BGE 133 V 441
Urteilskopf
133 V 441
55. Arrêt de la Ire Cour de droit social dans la cause G. contre CNA,
division Assurance militaire ainsi que Tribunal administratif du canton de
Neuchâtel (recours de droit administratif)
M 9/06 du 5 juillet 2007
Regeste
Art. 37 Abs. 4, Art. 57 und Art. 61 lit. a ATSG: Verfahren vor dem
kantonalen Versicherungsgericht.
Die in Art. 61 lit. a ATSG statuierte Kostenlosigkeit des Verfahrens gilt
auch in einem Streitfall über die Honorierung eines Offizialanwaltes im
sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 441
A.- Me G., avocat à N., a été nommé avocat d'office pour défendre les
intérêts de P. dans une procédure administrative opposant celui-ci à la
Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA), division
Assurance militaire. Le 31 mai 2006, l'assureur a fixé à 900 fr. l'indemnité
de l'avocat d'office, soit 750 fr. au titre
des honoraires (350 fr. pour la procédure de préavis-décision et 400 fr.
pour la procédure d'opposition), ainsi que 150 fr. de débours et frais.
B.- G. a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif de
la République et canton de Neuchâtel en concluant au paiement d'une
indemnité de 3'333 fr. 45 au titre des honoraires, des débours et de taxe à
la valeur ajoutée, sous déduction de la somme de 900 fr. déjà versée.
Par lettre du 26 juin 2006, le Tribunal administratif a invité l'avocat à
verser dans un délai de dix jours une avance de frais de 770 fr. en garantie
des frais de procédure présumés. Par lettre du lendemain, l'avocat a
contesté son obligation de verser une avance de frais, en invoquant le
principe de la gratuité de la procédure en matière d'assurances sociales. Le
5 juillet 2006, le président du Tribunal administratif a répondu que la
gratuité de la procédure ne s'appliquait qu'aux litiges en matière
d'assurances sociales opposant un assuré à un assureur, voire des assureurs
entre eux. En revanche, selon la jurisprudence neuchâteloise, la procédure
portant sur l'indemnité allouée à l'avocat d'office était onéreuse. Le
président a imparti à l'avocat un nouveau délai de dix jours pour
s'acquitter de l'avance de frais requise, sous peine d'irrecevabilité.
L'avocat ne s'est pas exécuté.
Par décision du 31 août 2006, le président du Tribunal administratif a
déclaré le recours irrecevable et mis à la charge de G. un émolument de
décision de 200 fr. et des débours par 40 fr.
C.- G. a interjeté un recours de droit administratif dans lequel il a
conclu à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à
l'autorité précédente afin qu'elle statue au fond sur son recours.
La CNA, division Assurance militaire, conclut au rejet du recours, ce que
propose également l'Office fédéral de la santé publique (OFSP), Unité de
direction Assurance-maladie et accidents.
D.- Le 5 juillet 2007, la Ire Cour de droit social du Tribunal fédéral a
tenu une audience publique.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1. La loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) est
entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 p. 1205, 1242).
L'acte attaqué ayant été rendu avant cette date, la procédure reste régie
par l'OJ (art. 132 al. 1 LTF; ATF 132 V 393 consid. 1.2 p. 395).
Erwägung 2
2. Les décisions qui concernent l'assistance judiciaire sont des
décisions d'ordonnancement de la procédure au sens de l'art. 52 al. 1 de la
loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des
assurances sociales (LPGA; RS 830.1), qui ne sont pas sujettes à opposition
(ATF 131 V 153 consid. 1 p. 155), de sorte qu'elles sont directement
attaquables par la voie du recours devant les tribunaux des assurances
institués par les cantons (art. 56 al. 1 et art. 57 LPGA). Le Tribunal
administratif était dès lors compétent pour connaître de la décision du 31
mai 2006.
Erwägung 3
3. Dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales,
l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur
lorsque les circonstances le justifient (art. 37 al. 4 LPGA). La LPGA a
ainsi introduit une prétention légale à l'assistance juridique pour ce type
de procédure (ATF 131 V 153 consid. 3.1 p. 155; UELI KIESER, ATSG-Kommentar,
Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, n. 16 ss ad art.
37 LPGA).
Sous le régime de la LPGA, l'indemnité allouée à l'avocat d'office dans la
procédure en matière d'assurances sociales ne se détermine plus selon le
droit cantonal, mais en vertu du droit fédéral, par le renvoi de l'art. 55
LPGA à l'art. 65 al. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA; RS 172.021), qui renvoie à son tour à
l'ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemnités en procédure
administrative (RS 172.041.0; voir à ce sujet ATF 131 V 153 consid. 3.1 p.
155).
Erwägung 4
4. Aux termes de l'art. 61 LPGA, sous réserve de l'art. 1er al. 3 PA, la
procédure devant le tribunal cantonal des assurances est réglée par le droit
cantonal; elle doit satisfaire aux exigences énumérées sous lettres a à i.
Elle doit notamment être simple, rapide, en règle générale publique, ainsi
que gratuite pour les parties; des émoluments de justice et les frais de
procédure peuvent toutefois être mis à la charge de la partie qui agit de
manière téméraire ou témoigne de légèreté (let. a).
Est donc litigieux le point de savoir si la gratuité de la procédure
prévue à cette disposition vaut également dans un litige portant sur la
rémunération de l'avocat d'office dans la procédure administrative en
matière d'assurances sociales, autrement dit si c'est ou non
à bon droit que les premiers juges ont déclaré le recours irrecevable pour
défaut de paiement par le recourant d'une avance de frais.
Erwägung 5
5.
5.1 Selon le premier juge, le principe de la gratuité de la procédure
énoncé à l'art. 61 let. a LPGA a pour but de faciliter l'accès aux tribunaux
des personnes qui ont souvent une situation économique précaire. Il
s'applique tout spécialement dans les litiges en matière d'assurances
sociales opposant un assuré à un assureur. Il ne vaut pas, en revanche,
quand l'avocat d'office conteste le montant que l'assureur lui a accordé
dans le cadre d'un mandat d'office. Aussi bien le premier juge a-t-il fait
application du droit cantonal de procédure, notamment les art. 47 al. 5 et
52 de la loi du 27 juin 1979 sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA/NE). Ces règles cantonales permettent au tribunal
d'exiger une avance de frais et donnent la compétence à son président de
déclarer un recours irrecevable si le recourant, dûment averti, ne verse pas
dans le délai imparti l'avance de frais qui lui est demandée.
5.2 L'art. 61 let. a LPGA, entré en vigueur le 1er janvier 2003, a
repris, sans changement par rapport à la situation antérieure, la règle de
la gratuité de la procédure qui était auparavant énoncée dans les
différentes lois d'assurances sociales (art. 85 aLAVS; art. 108 aLAA; art.
87 aLAMal; 103 aLACI; 106 aLAM). Par la suite, la modification de la LAI du
16 décembre 2005 (RO 2006 p. 2003), entrée en vigueur le 1er juillet 2006, a
prévu une dérogation à l'art. 61 let. a LPGA en ce sens que la procédure de
recours en matière de contestations portant sur l'octroi ou le refus de
prestations de l'AI devant le tribunal cantonal des assurances est soumise à
des frais de justice (art. 69 al. 1bis LAI). Cette dérogation n'est pas en
cause en l'espèce.
5.3 Comme l'a jugé le Tribunal fédéral des assurances à propos de
l'ancien art. 108 al. 1 let. a LAA, qui avait sur le point ici en discussion
le même contenu que l'art. 61 let. a LPGA, cette disposition de la LAA ne
souffrait qu'une exception au principe de la gratuité de la procédure, à
savoir quand une partie agit par témérité ou à la légère. Il en a déduit
que, sous cette réserve, la procédure cantonale était gratuite, même si elle
opposait deux assureurs (ATF 127 V 196). Dans ce même arrêt, le tribunal a
procédé à une analyse approfondie des travaux préparatoires de l'art. 61
let. a LPGA (la LPGA avait déjà été adoptée par le Parlement mais n'était
pas
encore en vigueur à cette époque). Cette analyse montre que le législateur a
voulu maintenir sous le régime de la LPGA la règle de la gratuité, avec pour
seule exception les cas de témérité ou de légèreté. En particulier les
termes "en règle générale" ("in der Regel") se rapportent exclusivement à la
publicité des débats, mais non aux autres exigences de procédure énumérées à
la lettre a de l'art. 61 LPGA (ATF 127 V 196 consid. 2d/cc p. 201). Par
conséquent, la règle de la gratuité exprimée par cette disposition ne dépend
pas de la personne qui est partie à la procédure. Elle résulte bien plutôt
du fait qu'un litige est porté devant un tribunal cantonal des assurances
dont la compétence se fonde sur les art. 57 et 58 LPGA. Elle vaut aussi, par
ailleurs, pour les recours contre des décisions incidentes ou
d'ordonnancement de la procédure prises en marge de la procédure principale
(cf. ATF 121 V 178 consid. 3; cf. aussi THOMAS LOCHER, Grundriss des
Sozialversicherungsrechts, 3e éd., Berne 2003 p. 496).
5.4 On ne voit pas de motif de faire une exception en matière de fixation
des honoraires de l'avocat d'office. Celui-ci accomplit une tâche étatique
spécialement régie par le droit des assurances sociales (cf. ATF 113 Ia 69
consid. 6 p. 71 et les références citées). Lors de sa désignation, il
s'établit, entre l'avocat et l'assureur (dans la procédure administrative)
un rapport juridique spécial en vertu duquel le premier a contre le second
une prétention à être rétribué en vertu des dispositions précitées de la
LPGA et de la PA. A la différence d'une activité de conseil librement
consentie et pleinement rétribuée, la rémunération à laquelle peut prétendre
l'avocat d'office relève du droit de procédure en matière d'assurances
sociales au même titre que les litiges qui portent sur des points
accessoires du procès au fond et pour lesquels la gratuité est garantie.
5.5 Par ailleurs, l'art. 61 let. a LPGA ne concerne pas seulement les
litiges entre assurés et assureurs. Comme on l'a vu, il s'applique aussi aux
contestations entre assureurs. Il concerne d'autres procédures où l'assuré
n'est pas partie, par exemple les litiges découlant de la responsabilité de
l'employeur selon l'art. 52 LAVS ou encore de la responsabilité des
corporations de droit public, des organisations fondatrices privées et des
assureurs à l'égard de tiers (cf. KIESER, op. cit., n. 28 ad art. 61 LPGA).
Enfin, à titre de comparaison, on observera que le Tribunal fédéral
considère que la procédure instituée par l'art. 12 de la loi fédérale du 24
mars 1995 sur l'égalité entre femmes et hommes (LEg;
RS 151.1) vaut pour toutes les procédures, notamment celles en matière de
fixation des honoraires dus par une partie à son avocat pour la procédure
devant le Tribunal fédéral prévue par l'art. 161 OJ (arrêt 4C.123/2004 du 9
juillet 2004, consid. 7).
Erwägung 6
6. En l'espèce, la décision du président du Tribunal administratif n'est
pas motivée par le fait que le recourant aurait agi par témérité ou à la
légère. Par conséquent, le Tribunal administratif ne pouvait, sous peine de
violation du droit fédéral, exiger de lui une avance de frais et son
président ne pouvait sanctionner le non-paiement de celle-ci par une
décision d'irrecevabilité. Il convient, dès lors, d'annuler le jugement
attaqué et de renvoyer la cause à l'autorité cantonale pour jugement au
fond.
Erwägung 7
7. Dès lors que le recours ne porte pas directement sur la question de
l'assistance judiciaire mais est dirigé contre un jugement d'irrecevabilité
rendu par l'autorité cantonale, la procédure est onéreuse. L'intimée, qui
succombe, supportera donc les frais de la procédure. Elle versera en outre
des dépens au recourant pour la procédure fédérale (art. 159 OJ).