BGE 133 I 49
Urteilskopf
133 I 49
6. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause X.
contre FAREAS et Conseil d'Etat ainsi que Cour constitutionnelle du canton
de Vaud (recours de droit public)
2P.178/2006 du 13 novembre 2006
Regeste
Art. 9, 29 und 35 Abs. 2 BV, Art. 13 EMRK; Verfassungsgericht (Cour
constitutionnelle) des Kantons Waadt; Hoheitsakte, welche durch dieses im
Rahmen einer (abstrakten) Normenkontrolle überprüft werden können; von der
Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) erlassene
Hausordnung für ein Asylbewerber-Zentrum.
Beim Waadtländer Verfassungsgericht können bloss solche - im Prinzip
publizierte - Hoheitsakte angefochten werden, die von einer der in Art. 3
Abs. 2 des kantonalen Gesetzes über die Verfassungsrechtsprechung (loi
cantonale sur la juridiction constitutionnelle) einschränkend und
abschliessend aufgezählten Behörde erlassen worden sind; willkürfreie
Auslegung der vorgenannten Gesetzesbestimmung (E. 2).
Art. 29 BV und Art. 13 EMRK stehen einer solchen Auslegung nicht entgegen
(E. 3.1).
Art. 35 Abs. 2 BV gewährleistet, dass gestützt auf die streitige
Hausordnung vorgenommene Handlungen ("Realakte") der FAREAS zum Gegenstand
einer (konkreten) Rechtskontrolle gemacht werden können, wenn sie zu einer
ernsthaften Beeinträchtigung eines Grundrechts führen; massgeblich für diese
Rechtskontrolle sind die in BGE 128 II 156 dargelegten Grundsätze (E. 3.2).
Sachverhalt
X., ressortissant malien né en 1977, a déposé une demande d'asile qui a
été frappée d'une décision de non-entrée en matière. A partir du 24 août
2005, il a été pris en charge par la Fondation vaudoise pour l'accueil des
requérants d'asile (FAREAS).
Le 16 janvier 2006, X. a été placé par la FAREAS en hébergement au Centre
de Vennes, à Lausanne (ci-après: le Centre). Après avoir été invité à signer
le règlement de maison établi par la FAREAS pour cet établissement, il a
déposé une requête auprès de la Cour constitutionnelle du canton de Vaud
(ci-après: la Cour constitutionnelle ou la Cour) tendant à ce que plusieurs
clauses du règlement en question soient annulées ou, à titre subsidiaire,
interprétées dans un sens conforme à certaines garanties d'ordre
constitutionnel invoquées.
Par arrêt du 21 juin 2006, la Cour constitutionnelle a déclaré irrecevable
la requête dont elle était saisie, en estimant qu'une interprétation aussi
bien littérale qu'historique de l'art. 3 de la loi vaudoise du 5 octobre
2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC), soit la norme cantonale
instituant sa compétence, conduisait "à exclure [de son] champ de contrôle
toute règle qui n'est pas adoptée par une autorité cantonale au sens
étroit".
Agissant par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal
fédéral d'annuler l'arrêt précité de la Cour constitutionnelle. Il
se prévaut du "droit fondamental à un tribunal" (art. 29 Cst. et art. 13
CEDH) et de la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) "pour ce qui
concerne directement la décision attaquée", et invoque la protection de sa
sphère privée (art. 13 Cst. et art. 8 CEDH) et le respect du principe de la
légalité (art. 5 Cst.) "en ce qui concerne les effets de la décision
attaquée".
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.
2.1 Instituée par la Constitution vaudoise du 14 avril 2003, la Cour
constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal qui est notamment
chargée de contrôler, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art.
136 al. 1 et al. 2 let. a Cst./VD). Ses attributions et la procédure
applicable aux requêtes interjetées auprès d'elle sont définies par la loi
sur la juridiction constitutionnelle (cf. art. premier LJC), qui explicite
les actes soumis à son contrôle à l'art. 3 dans les termes suivants:
"1. La Cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des
actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de
droit.
2. Peuvent faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces
conditions:
a. les lois et les décrets du Grand Conseil;
b. les règlements du Conseil d'Etat;
c. les directives publiées d'un département ou d'un service.
3. [les actes communaux]."
L'art. 4 LJC énonce une série d'actes soustraits au contrôle de la Cour
(plans d'affectation communaux et cantonaux et actes assimilés) qui ne
concernent pas la présente contestation.
2.2 Selon la Cour constitutionnelle, l'interprétation littérale de l'art.
3 LJC, confirmée par les travaux préparatoires relatifs à cette disposition,
exclut de "son champ de contrôle" les normes réglementaires adoptées (et en
principe non publiées) par des entités de droit public cantonal, et limite
son contrôle aux actes adoptés (et publiés) émanant des autorités cantonales
au sens étroit énumérées de manière exhaustive à l'alinéa 2 de la
disposition en cause (Grand Conseil; Conseil d'Etat; départements ou
services de l'Etat). Les juges constitutionnels en déduisent qu'ils ne sont
a fortiori pas compétents pour
examiner le règlement de maison litigieux établi par la FAREAS, attendu que
cette fondation, pour chargée qu'elle soit d'accomplir des tâches publiques,
non seulement n'est pas une autorité cantonale au sens étroit, mais encore
n'est pas une entité de droit public cantonal, étant organisée selon les
règles du droit privé (art. 80 ss CC).
Pour l'essentiel, le recourant fait valoir que cette interprétation
restrictive de l'art. 3 LJC est arbitraire et n'est pas conforme aux art. 29
Cst. et 13 CEDH, car elle le priverait de la seule voie de droit lui
permettant de se plaindre de manière effective devant un tribunal des
violations des droits fondamentaux qu'il allègue. Il soutient également que,
"dans la mesure où elle exerce bien une tâche dévolue à l'autorité
administrative dans un rapport hiérarchique aux départements", la FAREAS
doit être considérée comme un service de l'Etat ou assimilée à un
département au sens de l'art. 3 LJC, car elle ne dispose pratiquement
d'aucune autonomie dans l'exercice de son mandat.
2.3 Constituée par l'Etat de Vaud le 25 avril 1994, la FAREAS est une
fondation de droit privé qui a pour but de mettre en oeuvre, selon les
directives du département compétent, la politique cantonale d'accueil des
requérants d'asile attribués au Canton de Vaud par la Confédération. A
l'origine, ses tâches lui ont été confiées par voie de délégation
départementale, sur la base des art. 19 et 42a de la loi vaudoise du 25 mai
1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), aujourd'hui abrogée et
remplacée à compter du 1er janvier 2006 par la loi du 2 décembre 2003 sur
l'action sociale vaudoise (LASV). Les rapports entre l'Etat et la FAREAS
sont en particulier réglés dans une convention du 24 mars 2000. Celle-ci
prévoit notamment que la FAREAS exerce librement son mandat dans le respect
des dispositions légales précisées dans son règlement de fonctionnement
(art. 8 de la convention), que le Service de prévoyance et d'aide sociales
(SPAS) est chargé du contrôle de l'exécution des tâches qui lui sont
déléguées et confiées, et que ce contrôle comprend notamment la vérification
du respect des normes et directives fédérales et cantonales (art. 5 de la
convention).
Dans un arrêt du 15 juin 2005 (PS.2004.0230), le Tribunal administratif du
canton de Vaud a constaté l'absence de base légale suffisante pour soumettre
les requérants d'asile frappés d'une décision de non-entrée en matière à un
régime spécial, comprenant notamment une aide dite d'urgence (correspondant
au minimum garanti
par l'art. 12 Cst.), moins généreuse que l'aide ordinaire accordée aux
requérants d'asile et aux réfugiés conformément à l'art. 81 de la loi sur
l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31). A la suite de cet arrêt, le
Département vaudois de la santé et de l'action sociale (ci-après: le
Département cantonal) a décidé, par acte du 9 septembre 2005, de déléguer à
la FAREAS, avec effet rétroactif au 1er juillet 2005, la compétence
d'octroyer l'aide sociale aux personnes dont la demande d'asile a fait
l'objet d'une décision de non-entrée en matière. C'est dans ce cadre que le
recourant a bénéficié des prestations de la FAREAS à partir du 24 août 2005
et qu'il a été placé dans le Centre et soumis au règlement de maison
litigieux dès le 16 janvier de l'année suivante. A partir du 1er janvier
2008, il est prévu que les actifs et passifs de la FAREAS seront repris par
un établissement autonome de droit public doté de la personnalité juridique
(ci-après: l'Etablissement cantonal) dont les compétences, définies dans la
loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines
catégories d'étrangers (LARA), sont provisoirement attribuées à la FAREAS
pour les années 2006 - à partir du 1er septembre - et 2007 (cf. art. 9 et 75
LARA); ces compétences comprennent notamment l'octroi de l'assistance aux
demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés ainsi que l'exécution des
décisions du Département relatives à l'aide d'urgence aux personnes
séjournant illégalement sur le territoire vaudois (art. 10 LARA).
2.4 Au vu de l'art. 8 précité de la convention passée entre l'Etat de
Vaud et la FAREAS, on peut se demander si cette dernière dispose pour
exercer le mandat qui lui a été confié par délégation du Département d'une
autonomie aussi limitée que ne le soutient le recourant. Quoi qu'il en soit,
à supposer même que tel soit le cas, cela ne permettrait de toute façon pas
d'assimiler cette fondation de droit privé à une autorité cantonale dont les
actes sont susceptibles d'être portés devant la Cour constitutionnelle au
sens de l'art. 3 LJC.
Par rapport au projet de loi sur la juridiction constitutionnelle proposé
par le Conseil d'Etat (reproduit in Bulletin des séances du Grand Conseil du
canton de Vaud [ci-après: BGC], session septembre 2004, p. 3676 ss), l'art.
3 al. 2 de la loi finalement adoptée par les députés à 73 voix contre 68
(cf. BGC, op. cit., p. 4102) présente trois différences: premièrement, les
actes pouvant faire l'objet d'un contrôle abstrait sont énumérés de manière
exhaustive, les députés ayant à cette fin supprimé l'adverbe "notamment" qui
précédait leur énumération dans le projet; deuxièmement, la précision a été
ajoutée que
seules les directives "publiées" d'un département ou d'un service peuvent
faire l'objet d'un contrôle; troisièmement, la proposition du Conseil d'Etat
(ad art. 3 al. 2 let. d du projet) de faire contrôler "les dispositions
réglementaires adoptées par des entités de droit public cantonal" a été
purement et simplement écartée.
Ces modifications, qui résultent d'une proposition de la majorité de la
commission, ont été adoptées "principalement dans un souci de respect du
principe de la sécurité du droit"; il fallait notamment empêcher que des
actes jamais publiés, comme le sont notamment la plupart de ceux édictés par
des entités de droit public cantonal, puissent être remis en cause devant la
Cour constitutionnelle plusieurs années après leur adoption; les députés
ont, à cet égard, jugé suffisante la possibilité de contrôle concret pouvant
être demandé et exercé en tout temps dans le cadre d'une procédure
d'opposition ou de recours (cf. BGC, op. cit., p. 3701/3702 [rapport de
majorité], p. 3723/3724 et 3977/3978 [interventions du rapporteur de la
majorité]). L'avis de la minorité de la commission n'a pas été suivi qui
entendait, à l'instar du Conseil d'Etat (cf. BGC, exposé des motifs, op.
cit., p. 3645 ss, spéc. p. 3650 ss), énumérer de manière non exhaustive les
actes susceptibles d'être portés devant la Cour constitutionnelle et, en
particulier, ne pas limiter ceux-ci aux seuls actes publiés, mais également
inclure les dispositions réglementaires adoptées par des entités de droit
public cantonal, comme la Banque cantonale vaudoise (BCV), le Centre
hospitalier universitaire vaudois (CHUV), l'Ecole cantonale d'architecture
(ECA) ou les syndicats d'améliorations foncières; l'idée était que le
contrôle abstrait des normes devait être "au moins aussi large" au plan
cantonal qu'il ne l'était à l'échelon fédéral par la voie du recours de
droit public au Tribunal fédéral, afin que le canton puisse "laver son linge
sale en famille", conformément au voeu exprimé par la Constituante (cf. BGC,
op. cit., p. 3715-3717 [rapport de minorité], p. 3724/3725 et 3978
[interventions du rapporteur de la minorité]).
Dans ces conditions, les juges constitutionnels pouvaient sans arbitraire
considérer que l'art. 3 LJC limite leur compétence, en matière de contrôle
abstrait des normes, aux seuls actes (en principe publiés) qui ont été
adoptés par les autorités cantonales au sens étroit énumérées de manière
exhaustive à l'alinéa 2 de la disposition en cause, à l'exception des actes
adoptés par des entités de droit public cantonal et, a fortiori, des actes
adoptés par des fondations de droit privé, telle la FAREAS. Il ne s'agit
nullement là, comme le prétend le
recourant, d'une interprétation restrictive de l'art. 3 LJC, mais bien d'une
interprétation qui correspond au texte de la loi et à la volonté du
législateur. Du reste, il n'a pas échappé aux députés, lors des débats, que
la solution retenue priverait la Cour constitutionnelle de la possibilité
d'examiner les normes adoptées par le futur Etablissement cantonal (cf. BGC,
op. cit., p. 3725 [intervention du rapporteur de la minorité]) appelé à
reprendre les tâches de la FAREAS à partir du 1er janvier 2008.
En résumé, l'arrêt attaqué fait de l'art. 3 LJC une interprétation qui
échappe à l'arbitraire. Il reste à examiner si, dans son résultat, cette
interprétation consacre une solution conforme à l'ordre constitutionnel.
Erwägung 3
3.
3.1 Contrairement à ce que semble confusément soutenir le recourant,
l'art. 29 Cst. ne confère en lui-même pas le droit illimité et
inconditionnel d'accéder à un juge; il ne fait que poser certaines garanties
générales de procédure certes destinées à préserver la substance même du
droit d'accès à un tribunal, mais seulement si et dans la mesure où,
justement, un tel droit est garanti (cf. ATF 131 II 169 consid. 2.2.3 p. 173
et les arrêts cités). Quant à l'art. 13 CEDH, il ne garantit pas non plus,
en tant que tel, l'accès général à un tribunal, mais se limite à prévoir un
droit de recours devant une autorité lorsque cette disposition est invoquée
en relation avec un droit protégé par la Convention européenne des droits de
l'homme, comme par exemple l'art. 8 CEDH; cette autorité de recours ne doit
toutefois pas nécessairement présenter les garanties d'une autorité
judiciaire (cf. ATF 129 II 193 consid. 3.1 p. 199; 126 II 377 consid. 8d/bb
p. 396). Par conséquent, le recourant ne saurait déduire des dispositions
précitées le droit d'accéder à la Cour constitutionnelle.
3.2 Comme fondation de droit privé délégataire de tâches publiques (sur
l'admissibilité et les modalités de cette pratique relativement courante
dans l'administration de prestation, cf. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd. Zurich 2006, n. 1509 ss, 1527;
TOBIAS JAAG, Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben:
Formen, Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in Dezentralisierung und
Privatisierung öffentlicher Aufgaben, éd. par Tobias Jaag, Zurich 2000, p.
23 ss, 35 ss; GIOVANNI BIAGGINI, Rechtsstaatliche Anforderungen an die
Auslagerung und an den ausgelagerten Vollzug staatlicher Aufgaben sowie
Rechtsschutz, in Auslagerung und Privatisierung von staatlichen und
kommunalen Einheiten: Rechtsformen und ihre Folgen, éd. par René
Schaffhauser/Tomas Poledna, Saint-Gall 2002, p. 143 ss, 148 ss; dans le même
ouvrage, MATTHIAS HAUSER, Formen ausgelagerter Handlungseinheiten, p. 27 ss,
48 ss, 61 ss), la FAREAS est tenue, dans l'accomplissement de son mandat, de
veiller au respect des droits fondamentaux et de contribuer à leur
réalisation conformément à l'art. 35 al. 2 Cst. (cf. ATF 129 III 35 consid.
5.2 p. 40; 127 I 84 consid. 4c p. 90; Message du 20 novembre 1996 relatif à
une nouvelle constitution fédérale, in FF 1997 I 1, p. 194; ISABELLE HÄNER,
Grundrechtsgeltung bei der Wahrnehmnung staatlicher Aufgaben durch Private,
in PJA 2002 p. 1144 ss; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 1530 ss, 1530f;
BIAGGINI, op. cit., p. 147, 149 et 150). Afin que cette exigence, déjà
déduite par la jurisprudence de l'ancienne Constitution fédérale (cf. ATF
127 I 84 consid. 4c p. 90; 103 Ia 544 consid. 5c p. 551; JAAG, op. cit., p.
43), soit effective, l'Etat se doit d'assurer une certaine surveillance
voire un certain contrôle sur les activités déléguées (cf. JAAG, op. cit.,
p. 46; BIAGGINI, op. cit., p. 151/152; dans le même ouvrage que l'auteur
précédent, TOMAS POLEDNA, Öffentliche Aufgaben und Kriterien für die Wahl
der Organisationsform, p. 9 ss, 18), ainsi que de garantir une protection
juridique minimum aux personnes susceptibles d'être touchées dans leurs
droits fondamentaux par les actes du délégataire de tâches publiques, du
moins pour les atteintes potentielles d'une certaine gravité (cf. ATF 103 Ia
544 consid. 5c p. 551; 103 Ia 169 consid. 4a p. 178; arrêt 2P.96/2000 du 8
juin 2001, consid. 5b et 5c, publiés in ZBl 102/2001 p. 656 ss; JAAG, op.
cit., p. 47; BIAGGINI, op. cit., p. 151).
Il n'appartient pas au Tribunal fédéral saisi d'un recours de droit public
de désigner lui-même l'autorité cantonale à même d'offrir une protection
juridique adéquate, encore moins de fixer en détail les modalités d'une
telle protection. A ce stade, on peut simplement noter que, dans la mesure
où le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) est chargé de
contrôler l'exécution des tâches déléguées et confiées à la FAREAS (cf.
supra consid. 2.3), on pourrait imaginer que le recourant puisse s'adresser
à ce service si, dans un cas déterminé, il s'estime lésé dans ses droits
fondamentaux, afin de provoquer et obtenir, aux conditions et dans les
limites fixées par l'ATF 128 II 156, une décision formelle (en principe en
constatation) susceptible de recours (cf. le nouvel art. 25a PA qui entrera
en vigueur le 1er janvier 2007 avec la réforme de la justice [RO 2006 p.
2220]).
En bref, il ressort de l'arrêt précité que seules des atteintes présentant
un certain degré de gravité méritent une protection juridique, tels des
refus ou des instructions du personnel du Centre (ou des agents de sécurité)
de nature à restreindre de manière significative la liberté personnelle du
recourant ou de porter une atteinte relativement sérieuse à sa personnalité.
Au surplus, dès le 1er septembre 2006, les voies de droit prévues aux art.
72 ss LARA sont applicables à la FAREAS, en vertu du renvoi de l'art. 75 al.
3 LARA, jusqu'à ce que l'Etablissement cantonal voie le jour le 1er janvier
2008.
Le recourant objecte qu'il lui est "le plus souvent" difficile, voire
impossible, d'obtenir la notification d'une décision formelle, par exemple
s'il entend mettre en cause la clause prévoyant des rondes de sécurité dans
le Centre (art. 5 du règlement de maison litigieux) ou la clause interdisant
de recevoir des visites dans le Centre (art. 6 du règlement précité); il
relève en effet que "chaque acte isolé ou chaque remarque en lien avec les
contrôles dans les chambres, à supposer qu'il soit formalisable par écrit
[...] n'atteint pas le degré de gêne pour être justiciable", de même qu'il
"paraît difficilement imaginable de motiver une atteinte à la vie privée
dans le cas isolé où la FAREAS aurait refusé l'entrée [dans le Centre] d'une
personne donnée". Il est exact que, comme cela ressort du reste de l'arrêt
précité, le recourant ne saurait, en principe, exiger des décisions
formelles concernant des prescriptions destinées à régler des situations
courantes ou ordinaires de la vie quotidienne dans le Centre et inhérentes à
l'organisation communautaire des rapports sociaux entre les pensionnaires
(heures des repas; choix des menus; attribution des chambres; entretien des
locaux; [...]); du fait de son statut d'étranger en situation illégale et
sans ressources, l'intéressé se trouve, par rapport à l'autorité, dans un
rapport particulier de dépendance, qui lui confère certes le droit d'obtenir
de l'aide, mais qui implique également de sa part, en contrepartie, le
devoir de supporter certaines contraintes pouvant limiter sa liberté, du
moins tant que celles-ci restent dans des limites acceptables et ne
constituent pas une atteinte grave à ses droits fondamentaux (cf. ATF 128 II
156 consid. 3b p. 163/164).
C'est au vu du contexte et de l'ensemble des circonstances que la gravité
d'une atteinte doit s'apprécier dans un cas particulier; il peut ainsi
s'imposer de ne pas considérer isolément un acte, mais de le replacer dans
un cadre plus large, son intensité et sa gravité pouvant notamment tenir
dans sa répétition; cela vaut par exemple pour
les comportements chicaniers dont le recourant se prétend régulièrement
l'objet de la part des agents de sécurité (nombreuses intrusions
intempestives dans sa chambre, y compris durant la nuit; remarques déplacées
sur sa personne; [...]). Dans les cas graves, il doit pouvoir recourir aussi
bien contre des actes particuliers que contre le comportement général du
personnel ou des responsables du Centre (cf. ATF 128 II 156 consid. 4a p.
164).
3.3 Il s'ensuit que, dans son résultat également, l'arrêt attaqué
apparaît conforme à la Constitution: en effet, même s'il ne peut pas exiger
le contrôle (abstrait) par la Cour constitutionnelle du règlement de maison
litigieux, le recourant n'est pour autant nullement privé de toute
protection juridique, étant en droit, à certaines conditions, d'obtenir une
décision pouvant faire l'objet d'un contrôle (concret) de certaines clauses
dudit règlement dans un cas d'application.