BGE 136 II 233
Urteilskopf
136 II 233
21. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa
Ufficio federale di giustizia contro A.A. e B.A. e Autorità di I.a istanza del
Distretto di Locarno per l'applicazione della LAFE (ricorso in materia di
diritto pubblico)
2C_733/2009 del 16 marzo 2010
Regeste
Art. 86 Abs. 2 BGG; Begriff der "Nettowohnfläche" gemäss Art. 10 Abs. 2 BewV.
Anerkennung der kantonalen BewG-Rekurskommission als oberes Gericht (E. 2.1).
Auslegung von Art. 10 Abs. 2 BewV (E. 3). Berücksichtigung eines Hallenbads,
das einem luxuriösen Raum mit dienendem Charakter vergleichbar ist, bei der
Berechnung der Nettowohnfläche (E. 4 und 5).
Sachverhalt ab Seite 233
BGE 136 II 233 S. 233
Il 27 gennaio 2009 l'Autorità di I.a istanza del Distretto di Locarno per
l'applicazione della legge federale del 16 dicembre 1983
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sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LAFE; RS 211.412.41) ha
concesso ai coniugi A. - cittadini tedeschi con domicilio in Germania, già
proprietari nella regione di un'unità di proprietà per piani (PPP)
corrispondente a un appartamento di ca. 128 m^2 - l'autorizzazione all'acquisto
di due ulteriori unità di PPP del medesimo fondo. Una prima, composta da locale
tecnico, sauna, piscina, solarium, bar, lavanderia, atrio, corridoio,
ripostiglio, due locali fisioterapia con servizi e balcone; una seconda,
costituita da un ripostiglio.
Ritenendo che con tale acquisto aggiuntivo la superficie abitabile netta
legalmente ammessa fosse stata superata, il 6 marzo 2009 l'Ufficio federale di
giustizia ha impugnato questa autorizzazione davanti alla Commissione cantonale
di ricorso per l'applicazione della LAFE.
Il gravame è stato respinto con decisione del 22 settembre successivo. A mente
della Commissione adita, l'intera parte piscina non poteva essere definita
abitabile e non risultava quindi determinante per il calcolo della superficie
abitabile netta.
Contro tale atto, il 5 novembre 2009 l'Ufficio federale di giustizia ha
interposto un ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi al Tribunale
federale.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso, annullando la decisione impugnata
e l'autorizzazione all'acquisto.
(riassunto)
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
2.
2.1 La decisione impugnata è stata pronunciata in una causa di diritto pubblico
(art. 82 lett. a LTF) dall'ultima istanza cantonale (art. 15 cpv. 1 lett. c
LAFE in relazione con gli art. 18 e 19 della legge cantonale del 21 marzo 1988
di applicazione alla LAFE [RL 4.1.8.1; in seguito: LALAFE]; art. 86 cpv. 1
lett. d LTF), quale tribunale superiore (art. 86 cpv. 2 LTF).
Secondo giurisprudenza, tale qualità dev'essere infatti riconosciuta a ogni
autorità giudiziaria che, negli ambiti che le competono, ha giurisdizione su
tutto il territorio cantonale e non sottostà a nessun'altra autorità
giudiziaria (DTF 135 II 94 consid. 4.1 pag. 97 segg.; sentenza 2C_390/2009 del
14 gennaio 2010 consid. 2.2). Così è anche nella fattispecie. Quale autorità
cantonale di ricorso (art. 9 LALAFE), la Commissione di ricorso del Cantone
Ticino per l'applicazione della LAFE si determina in ultima istanza in tutti
gli
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ambiti di sua competenza - con facoltà di esaminare liberamente i fatti e
applicare d'ufficio il diritto (art. 19 LALAFE ed i rinvii in esso contenuti) -
sulle decisioni prese dalle autorità distrettuali di rango inferiore (art. 7
LALAFE). Costituita da cinque membri e tre supplenti, nominati dal Consiglio di
Stato, non è sottoposta gerarchicamente a nessun'altra autorità giudiziaria
superiore, nemmeno per quanto riguarda la sua vigilanza (art. 9 e 12 LALAFE).
Non essendovi motivi di esclusione (art. 83 LTF), il ricorso in materia di
diritto pubblico (art. 82 LTF), tempestivo (art. 100 cpv.1 LTF) e presentato da
un'autorità legittimata ad agire in tal senso (art. 89 cpv. 2 lett. d LTF in
relazione con gli art. 20 cpv. 2 lett. b e 21 cpv. 2 LAFE), è quindi
ammissibile.
(...)
3.
3.1 Giusta l'art. 12 lett. b LAFE, l'autorizzazione necessaria per l'acquisto
di fondi da parte di persone all'estero dev'essere imperativamente negata se la
superficie del fondo è superiore a quanto è necessario per lo scopo
dell'utilizzazione. L'art. 10 cpv. 2 dell'ordinanza federale del 1° ottobre
1984 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (OAFE; RS
211.412.411) indica che la superficie abitabile netta delle abitazioni
secondarie nel senso dell'art. 9 cpv. 1 lett. c LAFE, delle abitazioni di
vacanza e delle unità d'abitazione in apparthotel non deve superare di regola i
200 m^2. L'art. 10 cpv. 4 OAFE specifica infine che anche un acquisto
aggiuntivo può avvenire soltanto nei limiti della superficie ammessa.
3.2 Nella fattispecie, gli opponenti sono già proprietari di un appartamento di
ca. 128 m^2 acquistato nel 1997 nel medesimo immobile. Il rilascio di
un'ulteriore autorizzazione non può quindi essere considerato che nell'ottica
di un acquisto aggiuntivo. In questo contesto, litigioso è il superamento, con
l'acquisto supplementare autorizzato, della superficie abitabile netta
legalmente ammessa per l'acquisto di abitazioni di vacanza da parte di persone
all'estero. Trattasi d'una questione che concerne l'apprezzamento giuridico dei
fatti, di per sé non contestati, che il Tribunale federale può esaminare con
piena cognizione.
4.
4.1 L'art. 10 cpv. 2 OAFE stabilisce la superficie abitabile netta
("Nettowohnfläche"; "surface nette de plancher habitable") massima di 200 m^2
di regola ammessa nel caso di abitazioni secondarie, di abitazioni di vacanza e
di unità d'abitazione in apparthotel. Esso non
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specifica però secondo quali criteri l'abitabilità di un locale debba essere o
meno riconosciuta. Per quanto è dato di vedere, neppure il Tribunale federale
ha finora mai avuto l'occasione di occuparsi delle modalità di calcolo di
questa superficie.
Per rispondere alla domanda a sapere se l'area adibita a piscina, composta
dalla vasca (30,3 m^2 ) e dal locale piscina (75,2 m^2 ), sia determinante per
il computo della superficie massima consentita per ottenere un'autorizzazione,
la norma citata, ancorché chiara da un punto di vista grammaticale in tutte e
tre le lingue ufficiali, dev'essere quindi interpretata.
Per delinearne la portata, occorre tener conto dei lavori preparatori
(interpretazione storica), del suo senso e scopo (interpretazione teleologica),
nonché della sua relazione con altri disposti (interpretazione sistematica).
Applicando tali metodi, il Tribunale federale non ne privilegia uno in
particolare; preferisce piuttosto ispirarsi a un pluralismo interpretativo (DTF
134 II 308 consid. 5.2 pag. 311 con rinvii).
4.2 In vigore dal 1° luglio 2003 (RU 2003 1635), l'attuale art. 10 cpv. 2 OAFE
ha sostituito una versione di questa norma in base alla quale la superficie
utile netta massima era fissata a 100 m^2 e veniva stabilita, entro quei
limiti, secondo le necessità dell'acquirente e dei suoi stretti congiunti,
qualora usassero anch'essi l'abitazione (cfr. sentenze 2A.84/2003 del 23 giugno
2003 consid. 3.1 e 2A.435/2001 dell'8 marzo 2002 consid. 2.1). Al pari
dell'attuale, neppure la versione precedente definiva la superficie ammessa con
criteri specifici; simili criteri non vengono illustrati neanche nei lavori
preparatori concernenti la LAFE rispettivamente l'OAFE.
Invero, in essi il concetto di superficie abitabile sembra a tratti venire
paragonato a quello di superficie utile del diritto edilizio (cfr. Messaggio
del 16 settembre 1981 concernente una legge federale sull'acquisto di fondi da
parte di persone all'estero, FF 1981 II 521 n. 111.2 nota 1). Neppure questo
paragone - riproposto dal Governo nella risposta del 14 aprile 1999 alla
mozione n. 98.3557, con cui il Consigliere nazionale Simon Epiney chiedeva
l'abrogazione del limite previsto dall'art. 10 cpv. 2 OAFE - può però risultare
determinante per meglio definire questa norma. Descritto in via generale, sulla
base di direttive dell'istituto ORL del Politecnico federale di Zurigo, quale
somma della superficie dei piani sopra e sotto terra di un edificio, dedotta la
superficie dei locali che non servono
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direttamente all'abitazione o all'esercizio di un'attività lavorativa, anche il
concetto di superficie utile, oltre che a essere utilizzato in legislazioni che
hanno scopi differenti a quello della LAFE, varia infatti notevolmente a
seconda delle superfici dichiarate non computabili dai singoli ordinamenti
edilizi cantonali (cfr. al riguardo sentenza 1P.460/2004 del 3 giugno 2005
consid. 2.3;PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5^a
ed. 2008, pag. 313 n. 109; DANIELA IVANOV, Die Harmonisierung des
Baupolizeirechts unter Einbezug der übrigen Baugesetzgebung, 2006, pag. 71
segg.).
4.3 Nell'ottica della domanda posta, più significativa si rivela per contro
un'analisi dei materiali legislativi dal punto di vista teleologico. Dal
rapporto esplicativo, che accompagnava l'avamprogetto contenente anche la
modifica dell'art. 10 cpv. 2 OAFE, posto in consultazione nel luglio 2002 (FF
2002 4139), risulta infatti che essa è stata in sostanza concepita per
permettere a stranieri benestanti l'acquisto di un'abitazione corrispondente al
loro standard di vita (rapporto, n. 2 pag. 2).
Raddoppiando la superficie consentita e concedendo autorizzazioni fino ad un
massimo di 200 m^2 a prescindere dalla verifica degli effettivi bisogni del
richiedente e dei suoi famigliari, il Consiglio federale spiega di aver voluto
tenere conto delle esigenze di stranieri abbienti, concedendo a queste persone,
anche se sole o membri di un nucleo familiare poco numeroso, la facoltà di
acquistare superfici rilevanti, semplicemente per soddisfare a loro esigenze
soggettive di comfort (rapporto, n. 3 pag. 2 seg.).
Anche per quanto riguarda le abitazioni di vacanza, ne risulta pertanto che -
nell'ambito delle competenze che l'art. 36 cpv. 1 LAFE gli riconosce -, il
Governo ha volutamente deciso di valutare i bisogni abitativi fino alla soglia
indicata in modo differente al passato: dando la priorità ad aspetti
qualitativi fino a quel momento non ritenuti determinanti al fine del
conferimento di un'autorizzazione (cfr. al riguardo sentenza 2A.435/2001 dell'8
marzo 2002 consid. 2.4) e riservando l'applicazione di criteri quantitativi,
legati all'effettivo bisogno di spazio del singolo acquirente, all'esame delle
eccezioni (ancora possibili, in quanto la dicitura "di regola" che accompagna
il limite è stata ripresa).
4.4 In effetti, occorre comunque sottolineare che, con l'introduzione
dell'attuale versione dell'art. 10 cpv. 2 OAFE, il Consiglio federale ha sì
ammesso che una superficie di 200 m^2 per un'abitazione di
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vacanza possa a priori costituire un'esigenza anche di persone sole o membri di
un gruppo famigliare ristretto. Con riferimento alla sistematica della legge,
esso non ha però neppure mancato di ricordare che, in caso di superamento del
limite di 200 m^2, l'acquirente resta tenuto a comprovare l'esigenza di una
superficie abitabile maggiore in rapporto allo scopo dell'utilizzazione, così
come previsto dall'art. 12 lett. b LAFE, norma che ha carattere generale e di
cui l'art. 10 cpv. 2 OAFE costituisce una concretizzazione (cfr. sentenza A.520
/1986 del 15 gennaio 1988 consid. 3a).
Tenendo nel contempo conto del parere negativo uscito dalle urne il 25 giugno
1995 nei confronti di una più marcata liberalizzazione della LAFE, comprendente
tra l'altro la delega ai Cantoni della competenza di stabilire limitazioni in
materia di superficie di abitazioni di vacanza, il Consiglio federale ha infine
aggiunto che, anche in caso di comprovata necessità, il tetto massimo per
l'ottenimento di un'autorizzazione dovrebbe essere di 250 m^2 (rapporto, n. 3-4
pag. 2 seg.).
5.
5.1 Nella fattispecie, la Commissione cantonale di ricorso LAFE ha ritenuto che
l'intera parte della PPP in cui si trova il bacino della piscina non sia
rilevante per il computo della superficie abitabile neta giusta l'art. 10 cpv.
2 OAFE, siccome questa parte, separata da un'area concepita appositamente per
il relax da una parete fissa e da una porta, entrambe di vetro, non è indicata
per rilassarsi, guardare il panorama, conversare in compagnia di amici,
leggere, ecc. Nel suo ricorso, facendo riferimento alla dottrina ed alla
giurisprudenza cantonale in materia, l'Ufficio federale di giustizia sostiene
invece che, in quanto adibita a servizi, l'area composta dal bacino della
piscina (30,3 m^2 ) e dal resto del locale che lo ospita (75,2 m^2 ) debba
essere inclusa nella superficie computabile. Ritenendo abitabili anche gli
ambienti in cui si dedica tempo per lo svago, il riposo, la cura del corpo e
della psiche in senso lato, esso considera che l'acquisto dei due ulteriori
fogli PPP, in aggiunta a quello già posseduto, costituito da un appartamento di
ca. 128 m^2, porti la proprietà ad una superficie di ca. 318,8 m^2, ampiamente
oltre il limite consentito rispettivamente tollerato, motivo per cui
l'autorizzazione all'acquisto andava negata.
5.2 Secondo la dottrina richiamata nel ricorso, della superficie abitabile
netta fanno parte tutti gli spazi interni adatti ad essere abitati inclusi
cucine, atrii e vestiboli, nonché locali adibiti a servizi. Esclusi
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ne sono invece i balconi, le scale, le cantine e i solai (MÜHLEBACH/GEISSMANN,
Lex F., Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch
Personen im Ausland, 1986, n. 8 ad art. 12 LAFE pag. 232 ; PETER VON MOOS,
Bewilligungs- und Verweigerungsgründe, in Das Bundesgesetz über den Erwerb von
Grundstücken durch Personen im Ausland, 1985, pag. 43 segg., 62). Sempre sulla
base di quanto rilevato nel ricorso, proprio partendo da tale definizione, a
livello di giurisprudenza cantonale è pure già stato concluso che il complesso
di una piscina coperta dovesse essere conteggiato nella superficie abitabile
(cfr. sentenza del Tribunale amministrativo del Canton Berna del 18 maggio
1998, parzialmente pubblicata in ZBGR 80/1999 pag. 286). Questo poiché, a
prescindere dal suo carattere di lusso, un'attrezzatura di quel tipo veniva di
fatto equiparata a un locale adibito a uso servizi che, insieme ad altre
infrastrutture previste dal progetto in questione (sauna, bagno turco, zona per
il fitness e per il riposo, ecc.), costituiva una sorta di area benessere.
5.3 Contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, questa
conclusione va tratta pure per il caso in esame. Anche nella fattispecie, al
pari del resto degli spazi componenti le PPP in oggetto (bar, atrio, area
relax, guardaroba e bagno wc), da cui appare divisa in maniera alquanto
artificiale unicamente da una parete di vetro, l'area che ospita la piscina
coperta, che include una sauna e un solarium, non può in effetti essere
considerata che alla stregua di un locale a uso servizi.
Direttamente accessibile per mezzo di un corridoio interrato che vi conduce,
essa permette ai suoi proprietari lo svolgimento di attività per la cura del
corpo nel perimetro delle mura domestiche, a titolo privato ed esclusivo. In
quanto tale, è paragonabile a qualsiasi altro locale di quel genere,
segnatamente a una sala da bagno - già oggi di regola equipaggiata di
attrezzature atte a soddisfare più che la semplice igiene personale e i bisogni
di base - da cui si differenzia esclusivamente per il suo carattere lussuoso.
Per la sua classificazione non può per altro risultare determinante né il fatto
che l'area in questione si presti solo ad un'attività specifica e temporanea,
né che sia o meno climatizzata o munita di finestre. Diversamente, pure
ambienti quali cucine o, appunto, sale da bagno, dovrebbero essere considerati
a priori come non abitabili rispettivamente abitabili unicamente in presenza di
determinate caratteristiche costruttive (finestre, sufficiente aerazione,
ecc.).
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5.4 L'inclusione del locale piscina nel computo della superficie abitabile
netta giusta l'art. 10 cpv. 2 OAFE, si impone inoltre anche alla luce delle
ragioni che hanno condotto all'attuale testo di questa norma.
Alla base della decisione di raddoppiare la superficie abitabile netta
consentita da 100 a 200 m^2 e di concedere autorizzazioni fino ad un massimo di
200 m^2 - al di là del quale la compatibilità con lo scopo di abitazione di
vacanza dev'essere invece provata (art. 12 lett. b LAFE) - a prescindere dalla
verifica dei reali bisogni del richiedente e dei suoi famigliari, vi è in
effetti stata la volontà di permettere l'acquisto a persone benestanti sole o
componenti un nucleo famigliare ristretto di immobili corrispondenti al loro
standard di vita.
Sennonché, proprio simili immobili si caratterizzano per offrire, ad uso
esclusivo dei proprietari, locali attrezzati per lo svolgimento di attività
fisiche specifiche, segnatamente di carattere sportivo, con infrastrutture come
quelle contenute nell'area litigiosa (piscine, saune, solarium, ecc.).
5.5 Da quanto precede, discende che la decisione del 22 settembre 2009 della
Commissione di ricorso del Cantone Ticino per l'applicazione della LAFE, con
cui viene confermato il rilascio dell'autorizzazione litigiosa, viola il
diritto federale. Essa concede infatti l'acquisto aggiuntivo di una superficie
di 190,8 m^2 che, andandosi a sommare con i ca. 128 m^2 già di loro proprietà,
porta la superficie in possesso degli opponenti a ca. 318,8 m^2.