BGE 80 I 165
80 I 165
27. Urteil vom 12. Mai 1954 i.S. Bernasconi und Konsorten gegen Grosser
Rat und Regierungsrat des Kantons Luzern. Regeste
Kantonale Abstimmungen.
Auslegung einer kantonalen Verfassungsbestimmung, die dem Grossen Rat
für den Fall, da eine Volksabstimmung über Gesetze, Staatsverträge usw.
stattzufinden hat, die Befugnis einräumt, neben der Abstimmung über das
Ganze auch eine solche über einzelne Punkte zu verfügen (§ 39 Abs. 4
luzern. KV).
Sachverhalt
A.- Die luzernische Kantonsverfassung bestimmt in § 39 Abs. 1-4:
" Über Gesetze, Staatsverträge und über Finanzdekrete ... findet eine
Volksabstimmung statt, wenn binnen vierzig Tagen von der Bekanntmachung
an 4000 stimmfähige Bürger beim Regierungsrate mit amtlich beglaubigter
Unterschrift das Begehren für eine solche Abstimmung stellen.
Überdies kann der Grosse Rat auch ohne verfassungsmässige Verpflichtung
einen Beschluss dem fakultativen Referendum (wie in § 39, 1. Abs.) oder
aber der Volksabstimmung mit Ja und Nein (nach § 36) unterstellen.
Nach Schluss jeder Versammlung des Grossen Rates sind die Erlasse
der bezeichneten Art bekannt zu machen und in den Gemeinderatskanzleien
aufzulegen.
Hat eine Volksabstimmung stattzufinden, so ordnet der Regierungsrat
spätestens binnen sechs Monaten von der Bekanntmachung an auf den gleichen
Tag die Abstimmung in allen Gemeinden über Annahme oder Verwerfung des
betreffenden grossrätlichen Erlasses an. Durch Beschluss des Grossen Rates
kann neben der Abstimmung über das Ganze auch eine solche über einzelne
Punkte verfügt werden."
B.- Am 28. Oktober 1953 nahm der Grosse Rat des Kantons Luzern ein
Gesetz betreffend die Abänderung des Ruhetagsgesetzes vom 8. Oktober 1940
an. Gegen dieses Gesetz wurde das Referendum ergriffen und von mehr als
11 000 Bürgern unterzeichnet. Der Widerstand richtete sich hauptsächlich
gegen § 1 Abs. 1, den sog. Sportparagraphen, welcher lautet:
"Wettkämpfe aller Art, ausserdienstliche militärische, sportliche und
ähnliche Übungen sind an den hohen Feiertagen untersagt. An den übrigen
Ruhetagen sind sie bis 8.00 Uhr und von 12.00 Uhr an bis 20.00 Uhr mit
der in Abs. 1 enthaltenen Einschränkung gestattet."
Eine andere Änderung besteht darin, dass Verkaufsstände an öffentlichen
Ruhetagen nur noch von 10.30-14.00 Uhr offengehalten werden dürfen,
statt wie bisher auch von 17.00-19.00 Uhr.
Am 9. März 1954 fasste der Grosse Rat auf einen Bericht und Antrag
des Regierungsrates gestützt auf § 39 Abs. 4 KV folgenden Beschluss:
"Bei der Volksabstimmung über das Gesetz vom 28. Oktober 1953 betr. die
Abänderung des Gesetzes über die öffentlichen Ruhetage vom 8. Oktober
1940 sind dem Volke die zwei folgenden Fragen zu unterbreiten:
1. Wollt Ihr das Gesetz vom 28.Oktober 1953 betreffend die Abänderung
des Gesetzes über die öffentlichen Ruhetage vom 8. Oktober 1940 ohne §
1 Abs. 1 (ohne Sportparagraph) annehmen?
2. Wollt Ihr § 1 Abs. 1 des Gesetzes vom 28. Oktober 1953
(Sportparagraph) annehmen?"
Am 11. März 1954 ordnete der Regierungsrat auf den 2. Mai 1954 die
Volksabstimmung mit dieser Fragestellung an.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde stellen drei stimmfähige Bürger,
welche Verkaufsstände in der Stadt Luzern führen, den Antrag, der Beschluss
des Grossen Rates vom 9. März 1954 sei aufzuheben.
Sie machen geltend, das zustande gekommene Referendum habe die
Volksabstimmung über das Gesetz vom 28. Oktober 1953 verlangt. Die
Motive der einzelnen Unterzeichner seien unerheblich. Wenn sich auch die
Propaganda vor allem gegen den Sportparagraphen gerichtet habe, so sei doch
die Meinung irrig, die Novelle sei in der Hauptsache unbestritten. Hätten
die Referendumsbürger nur den Sportparagraphen eliminieren wollen,
so hätten sie zweifellos ihr Begehren entsprechend formuliert und
nicht Abstimmung über das Ganze verlangt. Nach § 39 Abs. 1 KV habe der
Regierungsrat die Volksabstimmung über das zustande gekommene Referendum
anzuordnen. Wenn der Grosse Rat einen seiner Beschlüsse dem fakultativen
Referendum unterstellen wolle, so müsse er das nach § 39 Abs. 3 KV vor
Schluss der Versammlung verfügen, in jedem Falle vor der Veröffentlichung
des betreffenden Erlasses. Mit der Veröffentlichung beginne die 40tägige
Referendumsfrist zu laufen. Der Regierungsrat habe kein Recht, dem Grossen
Rate zu beantragen, angesichts eines zustande gekommenen Referendums auf
ein beschlossenes Gesetz zurückzukommen, sei es auch nur in dem Sinne,
dass er dem Volke einzelne Punkte oder die Summe einzelner Punkte zur
Abstimmung vorlege. Vor allem gebe die Verfassung dem Grossen Rate nicht
die Kompetenz, in diesem Sinne auf ein von ihm beschlossenes Gesetz
zurückzukommen. Der angefochtene Beschluss sei daher verfassungswidrig.
Selbst wenn der Grosse Rat nach § 39 Abs. 4 KV jederzeit neben der
Abstimmung über das Ganze auch eine solche über einzelne Punkte verfügen
könnte, so müsse auf alle Fälle über das Ganze abgestimmt werden. Das
geschehe aber bei der angefochtenen Fragestellung nicht; denn der Grosse
Rat wolle der Volksabstimmung nur Teilfragen unterbreiten, deren Summe
kein Ganzes im Sinne der Verfassungsbestimmung ergebe. Eine Aufteilung
in einzelne Punkte wäre nur zulässig, wenn das Prinzip der Einheit der
Materie bei der Ausarbeitung der Vorlage nicht gewahrt worden wäre; diese
sei aber vom Grossen Rat als Ganzes beschlossen und das Referendum gegen
das Ganze ergriffen worden. Das Volk werde in verfassungswidriger Weise
gar nicht gefragt, ob es das Ganze annehmen wolle.
Der angefochtene Beschluss verletze in willkürlicher Weise auch
Art. 4 BV, indem er die Befürworter des Gesetzes bevorzuge. Bei
einer Abstimmung über das Ganze würden die Gesetzesgegner ungeachtet
ihrer verschiedenen Gründe eine einheitliche Front bilden. Durch
die Fragestellung des Grossen Rates würden sie verfassungswidrig in
verschiedene Lager aufgespalten; diejenigen, die das Referendum nur wegen
des Sportparagraphen unterzeichneten, würden praktisch zu Befürwortern
der ganzen übrigen Vorlage gemacht. Würde dieses Vorgehen Schule machen,
so müsste künftig jede Gruppe von Bürgern, die durch eine Gesetzesvorlage
in ihren Interessen geschmälert werde, ein besonderes Referendum wegen
einzelner Artikel ergreifen. Das zeige das Beispiel der Beschwerdeführer:
Sie hätten das Referendum unterzeichnet, weil sie nach der Novelle ihre
Verkaufsstände an öffentlichen Ruhetagen von 17.00-19.00 Uhr, also gerade
während der verkehrsintensivsten Zeit, geschlossen halten müssten. Durch
den angefochtenen Beschluss werde ihnen die Waffenhilfe der Gegner des
Sportparagraphen entzogen.
Die Beschwerde richte sich auch gegen den Regierungsrat. Dieser sei
nach § 39 Abs. 1 und 4 KV verpflichtet, das Gesetz zur Volksabstimmung
zu bringen, wie es das Referendum verlange. Der Regierungsrat wolle aber
entgegen dem gestellten Begehren das Gesetz überhaupt nicht als Ganzes
zur Abstimmung bringen. Sein Verhalten verletze Art. 4 BV und § 39 KV.
D.- Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragen
Abweisung der Beschwerde.
E.- Durch Präsidialverfügung wurde dem Gesuch der Beschwerdeführer
um aufschiebende Wirkung entsprochen und der Regierungsrat von Luzern
angewiesen, die Anordnung der Volksabstimmung zu widerrufen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1./2. - (Prozessuales.)
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer erblicken eine Verfassungsverletzung
zunächst darin, dass der Grosse Rat erst nach dem Zustandekommen
des Referendums gegen das Gesetz vom 28. Oktober 1953 die getrennte
Fragestellung für die Volksabstimmung beschloss; sie machen geltend,
nach § 39 Abs. 3 KV hätte er sie vor Schluss der Versammlung, worin er
das Gesetz annahm, auf alle Fälle vor dessen Veröffentlichung verfügen
müssen. Damit verkennen sie das System des Referendums, wie es in §
39 KV geordnet ist: Dieser unterstellt einerseits in Abs. 1 Gesetze,
Staatsverträge sowie Finanzdekrete von einer bestimmten Tragweite dem
fakultativen Referendum; d.h. die Volksabstimmung darüber muss erfolgen,
wenn sie innert 40 Tagen seit der Bekanntmachung von 4000 stimmfähigen
Bürgern in der vorgeschriebenen Form verlangt wird. Anderseits sieht er
in Abs. 2 das sog. "Ratsreferendum" vor; d.h. der Grosse Rat kann auch
Beschlüsse, die an sich dem fakultativen Referendum nicht unterliegen,
diesem unterstellen oder direkt die Volksabstimmung über seine Erlasse
anordnen, gleichgültig ob sie dem fakultativen Referendum unterliegen
oder nicht. Abs. 3 ordnet die Bekanntmachung an, von der an sowohl die
Referendumsfrist als auch die sechsmonatige Frist für die Durchführung
der Abstimmung (bzw. im letztgenannten Falle nur diese) läuft. Abs. 4
befasst sich mit der Volksabstimmung und betrifft nur die Fälle, wo eine
solche stattzufinden hat, sei es weil ein Referendum zustande kam, sei es
weil sie vom Grossen Rat gemäss Abs. 2 beschlossen wurde. Auf die gleichen
Fälle bezieht sich auch der zweite Satz von Abs. 4, wonach durch Beschluss
des Grossen Rates neben der Abstimmung über das Ganze auch eine solche
über einzelne Punkte verfügt werden kann. Es kann keine Rede davon sein,
dass das vor der Veröffentlichung gemäss Abs. 3 geschehen müsse. Das wäre
zwar möglich und gegebenenfalls angebracht, wenn der Grosse Rat von sich
aus die Volksabstimmung mit Ja und Nein beschliesst. Bei allen Erlassen,
die lediglich dem fakultativen Referendum unterstehen - sei es gemäss
Abs. 1 oder dem fakultativen Ratsreferendum nach Abs. 2 -, kommt ein
solcher Beschluss jedoch überhaupt erst in Frage, nachdem das Referendum
zustande gekommen ist und damit feststeht, dass eine Volksabstimmung
stattfinden muss.
Der Grosse Rat hat das von ihm am 28. Oktober 1953 angenommene Gesetz
nicht etwa von sich aus gemäss § 39 Abs. 2 KV der Volksabstimmung mit Ja
und Nein unterstellt, sondern es bei dem fakultativen Referendum bewenden
lassen, dem es gemäss Abs. 1 unterstand. Erst durch das Zustandekommen des
Referendums wurde entschieden, dass die Volksabstimmung über das Gesetz
stattzufinden hat. Erst damit stellte sich die Frage, ob der Grosse Rat
gemäss dem zweiten Satze von § 39 Abs. 4 neben der Abstimmung über das
Ganze auch eine solche über einzelne Punkte verfügen wolle. Es ist somit
keineswegs verfassungswidrig, dass der Grosse Rat von seiner Befugnis
erst in diesem Zeitpunkt Gebrauch gemacht hat.
Der Grosse Rat ist damit nicht auf seinen Beschluss vom 28. Oktober
1953, womit er das Gesetz angenommen hatte, zurückgekommen, sondern hat
lediglich die Art geregelt, wie die durch das zustande gekommene Referendum
notwendig gewordene Volksabstimmung durchzuführen sei. Seine Befugnis dazu
beruht auf § 39 Abs. 4 KV. Ob er von sich aus davon Gebrauch macht oder
durch einen Bericht und Antrag des Regierungsrates dazu veranlasst wird,
ist unerheblich. Ebensowenig ist einzusehen, wieso der Regierungsrat
nicht zur Stellung eines solchen Antrags berechtigt sein soll; § 67 KV
bestimmt über die Kompetenzen des Regierungsrates u.a.: "er schlägt aus
eigenem Antriebe oder aus Auftrag dem Grossen Rate Gesetze und andere
Beschlüsse vor, die dieser mit oder ohne Abänderung annimmt oder verwirft".
Erwägung 4
4.- Sodann machen die Beschwerdeführer geltend, das Volk werde in
verfassungswidriger Weise gar nicht gefragt, ob es das Gesetz als Ganzes
annehmen oder verwerfen wolle.
Nach dem zweiten Satze von § 39 Abs. 4 KV kann der Grosse Rat neben
der Abstimmung über das Ganze auch eine solche über einzelne Punkte
verfügen. Der Sinn dieser Bestimmung ist klar: Die Stimmberechtigten
sollen nicht nur die Möglichkeit haben, die Vorlage als Ganzes anzunehmen
oder zu verwerfen, sondern daneben auch die, nur einzelne Punkte daraus
anzunehmen oder zu verwerfen. Welche Punkte der Grosse Rat auf diese
Art herausgreifen will, steht ihm frei. Im vorliegenden Falle hat er
eine gesonderte Abstimmung über den Sportparagraphen angeordnet, weil
dieser in der Diskussion anlässlich der Unterschriftensammlung für das
Referendum speziell umstritten war. Nach der von den Beschwerdeführern
vertretenen buchstäblichen Auslegung der zitierten Verfassungsvorschrift
hätte die erste Frage auf Annahme oder Verwerfung des Gesetzes als Ganzen,
die zweite auf Annahme oder Verwerfung des Sportparagraphen allein lauten
müssen. Vollumfängliche Annahme oder Verwerfung der Vorlage wäre dann
durch Bejahung bzw. Verneinung beider Fragen (oder nur der ersten unter
Offenlassen der zweiten) auszudrücken gewesen. Wer die Vorlage ohne
den Sportparagraphen annehmen will, hätte die erste Frage bejahen und
die zweite verneinen müssen, doch wäre die Fragestellung diesbezüglich
etwas unklar, weil trotz "Annahme des Gesetzes als Ganzen" ein Teil
davon verworfen würde. Endlich hätte die (mehr theoretische) Möglichkeit
bestanden, durch Verneinung der ersten und Bejahung der zweiten Frage
nur den Sportparagraphen allein anzunehmen. Statt dessen hat der Grosse
Rat - entsprechend dem Verfahren in anderen Kantonen mit ähnlichen
Verfassungsbestimmungen, insbesondere im Kanton Zürich, dessen Art. 30
Abs. 3 KV bei der Einführung der luzernischen als Vorbild diente - der
Abstimmung einerseits das Gesetz ohne den Sportparagraphen und anderseits
diesen allein unterstellt. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer
bildet die Summe dieser beiden Teile das ganze Gesetz - und zwar nicht nur
mathematisch, sondern auch sachlich, insbesondere abstimmungstechnisch. Wer
das Gesetz als Ganzes annehmen oder verwerfen will, hat genau wie bei
der anderen Lösung beide Fragen zu bejahen bzw. zu verneinen (oder auch
nur die erste unter Offenlassen der zweiten). Wer den Sportparagraphen
allein verwerfen und das Gesetz im übrigen annehmen will, bejaht die erste
und verneint die zweite Frage. Wer endlich den Sportparagraphen annehmen
und den Rest der Vorlage verwerfen will, verneint die erste und bejaht
die zweite Frage. Der angefochtene Beschluss des Grossen Rates gibt also
dem Stimmberechtigten dieselben Möglichkeiten wie die andere Lösung, hat
aber vor dieser den Vorzug der absolut klaren und dem Inhalt angepassten
Fragestellung. Insbesondere wird damit auch das Gesetz als Ganzes der
Volksabstimmung unterstellt.
Erwägung 5
5.- Endlich erblicken die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 4
BV darin, dass der angefochtene Beschluss in willkürlicher Weise die
Befürworter des Gesetzes bevorzuge, indem er die Gegner desselben nach
ihren verschiedenen Gründen aufspalte und die Gegner des Sportparagraphen
praktisch zu Befürwortern der Vorlage mache.
Eine willkürliche Anwendung von § 39 Abs. 4 KV liegt jedoch nicht
vor. Der offensichtliche Zweck des Schlusssatzes dieser Bestimmung besteht
gerade darin, dass eine Vorlage nicht als Ganzes scheitern soll wegen
eines Widerstandes, der sich eigentlich nur gegen einen Einzelpunkt (oder
mehrere Einzelpunkte) richtet. Darum wird dem Grossen Rat die Befugnis
gegeben, über diese Punkte getrennt abstimmen zu lassen. Freilich werden
damit die Gegner nach den verschiedenen Objekten ihres Widerstands
aufgespalten, wird im vorliegenden Falle den Beschwerdeführern,
die ihre Verkaufsstände wie bisher an öffentlichen Ruhetagen auch von
17.00 bis 19.00 Uhr offenhalten wollen, "die Waffenhilfe der Gegner des
Sportparagraphen entzogen". Keineswegs aber werden damit Gegner der
Vorlage zu deren Befürwortern gemacht; vielmehr wird denjenigen, die
nur gegen den Sportparagraphen, im übrigen aber für das Gesetz sind,
ermöglicht, ihrem Willen entsprechend zu stimmen. Würde nur über das
Gesetz als Ganzes abgestimmt, so stünden die Bürger, die nur gegen einen
Einzelpunkt sind, vor der Wahl, entweder diesen mit in Kauf zu nehmen
oder seinetwegen das ganze Gesetz zu verwerfen. Indem § 39 Abs. 4 KV
die "Aufspaltung der Gegner" ermöglicht, erleichtert er nicht nur das
Zustandekommen von Vorlagen, sondern gewährleistet zugleich den besseren
Ausdruck des Willens der Stimmbürger. Die Anwendung der Vorschrift im
vorliegenden Falle ist nicht nur nicht willkürlich, sondern entspricht
durchaus ihrem Sinn und Geist.
Die gesonderte Abstimmung über den Sportparagraphen drängte sich
geradezu auf, als sich während der Referendumsfrist zeigte, dass er
einem speziellen Widerstand begegnete und die Volksabstimmung vor allem
seinetwegen verlangt wurde. Von einer "Einheit der Materie", die der
Abtrennung im Wege stünde, kann umso weniger gesprochen werden, als
es sich um die Abänderung eines bestehenden Gesetzes in verschiedenen
Punkten handelt, die sehr wohl einzeln behandelt werden können, in keinem
notwendigen Zusammenhang miteinander stehen.
Das Vorgehen des Grossen Rates zwingt die Gegner einer Vorlage
keineswegs dazu, künftig gegen einzelne Bestimmungen derselben gesondert
das Referendum zu ergreifen. Eine solche Möglichkeit besteht nach § 39
KV gar nicht und hätte auch im vorliegenden Falle nicht bestanden. Das
Referendum kann nur gegen eine Vorlage als solche ergriffen werden;
auch wer sie nur wegen eines Einzelpunktes bekämpfen will, kann nur
die Volksabstimmung als solche verlangen. In diesem Stadium summieren
sich also die Widerstände und ist eine "Aufspaltung der Gegner" nicht
möglich. Dazu besteht aber auch kein Anlass, da mit dem Referendum
über das Schicksal der Vorlage noch nicht entschieden ist. Jene Frage
stellt sich erst, wenn es zur Volksabstimmung kommt, und die Kompetenz,
die getrennte Abstimmung über einzelne Punkte anzuordnen, steht nach §
39 Abs. 4 KV einzig dem Grossen Rate zu.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.