BGE 134 V 418
Urteilskopf
134 V 418
49. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit social dans la cause Secrétariat
d'Etat à l'économie contre M. (recours en matière de droit public)
8C_566/2007 du 28 août 2008
Regeste
Art. 18c Abs. 1 AVIG; Art. 32 AVIV; Anrechnung einer Leistung der beruflichen
Vorsorge bei vorzeitiger Pensionierung an die Leistungen der
Arbeitslosenversicherung; Leistung in Kapitalform. Eine bei vorzeitiger
Pensionierung bis zum Erreichen des AHV-Rentenalters (Art. 21 AHVG) ausbezahlte
Überbrückungsrente, die alsdann während einer Dauer von zehn Jahren, längstens
aber bis zum Tode des Rentenbezügers, durch Abzüge von der Altersrente
rückerstattet wird, ist kein gewöhnliches Darlehen. Ein derartiger Vorschuss
bildet vielmehr eine Altersleistung der beruflichen Vorsorge, welche gemäss
Art. 18c Abs. 1 AVIG von den Leistungen der Arbeitslosenversicherung abgezogen
werden muss (E. 4). Auch wenn die Altersleistung als Überbrückungsleistung in
Kapitalform erbracht wird, muss sie an die Leistungen der
Arbeitslosenversicherung angerechnet werden, dies auf der Basis einer durch
Umrechnung ermittelten Monatsrente (E. 3.3 und 5).
Sachverhalt ab Seite 419
BGE 134 V 418 S. 419
A. M., né en 1946, était employé de l'administration communale de X. A la suite
de la résiliation de son contrat de travail pour le 31 octobre 2005, il a
demandé l'octroi de prestations de l'assurance-chômage. Un délai-cadre
d'indemnisation lui a été ouvert du 1^er novembre 2005 au 31 octobre 2007.
M. était assuré en prévoyance professionnelle auprès de la Caisse
intercommunale de pensions (ci-après: CIP). Cette dernière l'a mis au bénéfice
de prestations de retraite anticipée sous la forme de prestations périodiques,
dès le 1^er novembre 2005, pour un montant total de 2'440 fr. 20 par mois.
Selon une communication adressée
BGE 134 V 418 S. 420
le 10 octobre 2005 à l'assuré, ces prestations se composaient comme suit:
La CIP précisait que l'avance AVS était remboursable par des mensualités
retenues sur la pension de retraite dès l'âge de 65 ans, pendant dix ans, mais
au plus tard jusqu'au décès de l'assuré. Elle se référait sur ce point à l'art.
92 de ses statuts.
Le 13 mars 2006, la Caisse publique cantonale de chômage a décidé de prendre en
compte comme prestation de vieillesse le montant de 2'440 fr. 20 alloué
mensuellement par la CIP, et de le déduire des indemnités de chômage versées à
l'assuré. Le montant de l'indemnité journalière était fixé à 267 fr. 50, pour
un gain assuré de 8'292 fr.
M. s'est opposé à cette décision. Il a contesté l'imputation, sur les
prestations de l'assurance-chômage, de l'avance AVS de 610 fr. 05 versée
mensuellement par la CIP. Il a également contesté que la Caisse publique
cantonale de chômage impute intégralement sur ses prestations la pension de
retraite et le supplément temporaire alloués par la CIP.
Par décision sur opposition du 12 octobre 2006, la Caisse publique cantonale de
chômage a refusé de renoncer aux déductions litigieuses.
B. M. a déféré la cause au Tribunal administratif du canton de Vaud, qui a
partiellement admis le recours. La juridiction cantonale a réformé la décision
sur opposition du 12 octobre 2006 en ce sens que "le montant déductible [des
prestations de chômage,] à titre de prestation de vieillesse, était fixé à
1'830 fr. 15"; elle a également condamné la Caisse publique cantonale de
chômage au paiement de 500 fr. de dépens à l'assuré (jugement du 14 août 2007).
C. Le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) a interjeté un recours en matière
de droit public contre ce jugement. Il en a demandé l'annulation, en concluant
au renvoi de la cause à la Caisse publique cantonale de chômage pour nouveau
calcul de l'indemnité de chômage. Le SECO a également demandé l'octroi de
l'effet suspensif au
BGE 134 V 418 S. 421
recours. L'intimé ne s'est pas opposé à cette demande et a conclu, sur le fond,
au rejet du recours.
Par ordonnance du 31 janvier 2008, le Tribunal fédéral a octroyé l'effet
suspensif au recours interjeté par le SECO.
Le recours a été admis.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
1. L'art. 18c LACI (RS 837.0) prévoit que les prestations de vieillesse de la
prévoyance professionnelle sont déduites de l'indemnité de chômage (al. 1).
Cette disposition s'applique également à l'assuré qui touche des prestations de
vieillesse d'une assurance vieillesse étrangère obligatoire ou volontaire,
qu'il s'agisse de prestations ordinaires ou de prestations de préretraite (al.
2). Sont considérées comme prestations de vieillesse les prestations de
prévoyance professionnelle obligatoire et surobligatoire auxquelles l'assuré
avait droit lorsqu'il a atteint la limite d'âge réglementaire pour la retraite
anticipée (art. 32 OACI [RS 837.02]).
2. (...)
2.2 Les premiers juges ont considéré que l'avance AVS de 610 fr. 05 par mois
versée par la CIP ne constitue pas une prestation de vieillesse de la
prévoyance professionnelle, mais une forme de prêt en faveur de l'assuré. Pour
des motifs d'égalité de traitement, il se justifie, toujours d'après les
premiers juges, d'en faire abstraction pour le calcul du droit à l'indemnité de
chômage, de la même manière que si l'emprunt avait été souscrit auprès d'un
tiers. Le recourant conteste cette qualification et soutient que l'avance AVS
est une prestation de vieillesse comme une autre, qu'il convient d'imputer sur
celles allouées au titre de l'assurance-chômage. Sur ce point, il reproche aux
premiers juges d'avoir mal appliqué l'art. 18c al. 1 LACI et ainsi violé le
droit fédéral (art. 95 let. a LTF).
3.
3.1 L'art. 8 al. 1 let. d LACI prévoit, entre autres conditions du droit à
l'indemnité journalière de l'assurance-chômage, que la personne assurée ne doit
pas encore avoir atteint l'âge donnant droit à une rente de
l'assurance-vieillesse et survivants et ne pas toucher de rente de vieillesse
de cette assurance. En d'autres termes, le droit à l'indemnité de chômage
s'éteint dans tous les cas dès que l'assuré atteint l'âge ordinaire donnant
droit à une rente AVS, même si le premier versement de la rente est différé.
Celui qui, en vertu de
BGE 134 V 418 S. 422
l'art. 40 LAVS, anticipe sa rente de vieillesse perd également son droit à
l'indemnité de chômage dès qu'il perçoit sa première rente AVS, même si elle
est réduite (cf. ATF 111 V 387 consid. 2a p. 389; arrêt du Tribunal fédéral des
assurances C 116/00 du 22 août 2000, publié in RDAT 2001 I n^o 69 p. 283,
consid. 1; BORIS RUBIN, Assurance-chômage, 2e éd., p. 118 s.; THOMAS
NUSSBAUMER, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Bd. XIV, Soziale
Sicherheit, 2e éd., n. 197 s. p. 2237 s.). Le législateur a considéré que le
versement de prestations cumulées de l'assurance-chômage et de l'AVS n'était
pas indiqué (RUBIN, loc. cit., avec les références).
3.2
3.2.1 Contrairement à ce qui prévaut en cas de versement d'une rente AVS,
l'octroi de prestations de vieillesse de la prévoyance professionnelle
n'entraîne pas automatiquement la fin du droit aux indemnités journalières de
l'assurance-chômage. Mais plusieurs dispositions ont été édictées en vue
d'éviter le cumul injustifié de prestations. Le législateur a notamment
habilité le Conseil fédéral à déroger aux règles concernant la prise en compte
des périodes de cotisations pour les assurés mis à la retraite avant d'avoir
atteint l'âge de la retraite selon l'art. 21 al. 1 LAVS, mais qui désirent
continuer à exercer une activité salariée (art. 13 al. 3 LACI). Pour ces
personnes, seule est prise en compte, comme période de cotisation, l'activité
soumise à cotisation qu'elles ont exercée après leur mise à la retraite (art.
12 al. 1 OACI). Il s'agit, par cette disposition, d'éviter que des personnes
cumulent des prestations de vieillesse de la prévoyance professionnelle et des
indemnités de chômage, voire qu'elle résilient leur contrat de travail à cette
fin, sans être réellement disposées à accepter un emploi convenable (ATF 129 V
327 consid. 4 p. 329; ATF 126 V 393 consid. 3 p. 396).
En dérogation à l'art. 12 al. 1 OACI, l'al. 2 de cette disposition prévoit que
si l'assuré a été mis à la retraite anticipée pour des raisons économiques ou
sur la base de réglementations impératives entrant dans le cadre de la
prévoyance professionnelle (let. a), et si les prestations de vieillesse sont
inférieures à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit en vertu de l'art.
22 LACI (let. b), les périodes de cotisation antérieures à la retraite
anticipée sont prises en considération par l'assurance-chômage. Les conditions
posées par l'art. 12 al. 2 let. a et b OACI doivent être remplies
cumulativement (ATF 129 V 327 consid. 3.1 p. 328; ATF 123 V 142 consid. 4b p.
146).
BGE 134 V 418 S. 423
3.2.2 L'art. 18c al. 1 LACI a lui aussi été édicté pour éviter un cumul
injustifié de prestations de vieillesse de la prévoyance professionnelle et de
l'assurance-chômage. En prévoyant que les prestations de vieillesse sont
portées en déduction de celles versées par l'assurance-chômage, il empêche le
versement de montants globalement supérieurs à ceux qui sont nécessaires à une
simple compensation "convenable" du manque à gagner au sens de l'art. 1a al. 1
LACI. Du point de vue du législateur, un cumul de prestations entraînant une
indemnisation supérieure à cette compensation "convenable" ne serait pas
justifié et entraînerait une inégalité entre les personnes préretraitées et les
autres assurés (cf. Message du 23 septembre 1998 concernant le programme de
stabilisation 1998, FF 1999 p. 32; RUBIN, op. cit., p. 287, ainsi que GERHARD
GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], tome 1 [Art.
1-58], n. 42 ad art. 13 LACI; DANIEL BÜRGIN, Erfahrungsbericht aus der
Arbeitslosenversicherung [ALV], in Schaffhauser/Kieser [éd.],
Sozialversicherungsrechtliche Leistungskoordination, Grundlagen, aktuelle
Entwicklungen, Perspektiven, St-Gall 2006, p. 153 s.). C'est dans ce sens
également que l'art. 12 al. 2 let. b OACI soumet la prise en considération des
périodes de cotisation antérieures à la mise à la retraite à la condition,
notamment, que les prestations de vieillesse soient inférieures à l'indemnité
de chômage.
3.3 Pour l'application de l'art. 18c al. 1 LACI, il n'est pas déterminant que
les prestations de vieillesse soient versées sous la forme d'une rente ou d'un
capital. Il importe en revanche qu'il s'agisse d'une prestation à laquelle
l'assuré a droit en vertu du règlement de prévoyance, parce qu'il a atteint
l'âge fixé par ce règlement pour l'octroi de prestations de vieillesse (arrêt
du Tribunal fédéral des assurances C 214/03 du 23 avril 2004, publié in SVR
2005 ALV n^o 8 p. 25, consid. 2.1). En cas de versement d'une telle prestation
sous la forme d'un capital, celui-ci doit être converti en une rente de
vieillesse mensuelle qui sera imputée sur les prestations de
l'assurance-chômage (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 310/98 du 23
août 1999, publié in SVR 2000 ALV n° 7 p. 21, consid. 5 s.).
4.
4.1 D'après l'art. 90 al. 1 et 2 des statuts de la CIP (ci-après: les statuts),
l'assuré qui prend sa retraite peut obtenir une avance AVS pour autant qu'il ne
touche pas une rente d'invalidité selon les articles 28 ss LAI. L'assuré doit
adresser sa demande à la Caisse avant l'âge de 55 ans révolus ou, après cet
âge, dans les six mois dès l'engagement. Passé ce délai, il ne peut revenir sur
sa décision.
BGE 134 V 418 S. 424
Le montant de l'avance est fixé sur la base de la rente AVS minimum complète à
la date de la retraite, au taux du tableau III; son montant est invariable
(art. 91 al. 1 des statuts). L'avance est versée mensuellement dès la retraite
et jusqu'à l'âge ouvrant le droit à la rente AVS (art. 21 LAVS), mais au plus
tard jusqu'au décès du retraité (art. 91 al. 2 des statuts). Elle est
remboursée par retenues mensuelles sur la pension de retraite versée par la
Caisse, dès l'âge ouvrant le droit à la rente AVS et pendant dix ans, mais au
plus tard jusqu'au décès du retraité (art. 92 al. 1 des statuts). Le montant de
la retenue est fixé sur la base de la rente AVS minimum complète à la date de
la retraite, au taux du tableau III; son montant est invariable (art. 92 al. 2
des statuts).
Si le retraité devient invalide et obtient une rente AI pendant qu'il bénéficie
de l'avance AVS, celle-ci est supprimée (art. 93 al. 1 des statuts). L'avance
et le remboursement sont recalculés sur la base des années durant lesquelles le
retraité a effectivement bénéficié de l'avance (art. 93 al. 2 des statuts). Le
remboursement est effectué dès le début du droit à la rente AI et pendant dix
ans (art. 93 al. 3 des statuts).
4.2
4.2.1 La juridiction cantonale a accordé une importance particulière au fait
que l'avance AVS litigieuse était soumise à remboursement, au moyen de retenues
mensuelles sur les prestations ordinaires de la CIP, dès l'âge de 65 ans et
pendant dix ans. Les premiers juges se sont également référés au tableau III
auquel renvoie l'art. 92 al. 2 des statuts, dont il ressort que l'avance est
remboursée avec un supplément; celui-ci croît avec le nombre des années pendant
lesquelles l'assuré a perçu l'avance. Les premiers juges en ont conclu que le
supplément incluait des intérêts en faveur de la CIP et une prime correspondant
au risque que l'assuré décède avant d'avoir remboursé entièrement l'avance. En
conséquence, cette avance ne grevait pas le budget de la CIP, mais était
finalement supportée par l'assuré. Elle ne constituait donc pas une véritable
prestation de vieillesse au sens de l'art. 18c al. 1 LACI, mais une forme de
prêt qui aurait aussi bien pu être souscrit auprès d'un tiers.
4.2.2 Ce raisonnement ne peut pas être suivi. D'abord, l'institution de
prévoyance n'était pas libre, comme l'aurait été un tiers, d'avancer ou non des
prestations à l'intimé; elle y était tenue par ses dispositions statutaires.
Ensuite, il est fréquent qu'une anticipation de
BGE 134 V 418 S. 425
l'âge de la retraite entraîne une diminution du montant de la rente allouée à
l'assuré ou à ses survivants, de manière à ce que l'institution de prévoyance
puisse en assurer le financement (cf., parmi d'autres, CARL HELBLING,
Personalvorsorge und BVG, 8e éd., p. 227 s.; HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche
Vorsorge, Bâle 2005, n. 620 p. 232; voir également art. 1b de l'ordonnance du
18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et
invalidité [OPP 2; RS 831.441.1]; pour la prévoyance obligatoire: art. 13 al. 2
LPP [RS 831.40]). La particularité de l'avance AVS litigieuse tient
essentiellement au fait qu'elle est financée par une réduction des prestations
à partir de l'âge de 65 ans et pour une période relativement courte (dix ans),
plutôt que par une diminution des prestations pendant toute la durée de leur
paiement; en outre les prestations allouées aux survivants ne sont pas réduites
en cas de décès prématuré de l'assuré. Mais dans l'un et l'autre cas, le droit
aux prestations - et la réduction de ces prestations pour tenir compte d'une
retraite anticipée - sont fixés au moyen d'un calcul actuariel fondé sur des
données statistiques, caractéristique d'une prestation d'assurance plutôt que
d'une simple opération de prêt bancaire. C'est d'ailleurs pour ce motif que
dans un arrêt H 258/86 du 12 août 1987, publié in RCC 1988 p. 184, le Tribunal
fédéral des assurances a considéré qu'une avance AVS (allouée à l'époque par la
Caisse de pensions de l'Etat de Vaud, à des conditions similaires à celles
prévues par les statuts de la CIP) constitue un revenu sous forme de rente
soumis au paiement de cotisations à l'assurance-vieillesse et survivants
conformément aux art. 10 al. 1 LAVS et 28 RAVS (RS 831.101), et non un simple
prêt. Cette jurisprudence est applicable, mutatis mutandis, dans le contexte de
l'art. 18c al. 1 LACI.
4.3 Vu ce qui précède, les conclusions du recourant tendant à ce que l'avance
AVS de 610 fr. 05 par mois allouée à l'intimé par la CIP soit déduite des
prestations de l'assurance-chômage, à titre de prestations de vieillesse de la
prévoyance professionnelle, sont fondées. Cette avance a été allouée à l'assuré
en raison d'un droit que lui ouvraient les statuts, dès lors qu'il avait
atteint l'âge minimum pour l'octroi de prestations de vieillesse. Il s'agit
donc bien d'une prestation de vieillesse au sens des art. 18c al. 1 LACI et 32
OACI. Le recours doit être admis sur ce point.
5.
5.1 Dans un second grief, le recourant reproche à la juridiction cantonale une
constatation incomplète des faits (cf. art. 97 al. 1 LTF).
BGE 134 V 418 S. 426
Elle n'aurait pas constaté, à tort, un versement en capital de 274'739 fr.,
effectué par la CIP en faveur de M., le 1^er novembre 2005. Toujours d'après le
recourant, cette erreur a conduit à une violation du droit fédéral. En effet,
l'indemnité en capital aurait dû être convertie en rentes mensuelles et déduite
des prestations de chômage conformément à l'art. 18c al. 1 LACI.
L'intimé objecte notamment que la question de l'imputation d'une prestation de
vieillesse sous la forme d'un capital ne faisait l'objet ni du jugement
entrepris, ni de la décision sur opposition du 12 octobre 2006, de sorte qu'il
n'a pas pu présenter en temps utile ses allégations et moyens de preuve à
l'encontre de l'argumentation du recourant. Il en conclut au rejet, voire à
l'irrecevabilité du recours sur ce point.
5.2
5.2.1 En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et
jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité
administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la
lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine
l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours.
En revanche, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation
n'a pas d'objet, et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé. Le juge
n'entre donc pas en matière, en règle générale, sur des conclusions qui vont
au-delà de l'objet de la contestation (ATF 125 V 413 consid. 1a p. 414; MEYER/
VON ZWEHL, L'objet du litige en procédure de droit administratif fédéral, in
Mélanges Pierre Moor, Berne 2005, n. 8 p. 439).
5.2.2 Bien qu'elles ne soient pas particulièrement claires sur ce point, la
décision du 13 mars 2006 et la décision sur opposition du 12 octobre 2006
rendues par la Caisse publique cantonale de chômage portent sur le droit de
l'intimé à une indemnité journalière de l'assurance-chômage. Ces décisions
fixent le montant des déductions à opérer compte tenu de l'art. 18c al. 1 LACI
et, finalement, le montant de l'indemnité journalière allouée à l'assuré eu
égard à son gain assuré. En ne mentionnant aucune déduction en raison d'une
prestation de vieillesse versée en capital, la Caisse publique cantonale de
chômage a donc, implicitement, renoncé à opérer une telle déduction. L'intimé
ne s'y est du reste pas trompé, puisqu'il soutient s'être fondé sur les
décisions de la Caisse publique cantonale de chômage pour établir un budget et
prendre des engagements financiers, de
BGE 134 V 418 S. 427
sorte qu'une déduction supplémentaire violerait son droit à la protection de la
bonne foi. Il s'ensuit que l'objet du litige sur lequel les premiers juges
devaient se prononcer comprenait le point de savoir quelles déductions devaient
être opérées sur les prestations de chômage de l'assuré, compte tenu de
l'ensemble des prestations de retraite anticipée versées par la CIP,
périodiquement ou sous forme de capital. Partant, les conclusions du recourant
concernant l'imputation de prestations en capital versées par la CIP sont
recevables.
5.3
5.3.1 L'art. 61 LPGA (RS 830.1) prévoit notamment que le tribunal cantonal des
assurances compétent établit les faits déterminants pour la solution du litige,
avec la collaboration des parties; il administre les preuves nécessaires et les
apprécie librement (let. c). Le tribunal n'est pas lié par les conclusions des
parties et peut réformer la décision attaquée au détriment du recourant, ou
accorder plus que celui-ci n'avait demandé; il doit cependant donner aux
parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le recours (let. d).
5.3.2 Il ressort de l'opposition à la décision du 13 mars 2006, expressément
citée dans le recours adressé aux premiers juges, que la CIP a versé une partie
des prestations de retraite anticipée dues à M. sous la forme d'un capital ("
[...] J'aurais ainsi perdu toute possibilité de choisir une retraite anticipée
et surtout celle d'encaisser une partie en capital. J'atteste par la présente
que le capital (déduction faite des impôts et taxes) est affecté à l'achat d'un
immobilier par mon épouse et moi-même [...]"). Par ailleurs, dans une lettre du
10 octobre 2005 de la CIP à M., l'institution de prévoyance précise:
"Conformément à votre demande et en application de l'art. 54, nous vous
verserons un capital correspondant aux 50 % de votre pension de retraite
annuelle, soit 274'739 fr.". Le jugement entrepris cite un autre extrait de
cette lettre, mais omet les précisions relatives à la prestation en capital. Le
paiement d'une telle prestation constituait pourtant un fait pertinent, pouvant
influencer le montant des déductions à effectuer sur les prestations de
l'assurance-chômage (cf. consid. 3.3 ci-avant). Dans ces conditions, il
appartenait aux premiers juges de le constater d'office, conformément à l'art.
61 let. c LPGA, et le grief de constatation manifestement inexacte des faits,
soulevé par le recourant en instance fédérale, est fondé.
Il serait toutefois prématuré, à ce stade, de statuer définitivement sur le
droit de l'intimé aux prestations de l'assurance-chômage, compte
BGE 134 V 418 S. 428
tenu des prestations périodiques ou en capital versées par la CIP. La question
de l'imputation de la prestation en capital a été soulevée expressément pour la
première fois en instance fédérale, de sorte que l'intimé n'a eu la possibilité
de soumettre son point de vue qu'au stade de sa réponse au recours contre le
jugement entrepris. Il allègue des faits nouveaux et soulève différents
arguments contre la déduction de la prestation en capital, qu'il appartiendra
aux premiers juges d'examiner en procédant conformément à l'art. 61 let. d
LPGA. La cause leur sera donc retournée à cet effet.