BGE 139 V 422
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Urteilskopf
139 V 422
54. Estratto della sentenza della II Corte di diritto sociale nella causa
Ufficio federale delle assicurazioni sociali contro Repubblica e Cantone del
Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)
9C_144/2013 del 12 luglio 2013
Art. 21 Abs. 2 und 3 EOG; Art. 70 Abs. 1 AHVG; Haftung des Kantons für den
Schaden, welcher der Erwerbsersatzversicherung aus der Tätigkeit von
Rechnungsführern des Zivilschutzes entstanden ist.
Der Kanton kann nicht im Sinne von Art. 21 Abs. 2 EOG und Art. 70 Abs. 1 AHVG
zur Verantwortung gezogen werden für einen Schaden der
Erwerbsersatzversicherung infolge Entschädigung von Diensttagen, die
Rechnungsführer des Zivilschutzes unrechtmässigerweise bescheinigt haben. Diese
sind keine Organe der AHV im Sinne von Art. 21 Abs. 2 EOG (E. 2.4.2 und 2.4.3).
Sachverhalt ab Seite 423
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A. Con decisione dell'8 novembre 2010, l'Ufficio federale delle assicurazioni
sociali (UFAS) ha ritenuto il Cantone Ticino responsabile del danno (fr.
75'087.05) subito dal Fondo di compensazione dell'ordinamento delle indennità
per perdita di guadagno (IPG) a seguito dell'operato dei contabili degli enti
regionali della protezione civile, i quali per il periodo 2004/2005 avrebbero
indebitamente attestato 571 giorni di servizio che sarebbero poi stati
indennizzati a torto. Dopo avere il Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino, con giudizi del 19 maggio 2010, dichiarato perente le richieste di
restituzione formulate a partire dall'8 aprile 2009 dalle varie casse di
compensazione interessate nei confronti dei militi (lavoratori indipendenti o
senza attività lucrativa) o dei loro datori di lavoro "di diritto privato",
l'UFAS si sarebbe in effetti visto costretto a chiedere il risarcimento del
danno al Cantone Ticino, ritenendolo responsabile per la condotta - reputata
gravemente negligente - dei contabili della protezione civile ticinese i quali
nell'attuazione dell'ordinamento in materia di IPG rivestirebbero un ruolo
paragonabile a quello delle casse di compensazione.
B. Eccependo la perenzione del diritto al risarcimento del danno oltre che
l'infondatezza della pretesa, il Cantone Ticino è insorto al Tribunale
amministrativo federale al quale ha chiesto di annullare il provvedimento
amministrativo.
Per pronuncia del 13 dicembre 2012 l'autorità giudiziaria di primo grado ha
accolto il ricorso e ha annullato la decisione dell'8 novembre 2010 dichiarando
perenta la pretesa risarcitoria. In sintesi, accertata l'applicabilità per
analogia delle norme della LAVS relative alla responsabilità per danni (art.
70) e ripercorso il complesso iter processuale che aveva contraddistinto la
precedente procedura di restituzione, i giudici di prime cure hanno stabilito
che il termine annuo di perenzione per la richiesta di risarcimento aveva
iniziato a decorrere al più tardi a inizio febbraio 2009 - ovvero un anno dopo
che l'UFAS, il 1° febbraio 2008, avrebbe manifestato di avere perfetta
conoscenza di tutti i fatti (nominativi e importi) che avrebbero consentito una
simile operazione - ed era scaduto così al più tardi a inizio febbraio 2010,
ossia ben prima che l'UFAS emanasse la sua decisione.
C. L'UFAS ha interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale al quale, confutata l'intempestività della decisione di risarcimento e
ribadita nel contempo la fondatezza della pretesa, chiede di annullare il
giudizio di primo grado.
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Il Cantone Ticino propone la reiezione del gravame nei limiti della sua
ammissibilità.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso nella misura della sua
ammissibilità.
Erwägungen
Dai considerandi:
2.
2.1 L'art. 21 cpv. 1 LIPG (RS 834.1) dispone che l'ordinamento in materia di
IPG è applicato dagli organi dell'assicurazione vecchiaia e superstiti con la
collaborazione, per quanto concerne la protezione civile, dei contabili degli
organi di protezione. Il cpv. 2 della norma stabilisce inoltre che per quanto
la presente legge non disponga altrimenti, si applicano per analogia le
disposizioni della legge sull'AVS concernenti i datori di lavoro, le casse di
compensazione, il regolamento dei conti e dei pagamenti, la contabilità, la
revisione delle casse e il controllo dei datori di lavoro, l'Ufficio centrale
di compensazione e il numero d'assicurato. La responsabilità per danni degli
organi dell'AVS ("Die Haftung für Schäden der AHV-Organe"; "La responsabilité
des organes de l'AVS") di cui all'articolo 49 della legge sull'AVS è retta
dagli articoli 78 LPGA (RS 830.1) e, per analogia, 52, 70 e 71a della legge
sull'AVS. Per il cpv. 3, infine, in deroga all'articolo 78 LPGA, la
responsabilità dei contabili dell'organizzazione di protezione sottostà alla
legge del 17 giugno 1994 sulla protezione civile (attualmente alla legge
federale del 4 ottobre 2002 sulla protezione della popolazione e sulla
protezione civile, [LPPC; RS 520.1]).
2.2 Ritenendo applicabile l'art. 21 cpv. 2 LIPG, le istanze precedenti hanno
fondato sull'art. 70 cpv. 1 LAVS la responsabilità del Cantone Ticino per
l'operato dei contabili di protezione civile. Trattandosi di un danno arrecato
al Fondo di compensazione dell'ordinamento delle IPG, hanno ritenuto detta
norma applicabile per analogia. Anche il Consiglio federale, nel proprio
rapporto del 26 ottobre 2011 in risposta a un postulato (07.3788) che chiedeva
di fare luce sulle irregolarità nel conteggio dei giorni di servizio prestati
per la protezione civile, ha sposato la tesi dell'UFAS pur facendo giustamente
notare che la questione se i contabili debbano essere considerati organi ai
sensi dell'art. 70 (cpv. 1) LAVS non è finora mai stata esaminata in sede
giudiziaria (rapporto, pag. 15).
2.3 Secondo l'art. 70 cpv. 1 LAVS, le associazioni fondatrici, la
Confederazione e i Cantoni rispondono nei confronti dell'assicurazione
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per la vecchiaia e i superstiti per i danni derivanti da atti illeciti commessi
dai loro organi di cassa o da singoli funzionari ("von ihren Kassenorganen oder
einzelnen Kassenfunktionären"; "par les organes ou par le personnel de leur
caisse") violando, intenzionalmente o per negligenza grave, le prescrizioni. Le
pretese di risarcimento sono fatte valere dal competente ufficio federale
mediante decisione. La procedura è disciplinata dalla legge federale del 20
dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021). Per contro, per
l'art. 70 cpv. 2 LAVS, le pretese di risarcimento di assicurati e terzi di cui
all'articolo 78 LPGA devono essere fatte valere presso la competente cassa di
compensazione, quest'ultima statuendo poi mediante decisione.
2.4 La decisione di fondare, per analogia, sull'art. 70 cpv. 1 LAVS l'eventuale
responsabilità del Cantone Ticino per l'operato dei contabili delle
organizzazioni regionali (comunali o consortili) di protezione civile non può
essere condivisa.
2.4.1 Una eventuale responsabilità, per analogia, del Cantone ai sensi dell'
art. 70 cpv. 1 LAVS presuppone in primo luogo che esso sia chiamato a
rispondere per i danni commessi dai suoi organi (di cassa) o da singoli suoi
funzionari. I contabili svolgono incontestatamente un ruolo importante
(nell'esercito come pure nella protezione civile) nell'attuazione delle
disposizioni sulle indennità di perdita di guadagno (cfr. il Messaggio del 23
ottobre 1951 concernente il progetto di legge federale sulle indennità ai
militari per perdita di salario e di guadagno, FF 1951 III 305, 363 all'art. 19
D-LIPG versione francese) e possono anche essere considerati organi esecutivi
della LIPG, al pari degli organi di cassa, con i quali devono collaborare (art.
21 cpv. 1 LIPG) e ai quali forniscono indicazioni su cui questi ultimi devono
di principio potere fare affidamento (cfr. DTF 138 V 324 consid. 5.2.4 pag. 329
seg.; v. pure sentenza 9C_1057/2008 del 4 maggio 2009 consid. 4.1.2). Nondimeno
non si vede - né del resto l'UFAS lo spiega convincentemente - per quale
ragione i contabili di protezione civile sarebbero anche qualificabili come
organi o altrimenti come funzionari del Cantone chiamato in concreto a
rispondere del danno.
Nella sua decisione dell'8 novembre 2010, l'Ufficio ricorrente aveva invero tra
l'altro giustificato l'applicazione, per analogia, dell'art. 70 cpv. 1 LAVS con
la similitudine esistente tra i funzionari delle casse di compensazione e i
contabili della protezione civile. A suo
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giudizio, se da un lato il legislatore aveva delegato la selezione e l'ingaggio
del personale amministrativo delle casse di compensazione direttamente al
Cantone, investendolo in questo modo della responsabilità sul loro operato
(cfr. il Messaggio del 24 maggio 1946 concernente il progetto di legge
sull'AVS, FF 1946 II 353, 449 seg. n. 6, nella versione in francese),
analogamente anche nell'ordinamento delle IPG esso dovrebbe essere ritenuto
responsabile dei contabili della protezione civile siccome è competente per la
loro formazione (art. 6 LPPC). Il Cantone dovrebbe dunque garantire, sempre
secondo l'UFAS, che le persone "da esso prescelte per ricoprire le funzioni
proprie agli organi e ai funzionari dell'AVS e ai contabili della PCi svolgano
i compiti loro affidati nel rispetto delle norme federali".
Tuttavia, contrariamente a quanto avviene per il personale delle casse
cantonali di compensazione, l'assimilazione dei contabili di protezione civile
agli organi o ai funzionari del Cantone appare tutt'altro che evidente. Essi
intervengono infatti normalmente al servizio delle organizzazioni di protezione
comunali o consortili, con personalità giuridica propria, che li convocano e
impiegano per la cura degli aspetti amministrativi nei vari corsi che svolgono,
tra i quali risaltano in particolare la compilazione e il rilascio delle
domande IPG. Non per nulla del resto l'UFAS aveva in un primo momento, nel
giugno 2008 e ancora nel febbraio 2009, vanamente chiesto - per non creare un
danno d'immagine - la restituzione delle indennità pagate in eccesso
direttamente ai vari consorzi regionali interessati (anziché ai militi o ai
datori di lavoro di diritto privato), limitando la richiesta nei confronti del
Cantone all'importo - peraltro poi saldato - di fr. 19'262.90, corrispondente a
quanto indebitamente versato per i servizi di protezione civile forniti a
favore dell'amministrazione cantonale da parte di persone che non erano alle
dipendenze di un datore di lavoro di diritto pubblico.
2.4.2 Ma anche a prescindere da questa considerazione - che non occorre
approfondire ulteriormente -, la decisione di risarcimento dell'UFAS non poteva
ammettersi soprattutto in considerazione di un altro motivo. L'art. 21 cpv. 2
LIPG subordina l'applicabilità per analogia dell'art. 70 LAVS ai soli danni
commessi - indistintamente se a pregiudizio di un assicurato, di terzi o anche
direttamente dell'assicuratore - dagli organi AVS di cui all'art. 49 LAVS. Ora,
i contabili di protezione civile non ricadono sotto questa nozione. Lo
dimostrano, almeno indirettamente, i lavori preparatori. Dai lavori
commissionali
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emerge infatti che il legislatore ha inteso derogare al sistema di
responsabilità dell'art. 78 LPGA - che regola la responsabilità per i danni
causati illecitamente da parte degli organi di esecuzione delle assicurazioni
sociali o dei loro funzionari a un assicurato o a terzi, ma non anche per
quelli causati direttamente all'assicuratore (cfr. UELI KIESER, ATSG-Kommentar,
2^a ed. 2009, n. 14 all'art. 78 LPGA) - se l'esecuzione delle IPG non avviene
ad opera degli organi dell'AVS. Per tale evenienza, il legislatore ha aggiunto
il cpv. 3 dell'art. 21 LIPG. Non essendo organi dell'AVS, i contabili di
protezione civile non ricadono così sotto il campo di applicazione dell'art. 21
cpv. 2 LIPG. Essi sono però organi esecutivi della LIPG e soggiacerebbero, in
mancanza di diversa disposizione speciale (l'art. 21 cpv. 3 LIPG), alla
regolamentazione prevista dall'art. 78 LPGA. Da qui appunto la necessità di
istituire una norma speciale di deroga che rinvia all'ordinamento in materia di
protezione civile (cfr. in particolare art. 60 LPPC) se i contabili degli
organi di protezione costituiscono motivo di responsabilità (rapporto 26 marzo
1999 della Commissione del Consiglio nazionale della sicurezza sociale e della
sanità relativo all'iniziativa parlamentare sulla LPGA, FF 1999 3896, 4032 n.
56 lett. A all'art. 86 D-LPGA e 4120 n. 66 all'art. 21 cpv. 3 D-LIPG). In altri
termini, l'aggiunta del cpv. 3 all'art. 21 LIPG si è resa necessaria per
disciplinare la responsabilità per danni causati a un assicurato o a terzi
durante l'esecuzione delle IPG da parte di organi non dell'AVS, quali sono
appunto i contabili.
2.4.3 Contrariamente a quanto ritenuto dalle precedenti istanze, il fatto che
l'art. 21 cpv. 3 LIPG deroghi all'art. 78 LPGA e subordini la responsabilità
dei contabili dell'organizzazione di protezione all'ordinamento specifico in
materia di protezione civile / protezione della popolazione, non permette
pertanto di dedurre, e contrario, una responsabilità automatica del Cantone
secondo gli art. 21 cpv. 2 LIPG e 70 cpv. 1 LAVS per i danni da loro causati
direttamente all'assicurazione. Un'eventuale responsabilità del Cantone per
questa seconda tipologia di danni si giustificherebbe infatti soltanto se si
realizzassero anche le altre condizioni dell'art. 21 cpv. 2 LIPG e, di
riflesso, dell'art. 70 cpv. 1 LAVS. Ciò che però non si verifica nella
fattispecie proprio poiché, per quanto appena visto, i contabili di protezione
civile non sono organi dell'AVS ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LIPG né è evidente
una loro qualifica quali organi o funzionari del Cantone opponente ai sensi
dell'art. 70 cpv. 1 LAVS.
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2.5 Di conseguenza, l'art. 21 cpv. 2 LIPG non offre una base legale sufficiente
per ammettere una eventuale responsabilità del Cantone per il danno causato
all'assicurazione IPG con l'operato dei contabili di protezione civile. Il
risarcimento del danno andava se del caso richiesto all'ente responsabile in
applicazione delle norme di competenza e di procedura in materia di protezione
civile (cfr. art. 67 LPPC) oppure, in assenza di disposizioni speciali in
quell'ambito (cfr. art. 60 e 62 LPPC), di quelle ordinarie sulla responsabilità
dello Stato (cfr. pure DTF 138 V 324 consid. 5.5 pag. 332). Di conseguenza, per
quanto ammissibile, il ricorso dev'essere respinto per questi motivi senza che
occorra verificare oltre la questione della (in)tempestività della decisione di
risarcimento.
2.6 A titolo meramente abbondanziale si osserva infine che la richiesta di
risarcimento formulata contro il Cantone Ticino per l'operato dei contabili
delle organizzazioni di protezione civile, oltre a non potere essere ammessa
per le considerazioni che precedono, sembra anche contraddire in parte lo
stesso rapporto - prodotto agli atti in primo grado dall'autorità ricorrente -
26 ottobre 2011 del Consiglio federale. Il quale sembrava imputare la
responsabilità (principale) per il conteggio illecito dei giorni di servizio a
carico delle IPG non tanto all'operato dei contabili quanto piuttosto a quello
degli organi di protezione civile che avevano autorizzato le convocazioni
(asseritamente indebite) dei militi (cfr. rapporto, pag. 15 cifra 4.4). Avendo
però l'UFAS - per potersi prevalere degli art. 21 cpv. 2 LIPG e 70 cpv. 1 LAVS
- fondato la richiesta di risarcimento sul solo operato dei contabili, non
spetta al Tribunale federale verificare oltre se una responsabilità
dell'opponente possa eventualmente giustificarsi in virtù del comportamento di
altre persone.