts en cause, que la question
soumise au Tribunal fédéral représente pour la société une somme bien
supérieure à 4000 francs.
Dans ces conditions, le Tribunal fédéral serait compétent pour se
saisir d'une action directe au sens de l'art. 42 OJ, soit qu'elle tende
à l'exécution d'une prestation, soit qu'elle constitue une action en
fixation de droit (arrêt non publié du 22 novembre 1935 dans la cause
Eisenbahngesellschaft Langenthal-Huttwil A.-G. c. Canton de Berne). Cela
seul suffit à déclarer le recours de droit public irrecevable conformément
à l'art. 84 al. 2 OJ, sans qu'il y ait lieu de rechercher encore si
l'on pourrait mettre en doute la recevabilité du recours en raison de
la nature de la décision et des effets qu'elle sortit à l'égard de la
société. D'ailleurs, le procès direct est dans l'intérêt évident des deux
parties, car le Tribunal fédéral pourra examiner les questions qui lui
seront soumises avec un pouvoir plus étendu qu'il ne le pourrait s'il
statuait sur le recours de droit public. En outre, dans cette seconde
hypothèse, la question des droits acquis ne serait examinée qu'à titre
préjudiciel. Elle ne serait donc pas réglée avec les effets de la chose
jugée, ce qui ne laisserait pas de présenter certains inconvénients tant
pour l'Etat que pour la société.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
déclare le recours irrecevable.