BGE 133 V 50
Urteilskopf
133 V 50
8. Auszug aus dem Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts i.S.
IV-Stelle des Kantons Aargau gegen S. und Versicherungsgericht des Kantons
Aargau (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
I 61/04 vom 20. September 2006
Regeste
Art. 49 Abs. 1, Art. 51, Art. 52 Abs. 1 und Art. 53 Abs. 2 ATSG:
Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch.
Das Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch ist nicht durch
Einsprache anfechtbar (E. 4).
Auszug aus den Erwägungen: ab Seite 50
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.
2.2 Gemäss Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 (AS 2006 S. 2003) ist am 1.
Juli 2006 eine Änderung des IVG in Kraft getreten.
Mit dieser Novelle ist das Einspracheverfahren im Bereich der
Invalidenversicherung aufgehoben und durch das frühere, vor Inkrafttreten
von ATSG und ATSV geltende Vorbescheidverfahren ersetzt worden. Dies
bedeutet, dass gegen eine Verfügung der IV-Stelle nicht mehr Einsprache
erhoben werden kann, sondern direkt eine Beschwerde an das kantonale
Versicherungsgericht eingereicht werden muss (Art. 69 Abs. 1 IVG in der ab
1. Juli 2006 geltenden Fassung). Nach Ziff. II lit. c des Bundesgesetzes vom
16. Dezember 2005 ist indessen auf die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der
Änderung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht hängigen Beschwerden
bisheriges Recht anwendbar. Da die hier zu beurteilende Beschwerde am 1.
Juli 2006 beim Eidgenössischen Versicherungsgericht hängig war, ist diese
Neuerung im vorliegenden Verfahren nicht anwendbar.
2.3 Der beschwerdegegnerische Vorwurf der Rechtsverweigerung knüpft an
die nicht in Verfügungsform erlassene Mitteilung der IV-Stelle vom 23. Mai
2003 und die nachmalige Weigerung, anfechtbare Verfügungen zu erlassen, an.
Die in ATSG und ATSV enthaltenen und die gestützt darauf in den
Spezialgesetzen auf den 1. Januar 2003 geänderten Verfahrensbestimmungen
gelangen daher im vorliegenden Fall zur Anwendung.
Erwägung 3
3. Streitig und zu prüfen ist, ob die IV-Stelle auf das
Wiedererwägungsgesuch vom 14. November 2002 und den im gleichen Schreiben
geäusserten Hinweis auf die Verschlechterung des Gesundheitszustandes hin
hätte verfügen müssen.
3.1 Das kantonale Gericht hat erwogen, es handle sich bei der Eingabe vom
14. November 2002 einerseits um ein Wiedererwägungsgesuch und andererseits
um eine Neuanmeldung. Sofern die betroffene Person eine Verfügung verlange,
habe die Verwaltung, auch wenn sie auf das Wiedererwägungsgesuch nicht
eintreten wolle, mit Blick auf Art. 49 Abs. 1 und Art. 51 ATSG eine
(Nichteintretens-)Verfügung zu erlassen. Gleich verhalte es sich bezüglich
der geltend gemachten Verschlechterung des Gesundheitszustandes: Sei die
IV-Stelle der Ansicht, der Versicherte habe nicht glaubhaft dargetan, dass
sich die tatsächlichen Verhältnisse in einer für den Anspruch erheblichen
Weise geändert hätten, so müsse sie eine weitere (Nichteintretens-)Verfügung
erlassen.
3.2 Die IV-Stelle führt aus, es bestehe nach wie vor kein durchsetzbarer
Rechtsanspruch auf die Behandlung einer Wiedererwägung.
Somit müsse auch ein Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung
verneint werden. Verfügungen, mit denen das Eintreten auf ein
Wiedererwägungsgesuch abgelehnt werde, seien, wie sich aus E. 2 des Urteils
vom 14. Juli 2003, C 7/02 (publiziert in: SVR 2004 ALV Nr. 1 S. 2), ergebe,
weiterhin - auch unter der Geltung von Art. 53 Abs. 2 ATSG - nicht
anfechtbar. Darum bleibe für Art. 49 Abs. 1 und Art. 51 Abs. 2 ATSG entgegen
der Auffassung der Vorinstanz kein Raum. Die Verwaltung könne folglich nicht
dazu verhalten werden, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Erwägung 4
4.
4.1 Art. 53 Abs. 2 ATSG schreibt vor, dass ein Versicherungsträger auf
formell rechtskräftige Verfügungen oder Einspracheentscheide zurückkommen
kann, wenn diese zweifellos unrichtig sind und wenn ihre Berichtigung von
erheblicher Bedeutung ist. Diese Bestimmung wurde in Anlehnung an die bis
zum Inkrafttreten des ATSG von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien
(BGE 127 V 469 E. 2c mit Hinweisen) erlassen. Dabei wird in Übereinstimmung
mit Lehre und Rechtsprechung das Zurückkommen auf formell rechtskräftige
Verfügungen oder Einspracheentscheide beim Fehlen eigentlicher
Revisionsgründe weiterhin in das Ermessen des Versicherungsträgers gelegt
(vgl. BBl 1991 II 262). Die bisherige Rechtsprechung, wonach kein
gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Wiedererwägung besteht (BGE 117 V 12
E. 2a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 119 V 479 E. 1b/cc), ist, wie die
IV-Stelle letztinstanzlich unter Hinweis auf SVR 2004 ALV Nr. 1 S. 2, E. 2,
C 7/02, zu Recht geltend macht, in Art. 53 Abs. 2 ATSG gesetzlich verankert
worden (KIESER, ATSG-Kommentar, N. 22 zu Art. 53). Damit ist aber entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführerin für den vorliegend zu beurteilenden Fall
noch nicht beantwortet, ob sie auf das Schreiben des Versicherten vom 14.
November 2002 verfügungsweise hätte reagieren müssen.
4.1.1 Nach Art. 49 Abs. 1 ATSG hat der Versicherungsträger über
Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen
die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu
erlassen. Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die nicht unter Art. 49
Abs. 1 ATSG fallen, können gemäss Art. 51 Abs. 1 ATSG in einem formlosen
Verfahren behandelt werden; Art. 51 Abs. 2 ATSG räumt der betroffenen Person
die Möglichkeit ein, den Erlass einer Verfügung zu verlangen. Im
Invalidenversicherungsbereich enthält Art. 74ter IVV einen Katalog
von Leistungen, welche formlos zugesprochen werden können. Damit diese
Ausführungsbestimmung eine gesetzliche Grundlage hat, wurde in Art. 58 IVG
eine Abweichung vom ATSG statuiert. In der genannten Gesetzesbestimmung wird
dem Bundesrat die Befugnis eingeräumt, in Abweichung von Art. 49 Abs. 1 ATSG
auch für bestimmte erhebliche Leistungen das formlose Verfahren nach Art. 51
ATSG vorzusehen (Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale
Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999, BBl 1999 V 4606 f.). In diesen
Fällen macht die IV-Stelle den Versicherten darauf aufmerksam, dass er den
Erlass einer Verfügung verlangen kann, wenn er mit dem nach Art. 74ter IVV
gefassten Beschluss nicht einverstanden ist (Art. 74quater IVV).
4.1.2 Der Begriff der Verfügung bestimmt sich mangels näherer
Konkretisierung in Art. 49 Abs. 1 ATSG nach Massgabe von Art. 5 Abs. 1 VwVG
(vgl. Art. 55 ATSG; siehe auch KIESER, a.a.O., N. 2 zu Art. 49). Als
Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten Anordnungen der Behörden
im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (oder
richtigerweise hätten stützen sollen; BGE 116 Ia 266 E. 2a) und zum
Gegenstand haben: Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder
Pflichten (lit. a), Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges
von Rechten oder Pflichten (lit. b), Abweisung von Begehren auf Begründung,
Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder
Nichteintreten auf solche Begehren (lit. c; BGE 124 V 20 E. 1; 123 V 296 E.
3a, je mit Hinweisen).
4.1.3 Das Begriffspaar Leistungen und Forderungen in Art. 49 Abs. 1 und
Art. 51 Abs. 1 ATSG entspricht den Rechten und Pflichten gemäss Art. 5 Abs.
1 lit. a VwVG (KIESER, a.a.O., N. 4 zu Art. 49), während Art. 5 Abs. 1 lit.
b und c VwVG (E. 4.1.2 hiervor) eine Aufzählung von Anordnungen enthält (zur
Bedeutung der Anordnung: KIESER, a.a.O., N. 5 ff. zu Art. 49). Es ist auch
unter der Geltung des ATSG ins Ermessen des Versicherungsträgers gestellt,
auf formell rechtskräftige Verfügungen oder Einspracheentscheide
zurückzukommen (Art. 53 Abs. 2 ATSG; E. 4.1 hiervor). Da somit kein Anspruch
auf Wiedererwägung besteht, stellt das Nichteintreten auf ein
Wiedererwägungsgesuch keine Leistung im Sinne von Art. 49 Abs. 1 oder Art.
51 Abs. 1 ATSG dar (womit die im Invalidenversicherungsrecht für bestimmte
erhebliche Leistungen geltende Sonderregel [Art. 58 IVG in Verbindung mit
Art. 74ter und 74quater IVV; E. 4.1.1 hiervor] nicht zur Anwendung
kommt). Im Streitfall ginge es nämlich einzig um die formelle Frage des
Eintretens oder Nichteintretens auf das Wiedererwägungsgesuch. Ob der
Versicherungsträger mit dem Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch
eine Anordnung (im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. c in fine VwVG) trifft, über
welche er bei Erheblichkeit oder wenn die betroffene Person nicht
einverstanden ist (Art. 49 Abs. 1 ATSG), sowie in den Fällen nach Art. 51
Abs. 1 ATSG, falls es die betroffene Person verlangt (Art. 51 Abs. 2 ATSG),
eine Verfügung zu erlassen hat, kann vorliegend allerdings offen bleiben (es
ist immerhin darauf hinzuweisen, dass die bisherige Rechtsprechung an der
Verfügungsqualität nicht gezweifelt hat: BGE 117 V 13 E. 2a). Selbst wenn
nämlich davon ausgegangen wird, dass das Nichteintreten auf ein
Wiedererwägungsgesuch als Verfügung zu qualifizieren ist, besteht jedenfalls
keine Möglichkeit, dieses Verwaltungshandeln mit Einsprache anzufechten, wie
sich nachfolgend (E. 4.2 hiernach) zeigt.
4.2 Durch das Inkrafttreten des ATSG wurde das Einspracheverfahren,
welches bisher nur im Kranken-, Unfall- und Militärversicherungsbereich
verankert war, auf alle Sozialversicherungszweige (mit Ausnahme der
beruflichen Vorsorge) ausgedehnt. Nach Art. 52 Abs. 1 ATSG kann gegen
Verfügungen innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache
erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende
Verfügungen. Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine
Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs.
1 ATSG).
4.2.1 Das Zurückkommen auf formell rechtskräftige Verfügungen oder
Einspracheentscheide beim Fehlen eigentlicher Revisionsgründe liegt
weiterhin im Ermessen des Versicherungsträgers (Art. 53 Abs. 2 ATSG als
"Kann-Vorschrift", vgl. E. 4.1 hiervor; Bericht der Kommission des
Ständerates zur Parlamentarischen Initiative Allgemeiner Teil
Sozialversicherung vom 27. September 1990, BBl 1991 II 262). Die bisherige
Rechtsprechung, wonach kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf
Wiedererwägung besteht, gilt nach wie vor (SVR 2004 ALV Nr. 1 S. 2, E. 2;
Urteil vom 22. Februar 2005, U 463/04). Auf eine Beschwerde gegen ein
Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch oder allenfalls gegen einen das
Nichteintreten bestätigenden Einspracheentscheid der Verwaltung kann das
Gericht demzufolge auch unter der Geltung des ATSG nicht eintreten. Art. 56
Abs. 1 ATSG weist auf diese Ausnahme vom
Beschwerderecht zwar nicht ausdrücklich hin. Sie ergibt sich aber ohne
weiteres aus dem Umstand, dass das Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch
im Ermessen des Versicherungsträgers liegt (Art. 53 Abs. 2 ATSG).
4.2.2 Wird angenommen, dass das Nichteintreten auf ein
Wiedererwägungsgesuch den Verfügungsbegriff erfüllt (E. 4.1.2 hiervor), so
muss auf Grund des Wortlautes von Art. 52 Abs. 1 ATSG davon ausgegangen
werden, dass dagegen eine Einsprache zulässig ist. Das Einspracheverfahren
ist zwar ein rechtsmittelmässiger Prozess, wird aber, weil es sich bei der
Einsprache um ein nicht devolutives Rechtsmittel handelt, nicht beim iudex
ad quem, sondern bei der verfügenden Verwaltung durchgeführt (GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 33; KÖLZ/HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, S. 169 Rz. 464 f.). Der Einspracheentscheid tritt alsdann an
die Stelle der Verfügung. Verfügungs- wie auch Einspracheverfahren gehören
zur verwaltungsinternen Rechtspflege.
Zu berücksichtigen ist allerdings, dass ein Wiedererwägungsgesuch
bezweckt, die Verwaltung zu einer nochmaligen Prüfung formell
rechtskräftiger Verfügungen oder Einspracheentscheide zu veranlassen. Lehnt
sie dies - durch Nichteintreten auf das Gesuch - ab, so könnte mit einer
Einsprache dagegen lediglich verlangt werden, der Versicherungsträger solle
prüfen, ob er tatsächlich nicht auf das Wiedererwägungsgesuch eintreten
wolle. Ein Anspruch auf Wiedererwägung entsteht daraus nicht, weil der
Entscheid über die Vornahme der Wiedererwägung auf jeden Fall im Ermessen
der Verwaltung bleibt (Art. 53 Abs. 2 ATSG). Der ablehnende
Einspracheentscheid würde zudem keine definitive Klärung der Streitfrage
bringen. Die Wiedererwägung wird auf Gesuch oder von Amtes wegen
vorgenommen. Eine zeitliche Befristung besteht nicht. Demgemäss wäre es
möglich, unmittelbar nach Erlass eines ablehnenden Einspracheentscheides ein
neues Wiedererwägungsgesuch zu stellen, ohne dass die Verwaltung der
gesuchstellenden Person entgegenhalten könnte, mit dem Einspracheentscheid
sei eine res iudicata geschaffen worden. Die Einsprachefrist von 30 Tagen
gemäss Art. 52 Abs. 1 ATSG bliebe überdies ohne jegliche Wirkung. Würde die
gesuchstellende Person die 30-tägige Frist verpassen, könnte sie jederzeit
ein neues Wiedererwägungsgesuch stellen. Selbst vor Erlass eines
Einspracheentscheides über die Frage des Eintretens auf ein
Wiedererwägungsgesuch wäre ein erneutes
Wiedererwägungsgesuch möglich. Das Einspracheverfahren führt mit anderen
Worten nicht zu einer Entscheidung, welche die Frage der Wiedererwägung
formell rechtskräftiger Verfügungen oder Einspracheentscheide in
verbindlicher Form beantworten könnte. Wird das Zurückkommen mit
Einspracheentscheid abgelehnt, schliesst dies nämlich keineswegs aus, dass
die Verwaltung zu einem späteren Zeitpunkt von Amtes wegen oder auf erneutes
Gesuch hin eine Wiedererwägung formell rechtskräftiger Verfügungen oder
Einspracheentscheide vornimmt. Unter diesen Umständen, insbesondere mit
Blick darauf, dass es jederzeit, ohne Bindung an Fristen, möglich ist, ein
neues Wiedererwägungsgesuch zu stellen, macht ein Einspracheverfahren keinen
Sinn. Eine Einsprachemöglichkeit gegen ein Nichteintreten auf ein
Wiedererwägungsgesuch ist demgemäss abzulehnen.
4.3 Die IV-Stelle hat sich in ihrem Schreiben vom 8. August 2003, mit
welchem sie den Erlass einer (anfechtbaren) Verfügung verweigert, auf Rz.
3013 des vom BSV herausgegebenen Kreisschreibens über die Rechtspflege in
der AHV, der IV, der EO und bei den EL (in der ab 1. Januar 2003 geltenden
Fassung) berufen. Darin wird angegeben, die nach summarischer Prüfung auf
ein Wiedererwägungsgesuch nicht eintretende Durchführungsstelle habe dies
der versicherten Person in einfacher Briefform ohne Rechtsmittelbelehrung
und in der Regel ohne eingehende Begründung bekannt zu geben. Dieser
Abschnitt des Kreisschreibens erweist sich mit Blick auf das Gesagte als
richtig.