BGE 133 V 402
Urteilskopf
133 V 402
50. Arrêt de la IIe Cour de droit social dans la cause N. contre Office de
l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud ainsi que Tribunal des
assurances du canton de Vaud (recours de droit administratif)
I 1096/06 du 24 juillet 2007
Regeste
Art. 69 Abs. 1bis IVG: Kostenvorschuss; Grundsatz der Gesetzmässigkeit.
Die Befugnis zur Erhebung eines Kostenvorschusses und die
verfahrensrechtlichen Folgen einer allfälligen Nichtbezahlung müssen in
einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein (E. 3.4).
Art. 69 Abs. 1bis IVG bildet keine hinreichende gesetzliche Grundlage, um
im kantonalen Beschwerdeverfahren betreffend die Zusprechung oder
Verweigerung von Leistungen der Invalidenversicherung einen Kostenvorschuss
einzufordern (E. 4.2).
Sachverhalt
A.- Le 9 novembre 2006, l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton
de Vaud (ci-après: office AI) a rejeté la demande de prestations de N.
tendant à l'octroi d'une indemnité journalière d'attente.
L'assuré a déféré cette décision au Tribunal des assurances du canton de
Vaud. Il a sollicité simultanément le bénéfice de l'assistance judiciaire
provisoire que le juge instructeur a refusé de lui octroyer par décision
incidente du 11 décembre 2006. Celui-ci lui a imparti à cette occasion un
délai échéant au 15 janvier 2007 pour verser une avance de frais de 1'000
fr. ou déposer une décision du Bureau de l'assistance judiciaire au greffe
du tribunal, en l'avertissant qu'à défaut, le recours serait déclaré
irrecevable.
B.- N. a interjeté un recours de droit administratif contre cette décision
en concluant principalement à son annulation et subsidiairement à sa
réforme, en ce sens que le montant de l'avance de frais soit ramené à 200
fr.
Le Tribunal des assurances du canton de Vaud et l'Office fédéral des
assurances sociales (OFAS) ont conclu au rejet du recours, tandis que
l'office AI a renoncé à se déterminer.
C.- Par ordonnance du 1er février 2007, le Président de la IIe Cour de
droit social a accordé l'effet suspensif au recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.
1.1 La loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) est
entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 p. 1205, 1242). L'acte
attaqué ayant été rendu avant cette date, la procédure reste régie par l'OJ
(art. 132 al. 1 LTF; ATF 132 V 393 consid. 1.2 p. 395).
1.2 La décision incidente par laquelle une avance de frais est exigée
afin de garantir le paiement des frais de justice présumés, avec
l'indication qu'à défaut, le recours sera déclaré irrecevable, est
susceptible de causer un préjudice irréparable; aussi, un recours de droit
administratif peut-il être interjeté de manière indépendante contre cette
décision (art. 5 al. 2 en corrélation avec l'art. 45 al. 1 PA et les art. 97
al. 1 et 128 OJ; ATF 128 V 199 consid. 2 p. 201).
1.3 Le litige ne concernant pas l'octroi ou le refus de prestations
d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si
les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par
l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été
constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont
été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en
corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
Erwägung 2
2. A l'appui de son recours de droit administratif, le recourant fait
valoir qu'il n'existerait aucune base légale pertinente en droit cantonal
vaudois permettant le prélèvement d'une avance de frais par le Tribunal des
assurances du canton de Vaud dans une procédure de recours en matière de
contestations portant sur l'octroi ou le refus de prestations de
l'assurance-invalidité.
Selon le Tribunal des assurances du canton de Vaud, le principe de la
force dérogatoire du droit fédéral permettrait au juge des assurances, par
l'intermédiaire de l'art. 69 al. 1bis LAI, de requérir une avance de frais,
sans que sa perception ne soit prévue dans la législation cantonale. Pour
l'OFAS, qui partage le point de vue de la juridiction cantonale, le système
de l'avance de frais - et implicitement la sanction de l'irrecevabilité à
défaut du versement des sûretés - s'inscrirait dans la logique de la
modification légale tendant à la suppression de la gratuité de la procédure
judiciaire pour les contestations portant sur l'octroi ou le refus de
prestations de l'assurance-invalidité.
Erwägung 3
3.
3.1 Les frais de justice sont des contributions causales qui trouvent
leur fondement dans la sollicitation d'une prestation étatique et, partant,
dépendent des coûts occasionnés par le service rendu. A ce titre, ils
doivent respecter les principes de la couverture des frais et de
l'équivalence (ATF 124 I 241 consid. 4a p. 244; 120 Ia 171 consid. 2 p.
174).
3.2 La perception de contributions publiques - à l'exception des
émoluments de chancellerie - doit être prévue quant à son principe dans une
loi au sens formel du terme. La compétence de régler certaines questions
particulières ou secondaires peut être déléguée au pouvoir exécutif ou à une
autorité judiciaire, mais la loi doit alors indiquer - au moins dans les
grandes lignes - le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul
de cette contribution.
Il y a atteinte au principe constitutionnel de la légalité si les éléments
essentiels d'une contribution publique ne sont pas déterminés par le
législateur (ATF 132 II 371 consid. 2.1 p. 374; 127 I 60 consid. 2d p. 64;
106 Ia 249 consid. 1 p. 250).
Si tous les aspects de la contribution publique ne doivent pas
nécessairement être réglés dans une loi au sens formel, ils doivent l'être
au moins sous une forme normative. Les conditions de perception de la
contribution doivent être énoncées de manière suffisamment précise pour
empêcher l'autorité d'application de disposer d'une marge de manoeuvre
excessive et permettre aux administrés d'en apprécier les conséquences
financières éventuelles et d'adapter leur comportement en connaissance de
cause. Savoir quelles exigences il convient de respecter dépend de la nature
de la matière traitée (ATF 123 I 248 consid. 2 p. 249).
3.3 La perception, dans l'intérêt d'une saine administration de la
justice, d'une avance pour les frais judiciaires prévisibles auprès de celui
qui entend bénéficier de la protection juridique de l'Etat correspond à une
pratique générale des cantons et ne contrevient pas à l'art. 6 par. 1 CEDH.
Dans la mesure où le droit fédéral n'institue pas la gratuité de la
procédure et où le droit constitutionnel ou procédural ne donne pas un droit
au bénéfice de l'assistance judiciaire, la plupart des codes de procédure
cantonaux prévoient que les parties sont tenues de procéder à une avance des
frais judiciaires ou des autres dépenses inhérentes à la procédure (ATF 124
I 241 consid. 4a p. 244; pour un aperçu des règles de procédure
administrative cantonale, BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne
2000, p. 455 s.). La sanction de l'irrecevabilité du recours pour défaut de
paiement à temps de l'avance de frais ne procède pas d'un excès de
formalisme ou d'un déni de justice, pour autant que les parties aient été
averties de façon appropriée du montant à verser, du délai imparti pour le
versement et des conséquences de l'inobservation de ce délai (ATF 96 I 521
consid. 4 p. 523).
3.4 Le principe de la perception de frais de justice, en tant que
contributions causales, ainsi que ses aspects importants doivent être prévus
dans une loi au sens formel du terme. Dans la mesure où il constitue non
seulement une modalité particulière de paiement des frais judiciaires
prévisibles de la procédure, mais avant tout une condition de recevabilité
du recours, le principe du paiement de l'avance des frais judiciaires dans
le délai imparti n'est pas
une question secondaire dont le règlement peut être délégué au pouvoir
exécutif ou à une autorité judiciaire. La possibilité de pouvoir demander
une avance des frais judiciaires et la sanction attachée au non-paiement à
temps de celle-ci doivent par conséquent également figurer dans une loi au
sens formel du terme. A défaut, il y a atteinte au principe constitutionnel
de la légalité (voir l'arrêt du Tribunal fédéral 6A.92/2006 du 21 février
2007, consid. 6.4).
Erwägung 4
4.
4.1 En dérogation à l'art. 61 let. a LPGA - qui consacre le principe de
la gratuité du contentieux des assurances sociales au niveau cantonal -,
l'art. 69 al. 1bis LAI (introduit par la modification de la LAI du 16
décembre 2005, entrée en vigueur le 1er juillet 2006 [RO 2006 p. 2003,
2006]) pose le principe que la procédure de recours en matière de
contestations portant sur l'octroi ou le refus de prestations de l'AI devant
le tribunal cantonal des assurances est soumise à des frais de justice. Le
montant des frais est fixé en fonction de la charge liée à la procédure,
indépendamment de la valeur litigieuse, et doit se situer entre 200 et 1'000
francs.
4.2 A teneur de cette disposition, on ne saurait considérer que le
tribunal cantonal des assurances est habilité, en vertu du seul droit
fédéral, à requérir le versement d'une avance de frais de la part d'un
recourant. Le texte de cette disposition est absolument clair et n'autorise
aucune interprétation divergente; elle ne prévoit pas - ne serait-ce que de
manière implicite - la possibilité de demander une avance de frais, et
encore moins les conséquences procédurales qui pourraient être attachées à
un éventuel défaut de versement. C'est en vain que le Tribunal des
assurances du canton de Vaud et l'OFAS croient pouvoir déduire du Message
concernant la modification de la LAI (mesures de simplification de la
procédure) du 4 mai 2005 (FF 2005 p. 2899, 2905) la possibilité de demander
une avance de frais. Certes, le Conseil fédéral a exposé que "[...], si les
recourants doivent s'acquitter d'une avance de frais, ils prendront mieux
conscience de l'importance d'une action jusque devant la cour suprême que si
celle-ci était gratuite. Dans ces conditions, ils auront tendance à renoncer
à former des recours inutiles". Par ces propos, le Conseil fédéral n'a fait
toutefois qu'expliciter l'objectif qu'il entendait poursuivre en soumettant
les procédures cantonale et fédérale en matière d'octroi et de refus de
prestations de l'assurance-invalidité à des frais de justice. On ne saurait
y voir l'expression de la volonté du législateur de généraliser la
perception d'avances
de frais dans le cadre de ces procédures. Et quand bien même on attribuait
aux propos du Conseil fédéral le sens qu'entendent lui donner le Tribunal
des assurances du canton de Vaud et l'OFAS, ils ne permettraient pas de
suppléer à l'absence d'une base légale au sens formel.
4.3 Hormis le respect des exigences posées à l'art. 61 LPGA et des
dispositions - non déterminantes en l'espèce - auxquelles renvoie l'art. 1
al. 3 PA, la procédure devant le tribunal cantonal des assurances est régie
par le droit cantonal. L'art. 69 al. 1bis LAI ne limite pas la compétence
des cantons en matière de procédure si ce n'est sur le principe même de
l'absence de gratuité de la procédure en matière d'octroi et de refus de
prestations de l'assurance-invalidité et la fourchette des montants pouvant
être prélevés. A défaut d'une base légale de droit fédéral, les cantons
demeurent libres de prévoir ou non la possibilité de demander une avance de
frais pour la procédure devant le tribunal cantonal des assurances (voir ATF
107 Ia 117 consid. 2a p. 119; voir également arrêt du Tribunal fédéral
2A.260/1997 du 7 août 1998, consid. 2). Contrairement à ce que soutient
l'OFAS, il n'y a pas de place pour une application par analogie des
dispositions de l'OJ (art. 150), de la LTF (art. 62) ou de la PA (art. 63),
lois qui prévoient toutes le principe de l'avance des frais judiciaires
présumés et la sanction attachée au défaut du versement de celle-ci dans le
délai prescrit.
4.4 La procédure applicable devant le Tribunal des assurances du canton
de Vaud est régie, pour l'essentiel, par la loi sur le Tribunal des
assurances du 2 décembre 1959 (LTAs; RSV 173.41). L'art. 26 LTAs prévoit la
possibilité de demander une avance de frais à des conditions spécifiques qui
ne sont pas remplies en l'espèce. De même, le renvoi de l'art. 28 LTAs aux
règles de la procédure civile contentieuse (art. 1 à 485 du Code de
procédure civile du 14 décembre 1966 [CPC; RSV 270.11]) n'inclut pas l'art.
90 CPC relatif à l'avance des frais. A défaut de base légale, le Tribunal
des assurances du canton de Vaud n'était pas en droit de demander une avance
de frais au recourant. En conséquence, la décision attaquée doit être
annulée et le recours se révèle bien fondé.
Erwägung 5
5. En principe, des frais judiciaires et des dépens ne peuvent être mis à
la charge d'un canton qui n'est pas partie au procès et dont les intérêts
pécuniaires ne sont pas en cause (art. 156 al. 2 en corrélation avec l'art.
135 OJ). Toutefois, il y a lieu de déroger à ce
principe lorsque la décision attaquée viole de manière qualifiée les règles
d'application de la justice et cause de ce fait des frais aux parties
(arrêts du Tribunal fédéral des assurances U 305/97 du 19 octobre 1998,
consid. 4, publié in RAMA 1999 n° U 331 p. 128, et K 8/97 du 7 avril 1998,
consid. 5a et b). En requérant le versement d'une avance de frais en dehors
de tout cadre légal, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a violé le
principe de la légalité, ce qui justifie de mettre les frais de justice et
les dépens à la charge du canton de Vaud.