BGE 133 V 536
Urteilskopf
133 V 536
67. Arrêt de la Ire Cour de droit social dans la cause Service de l'emploi
du canton de Vaud contre Fondation X. ainsi que Tribunal administratif du
canton de Vaud (recours de droit administratif)
C 279/06 du 30 août 2007
Regeste
Art. 1 Abs. 3, Art. 59c Abs. 4 AVIG; Art. 81e Abs. 4 AVIV; Art. 101 AVIG:
Rechtsmittelweg gegen einen Entscheid der kantonalen Behörde im Bereich der
Beiträge für kollektive arbeitsmarktliche Massnahmen.
Grundsätzlich ist die Ausgleichsstelle für den Entscheid über
Streitigkeiten um unter dem Titel der kollektiven arbeitsmarktlichen
Massnahmen zugesprochene Beiträge zuständig. Sie kann ihre Zuständigkeit
unter bestimmten Umständen an die kantonale Behörde delegieren (E. 4.4).
Gegen den Entscheid der Ausgleichsstelle wie auch denjenigen der kantonalen
Behörde, die auf Grund der Kompetenzdelegation handelt, kann nach Art. 101
AVIG Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (bis 31. Dezember 2006:
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes) geführt
werden (E. 5 und 6).
Sachverhalt
A.- Le 16 décembre 2003, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a conclu avec
le Centre de gestion des programmes d'occupation (devenu par la suite le
Centre de gestion des programmes d'insertion [ci-après: le CGPI]) un accord
de prestations pour le développement et la mise à disposition de mesures du
marché du travail et de mesures de réinsertion professionnelle de type
"Emploi temporaire subventionné". Selon son art. 5, l'accord s'applique aux
bénéficiaires d'indemnités de chômage au sens de la LACI, aux demandeurs
d'emploi inscrits auprès des Offices régionaux de placement et aux
bénéficiaires du revenu minimum de réinsertion (RMR). Le Service cantonal
vaudois de l'emploi (ci-après: SDE) garantit le paiement des places
commandées (art. 6). Il contrôle la réalisation des mesures et l'occupation
des places commandées et se réserve le droit de vérifier à tout moment la
comptabilité de l'organisateur (art. 8). Ce dernier développe des mesures
d'emploi temporaire et assure le suivi des participants (art. 10). Il
produit à cette fin des attestations (art. 11). Il tient une comptabilité
analytique, en distinguant clairement les frais donnant lieu à une
subvention des autres, conformément à la circulaire établie par le
Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) au sujet des mesures relatives au
marché du travail (art. 14). Une enveloppe budgétaire globale est allouée
pour les frais de l'organisateur, au titre de la subvention (art. 17). Le
montant de l'enveloppe est de 7'830'000 fr.; il porte sur l'organisation de
390 mesures relatives au marché du travail par an, correspondant à 85'800
jours d'occupation au prix de 91 fr. 25 l'unité (art. 16). Le SDE verse à
l'organisateur un montant allant jusqu'à 80 % de celui de l'enveloppe sous
forme d'acomptes (en principe, deux acomptes de 40 % au début de chaque
semestre), le solde après réception de la facture finale, mais au plus tôt
le 1er janvier de l'année suivante (art. 17 al. 2). L'accord est entré en
vigueur le 1er janvier 2004.
La Fondation X. est une fondation de droit privé, dont le siège est à A.
Elle a pour but de venir en aide aux chômeurs et autres personnes ayant des
difficultés d'insertion. La Fondation X. a pris l'initiative de créer la
Fondation Z., laquelle, poursuivant les mêmes
buts sociaux, a repris les activités de la Fondation X. dans le canton B.,
notamment la gestion d'un atelier à P. Le 10 février 2005, le Président du
Tribunal d'arrondissement de Lausanne a prononcé la faillite de la Fondation
Z., actuellement en liquidation.
Le CGPI a conclu avec la Fondation X. des contrats portant sur la mise en
oeuvre des programmes d'insertion pour les années 2002 à 2005. C'est ainsi
que le CGPI a conclu avec la Fondation X., le 28 avril 2004, un contrat "de
mise à disposition de personnel en emploi temporaire subventionné (ETS) LACI
ou RMR pour l'année 2004". Selon cet accord, la Fondation X. mettait sur
pied un programme pour l'accueil des personnes pouvant prétendre aux mesures
relatives au marché du travail, correspondant à 11'200 jours d'occupation et
3'300 jours de formation. Le budget prévu était de 1'100'000 fr., le montant
minimal garanti de 900'000 fr. La Fondation X. avait droit au versement, au
titre de la LACI, d'un montant total de 1'084'722 fr. 75; un acompte total
de 1'081'000 fr. lui a été payé.
En 2005, le SDE a confié à la société Y. le mandat de contrôler les
comptes de différents organisateurs de mesures relatives au marché du
travail, dont la Fondation X. Le rapport établi par Y. a amené le SDE à
rendre une décision, le 20 janvier 2006, par laquelle il a exigé de la
Fondation X. le remboursement d'un montant de 864'327 fr. 90 pour l'année
2004, au titre de subvention pour des mesures relatives au marché du travail
perçues indûment, en réservant une décision analogue pour les années 2002,
2003 et 2005.
B.- Conformément à l'indication des voies de droit figurant au bas de
cette décision, la Fondation X. a recouru devant le Tribunal administratif
du canton de Vaud.
Statuant le 24 octobre 2006, le Tribunal administratif a partiellement
admis le recours, dans la mesure où il était recevable. Il a annulé la
décision du 20 janvier 2006. En bref, il a considéré qu'en ce domaine, la
loi ne conférait pas de pouvoir de décision à l'autorité administrative. Si
celle-ci entendait obtenir le remboursement de montants versés à tort, elle
devait agir devant le juge civil, conformément à la répartition des
compétences prévues en droit vaudois. En effet, l'accord passé entre
l'autorité cantonale compétente en matière de mesures relatives au marché du
travail et un organisateur de programmes d'emplois temporaires, prévoyant
que celui-ci accueillera des chômeurs et recevra des subventions, constitue
un
contrat de droit administratif. Or, l'autorité ne peut invoquer des
prétentions contractuelles par voie de décision.
C.- Par écriture du 23 novembre 2006, le SDE a formé un recours de droit
administratif devant le Tribunal fédéral des assurances en concluant à
l'annulation de ce jugement et au renvoi de la cause au Tribunal
administratif pour nouvelle décision. La Fondation X. conclut au rejet du
recours. Le CGPI a informé le tribunal qu'il s'en remettait à justice. Quant
au seco, il propose d'admettre le recours.
Le Tribunal fédéral a procédé à un échange de correspondance avec le
Tribunal administratif fédéral, en ce qui concerne la compétence de ce
dernier pour statuer sur le recours interjeté contre la décision rendue par
le SDE le 20 janvier 2006.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1. La loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) est
entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 p. 1205, 1242). L'acte
attaqué ayant été rendu avant cette date, la procédure reste régie par l'OJ
(RO 3 p. 521; art. 132 al. 1 LTF; ATF 132 V 393 consid. 1.2 p. 395).
Erwägung 2
2. Le recours de droit administratif est recevable en tant que la
décision attaquée concerne des subventions de droit fédéral et constitue une
décision en matière d'assurances sociales au sens de l'art. 128 OJ en
corrélation avec les art. 97, 98 let. b à h et 98a OJ (voir également ATF
122 V 189 consid. 1 p. 193).
Erwägung 3
3. Le recours de droit administratif ne peut en l'espèce être formé que
pour violation du droit fédéral, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir
d'appréciation (art. 104 let. a OJ). Le tribunal est lié par les faits
constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou
incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de
procédure (art. 104 let. b et 105 al. 2 OJ). En outre, le tribunal n'est pas
lié par les motifs que les parties invoquent et peut admettre le recours
pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au contraire,
confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par
l'autorité intimée. Enfin, le Tribunal fédéral examine d'office la
régularité de la procédure administrative, soit en particulier le point de
savoir si c'est à juste titre que la juridiction cantonale s'est saisie du
litige (cf. ATF 125 V 21 consid. 1a p. 23).
Erwägung 4
4.
4.1 Le chapitre 6 de la LACI institue des mesures relatives au marché du
travail (MMT). Selon l'art. 59 al. 1 LACI, l'assurance alloue des
prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail
en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage. Les prestations
dont la restitution est demandée relèvent de la section 3 de ce chapitre,
savoir les mesures d'emplois prévues aux articles 64a et 64b LACI. Sont
réputés mesures d'emplois, notamment, les emplois temporaires qui entrent
dans le cadre de programmes organisés par des institutions publiques ou
privées à but non lucratif; ces programmes ne doivent toutefois pas faire
directement concurrence à l'économie privée (art. 64a al. 1 let. a LACI).
L'assurance rembourse aux organisateurs les frais attestés indispensables à
l'organisation de la mesure d'emploi; elle peut moduler ce remboursement en
fonction des résultats (art. 64b, 1re et 2e phrases LACI). Les frais à
prendre en compte pour l'organisation d'une mesure d'emploi sont énumérés à
l'art. 97 OACI.
4.2 Les prestations dont la restitution est demandée ont été allouées,
par ailleurs, à titre de mesures collectives relatives au marché du travail
au sens de l'art. 1 al. 3 LACI (art. 1 OACI). Par opposition aux mesures
individuelles, dont les bénéficiaires directs sont les assurés eux-mêmes,
les mesures collectives sont accordées, sous la forme de subventions, à des
institutions qui se voient confier l'exécution d'une mesure préventive en
matière de chômage (THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2e éd.,
n. 644; AGNES LEU, Die arbeitsmarktlichen Massnahmen im Rahmen der
Arbeitslosenversicherung in der Schweiz, Zurich 2005, p. 15).
4.3 La compétence et la procédure en matière de mesures relatives au
marché du travail (individuelles ou collectives) sont réglées à l'art. 59c
LACI. Cette disposition est issue de la 3e révision de la LACI et regroupe
désormais en un seul article des règles réparties auparavant aux anciens
articles 64, 67, 71c et 75 LACI qui ont ainsi été abrogés (voir à ce sujet
BORIS RUBIN, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures
cantonales, Procédure, 2e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, p. 611).
Selon l'art. 59c LACI, les demandes de subvention pour les mesures
relatives au marché du travail doivent être présentées à l'autorité
compétente dûment motivées et assez tôt avant le début de la mesure
(al. 1). L'autorité compétente statue sur les demandes concernant les
mesures spécifiques visées aux art. 65 à 71d et sur les demandes de mesures
individuelles de formation (al. 2). Elle transmet à l'organe de compensation
les demandes concernant les mesures collectives de formation et d'emploi
accompagnées de son préavis; l'organe de compensation statue sur l'octroi
des subventions (al. 3).
4.4 Le Conseil fédéral peut autoriser l'organe de compensation à déléguer
la compétence de statuer sur les demandes de subventionnement des mesures
collectives de formation ou d'emploi jusqu'à un montant maximum qu'il fixe
lui-même; à cet effet, il peut édicter des directives sur le contrôle de
qualité des mesures de formation (al. 5). Le Conseil fédéral a fait usage de
cette délégation de compétence aux art. 81d et e OACI. Il ressort notamment
de ces dispositions que l'organe de compensation peut déléguer à l'autorité
cantonale la compétence de statuer sur les demandes de subventionnement des
mesures de marché du travail collectives pour lesquelles les frais de projet
à prendre en compte sont inférieurs à cinq millions de francs (art. 81e al.
4 OACI). Par une directive du 19 juin 2003, l'organe de compensation - qui
est administré par le seco - (art. 83 al. 3 LACI) a délégué aux autorités
cantonales compétentes le pouvoir de statuer sur des demandes de subventions
des mesures de marché du travail collectives pour lesquelles les frais de
projet à prendre en compte sont inférieurs à cinq millions de francs
(chiffre marginal A 12 de la circulaire du seco relative aux mesures du
marché du travail d'octobre 2004). Cette délégation repose sur l'idée que
les cantons disposent des structures nécessaires pour opérer eux-mêmes la
sélection des organisateurs et allouer les subventions. Elle laisse aussi à
l'organe de compensation plus de champ pour assumer ses tâches de
surveillance et de contrôle, en particulier pour effectuer des contrôles
beaucoup plus nombreux et plus approfondis (message du 28 février 2001
concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage, FF 2001 p. 2166;
LEU, op. cit., p. 213).
4.5 Dans le canton de Vaud, le SDE est l'autorité compétente, en
application de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux
chômeurs, remplacée depuis le 5 juillet 2005 par la loi sur l'emploi (LEmp;
RSV 822.11; art. 10 ss).
Erwägung 5
5.
5.1 Selon l'art. 1 al. 3 LACI, déjà cité, à l'exception des art. 32
(assistance administrative) et 33 (obligation de garder le secret), la
LPGA ne s'applique pas à l'octroi de subventions collectives pour le marché
du travail, ce par quoi il faut aussi entendre leur restitution éventuelle.
Même si la loi parle d' "octroi" ("Gewährung", "concessione"), cette
exclusion vise, de manière tout à fait générale, le domaine des subventions
pour les mesures collectives (voir le rapport du 26 mars 1999 de la
Commission du Conseil national de la sécurité sociale et de la santé [CSSS],
FF 1999 p. 4388). En effet, la LPGA n'a pas pour vocation de régler les
relations internes entre les divers fournisseurs de prestations de
l'assurance-chômage (RUBIN, op. cit., p. 783; UELI KIESER, ATSG-Kommentar,
Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, n. 29 ad art. 2
LPGA). Aussi bien la procédure en matière de décisions rendues en vertu de
l'art. 59c LACI, pour ce qui est des mesures collectives relatives au marché
du travail, est-elle principalement régie par la PA. En particulier, il n'y
a pas de procédure d'opposition telle que prévue par l'art. 52 LPGA. Cela
vaut aussi pour les cas où l'organe de compensation a délégué sa compétence
en application des art. 59c al. 5 LACI et 81e al. 4 OACI. Cette délégation
ne change rien au fait que l'autorité cantonale assume sur mandat la tâche
d'une autorité fédérale et est réputée agir en cette qualité (NUSSBAUMER,
op. cit., n. 879). C'est l'organe de compensation qui reste compétent pour
le versement des subventions prévues à l'art. 64b LACI (art. 83 let. k
LACI).
5.2 Il en résulte que la LPGA n'est pas applicable au contentieux en
matière de mesures collectives relatives au marché du travail. Les décisions
prises en ce domaine ne sont pas sujettes à recours devant le Tribunal des
assurances selon l'art. 58 LPGA.
Pour ce qui est des litiges en matière d'assurance-chômage dans les
domaines qui ne sont pas soumis à la LPGA, des voies de droit ont été
prévues à l'art. 101 LACI. Cette disposition désigne des autorités spéciales
de recours. Selon sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006, les
décisions et décisions sur recours du seco, ainsi que les décisions de
l'organe de compensation, pouvaient faire l'objet d'un recours devant la
Commission de recours du Département fédéral de l'économie (DFE) (PETER
UEBERSAX, in André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Bâle, Francfort-sur-le-Main 1998, n. 6.67). La décision
de la Commission de recours du DFE pouvait alors faire l'objet d'un recours
de droit administratif devant le Tribunal fédéral des assurances. La loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral, entrée en
vigueur le 1er janvier 2007, a modifié l'art. 101 LACI en ce sens qu'elle
désigne le Tribunal administratif fédéral comme autorité de recours contre
les décisions susmentionnées du seco et de l'organe de compensation (RO 2006
p. 2279). En principe, les décisions du Tribunal administratif fédéral
peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public au Tribunal
fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF).
5.3 En l'espèce, on est certes en présence, formellement, d'une décision
de l'autorité cantonale compétente (SDE). Comme on l'a vu, celle-ci agit en
lieu et place de l'organe de compensation, de sorte qu'il faut admettre que
les voies de droit prévues par l'art. 101 LACI sont également applicables.
Cette interprétation de la délégation de compétence aux cantons s'impose par
souci de cohérence et de coordination dans l'organisation des voies de
recours. Admettre des voies de droit différentes selon que la décision, pour
un même domaine, émane formellement de l'autorité cantonale ou de l'organe
de compensation reviendrait indirectement à reconnaître à celui-ci le
pouvoir de soumettre - par le biais d'une simple circulaire - un litige à la
LPGA, que la LACI exclut précisément de son champ d'application.
Erwägung 6
6. En conséquence, c'est à tort que le Tribunal administratif vaudois
s'est saisi du litige en annulant la décision du SDE. A ce stade, il n'y pas
lieu d'examiner plus avant le litige et de se prononcer sur le bien-fondé du
jugement attaqué et des griefs soulevés par les parties. Il convient
d'annuler le jugement attaqué et de transmettre d'office l'affaire au
Tribunal administratif fédéral comme objet de sa compétence. Dans cette
mesure, le recours doit être admis.
Erwägung 7
7. Vu la nature du litige, la procédure est onéreuse. Le SDE ayant
indiqué dans sa décision une voie de droit inexacte, il se justifie de
mettre les frais à sa charge (art. 156 al. 6 OJ). La Fondation X., qui a
conclu au rejet du recours, doit être considérée comme succombant, de sorte
qu'elle ne saurait prétendre une indemnité de dépens.