BGE 134 I 23
Urteilskopf
134 I 23
5. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. P. und
B. gegen Grosser Rat des Kantons Wallis (Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_83/2007 / 9C_84/2007 vom 15. Januar 2008
Regeste
Art. 82 lit. b und Art. 87 BGG; Art. 8, 9, 26 und 49 Abs. 1 BV; Art. 1 und
88-98 FusG; Art. 61 und 62 BVG, Art. 51 Abs. 5 und Art. 65d Abs. 2 BVG;
IAO-Übereinkommen Nr. 98, 150 und 154; Gesetz vom 12. Oktober 2006 über die
staatlichen Vorsorgeeinrichtungen des Kantons Wallis (GVE); abstrakte
Normenkontrolle; derogatorische Kraft des Bundesrechts.
Gegen das GVE kann direkt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben werden (E. 3).
Das GVE, welches u.a. die Umwandlung der registrierten privatrechtlichen
Stiftung "Vorsorgekasse für das Personal des Staates Wallis" in ein
unabhängiges Institut des öffentlichen Rechts und eine Erhöhung des
Pensionsalters vorsieht, verletzt die folgenden Gesetze, Bestimmungen oder
Grundsätze nicht: das Fusionsgesetz (E. 6.2); die sich auf Massnahmen zur
Behebung von Unterdeckungen beziehende Bestimmung des Art. 65d Abs. 2 BVG
(E. 6.3); das Anhörungsrecht gemäss Art. 51 Abs. 5 BVG und die
IAO-Übereinkommen Nr. 98, 150 und 154 (E. 6.4); den Grundsatz von Treu und
Glauben gemäss Art. 9 BV, namentlich den daraus und aus der
Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV abgeleiteten Grundsatz des Schutzes
wohlerworbener Rechte (E. 7); das Willkürverbot (Art. 9 BV; E. 8); das
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV; E. 9).
Sachverhalt
A.
A.a Unter der Bezeichnung "Vorsorgekasse für das Personal des Staates
Wallis" (VPSW) bestand bisher eine gemäss Art. 48 BVG
registrierte Stiftung im Sinne der Art. 80 ff. ZGB für die Berufsvorsorge
der Beamten, Angestellten und Arbeiter der kantonalen Verwaltung (mit
Einschluss der kantonalen Schulen), der Staatsanstalten, der Gerichte und
der angeschlossenen Institutionen. Sodann existiert unter der Bezeichnung
"Ruhegehalts- und Vorsorgekasse des Lehrpersonals des Kantons Wallis" (RVKL)
eine ebenfalls gemäss Art. 48 BVG registrierte öffentlich-rechtliche
Institution für die Berufsvorsorge der Lehrkräfte an den (kommunalen)
Schulen der Primar- und Orientierungsstufe.
Beide Kassen haben einen Deckungsgrad von deutlich unter 100 % (per 31.
Dezember 2006: VPSW 61,55 %, RVKL 43,8 %), weshalb der Kanton Wallis und die
Kassen seit Jahren Sanierungsbestrebungen unternehmen.
A.b Am 12. Oktober 2006 erliess der Grosse Rat des Kantons Wallis ein
Gesetz über die staatlichen Vorsorgeeinrichtungen (GVE; Systematische
Gesetzessammlung des Kantons Wallis [SGS/VS] 172.5), welches die berufliche
Vorsorge der Personen, die beim Kanton arbeiten, des Lehrpersonals der
Primar- und Orientierungsschulen sowie des Personals der angeschlossenen
Institutionen regelt (Art. 1 Abs. 1 GVE). Dieses sieht vor, dass die VPSW am
Tag des Inkrafttretens des Gesetzes (Art. 30 GVE) in ein unabhängiges
Institut des öffentlichen Rechts umgewandelt und mit eigener
Rechtspersönlichkeit ausgestattet wird (Art. 2 Abs. 1 GVE) und dass die RVKL
ebenfalls ein mit Rechtspersönlichkeit ausgestattetes unabhängiges Institut
des öffentlichen Rechts darstellt (Art. 3 Abs. 1 GVE). Des Weitern hält es
fest, dass die beiden Kassen in Zusammenarbeit mit den zuständigen
kantonalen Dienststellen ihre Fusion prüfen, wobei diese bis spätestens Ende
2009 abgeschlossen sein soll, soweit die durch das Bundesrecht aufgestellten
Bedingungen dies erlauben (Art. 38 GVE). Das Gesetz enthält zudem
Bestimmungen über die Organisation und die Leistungen der beiden Kassen.
Nebst der Umwandlung der VPSW und der als Zielvorgabe festgelegten
Zusammenlegung der beiden Pensionskassen verfolgt das Gesetz hauptsächlich
das Ziel, die bestehende Unterdeckung der Kassen zu reduzieren. Angestrebt
wird - unter Beibehaltung der Staatsgarantie - ein Deckungsgrad von 80 % per
31. Dezember 2009 (Art. 10 GVE). Zu diesem Zweck sind verschiedene
Massnahmen vorgesehen, namentlich:
- Aufkapitalisierung durch einen Staatsbeitrag von insgesamt 605 Mio.
Franken, in der Form eines verzinslichen und rückzahlbaren Darlehens
(Art. 8 und 9 GVE);
- Erhöhung des Rentenalters für bestimmte Kategorien von Angestellten
(Art. 15 GVE);
- Festsetzung der Arbeitgeberbeiträge (Art. 17 GVE) mit Reduktion der
Arbeitgeberbeiträge um 1,5 % bei allen Kategorien;
- zusätzliche Reduktion der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge für
die von einer Erhöhung des Pensionierungsalters betroffenen Kategorien
(Art. 17 und 18 GVE);
- Reduktion der maximalen AHV-Überbrückungsrente, entsprechend der
Erhöhung des ordentlichen Pensionierungsalters (Art. 20 GVE);
- teilweises Einfrieren der Renten (keine Anpassung an die Teuerung;
Art. 36 GVE).
Der Staatsrat legt den Zeitpunkt des Inkrafttretens fest, nachdem er für
die VPSW die Einhaltung der zwingenden Bestimmungen des Bundesrechts im
Zusammenhang mit der Anpassung der rechtlichen Strukturen der juristischen
Personen überprüft hat; er kann eine rückwirkende Inkraftsetzung vorsehen
(Art. 44 Abs. 2 GVE).
Das Gesetz wurde im Amtsblatt des Kantons Wallis vom 27. Oktober 2006
publiziert und nach unbenütztem Ablauf der Referendumsfrist mit Beschluss
des Staatsrates vom 7. Februar 2007, publiziert im Amtsblatt vom 9. Februar
2007, rückwirkend auf den 1. Januar 2007 in Kraft gesetzt.
B.- P. und B., beide Lehrer an kantonalen Berufsschulen des Kantons
Wallis, erhoben je am 8. März 2007 "Einheitsbeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und Verfassungsbeschwerde" mit dem
Antrag, das Gesetz sei aufzuheben. Ein von ihnen gleichzeitig gestelltes
Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung und die Anordnung
vorsorglicher Massnahmen wies der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 8.
Mai 2007 ab.
Der Grosse Rat des Kantons Wallis beantragt, es sei auf die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nicht einzutreten und die Einheitsbeschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für
Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung.
In dem vom Bundesgericht angeordneten zweiten Schriftenwechsel hielten die
Parteien an ihren Anträgen fest.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.
3.1 Gegen kantonale Erlasse ist direkt die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art.
82
lit. b BGG), sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art.
87 BGG).
3.2 Gemäss Art. 61 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton eine Behörde,
welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt.
Dieser bundesrechtlich vorgesehenen Aufsicht unterstehen nicht nur die
privaten, sondern auch die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen
(vgl. Art. 48 und Art. 50 Abs. 2 BVG). Die Aufsichtsbehörde wacht darüber,
dass die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält (Art. 62
BVG). Sie prüft insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen
Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG).
Insoweit übernimmt die BVG-Aufsichtsbehörde auch die abstrakte
Normenkontrolle von öffentlich-rechtlichen Erlassen, welche von den
zuständigen legislativen oder exekutiven Behörden als reglementarische
Vorschriften öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen erlassen worden
sind (Art. 50 Abs. 2 BVG; BGE 115 V 368 E. 2 S. 371; 112 Ia 180 E. 3c S.
187; ULRICH MEYER, Die Rechtswege nach dem Bundesgesetz über die berufliche
Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG], ZSR 106/1987 I S. 601
ff., 619 f.; HANS J. PFITZMANN, Tätigkeit und Vorgehen der
BVG-Aufsichtsbehörden, in: SZS 1987 S. 273 ff., 281; HANS-ULRICH STAUFFER,
Berufliche Vorsorge, Zürich 2005, S. 611, 639). Im Lichte dieser Rechtslage
stellt sich die Frage, ob auf die direkt gegen das Gesetz erhobenen
Beschwerden einzutreten ist oder ob nicht zunächst eine Beschwerde an die
Aufsichtsbehörde zu ergreifen wäre.
3.3 Das angefochtene Gesetz regelt in seinem 1. Kapitel den Bestand der
beiden Vorsorgeeinrichtungen und zugleich die Umwandlung der bisher als
Stiftung geführten VPSW in eine öffentlich-rechtliche Institution. Das 2.
Kapitel sieht unter anderem eine Staatsgarantie für die reglementarischen
Verpflichtungen der Kassen, die Übernahme eines Teils der Unterdeckung durch
den Staat, die Bildung eines Spezialfonds zur Finanzierung dieser Übernahme
sowie Zielvorgaben für den Deckungsgrad und dessen Einhaltung vor. Im 3.
Kapitel normiert das Gesetz das Vorsorgesystem, und zwar das
beitragspflichtige Gehalt (Art. 13), die Leistungsarten (Art. 14), das
ordentliche Rücktrittsalter (Art. 15) und die Versicherungsjahre (Art. 16),
die Beiträge der Arbeitgeber (Art. 17) und der Versicherten (Art. 18), die
Beitragsnachzahlung (Art. 19) und die AHV-Überbrückungsrente (Art. 20). Das
4. Kapitel widmet sich
der Organisation, Aufsicht und Kontrolle der Kassen. Im 5. Kapitel befinden
sich die Übergangs- und Schlussbestimmungen, darunter Normen über die
Aufkapitalisierung der VPSW (Art. 31), die Kompetenz des Staatsrates zum
Erlass vorübergehender Bestimmungen für die Tätigkeit der Kassen (Art. 32),
eine Übergangsregelung für die Erhöhung des ordentlichen Rücktrittsalters
und die Änderung betreffend AHV-Überbrückungsrente (Art. 34), die Anpassung
der Renten an die Teuerung (Art. 36) sowie den Auftrag an die Kassen,
Synergien zu nutzen, eine Fusion und den Übergang vom Leistungs- zum
Beitragsprimat zu prüfen (Art. 37-39), ferner Massnahmen zur Bewältigung der
finanziellen Situation (Art. 40 und 41) und eine Garantie der wohlerworbenen
Rechte (Art. 42).
Das Gesetz enthält somit einerseits (Grundsatz-)Regelungen über die
Leistungen und die Beiträge, was typischer Inhalt der Vorsorgereglemente
bildet (Art. 50 Abs. 1 BVG), welche der Kontrolle der BVG-Aufsichtsbehörde
unterstehen. Andererseits regelt es aber auch den Grundsatz, dass überhaupt
öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen bestehen, was sich originär aus
der kantonalen Souveränität (Art. 3 BV) ableitet und durch das BVG nicht
geregelt, sondern nur anerkannt wird (Art. 48 Abs. 2 BVG). Sodann enthält es
Regelungen über die finanziellen Leistungen des Staates (namentlich eine
Staatsgarantie und staatliche Leistungen zur Aufkapitalisierung) sowie deren
finanzrechtliche Behandlung. Diese Leistungen gehen insofern über die vom
Kanton nach Art. 66 BVG als Arbeitgeber geschuldeten Beiträge hinaus, als
die Kassen nicht nur das Personal des Kantons, sondern auch dasjenige der
angeschlossenen Institutionen versichern. Die entsprechenden Regeln
betreffen somit den Kanton nicht (nur) als Arbeitgeber, sondern auch als
hoheitlich und finanzpolitisch handelnden Staat. Sie beruhen insoweit nicht
auf dem BVG, sondern auf einem autonomen Entscheid des kantonalen
Gesetzgebers.
3.4 Die Tragweite der BVG-Aufsicht ist im Zusammenhang mit den möglichen
Massnahmen zu sehen, welche die Aufsichtsbehörde zur Behebung von Mängeln
anordnen kann (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Die Aufsichtsbehörde kann mit den
gesetzlichen Vorschriften nicht übereinstimmende Reglemente oder Teile davon
aufheben bzw. deren Nichtanwendbarkeit feststellen und den
Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung
entsprechender Bestimmungen erteilen. Dabei hat sie nicht nur zu
untersuchen,
ob die Reglemente mit dem BVG und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen
übereinstimmen, sondern ob dies in Bezug auf die gesetzlichen Vorschriften
allgemein der Fall ist (BGE 112 Ia 180 E. 3b S. 186 f.). Sie kann indessen
nur Massnahmen anordnen, die ihre Grundlage im BVG haben (vgl. HANS J.
PFITZMANN, Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium,
in: SZS 1985 S. 233 ff., 237). Sie kann beispielsweise zwar - als
Voraussetzung für die Abweichung vom Grundsatz der Bilanzierung in
geschlossener Kasse - prüfen, ob eine genügende Staatsgarantie vorliegt
(Art. 45 BVV 2), aber sie kann nicht den Kanton zur Leistung einer
Staatsgarantie oder anderer gesetzlich nicht vorgeschriebener Leistungen
verpflichten. Solche Leistungen müssen vielmehr in einem kompetenzgemäss
erlassenen staatlichen Gesetz vorgesehen sein (HANS-RUDOLF SCHWARZENBACH,
Die Sonderregelung der Beamtenversicherungskassen im BVG, in: SZS 1986 S.
224 ff., 235). Erst wenn sich aus einem formellen kantonalen Gesetz eine
solche Garantie ergibt, kann allenfalls die BVG-Aufsicht überprüfen, ob
diese Garantie dem Gesetz entspricht (vgl. Urteil 2A.228/2005 vom 23.
November 2005). Indem das angefochtene Gesetz solche staatlichen Leistungen
nicht nur voraussetzt, sondern selber regelt, geht es über den möglichen
Inhalt von Reglementsbestimmungen im Sinne von Art. 50 BVG hinaus; insoweit
unterliegt es nicht der Kontrolle der BVG-Aufsichtsbehörden, so dass die in
Art. 62 und 74 BVG vorgesehene Zuständigkeitsregelung nicht greift. Die
direkte Beschwerde an das Bundesgericht ist daher zulässig (vgl. auch SJ
2001 I S. 413, 1P.23/2000, wo das Bundesgericht auf eine direkte
staatsrechtliche Beschwerde gegen ein Gesetz, welches die berufliche
Vorsorge der Walliser Magistraten neu regelte, ohne weiteres eintrat).
Aufgrund des unlösbar engen Sachzusammenhangs zwischen den finanziellen
Leistungen des Staates einerseits sowie dem angestrebten Deckungsgrad und
den Leistungen der Kasse andererseits, rechtfertigt es sich, nicht nur
bezüglich einzelner Teile, sondern vollumfänglich auf die Beschwerde
einzutreten, zumal auch der Entscheid der Aufsichtsbehörde letztinstanzlich
wiederum durch das Bundesgericht zu überprüfen wäre.
3.5 Für die gleichzeitig erhobenen subsidiären Verfassungsbeschwerden
bleibt damit kein Raum (Art. 113 BGG).
Erwägung 4
4. Die Beschwerdeführer sind als Versicherte der VPSW zur Beschwerde
legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Erwägung 5
5.
5.1 Umstritten ist hauptsächlich die Erhöhung des Pensionsalters. Die
VPSW kannte bisher drei Kategorien von Versicherten. Für die Kategorie 1
(unter welche die Mehrheit des Staatspersonals fiel) betrug das ordentliche
Pensionierungsalter 62 Jahre, für die Kategorie 2 (Berufsschullehrer) 60
Jahre und für die Kategorie 3 (Personal der Strafanstalten und der
Kantonspolizei) 58 Jahre. Für die Magistraten der Justiz und der
Staatsanwaltschaft (Kategorien 4 und 5) ist die Vorsorge spezialgesetzlich
geregelt (Gesetz vom 23. Juni 1999 über die berufliche Vorsorge der
Magistraten der Exekutive, der Justiz und der Staatsanwaltschaft [SGS/VS
172.13]; Verordnung vom 13. Oktober 1999 über die berufliche Vorsorge der
Magistraten der Exekutive, der Justiz und der Staatsanwaltschaft [SGS/VS
172.130]); das ordentliche Pensionierungsalter betrug für dieselben ausser
die Strafuntersuchungs- und Jugendrichter (Kategorie 4) grundsätzlich 62
Jahre, für Letztere (Kategorie 5) 60 Jahre. Ebenso konnten die in der RVKL
versicherten Lehrkräfte bisher mit 60 Jahren in den Ruhestand treten. Mit
dem angefochtenen Gesetz wird das ordentliche Rücktrittsalter für alle
Versicherten auf 62 Jahre festgelegt, mit Ausnahme des Personals der
Strafanstalten und der Kantonspolizei (Kategorie 3 der VPSW) sowie der
Strafuntersuchungs- und der Jugendrichter (Kategorie 5 der VPSW), deren
Rücktrittsalter auf 60 Jahre festgelegt wird (Art. 15 Abs. 1 GVE). Somit
wird mit dem neuen Gesetz das Pensionierungsalter für die Lehrkräfte der
RVKL sowie für die Kategorie 2 der VPSW von 60 auf 62 und für die Kategorie
3 der VPSW von 58 auf 60 erhöht; für die übrigen Kategorien bleibt das
Pensionierungsalter unverändert. Die Beschwerdeführer erachten diese neue
Regelung unter verschiedenen Titeln als rechtswidrig.
5.2 Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten sowie von kantonalem
und interkantonalem Recht prüft es indessen nur insofern, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2
BGG). Es gilt insofern eine besondere Rügepflicht, wie sie gestützt auf Art.
90 Abs. 1 lit. b OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten hat (BGE
133 IV 286 E. 1.4 S. 287; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; Urteil 5A_433/2007 vom
18. September 2007, E. 2; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz
[BGG], Bern 2007, N. 10 zu Art. 106 BGG). Soweit die Beschwerdeführer die
Verletzung von Grundrechten
rügen, ist auf die Rechtsmittel nur einzutreten, sofern diese entsprechende
Begründungen enthalten.
5.3 Des Weitern ist es nicht Sache des Bundesgerichts, die politische
Zweckmässigkeit des angefochtenen Gesetzes zu beurteilen. Die blosse
Argumentation, andere Lösungen wären auch möglich oder vorzuziehen gewesen
oder andere Kantone kennten grosszügigere Regelungen, kann nicht zur
Aufhebung des angefochtenen Gesetzes führen. Das gilt namentlich auch,
soweit die Beschwerdeführer die Notwendigkeit oder den Zeitpunkt der
(angestrebten) Erhöhung des Deckungsgrads bestreiten mit dem Argument,
früher sei ein tieferer Deckungsgrad vom Gesetzgeber bewusst akzeptiert
worden. Das Bundesrecht erlaubt den öffentlich-rechtlichen
Vorsorgeeinrichtungen einen Deckungsgrad von weniger als 100 %, sofern eine
Staatsgarantie vorliegt (Art. 69 Abs. 2 BVG; Art. 45 Abs. 1 BVV 2), schreibt
den Kantonen aber keine solche vor. Es obliegt damit dem gesetzgeberischen
Ermessen des Kantons, ob und unter welchen Umständen er für seine
öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen eine Garantie übernehmen will.
Ein einmal getroffener gesetzgeberischer Entscheid kann in den
verfassungsmässigen Schranken auch wieder geändert werden, und zwar nicht
nur bei veränderten sachlichen Umständen, sondern auch bei neuer politischer
Würdigung unveränderter Umstände (vgl. Pra 87/1998 Nr. 31 S. 227, E. 4,
2P.27/1997; 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 3a und c, 2P.276/1995; URP 2000 S. 324,
E. 3c, 1A.208/1999; spezifisch in Bezug auf öffentlich-rechtliche
Vorsorgeregelungen: SJ 2001 I S. 413, E. 5a, 1P.23/2000; Urteil 2A.398/2002
vom 9. Januar 2003, E. 4.3.1). Dass früher ein tieferer Deckungsgrad
akzeptiert oder grosszügigere Leistungen vorgesehen wurden, ist kein
rechtliches Argument gegen das jetzige gesetzgeberische Ziel, den
Deckungsgrad zu erhöhen, oder gegen die zu diesem Zweck vorgesehenen
Massnahmen, ebenso wenig der Umstand, dass die Versicherten bereits bei
früheren Sanierungsschritten Verschlechterungen hinnehmen mussten.
Erwägung 6
6.
6.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, viele privat- und
öffentlich-rechtliche Bestimmungen des Bundesrechts würden verletzt. Sie
rügen damit eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art.
49 Abs. 1 BV), welche Grundrechtscharakter hat (BGE 131 I 198 E. 2.3 S. 201;
130 I 82 E. 2.2 S. 86 f.), weshalb insofern die qualifizierte Rügepflicht
gilt (E. 5.2; BGE 133 III 638 E. 2). Die Beschwerden beschränken sich jedoch
weitgehend darauf,
einzelne Artikel von Bundesgesetzen (ZGB, OR, BVG, FZG, FusG) aufzuzählen,
ohne darzulegen, inwiefern das angefochtene Gesetz gegen diese Bestimmungen
verstossen soll. Dies genügt der Rügepflicht nicht. Auf die Beschwerden ist
somit in Bezug auf die angebliche Verletzung von Bundesrecht nur
einzutreten, soweit sie nähere Begründungen enthalten, die im Folgenden
geprüft werden.
6.2 Die Beschwerdeführer ziehen in Zweifel, ob die im Gesetz vorgesehene
Umwandlung der bisherigen privatrechtlichen Stiftung VPSW in ein Institut
des öffentlichen Rechts mit den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 3.
Oktober 2003 über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung
(FusG; SR 221.301) vereinbar sei. Ob damit eine hinreichende
Beschwerdebegründung vorliegt, ist fraglich, kann aber offenbleiben, da sich
die Rüge ohnehin als unbegründet erweist.
6.2.1 Das FusG regelt gemäss seinem Art. 1 Abs. 1 die Anpassung der
rechtlichen Strukturen von Kapitalgesellschaften, Kollektiv- und
Kommanditgesellschaften, Genossenschaften, Vereinen, Stiftungen und
Einzelfirmen im Zusammenhang mit Fusionen, Spaltungen, Umwandlungen und
Vermögensübertragungen. Ferner legt es gemäss seinem Art. 1 Abs. 3 die
privatrechtlichen Voraussetzungen fest, unter welchen Institute des
öffentlichen Rechts mit privatrechtlichen Rechtsträgern fusionieren, sich in
privatrechtliche Rechtsträger umwandeln oder sich an Vermögensübertragungen
beteiligen können. Das 4. Kapitel (Art. 53-68 FusG) regelt die Umwandlung
von Gesellschaften, nicht aber von Stiftungen. Das 6. Kapitel (Art. 78-87
FusG) enthält Bestimmungen über die Fusion und Vermögensübernahme von
Stiftungen, nicht aber über die Umwandlung. Das 7. Kapitel (Art. 88-98 FusG)
beinhaltet besondere Vorschriften über die Fusion, Umwandlung und
Vermögensübertragung von Vorsorgeeinrichtungen im Sinne des BVG (vgl. Art. 2
lit. i FusG). Gemäss Art. 97 Abs. 1 FusG können sich Vorsorgeeinrichtungen
in eine Stiftung oder in eine Genossenschaft umwandeln. Die Umwandlung einer
Stiftung in ein Institut des öffentlichen Rechts ist im FusG nicht
vorgesehen.
6.2.2 Die bundesrätliche Botschaft zum Fusionsgesetz vom 13. Juni 2000
führt dazu aus, die Umwandlung einer Stiftung (oder Genossenschaft) in ein
Institut des öffentlichen Rechts sei nicht möglich; für entsprechende
Restrukturierungen stehe indessen die Vermögensübertragung (Art. 98 FusG)
zur Verfügung (BBl 2000 S. 4337 ff.,
4479). Diese Auffassung wird auch in der Literatur unter Berufung auf diese
Stelle in der Botschaft vertreten (HANS MICHAEL RIEMER,
Vorsorgeeinrichtungen und Fusionsgesetz, in: SZS 2004 S. 139 ff., 144;
JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, in: Peter/Trigo Trindade, Commentaire LFus, Genf
2005, N. 4 zu Art. 97 FusG; UELI HUBER, in: Watter/Vogt/Tschäni/Daeniker
[Hrsg.], Basler Kommentar zum Fusionsgesetz, Basel 2005, N. 4 zu Art. 97
FusG; STAUFFER, a.a.O., S. 496 Rz. 1320; HANS CASPAR VON DER CRONE et al.,
Das Fusionsgesetz, Zürich 2004, S. 291 Rz. 750 und Fn. 90).
6.2.3 Die im FusG enthaltene Aufzählung der möglichen Umwandlungen ist
zwar abschliessend (BBl 2000 S. 4446; VON DER CRONE et al., a.a.O., S. 271
Rz. 699), dies jedoch nur innerhalb seines Geltungsbereichs. Fällt ein
Tatbestand nicht in den Geltungsbereich des FusG, ist er deswegen nicht
unzulässig. Vielmehr beurteilt sich seine Zulässigkeit nach den dafür
geltenden gesetzlichen Grundlagen. Das FusG stützt sich auf Art. 122 Abs. 1
BV und regelt dementsprechend privatrechtliche Verhältnisse (vgl. BGE 132
III 470 E. 4.2 S. 477 f. sowie E. 5.2 S. 479; RETO T. SCHUMACHER, Die
Vermögensübertragung nach dem Fusionsgesetz, Diss. Zürich 2005, S. 221). In
seinen Geltungsbereich fällt gemäss Art. 1 Abs. 3 FusG zwar die Umwandlung
öffentlich-rechtlicher in privatrechtliche Rechtsträger, nicht aber der
umgekehrte Vorgang, also die Umwandlung einer privatrechtlichen Stiftung in
einen öffentlich-rechtlichen Rechtsträger. Denn dadurch fällt der
betreffende Rechtsträger aus dem Privatrecht heraus und ist fortan vom
öffentlichen Recht zu regeln (BBl 2000 S. 4481; BGE 132 III 470 E. 5.2 S.
479; VON DER CRONE et al., a.a.O., S. 293 Rz. 754; LUKAS GLANZMANN,
Umstrukturierungen, Bern 2006, S. 304 Rz. 792; SCHUMACHER, a.a.O., S. 222),
welches in der originären Kompetenz der Kantone liegt (Art. 3 BV; Art. 6
ZGB). Das angefochtene Gesetz steht daher nicht im Widerspruch zum FusG.
6.3 Die Beschwerdeführer rügen sodann die Verletzung verschiedener
Bestimmungen des BVG. Auch diesbezüglich kann offenbleiben, ob die
Begründungspflicht eingehalten ist, sind doch die Rügen unbegründet:
6.3.1 Soweit die Beschwerdeführer kritisieren, die Frage einer
Totalliquidation sei nicht berücksichtigt, übersehen sie, dass die blosse
Änderung der Rechtsform einer Vorsorgeeinrichtung nicht einmal eine
Teilliquidation (vgl. Art. 53b Abs. 1 BVG; Urteil 2A.48/2003
vom 26. Juni 2003, E. 3.2; FRITZ STEIGER, Die Teilliquidation nach Artikel
53b BVG, in: AJP 2007 S. 1051 ff., 1055), geschweige denn eine
Gesamtliquidation darstellt. Ob das mit dem neuen Gesundheitsgesetz
verbundene Ausscheiden der Angestellten der Gesundheitseinrichtungen aus der
VPSW allenfalls eine Teilliquidation ist (Art. 53b Abs. 1 lit. a BVG), wird
durch die Aufsichtsbehörde zu prüfen sein und bildet nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens. So oder anders ist die Frage von geringer
Bedeutung, da keine freien Mittel vorhanden sind, welche verteilt werden
könnten (Art. 23 FZG).
6.3.2 Die Beschwerdeführer halten Art. 65d Abs. 2 BVG für verletzt, weil
die Massnahmen zur Behebung einer Unterdeckung nicht auf einer
reglementarischen Grundlage beruhten. Diese Rüge ist unbegründet: Art. 65d
BVG bezieht sich auf Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen, die
aufgrund von Art. 65 BVG und Art. 44 BVV 2 unzulässig sind und deshalb
grundsätzlich (unter Vorbehalt einer zeitlich befristeten Unterdeckung
gemäss Art. 65c BVG) von den Vorsorgeeinrichtungen in Eigenverantwortung
behoben werden müssen (Art. 65d Abs. 1 BVG; Botschaft über Massnahmen zur
Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge [Änderung des
Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenvorsorge] vom 19. September 2003, BBl 2003 S. 6399 ff., 6418). Die
Bestimmung gilt damit von vornherein nicht für diejenigen
öffentlich-rechtlichen Kassen, bei welchen aufgrund einer Staatsgarantie
eine Unterdeckung zulässig ist (BBl 2003 S. 6412), wie das bei den hier zur
Diskussion stehenden Einrichtungen der Fall ist.
6.4 Unbegründet ist auch die Rüge, das Verhandlungs- oder
Mediationsprinzip sei verletzt, wozu sich die Beschwerdeführer
offensichtlich irrtümlich auf Art. 54 BV (recte wohl, ebenso irrtümlich,
BVG) berufen. Bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen werden die
massgebenden Rechtsgrundlagen durch die zuständigen legislativen oder
exekutiven Staatsorgane erlassen (Art. 50 Abs. 2 BVG), wobei das paritätisch
besetzte Organ kein Mitbestimmungs-, sondern nur ein Anhörungsrecht hat
(Art. 51 Abs. 5 BVG; ZBl 98/1997 S. 75, E. 5d/ff, 2P.111/1995;
RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, 2.
Aufl., Bern 2006, S. 71), welches, wie aktenkundig ist, in ausgiebiger Weise
gewährt wurde. Das Anhörungsrecht gibt keinen Anspruch darauf, dass die von
den Arbeitnehmerorganisationen eingebrachten Vorschläge vom
zuständigen Gesetzgeber übernommen werden. Solches folgt auch nicht aus der
Koalitionsfreiheit (Art. 28 Abs. 1 BV; BGE 129 I 113 E. 3.1 S. 121 f.) oder
aus den Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) Nr. 98
vom 1. Juli 1949 über die Anwendung der Grundsätze des Vereinigungsrechtes
und des Rechtes zu Kollektivverhandlungen (SR 0.822.719.9), Nr. 150 vom 26.
Juni 1978 über die Arbeitsverwaltung (SR 0.822.725.0) oder Nr. 154 vom 19.
Juni 1981 über die Förderung von Kollektivverhandlungen (SR 0.822.725.4),
welche die entsprechenden Massnahmen unter den Vorbehalt der
innerstaatlichen Gesetzgebung stellen und nicht unmittelbar anwendbar sind
(vgl. Pra 95/2006 Nr. 107 S. 731, E. 3, 4C.422/2004).
6.5 Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführern schliesslich auch,
soweit sie eine Verletzung der Statuten der VPSW geltend machen. Denn wenn
eine vom Kanton gegründete privatrechtliche Stiftung unmittelbar aufgrund
bundesrechtmässigen kantonalen öffentlichen Rechts in eine
öffentlich-rechtliche Institution überführt wird, bleibt kein Raum für eine
Statutenänderung oder eine Auflösung der Stiftung gemäss deren
statutarischen Vorschriften, da das öffentliche Recht den Statuten einer
privatrechtlichen Stiftung vorgeht.
Erwägung 7
7. Die Beschwerdeführer machen geltend, das angefochtene Gesetz ändere
die bisherigen Regelungen zum Nachteil der Versicherten ab und verletze
damit den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV).
7.1 Das öffentliche Dienstverhältnis wird durch die Gesetzgebung bestimmt
und macht daher, auch was seine vermögensrechtliche Seite angeht, die
Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Ansprüche der Dienstnehmer
sind dabei grundsätzlich gegenüber den Massnahmen des Gesetzgebers nur nach
Massgabe des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots geschützt. Ein
umfassender Schutz besteht nur dort, wo bestimmte Ansprüche aus dem
Dienstverhältnis als wohlerworbene Rechte betrachtet werden können, welche
durch den Anspruch auf Treu und Glauben (Art. 9 BV) und die
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) geschützt sind (BGE 106 Ia 163 E. 1b S. 167
ff.; vgl. auch BGE 132 II 485 E. 9.5 S. 513). Dies trifft aber für die
vermögensrechtlichen Ansprüche der öffentlichen Angestellten in der Regel
nicht zu, sondern nur dann, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen
ein für allemal festlegt und
von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt, oder wenn
bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene
Zusicherungen abgegeben werden (BGE 118 Ia 245 E. 5b S. 255 f.; 117 V 229 E.
5b S. 235; Pra 91/2002 Nr. 146 S. 790, E. 3.2, 2P.258/2001; 89/2000 Nr. 22
S. 115, E. 3, 2P.298/1998, Nr. 80 S. 485, E. 4a, 1P.529/1999; 88/1999 Nr. 3
S. 11, E. 6a, 2P.158/1997; 87/1998 Nr. 31 S. 227, E. 2, 2P.27/1997; 86/1997
Nr. 1 S. 1, E. 3b, 2P.276/1995; ZBl 102/2001 S. 265, E. 3c, 2P.369/1998; SJ
2001 I S. 413, E. 2, 1P.23/2000).
7.2 Die gleichen Grundsätze gelten auch für die berufliche Vorsorge: Die
Statuten öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen dürfen auch dann
geändert werden, wenn sie keinen ausdrücklichen Abänderungsvorbehalt
aufweisen, wie dies für privatrechtliche Vorsorgestiftungen gefordert wird.
Allgemeine Schranken bilden das Willkürverbot und das
Gleichbehandlungsgebot. Ein umfassender Schutz besteht nur dort, wo
bestimmte Ansprüche aus dem Dienstverhältnis als wohlerworbene Rechte
betrachtet werden können. Dies trifft dann zu, wenn sich Ansprüche aus
zwingenden gesetzlichen Bestimmungen ergeben, wenn das Gesetz die
entsprechenden Beziehungen ein für allemal festlegt und von den Einwirkungen
der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt, oder wenn bestimmte, mit einem
einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben werden.
Wohlerworbene Rechte sind der Rentenanspruch als solcher und der bisher
erworbene Bestand der Freizügigkeitsleistung, nicht aber - vorbehältlich
qualifizierter Zusicherungen - während der Zugehörigkeit zur
Vorsorgeeinrichtung und vor dem Eintritt des Vorsorgefalls das
reglementarisch vorgesehene künftige Altersguthaben und die Anwartschaften
bzw. die genaue Höhe der mit den Beiträgen finanzierten Leistungen (BGE 130
V 18 E. 3.3 S. 29; 127 V 252 E. 3b S. 255; 117 V 221 E. 5b S. 227 f., 229 E.
5b S. 235; SVR 2007 BVG Nr. 23 S. 78, E. 4.2, B 72/05; 2000 BVG Nr. 12 S.
57, E. 3c, B 60/99; SZS 2003 S. 429, E. 6.1 und 6.3, B 94/01; 1997 S. 49, E.
2a, B 23/94; 1994 S. 373, E. 6, B 14/91; 1989 S. 313, E. 3b, P.1079/1987; SJ
2001 I S. 413, E. 2, 1P.23/2000; Urteile 2A.562/2005 vom 28. Juni 2006, E.
5.1, und 2A.398/2002 vom 9. Januar 2003, E. 4.2; THOMAS GEISER, Änderung von
Vorsorge-Reglementen und wohlerworbene Rechte, in: AJP 2003 S. 619 ff., 624;
UELI KIESER, Besitzstand, Anwartschaften und wohlerworbene Rechte in der
beruflichen Vorsorge, in: SZS 1999 S. 290 ff., 310 ff.; RIEMER/RIEMER-KAFKA,
a.a.O., S. 104
Rz. 5; SCHNEIDER, a.a.O., N. 20 zu Art. 88 FusG; STAUFFER, a.a.O., S. 507
ff.). Rentenanwartschaften sind auch dann abänderlich, wenn mit den Prämien
Leistungen finanziert wurden, die nun reduziert oder gestrichen werden
(Urteil 2A.398/2002 vom 9. Januar 2003, E. 4.2; vgl. auch in Bezug auf
Änderungen des Umwandlungssatzes BGE 133 V 279 E. 3.1 S. 284 f.).
Insbesondere ist die Möglichkeit, vor dem ordentlichen (Art. 13 Abs. 1 BVG)
Pensionierungsalter in den Ruhestand zu treten, nicht verfassungsrechtlich
geschützt (BGE 117 V 229 E. 5c S. 235 ff.; SJ 2001 I S. 413, E. 5c,
1P.23/2000; SZS 1989 S. 313, E. 3d, P.1079/1987; KIESER, a.a.O., S. 312;
RIEMER/RIEMER-KAFKA, a.a.O., S. 108 Rz. 21), ebenso wenig ein wertmässiger
Anspruch auf einen bestimmten Arbeitgeberbeitrag (BGE 117 V 221 E. 5b S. 227
f.). Die gleichen Grundsätze müssen auch gelten, wenn im Rahmen eines
öffentlich-rechtlich geregelten Dienstverhältnisses eine privatrechtlich
organisierte Pensionskasse durch eine öffentlich-rechtliche ersetzt wird.
7.3 Die von den Beschwerdeführern beanstandeten Massnahmen werden seitens
des Kantons vor allem mit der angestrebten Erhöhung des Deckungsgrades
begründet. Entsprechend der Unterdeckung besteht eine Staatsgarantie. Die
angestrebte Erhöhung des Deckungsgrades reduziert das Risiko für den Kanton,
aufgrund dieser Staatsgarantie Leistungen erbringen zu müssen. Es fragt
sich, ob die bisher bestehende Staatsgarantie prinzipiell oder umfangmässig
zu den wohlerworbenen Rechten gehört.
7.3.1 Im Rahmen des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die
Pensionskasse des Bundes (PKB-Gesetz; SR 172.222.0), mit welchem der
Übergang zur Bilanzierung in geschlossener Kasse festgelegt wurde (Art. 15
PKB-Gesetz), ging der Bundesgesetzgeber davon aus, dass die bisherige
Unterdeckung, die vor allem aus nicht finanzierten Leistungen für die
Eintrittsgeneration und für Erhöhungen des versicherten Verdienstes
resultierte, einer Arbeitgeberschuld entspreche (Botschaft zum Bundesgesetz
über die Pensionskasse des Bundes vom 1. März 1999, BBl 1999 S. 5223 ff.,
5248), weshalb der Fehlbetrag von den Arbeitgebern übernommen wurde (Art. 26
PKB-Gesetz). Dies bedeutet allerdings noch nicht, dass diese Lösung
verfassungsrechtlich die einzig zulässige wäre.
7.3.2 Die Rechtsprechung hat sich bisher zu dieser Frage nicht
ausdrücklich geäussert. Im Urteil 2A.228/2005 vom 23. November 2005 wurde
eine rückwirkende Aufhebung einer vom Gemeinwesen
geleisteten Mindestzinsgarantie als unzulässig erklärt, während die
Aufhebung für das laufende Jahr unbestritten blieb. In der Lehre wird die
Ansicht vertreten, bei Vorsorgeeinrichtungen mit offener Bilanzierung sei
eine Leistungsreduktion nicht zulässig; dies wird einerseits mit Art. 91 BVG
begründet, andererseits damit, dass eine Unterdeckung weder im
Freizügigkeits- (Art. 19 FZG) noch im Liquidationsfall (Art. 53d Abs. 3 BVG
e contrario) berücksichtigt werden dürfe, mithin die gesamte nach Art. 16
FZG berechneten Barwerte die mathematische Reserve bilden, die als
wohlerworbene Rechte geschützt seien (JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER/ERIC MAUGUÉ,
Caisses de pensions publiques: garantie étatique et modification du plan des
prestations, in: SVZ 68/2000 S. 65 ff.).
7.3.3 Die Bedeutung des Art. 91 BVG liegt im intertemporalrechtlichen
Bereich: Insbesondere sollen vorobligatorische Ansprüche nur abgeändert
werden dürfen, wenn und soweit das Reglement der betreffenden
Vorsorgeeinrichtung hierüber eine ausdrückliche Bestimmung enthält.
Hinsichtlich der allgemeinen Garantie wohlerworbener Rechte sagt Art. 91 BVG
jedoch nichts aus, was nach herrschender Lehre und Rechtsprechung nicht
ohnehin gelten würde. Art. 91 BVG bezieht sich somit nicht auf die Frage, ob
und unter welchen Umständen Vorsorgeeinrichtungen des privaten und
öffentlichen Rechts gegebenenfalls im ausserobligatorischen Bereich ihre
Reglemente und Statuten abändern dürfen (SZS 1994 S. 373, E. 7a, B 14/91;
GEISER, a.a.O., S. 624). Auch ist die Staatsgarantie als solche keine
gesetzlich zwingende Leistung. Das Bundesrecht sieht die Möglichkeit einer
solchen Garantie vor, schreibt sie aber den Kantonen nicht vor. Es muss
daher grundsätzlich zulässig sein, eine einmal festgelegte Garantie auch
wieder aufzuheben (vorne E. 5.3, 7.1 und 7.2). Das Bundesrecht verbietet
zwar im Freizügigkeitsfall eine Berücksichtigung von Unterdeckungen, doch
folgt daraus nicht, dass eine einmal gewährte Staatsgarantie nach Bestand
und Umfang unabänderlich wäre. Die gegenteilige Auffassung liefe im Ergebnis
darauf hinaus, bestimmte einmal gewährte vermögensrechtliche Ansprüche
öffentlicher Bediensteter ein für allemal für unabänderlich zu erklären, was
der zitierten ständigen Rechtsprechung zuwiderliefe. Eine Parallelität
zwischen Freizügigkeitsleistung und wohlerworbenen Rechten gibt es auch bei
privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen nicht: Auch dort muss im
Freizügigkeitsfall den Austretenden die ungeschmälerte Austrittsleistung
mitgegeben werden (Art. 2 und 15 ff. FZG), während
die in der Einrichtung Verbleibenden unter Umständen zu
Sanierungsanstrengungen herangezogen werden können (Art. 65d BVG) und damit
gegenüber den Austretenden allenfalls benachteiligt werden.
7.4 Im Entwurf zum angefochtenen Gesetz war vorgesehen, dass das bei
Inkrafttreten zu Vorsorgezwecken angehäufte Vermögen sowie der Anspruch auf
Leistungen, deren Voraussetzungen bereits erfüllt sind, als wohlerworbene
Rechte garantiert werden. Der Grosse Rat ergänzte in Art. 42 GVE diese
Garantie um den bei Inkrafttreten des Gesetzes geltenden Rentensatz. Gemäss
Art. 83 Abs. 2 des vom Staatsrat erlassenen Grundreglements der
Vorsorgekasse für das Personal des Staates Wallis vom 7. Februar 2007 werden
zu diesem Zweck die Versicherungsjahre, welche durch die am 31. Dezember
2006 der Kasse angeschlossenen Versicherten der Kategorie 2 im Sinne der zu
diesem Zeitpunkt geltenden Statuten erworben wurden, am 1. Januar 2007 je zu
16/15 gutgeschrieben. Mit diesen Regelungen ist der verfassungsrechtliche
Schutz jedenfalls eingehalten.
7.5 Ein weiter gehender verfassungsrechtlicher Schutz wohlerworbener
Rechte käme höchstens in Frage, wenn die zuständigen Behörden des Kantons
feste individuelle Zusicherungen in Bezug auf die Beibehaltung der
bisherigen Leistungen gemacht hätten. Dies behaupten die Beschwerdeführer
selber nicht. Sie bringen nur vor, die Leistungen der Pensionskasse seien
über Jahre Bestandteil der Lohn- und Personalpolitik des Kantons und ein
gängiges Werbeargument bei der Rekrutierung neuer Mitarbeiter gewesen. Der
blosse Umstand, dass eine Behörde bisher eine bestimmte Behandlung hat
zukommen lassen, stellt indessen noch keine Vertrauensgrundlage dar (BGE 129
I 161 E. 4.2 S. 170; SZS 1997 S. 49, E. 3, B 23/94; ZBl 107/2006 S. 309, E.
3, 1P.58/2004; vgl. für das privatrechtliche Vorsorgeverhältnis BGE 133 V
279 E. 3.2 S. 285) und schliesst namentlich nicht aus, dass der Staat seine
Lohn- oder Personalpolitik ändert. Wer in den Staatsdienst tritt, muss damit
rechnen, dass das Gesetz, welches die Rechtsstellung der Staatsangestellten
regelt, grundsätzlich jederzeit geändert werden kann (SZS 1997 S. 49, E. 2c,
B 23/94).
Auch dass der Staatsrat früher Bedenken betreffend den tiefen Deckungsgrad
mit dem Hinweis auf die Staatsgarantie beantwortet habe, kann den
Gesetzgeber nicht daran hindern, später Massnahmen
zu treffen, welche den Deckungsgrad erhöhen. Ob der Zeitpunkt oder das
Ausmass der angestrebten Erhöhung angemessen sind, ist eine Frage des
gesetzgeberischen Ermessens. Auch die den Beschwerdeführern ausgestellten
Versicherungs- bzw. Leistungsausweise stellen keine Vertrauensgrundlage dar,
zumal sie festhalten, dass für die Berechnung der Leistungen die
Bestimmungen der Statuten 2000 massgebend seien, ohne jedoch diese Statuten
als unabänderlich zu erklären (vgl. auch Gutachten des Bundesamtes für
Justiz über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Rentenkürzungen bei
Publica und den Pensionskassen Post und SBB, publ. in: VPB 70/2006 Nr. 68 S.
1054 ff., 1074 f.; Urteil B 94/01 vom 13. September 2002 [mit
Zusammenfassung in: SZS 2003 S. 429], E. 6.3).
7.6
7.6.1 Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben hat die Rechtsprechung
abgeleitet, dass unter Umständen angemessene Übergangsfristen für neue
belastende Regelungen verfassungsrechtlich geboten sein können (BGE 130 I 26
E. 8.1 S. 60; Pra 89/2000 Nr. 22 S. 115, E. 4c, 2P.298/1998, Nr. 128 S. 745,
E. 4c, 2P.56/1999). Übergangsfristen haben jedoch nicht den Zweck, die
Betroffenen möglichst lange von der günstigeren bisherigen Regelung
profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen eine angemessene Frist
einzuräumen, sich an die neue Regelung anzupassen (BGE 123 II 385 E. 9 S.
395 f.; 122 V 405 E. 3b/bb S. 409; SCHNEIDER/MAUGUÉ, a.a.O., S. 77 f.). Dies
gilt auch für die Änderung von besoldungs- oder pensionsrechtlichen
Ansprüchen öffentlicher Angestellten: Eine mit Treu und Glauben begründete
Übergangsfrist soll den Betroffenen ermöglichen, ihre Lebenshaltung an ein
allfällig reduziertes Einkommen anzupassen (BGE 130 V 18 E. 3.3 S. 29 f.; SJ
2001 I S. 413, E. 5b, 1P.23/2000; Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4c,
2P.276/1995; Urteil 2A.398/2002 vom 9. Januar 2003, E. 4.2), bei
besoldungsrechtlichen Ansprüchen z.B. durch Kündigung vor dem Inkrafttreten
der neuen Regelung, so dass allenfalls ein Anspruch auf eine Übergangsfrist
im zeitlichen Rahmen der Kündigungsfrist oder von vergleichbarer Dauer
anerkannt werden könnte (vgl. Pra 87/1998 Nr. 31 S. 227, E. 5, 2P.27/1997;
86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4c, 2P.276/1995; SCHNEIDER/MAUGUÉ, a.a.O., S. 78 f.).
Die Rechtsprechung hat allerdings das Fehlen einer Übergangsregelung nur
zurückhaltend als verfassungswidrig beurteilt und namentlich bei relativ
geringfügigen Leistungseinbussen auch eine übergangslose Inkraftsetzung
einer neuen Regelung nicht beanstandet (Urteil P.359/1978 vom 22. Februar
1980, E. 6c nicht publ. in BGE 106 Ia 163; Pra 89/2000 Nr. 22 S. 115, E. 4c
mit Hinweisen, 2P.298/1998; 88/1999 Nr. 3 S. 11, E. 6b, 2P.158/1997; vgl.
auch für das privatrechtliche Vorsorgeverhältnis BGE 133 V 279 E. 3.3 S.
286). Bei vorsorgerechtlichen Verhältnissen sind freilich die Konsequenzen
einer Verschlechterung nur sehr eingeschränkt durch Kündigung abwendbar, so
dass sich allenfalls tendenziell längere Übergangsfristen rechtfertigen
lassen.
7.6.2 Art. 34 des angefochtenen Gesetzes enthält die Grundsätze, in deren
Rahmen die Kassen eine Übergangsregelung betreffend die Erhöhung des
ordentlichen Rücktrittsalters und die Änderungen im Zusammenhang mit der
AHV-Überbrückungsrente vorsehen (Abs. 1). Die Übergangsmassnahmen werden den
Begünstigten während einer Zeitspanne von fünf Jahren ab Inkrafttreten des
Gesetzes gewährt (Abs. 2). Die Übergangsregelung basiert bezüglich der
Erhöhung des Rücktrittsalters auf einer progressiven Reduktion der
Leistungen in Abhängigkeit vom Zeitpunkt der ordentlichen Pensionierung
(Abs. 3), bezüglich der AHV-Überbrückungsrente auf einer progressiven
Reduktion der Anzahl jährlicher Maximalrenten, in Abhängigkeit vom
Rücktrittsjahr (Abs. 4). Diese Grundsätze sind zweckmässig und sinnvoll,
indem sie die Folgen der Rechtsänderung zeitlich gestaffelt eintreten lassen
(vgl. SJ 2001 I S. 413, E. 5c, 1P.23/2000). Wer beim Inkrafttreten des
Gesetzes kurz vor der nach bisherigem Recht möglichen Pensionierung steht,
erleidet nur eine geringe Einbusse. Die volle Leistungskürzung tritt erst
nach fünf Jahren ein, und zudem nur, wenn die versicherte Person im bisher
vorgesehenen Pensionsalter zurücktritt. Arbeitet sie bis zum neu
vorgesehenen Pensionsalter weiter - welches immer noch tiefer ist als das
für die Mehrheit der Versicherten geltende gesetzliche Rentenalter -
erleidet sie keine Renteneinbusse. Die für die Anpassung der Lebensplanung
eingeräumte Frist von mehreren Jahren ist unter diesen Umständen im Lichte
der dargestellten Rechtsprechung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
(vgl. auch SZS 1989 S. 313, E. 4f, P.1079/1987). Das blosse Interesse der
Versicherten auf möglichst lange Weitergeltung der bisherigen günstigeren
Regelung ist kein verfassungsrechtlich zwingender Grund für eine längere
Übergangsdauer, ebenso wenig der Umstand, dass bei anderen
Gesetzesrevisionen längere Übergangsfristen festgesetzt worden sind (vorne
E. 5.3).
Erwägung 8
8. Offensichtlich unbegründet ist die Rüge, das angefochtene Gesetz sei
willkürlich. Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 131 I 1 E.
4.2 S. 6; 129 I 1 E. 3 S. 3; 124 I 297 E. 3b S. 299). Das angefochtene
Gesetz bezweckt eine Erhöhung des Deckungsgrades der kantonalen
Vorsorgeeinrichtungen. Dies ist ohne weiteres ein haltbarer sachlicher Grund
(BGE 117 V 229 E. 5c S. 237; SZS 1989 S. 313, E. 4e, P.1079/1987; VPB
70/2006 Nr. 68 S. 1079) und trägt überdies den gesetzgeberischen
Bestrebungen auf eidgenössischer Ebene Rechnung (vgl. die parlamentarische
Initiative 03.432 [Beck], welche eine Aufhebung von Art. 69 Abs. 2 BVG
anstrebt und der vom Nationalrat Folge gegeben wurde [AB 2005 N 21 ff.; 2007
N 566 f.]; Vernehmlassungsvorlage vom Juni 2007 "Finanzierung
öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen", Änderung des BVG), auch wenn
diese umstritten sein mögen (CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 8.
Aufl., Bern 2006, S. 453 ff.; MEINRAD PITTET, Die öffentlichen
Pensionskassen in der Schweiz, Bern 2005, S. 99 ff.). Auch die
Harmonisierung des Pensionsalters der Lehrer mit demjenigen des übrigen
Staatspersonals ist ohne weiteres ein sachlich haltbares Anliegen. Sie ist
auch nicht unverhältnismässig, ist sie doch erforderlich und geeignet, um
das angestrebte legitime Ziel zu erreichen, und zudem auch nicht
unverhältnismässig im engeren Sinne, stellt sie doch im Wesentlichen einfach
die betroffenen Lehrkräfte den übrigen Staatsangestellten gleich (vgl. dazu
hinten E. 9.2).
Erwägung 9
9. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Rechtsgleichheit (Art.
8 BV) mit der Begründung, die Versicherten von nur zwei der fünf Kategorien
hätten durch eine Erhöhung des Pensionierungsalters die Hauptlast der
Sanierung zu tragen (vgl. vorne E. 5.1).
9.1 Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist
verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die
Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist,
kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden,
je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber
bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter
Spielraum der Gestaltung, den das Bundesgericht nicht durch eigene
Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 132 I 157 E. 4.1 S. 162 f.; 131 V
107 E. 3.4.2 S. 114; 130 I 65 E. 3.6 S. 70).
9.2 Durch das angefochtene Gesetz wird nicht etwa zum Nachteil der
betroffenen Lehrkräfte (Primarschul-, Orientierungsstufen- und
Berufsschullehrer) eine Ungleichheit neu geschaffen, sondern im Gegenteil
eine vorher bestehende Ungleichheit aufgehoben, indem das früher tiefere
Pensionsalter der betreffenden Versicherten demjenigen des übrigen
Staatspersonals angeglichen wird. Rechtfertigungsbedürftig ist weniger die
jetzt hergestellte Gleichbehandlung als die vorher bestehende
Ungleichbehandlung. Es liegt zwar innert bestimmter Grenzen im Rahmen des
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, bestimmte Gruppen von Versicherten
im Hinblick auf besondere berufliche Anforderungen früher als andere zu
pensionieren, weshalb es nicht unzulässig ist, dass der Kanton Wallis für
die Kategorien 3 und 5 nach wie vor ein tieferes Pensionierungsalter als für
die übrigen Angestellten festlegt. Jedenfalls bestehen aber keine
verfassungsrechtlich zwingenden Gründe dafür, auch die betroffenen
Lehrkräfte zwei Jahre früher als andere Staatsangestellte zu pensionieren.
Der Gesetzgeber verstösst nicht gegen Art. 8 BV, wenn er eine bisher
bestehende, verfassungsrechtlich allenfalls zulässige, aber jedenfalls nicht
zwingende Ungleichbehandlung aufhebt (SJ 2001 I S. 413, E. 5a, 1P.23/2000;
SZS 1989 S. 313, E. 4d, P.1079/1987). Dass dies von den bisher Bevorzugten
als Nachteil empfunden wird, liegt in der Natur der Sache, ist aber
verfassungsrechtlich nicht unzulässig, wäre es doch sonst a priori
unmöglich, einmal festgesetzte Ungleichbehandlungen zu eliminieren.
9.3 Es trifft zu, dass eine gewisse Ungleichbehandlung zwischen den aus
der VPSW ausscheidenden (u.a. diejenigen, die in das Réseau Santé Valais
überführt werden) und den in dieser verbleibenden Versicherten besteht: Die
Ausscheidenden erhalten 100 % ihrer Austrittsleistung, während die
Verbleibenden nicht mehr diejenigen Leistungen bekommen werden, welche nach
bisherigem Recht den in der Vergangenheit einbezahlten Beiträgen entsprechen
würden. Diese Bevorzugung der Austretenden folgt aber aus den
bundesrechtlichen Vorschriften, welche zwingend vorschreiben,
den ausgetretenen Versicherten die volle Austrittsleistung mitzugeben (Art.
2 und 15 ff. FZG), namentlich auch bei öffentlich-rechtlichen
Vorsorgeeinrichtungen mit Unterdeckung (Art. 19 FZG). Bei bestehender
Unterdeckung müssen deshalb die fehlenden Mittel zwangsläufig durch das
Gemeinwesen bezahlt werden. Die von den Beschwerdeführern beanstandete
Zahlung zugunsten der Austretenden ist damit bundesrechtlich vorgegeben.
Daraus kann aber, anders als die Beschwerdeführer offenbar annehmen (ebenso
SCHNEIDER/MAUGUÉ, a.a.O., S. 74), nicht abgeleitet werden, dass aus
Rechtsgleichheitsgründen auch den verbleibenden Versicherten keine
Sanierungsmassnahmen in Form von Leistungsänderungen auferlegt werden
könnten. Es entspricht dem Grundkonzept von BVG und FZG, dass Personen, die
vor dem Eintritt des Versicherungsfalls aus der Vorsorgeeinrichtung
ausscheiden, mit der Entrichtung des Freizügigkeitsguthabens ihre
Beziehungen zur bisherigen Einrichtung beenden: Sie haben (ausser im Falle
der Liquidation, Art. 23 FZG) keinen Anspruch mehr auf freie Mittel, können
umgekehrt aber auch nicht mehr zu Sanierungsleistungen herangezogen werden
(vgl. vorne E. 7.3.3). Diese obliegen dem Arbeitgeber und den
(verbleibenden) Arbeitnehmern als Solidargemeinschaft der
Versicherungseinrichtung (Art. 65d BVG). Könnten die verbleibenden
Versicherten nicht mehr zu Sanierungsmassnahmen herangezogen werden, so
wären solche überhaupt nicht oder nur auf Kosten des Arbeitgebers möglich;
dies widerspräche bei Einrichtungen mit geschlossener Kasse der gesetzlichen
Regelung (Art. 65 ff. BVG) bzw. würde bei Einrichtungen mit offener Kasse
zwingend implizieren, dass die einmal gewährte Staatsgarantie auch in der
Höhe unveränderlich wäre, was indessen dem Grundsatz der jederzeitigen
Änderung der Gesetzgebung (vorne E. 7.1 und 7.2) widerspräche. Die
Ungleichbehandlung von Ausgetretenen und Verbleibenden ist damit
unausweichlich (STAUFFER, a.a.O., S. 414 Rz. 1114, S. 510 Rz. 1351); unter
anderem um diese in Zukunft zu vermeiden oder zu reduzieren, werden heute in
den öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen höhere Deckungsgrade
angestrebt als in der Vergangenheit (vgl. vorne E. 8). Die
Ungleichbehandlung wird immerhin dadurch gemildert, dass die Verbleibenden
weiterhin die Staatsgarantie geniessen (Botschaft vom 26. Februar 1992 zu
einem Bundesgesetz über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1992 III 533 ff., S. 595;
SCHNEIDER/MAUGUÉ, a.a.O., S. 73).
9.4 Eine Ungleichbehandlung könnte allenfalls darin erblickt werden, dass
die von der neuen Regelung Betroffenen in der Vergangenheit durch höhere
Beiträge ihr früheres Pensionierungsalter vorfinanziert haben und infolge
der Neuregelung nun - anders als die übrigen Versicherten - für diese
Beiträge keine entsprechenden Leistungen mehr erhalten.
9.4.1 Dabei können allerdings von vornherein nur die Arbeitnehmerbeiträge
von Bedeutung sein, die in der Kategorie 2 um 1 Lohnprozent höher waren als
in der Kategorie 1; die bisher um 1,6 Lohnprozent höheren
Arbeitgeberbeiträge stellten eine besondere Privilegierung der Kategorie 2
dar, auf deren Fortbestand kein verfassungsrechtlicher Anspruch bestehen
kann (vorne E. 9.2).
9.4.2 In der Rechtsprechung wurde eine Ungleichbehandlung bejaht, wenn
durch ein unfreiwilliges Ausscheiden aus einer Vorsorgeeinrichtung der
Vorsorgeschutz nicht aufrechterhalten werden kann (vgl. SZS 1994 S. 373, E.
8, B 14/91). Hier ist indessen eine Weiterführung des Vorsorgeschutzes
möglich, sogar ohne Renteneinbusse, wenn die Versicherten bis zum neu
vorgesehenen (immer noch relativ tiefen) Pensionsalter weiterarbeiten.
9.4.3 Als gegen die Rechtsgleichheit verstossend hat das Gericht bei
einer Beitragsprimatkasse eine Regelung qualifiziert, wonach freiwillig
versicherte Mitglieder einer öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtung, die
keinen Anspruch auf vorzeitige Pensionierung hatten, an der Finanzierung der
vorzeitigen Pensionierung der obligatorisch versicherten Mitglieder durch
höhere Beiträge mitzuwirken hatten; dem freiwillig Versicherten wurde daher
ein Anspruch auf Rückerstattung der zur Finanzierung des flexiblen
Rentenalters der obligatorisch versicherten Mitglieder entrichteten
(zusätzlichen) Beiträge zuerkannt (SZS 1997 S. 331, B 37/93). Im Unterschied
zu jenem Fall müssen vorliegend die Angehörigen der Kategorie 2 nicht eine
vorzeitige Pensionierung einer anderen Gruppe mitfinanzieren. Zudem handelt
es sich bei der VPSW bisher um eine Leistungsprimatkasse, bei welcher - im
Unterschied zu einer Beitragsprimatkasse (SZS 1997 S. 331, E. 5b/bb, B
37/93) - das individuelle Äquivalenzprinzip nicht gilt, sondern der Anspruch
vom Barwert der erworbenen Leistung abhängt und sich mit diesem ändern kann
(vgl. Art. 16 Abs. 6 FZG; Urteil 2A.396/2003 vom 30. September 2004, E.
5.1). In solchen Systemen sind unterschiedliche Methoden der
Leistungsfinanzierung verfassungsrechtlich zulässig,
auch wenn sie dazu führen, dass nicht alle Versicherten in genau gleicher
Weise zu den letztlich gleichen Leistungen beitragen (BGE 121 II 198 E. 4 S.
204 f.).
9.4.4 Im Urteil P.1079/1987 vom 30. September 1988, publ. in: SZS 1989 S.
313, wurde eine Rechtsungleichheit verneint bei einer mit der vorliegenden
vergleichbaren Regelung, welche eine nach früherem Recht bestehende
(allerdings nur ungenügend finanzierte) Möglichkeit für Lehrkräfte, mit 60
Jahren mit nur unwesentlich gekürzter Rente in den Ruhestand zu treten,
aufhob. Dabei liess auch der Umstand, dass dafür eine Pflicht zum
rückwirkenden Einkauf bestanden hatte, den Verlust des weitgehenden
Pensionierungsanspruchs nicht als verfassungswidrig erscheinen (E. 3 und 4);
allerdings wurde offengelassen, ob und inwieweit ein Anspruch auf
Rückerstattung des seinerzeit zwecks Rückeinkaufs bezahlten Betrags bestehe
(E. 5). Verneint wurden eine Rechtsungleichheit und ein Anspruch auf
Rückforderung in einem Fall, in welchem ein Versicherter eine Summe für den
Auskauf einer Rentenkürzung bei vorzeitiger Pensionierung geleistet hatte,
in der Folge der Arbeitgeber jedoch eine generelle vorzeitige Pensionierung
anordnete und somit auch diejenigen, die keine Auskaufssumme geleistet
hatten, in den Genuss der gleichen Leistung gelangten; das Eidg.
Versicherungsgericht erwog, anders als in dem in SZS 1997 S. 331, B 37/93,
beurteilten Sachverhalt habe der Versicherte mit der streitigen
Auskaufssumme nicht zur Finanzierung der vorzeitigen Pensionierung
derjenigen (vorzeitig pensionierten) Versicherten beigetragen, die sich
nicht auf das 63. Altersjahr eingekauft haben; auch sei er in seinen Rechten
nicht geschmälert, bloss ziehe er aus dem damaligen Auskauf keinen Vorteil,
weil er auch sonst in den Genuss der entsprechenden Leistung gelange. Es
liege in der Natur vorzeitiger Pensionierungen, dass generelle Lösungen zu
treffen seien, welche sich je nach der individuellen Altersgrenze und
Versicherungsdauer für die Betroffenen unterschiedlich auswirken könnten
(BGE 127 V 252 E. 3c S. 256 f.). Auch ein Anspruch aus ungerechtfertigter
Bereicherung auf Rückerstattung der nutzlos eingebrachten Leistungen wurde
verneint: Zum einen habe der Versicherte keinen zwingenden Rechtsanspruch
auf Fortbestand seiner Anwartschaften gehabt, indem der Rechtszustand auch
zu seinen Ungunsten hätte geändert werden können. Zum andern habe auch die
Vorsorgeeinrichtung keinen ungerechtfertigten Vermögensvorteil erlangt, weil
auch die vom Beschwerdeführer geleistete Auskaufssumme
das für die vorzeitige Pensionierung erforderliche Deckungskapital nur zum
Teil ausgleiche. Begünstigt sei allenfalls der nach kantonalem Recht zum
Ausgleich des Deckungskapitals verpflichtete Kanton. Darin lasse sich jedoch
keine die Rückerstattungspflicht der Vorsorgeeinrichtung rechtfertigende
Bereicherung erblicken (BGE 127 V 252 E. 4a S. 257 f.). Auch aus Treu und
Glauben ergebe sich kein Rückerstattungsanspruch (E. 4b S. 258 f.).
9.4.5 Anders als im zuletzt zitierten Fall erhalten vorliegend die
Angehörigen der Kategorie 2 nicht eine zusätzliche Leistung, die sie - im
Unterschied zu den anderen Leistungsempfängern - finanziert haben, sondern
es wird eine bisher vorgesehene und von ihnen finanzierte Leistung
reduziert. Die wirtschaftliche Konsequenz ist jedoch in beiden Fällen
dieselbe: Die betroffenen Versicherten haben eine Finanzierung geleistet,
die ihnen jetzt keinen Nutzen mehr bringt. Im Lichte der zitierten
Rechtsprechung kann diese Regelung nicht als verfassungswidrig beurteilt
werden: Sie beruht auf einem sachlich begründeten Anliegen (E. 8) und ist
angesichts der Übergangsfrist (E. 7.6.2) und des garantierten Rentensatzes
(E. 7.4) in ihren Auswirkungen relativ bescheiden. Sie hält sich im Rahmen
der Ungleichheiten, die bei einer Reglementsänderung unvermeidlich und in
gewissem Umfang hinzunehmen sind.