BGE 133 I 249
Urteilskopf
133 I 249
26. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause
Association CANIS et consorts contre Conseil d'Etat du canton du Valais
(recours de droit public)
2P.19/2006 du 27 avril 2007
Regeste
Ausführungs- und Übergangsbestimmungen betreffend die zwölf verbotenen
Hunderassen und deren Kreuzungen im Kanton Wallis; Art. 10 Abs. 2 BV;
gesetzliche Grundlage; Art. 8 und 9 BV.
Das Halten von Hunden einer bestimmten Rasse fällt grundsätzlich nicht in
den Schutzbereich der persönlichen Freiheit (E. 2).
Die heutige bundesstaatliche Kompetenzordnung für den Tierschutz verbietet
den Kantonen nicht, Regelungen betreffend die Tierhaltung zum Schutz der
Sicherheit und der öffentlichen Ordnung zu erlassen (E. 3.2).
Das Gleichbehandlungsgebot schliesst nicht aus, dass die Kantone über die
gleiche Materie unterschiedliche Regelungen erlassen und dass das mit der
angefochtenen Regelung statuierte Verbot der Haltung von auf der Rasseliste
stehenden Hunden für die sich nur vorübergehend im Kanton Wallis
aufhaltenden Personen nicht gilt (E. 3.4).
Das absolute Verbot gewisser Hunderassen, das weniger als 1,7 % des
Walliser Hundebestandes erfasst, stellt keine unvernünftige Massnahme dar
und verstösst somit weder gegen Art. 8 noch gegen Art. 9 BV (E. 4.2).
Selbst wenn die Liste der verbotenen Hunderassen nicht perfekt und
provisorisch ist, erweist sie sich nicht als verfassungswidrig (E. 4.3).
Sachverhalt
Le canton du Valais a modifié la loi d'application de la loi fédérale sur
la protection des animaux (ci-après: LcLPA) du 14 novembre 1984, avec effet
au 1er janvier 2004. Selon l'art. 24a LcLPA, tout chien âgé de plus de six
mois, dont le détenteur est domicilié en Valais, doit être muni d'une puce
électronique. L'art. 24b LcLPA dispose ce qui suit au sujet des "chiens
dangereux":
"1. Ils sont catalogués en chiens interdits, potentiellement dangereux,
jugés dangereux.
2. Le Conseil d'Etat peut édicter une liste de races de chiens et leurs
croisements, dont la détention en Valais est interdite.
3. Le Conseil d'Etat édicte une liste de races de chiens potentiellement
dangereux et de leurs croisements. Ces chiens doivent toujours être
tenus en laisse et munis d'une muselière en dehors de la sphère
privée.
4. Tous les chiens signalés par les communes, ceux qui sont désignés par
le Service vétérinaire, ainsi que les chiens qui ont fait preuve
d'agressivité doivent faire l'objet d'un examen par le Service
vétérinaire.
5. Le jugement du caractère dangereux d'un chien résulte de l'examen
effectué par le Service vétérinaire.
6. Le détenteur d'un chien, dont l'animal est désigné par le Service
vétérinaire comme devant subir un examen, a l'obligation d'y
soumettre son animal.
7. Le Service vétérinaire détermine si l'animal doit être qualifié de
dangereux pour l'homme et si son comportement est corrigible par une
formation adéquate.
8. Si un chien est qualifié de dangereux par le Service vétérinaire, il
doit être tenu en laisse et muni d'une muselière en dehors de la
sphère privée.
9. Si le comportement du chien est jugé corrigible par le Service
vétérinaire, le détenteur de l'animal doit immédiatement suivre des
cours d'éducation canine appropriés. D'autres mesures peuvent être
prises par le Service vétérinaire.
10. Si le comportement du chien est jugé incorrigible, le Service
vétérinaire décide de son euthanasie.
11. Tous les frais d'examens et autres frais résultant de l'application
de la présente disposition sont à la charge du détenteur de
l'animal."
Se fondant sur l'art. 24b al. 2 LcLPA, le Conseil d'état du canton du
Valais a édicté, le 7 décembre 2005, la liste suivante de races de chiens et
leurs croisements dont la détention est interdite en Valais:
"Pitbull-Terrier, American Staffordshire-Terrier,
Staffordshire-Bullterrier, Bullterrier, Dobermann, Dogue argentin, Fila
Brasileiro, Rottweiler, Mastiff, Mâtin Espagnol, Mâtin Napolitain,
Tosa."
Le 21 décembre 2005, le Conseil d'Etat, concrétisant l'art. 24b LcLPA, a
adopté un arrêté dont la teneur est la suivante:
"1. Toute personne domiciliée en Valais, qui est en possession d'un chien
dont la race figure sur la liste des chiens et de leurs croisements
interdits sur territoire valaisan (ci-après liste des chiens
interdits), a l'obligation de soumettre son animal, d'ici au 30
septembre 2006, à un examen qui sera effectué par le service
vétérinaire. Selon le résultat de l'examen, soit le chien sera
considéré comme potentiellement dangereux au sens de l'art. 24b al. 3
LcLPA, soit le propriétaire sera tenu de se séparer de son/ses
chien/s.
2. Tout chien potentiellement dangereux, né avant le 1er mars 2006,
recevra une autorisation exceptionnelle pour autant qu'il soit
stérilisé.
3. Toute personne en possession d'un chien figurant sur la liste des
chiens interdits et qui n'est pas muni d'une puce électronique doit
annoncer son animal au service vétérinaire d'ici au 1er mars 2006.
4. Tout chien qui figure sur la liste des chiens interdits et qui n'est
pas annoncé ou n'est pas muni d'une puce électronique après le 30
juin 2006 sera euthanasié.
5. Tout séjour en Valais de chiens figurant sur la liste des chiens
interdits est autorisé pour une durée maximale de 30 jours et à
condition que l'animal soit tenu en laisse et muni d'une muselière.
6. Le département compétent prépare, en collaboration avec les communes,
une liste des chiens potentiellement dangereux autorisés par le
service vétérinaire, avec le nom de leur propriétaire respectif. Les
communes en permettent la consultation.
7. Le vétérinaire cantonal édicte une directive à l'intention des
vétérinaires, les obligeant à annoncer au service vétérinaire tout
nouveau chien figurant sur la liste des chiens interdits.
8. Le département compétent est chargé de l'application de la présente
décision."
Agissant par la voie du recours de droit public, l'Association Canis et
treize consorts ont conclu à l'annulation de l'arrêté adopté le 21 décembre
2005 par le Conseil d'Etat du canton du Valais, y compris la liste des
chiens interdits en Valais édictée le 7 décembre 2005.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était
recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2. Les recourants invoquent d'abord la violation de la liberté
personnelle (art. 10 al. 2 Cst.). La question de savoir si et dans quelle
mesure l'interdiction de détenir un chien tombe dans le champ d'application
de ce droit fondamental comme élément indispensable à l'épanouissement de la
personne humaine est demeurée indécise jusqu'à présent (ATF 132 I 7 consid.
3.2; arrêt 2P.221/2006 du 2 mars 2007, consid. 2). Il sied de préciser qu'en
principe la détention de chiens appartenant à une race déterminée n'entre
pas dans le champ d'application de la liberté personnelle. Une atteinte à ce
droit fondamental pourrait, le cas échéant, être admise lorsque le détenteur
d'un chien est obligé de se séparer de son animal avec lequel il entretient
une relation affective étroite ou lorsqu'un passionné de chiens se voit
interdire de manière générale la détention d'un chien. Tel n'est pas le cas
en l'espèce. Les recourants ne font pas valoir que la réglementation
attaquée les contraindrait (respectivement leurs membres concernés) à se
séparer ou à euthanasier leurs chiens. Ils ne doivent pas non plus
s'attendre à ce que de telles mesures, fondées sur ladite réglementation,
soient adoptées si les chiens qu'ils détiennent déjà ont vraiment les
caractéristiques mentionnées dans l'acte de recours. Certes, en cas
d'acquisition d'un nouveau chien, les recourants seront limités aux races ne
figurant pas sur la liste litigieuse, mais cette limitation du choix ne
constitue pas à elle seule une atteinte à l'épanouissement indispensable de
la personne humaine protégé par le droit fondamental à la liberté
personnelle.
Erwägung 3
3.
3.1 Aux yeux des recourants, la réglementation attaquée, qui interdit la
détention de chiens figurant sur la liste incriminée et qui prévoit comme
mesure transitoire la stérilisation de ces animaux, violerait les principes
de l'égalité et de la protection contre l'arbitraire. La délimitation prévue
par la liste édictée ne reposerait sur aucune base scientifique. Par
ailleurs, la réglementation choquerait le sens du droit d'équité. Ainsi, un
citoyen domicilié dans le canton du Valais se verrait interdire la détention
d'un chien figurant sur la liste des chiens interdits, alors que les
ressortissants d'autres cantons pourraient séjourner en Valais avec de tels
chiens. De plus, il serait difficile voire impossible d'identifier les
croisements interdits. La réglementation entraînerait à maints égards des
résultats contradictoires. Alors que la race Dobermann serait soumise à des
mesures draconiennes, le Berger allemand ou le Saint-Bernard ne figureraient
pas sur la liste. Une partie des chiens de race figurant sur la liste
litigieuse n'aurait jamais été impliquée dans des accidents par morsures de
chiens, répertoriés dans l'étude scientifique consacrée à ce sujet (voir
Medizinisch versorgte Hundebissverletzungen in der Schweiz,
Opfer-Hunde-Unfallsituationen, URSULA HORISBERGER, thèse Berne 2002). Selon
cette étude, 90 % des morsures nécessitant des soins médicaux seraient
causées par des chiens qui ne sont ni des molosses, ni des chiens de combat.
De 1995 à 2005, trois accidents mortels auraient été répertoriés (1999:
décès d'une personne âgée des suites d'une morsure à la jambe survenue
plusieurs semaines auparavant; 2000: décès par noyade d'une femme poursuivie
par un chien; 2005: enfant mortellement blessé par une
meute de chiens). Dans le canton du Valais, un Saint-Bernard, dont la race
ne figure pas sur la liste incriminée, aurait été à l'origine du dernier
accident mortel, survenu en 1937. Les recourants soutiennent encore que la
liste des accidents mortels répertoriés en Allemagne de 1968 à 2005 ne se
référerait à aucune des races interdites. Par ailleurs, il serait erroné
d'assimiler les molosses et les chiens de combat. Enfin, la réglementation
attaquée, fondée sur la LcLPA, ne reposerait pas sur une base légale
suffisante, dès lors que la loi fédérale sur la protection des animaux
aurait pour objectif prioritaire de protéger les animaux et non les hommes.
3.2 Dans la mesure où les recourants se plaignent de ce que la
réglementation attaquée ne repose pas sur une base légale suffisante, leur
grief doit être rejeté. La loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des
animaux (LPA; RS 455) tend exclusivement à la protection de ceux-ci, tout
comme la LcLPA sur laquelle se fonde l'arrêté entrepris. Toutefois, compte
tenu des dispositions sur la compétence fédérale en la matière (cf. art. 80
Cst.), rien n'empêche les cantons de prévoir des règles de police sur la
détention des animaux visant à préserver la sécurité et l'ordre publics (cf.
ATF 133 I 172 consid. 2 p. 174 et l'arrêt cité). Le canton du Valais a fait
usage de cette faculté en édictant non pas une loi spéciale mais un arrêté
d'exécution de la LPA, singulièrement les articles 24a ss LcLPA, dont la
validité ne saurait ainsi être contestée. La question de savoir si l'art.
24b LcLPA constitue une base légale suffisante ne doit être examinée que
sous l'angle de l'arbitraire, vu qu'en l'espèce la violation d'un droit
fondamental spécifique n'est pas en cause. En édictant les dispositions
attaquées, le Conseil d'Etat n'a manifestement pas outrepassé ses
compétences.
3.3 Il convient d'examiner si le contenu de la réglementation attaquée
est conforme aux art. 8 et 9 Cst.
Un arrêté de portée générale viole le principe de l'égalité ancré à l'art.
8 al. 1 Cst. - ainsi que le principe de la protection contre l'arbitraire
(art. 9 Cst.) qui est étroitement lié à celui de l'égalité - lorsqu'il
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances,
c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière
identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il
faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 131
I 1 consid. 4.2 p. 6-7, 394 consid. 4.2 p. 399). La question de savoir s'il
existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses
différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur
dispose toutefois d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces
principes et de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 131 I 1 consid. 4.2 p.
7).
3.4 Dans la mesure où les recourants soutiennent que le principe de
l'égalité serait violé parce que les ressortissants d'autres cantons
seraient soumis à des règles moins strictes que celles qui sont applicables
aux citoyens valaisans, leur grief tombe à faux. Le principe de l'égalité
n'exclut pas que les cantons édictent des réglementations différentes dans
le même domaine; cela résulte de la structure fédéraliste de la Suisse (ATF
125 I 173 consid. 6d p. 179 et les arrêts cités). L'exiguïté du territoire
et la mobilité de la population peuvent expliquer les attentes de celle-ci
quant à l'unification - du moins partielle - au niveau national des règles
sur la détention des chiens; toutefois, d'après les règles fédérales
actuelles sur la compétence, les cantons sont libres - dans les limites
tracées par la Constitution fédérale - de régler cette question comme ils
l'entendent (cf. art. 3 Cst.).
De même, ne constitue pas une violation du principe de l'égalité le fait
que l'interdiction introduite par l'arrêté attaqué de détenir des chiens
figurant sur la liste ne soit pas applicable aux personnes qui séjournent
provisoirement, soit 30 jours au maximum dans le canton du Valais. Cette
exception en faveur des détenteurs de chiens qui sont soumis à d'autres
règles en raison de leur domicile en dehors du canton du Valais repose sur
des motifs objectifs. Dès lors, la seule question qui se pose est celle de
savoir si la réglementation contestée respecte les principes de l'égalité et
de la protection contre l'arbitraire en ce qui concerne les détenteurs de
chien domiciliés dans le canton du Valais.
Erwägung 4
4.
4.1 L'interdiction absolue de certaines races de chiens et de leurs
croisements, fondée sur l'art. 24b al. 2 LcLPA, tend à protéger la
population du risque de blessures graves par morsures. Toutefois, pour
éviter de telles blessures, d'autres mesures sont envisageables (voir les
recommandations du groupe de travail de l'Office vétérinaire fédéral
relatives à la teneur des législations cantonales sur
les chiens dangereux [état au 21 décembre 2000]). Ainsi, des mesures
préventives peuvent d'abord viser la personne du détenteur, en soumettant
l'autorisation de détenir des chiens potentiellement dangereux à des
conditions particulières (aptitude personnelle, formation, conditions
adéquates quant à l'espace, éventuellement preuve de l'utilisation du chien
à des fins particulières, notamment dans les services de protection) et en
instaurant l'obligation d'obtenir une telle autorisation. Par ailleurs, les
mesures de protection peuvent porter sur la détention même des chiens, en
imposant la laisse ou le port de la muselière à certaines catégories de
chiens dans certains espaces délimités (lieux publics très fréquentés; cf.
ATF 133 I 145 consid. 4.2 et 5 p. 147 s.) ou en limitant la détention ainsi
que la promenade simultanée de plusieurs chiens potentiellement dangereux
(cf. ATF 133 I 172 consid. 3 p. 177). Une autre mesure préventive peut
consister en l'obligation de soumettre des chiens potentiellement dangereux
ou identifiés comme tels à un test de comportement déterminant pour obtenir
une autorisation ou pour continuer à en bénéficier. De même, l'obligation
d'annoncer les accidents par morsures, telle que prévue sur le plan fédéral
par l'art. 34a al. 1 let. a - dans sa teneur du 12 avril 2006 - de
l'ordonnance sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1) peut constituer
un fondement pour des mesures de protection concrètes (cf. ATF 133 I 172
consid. 2 p. 175). Enfin, le danger potentiel émanant des chiens peut être
réduit par des règles sur l'élevage et le commerce interdisant la poursuite
de l'élevage de lignées de chiens agressifs ou l'importation de chiens de
provenance invérifiable.
4.2 Si la nécessité de mesures de protection n'est pas contestée, il n'en
va pas de même du genre et de l'ampleur de ces mesures, en raison notamment
des intérêts divergents qui sont en cause. L'interdiction absolue de
certaines races de chiens et de leurs croisements, édictée par le Conseil
d'Etat du canton du Valais, pourrait apparaître comme étant excessive,
compte tenu de la responsabilité incombant en principe aux détenteurs de
chiens, d'une part, ainsi que de l'existence de toute une palette de mesures
moins restrictives, d'autre part. Nonobstant l'absence de données
statistiques fiables, il est toutefois avéré que des chiens (y compris ceux
appartenant à certaines races) peuvent provoquer et ont provoqué des
accidents (extrêmement) graves, qui ont affecté non seulement d'autres
chiens mais encore et surtout des personnes (cf. ATF 133 I 172 consid. 3 p.
176 s.). De plus, certaines races de chiens sont susceptibles
d'effrayer la population, créant ainsi un sentiment d'insécurité. En cas
d'interdiction absolue de détenir certaines races de chiens réputés pour
être agressifs et dangereux (molosses, chiens de combat) et de procéder à
leurs croisements, l'intérêt des détenteurs ou acquéreurs potentiels
s'oppose en principe à celui du public - en particulier à celui des enfants
- pour lequel il est primordial d'éviter les risques que représentent des
chiens (potentiellement) dangereux, c'est-à-dire les atteintes à la vie et à
l'intégrité corporelle (art. 10 al. 1 et 2 respectivement art. 11 al. 1
Cst.). Cette disproportion manifeste des intérêts en présence permet de
considérer que l'interdiction contestée, limitée à certaines races de chiens
qui représentent 1,7 % du parc canin valaisan, ne constitue pas une mesure
déraisonnable, puisqu'elle a pour but de garantir la sécurité publique et la
protection de la population; dès lors, elle ne viole pas les art. 8 et 9
Cst. Ainsi, le législateur cantonal pouvait, dans le cadre de son pouvoir
d'appréciation, préférer l'interdiction pure et simple de certaines races de
chiens et de leurs croisements - même si ces derniers ne sont pas toujours
aisément identifiables - à l'instauration de mesures spécifiques dont le
contrôle s'avère difficile à effectuer.
4.3 S'agissant plus précisément de la liste contestée, il sied d'abord de
relever qu'en interdisant la détention de chiens de douze races, le canton
du Valais a instauré la réglementation cantonale la plus restrictive à ce
jour, d'autres cantons ne prévoyant qu'un régime d'autorisation pour la
détention de chiens dangereux ou potentiellement dangereux (cf. notamment
ATF 132 I 7 pour Bâle-Campagne et l'ATF 133 I 172 précité pour Genève).
Cette diversité des réglementations cantonales témoigne du large pouvoir
d'appréciation des cantons, compétents en la matière.
Plusieurs éléments peuvent entrer en ligne de compte lors de
l'établissement d'une liste de chiens interdits. L'appartenance d'un chien à
une certaine race n'est certes pas un critère exclusif pour le degré de sa
dangerosité, le caractère de cet animal étant dans une grande mesure formé
par son éducation (socialisation) et par les influences de son environnement
(ATF 132 I 7 consid. 4.2 p. 11 et les références). Toutefois, les morsures
de certaines races de chiens et de leurs croisements ont des conséquences
particulièrement graves, dues notamment à la morphologie, à la force, à la
façon d'attaquer ou au "seuil d'excitation" de l'animal. Par ailleurs, la
liste valaisanne, sur laquelle figurent des races de chiens à problèmes,
correspond
quasiment à la liste édictée par l'Office vétérinaire fédéral, le 12 janvier
2006, comprenant treize races, qu'il était prévu de soumettre à autorisation
(American Staffordshire Terrier, Bull-terrier, Chien de cour italien,
Dobermann, Dogue argentin, Fila Brasileiro, Mastiff, Mâtin espagnol, Mâtin
napolitain, Dogue des canaries, Rottweiler, Staffordshire Bull Terrier et
Tosa) ainsi que les chiens de type pitbull, dont l'interdiction était prévue
(cf. Mesures "Chiens dangereux", publication de l'Office vétérinaire
fédéral, parue en janvier 2006). La liste valaisanne comprend également les
huit races de chiens qui ont été soumises à autorisation dans le canton de
Bâle-Campagne (ATF 132 I 7 précité). Même s'il faut reconnaître que la liste
contestée est, en l'état, imparfaite, du fait que certaines races de chiens
y figurent alors que leur dangerosité n'est scientifiquement pas avérée, ou
que certaines races que l'on pourrait qualifier de dangereuses en raison de
leur implication dans des accidents par morsures (le Berger allemand ou
belge) n'y figurent pas, elle ne doit pas pour autant être annulée. Le
législateur cantonal disposant d'un grand pouvoir d'appréciation, il lui
était loisible d'écarter certains chiens de sa liste d'interdiction, en
prenant également en considération d'autres critères, tel le symbole (bien
culturel) que peut représenter une race de chiens (le Saint-Bernard) ou les
habitudes de la population s'agissant de certaines races de chiens (le
Berger allemand considéré comme chien policier). Enfin, il y a lieu de
relever une certaine urgence à légiférer en la matière, ce qui explique que
le législateur valaisan n'ait pas jugé opportun d'attendre la parution de
données statistiques fiables, d'où le caractère provisoire de la liste
contestée.
4.4 L'arrêté du Conseil d'Etat du 21 décembre 2005 contient des
dispositions transitoires pour les détenteurs de chiens figurant sur la
liste. Elles prévoient notamment la stérilisation de ces animaux lorsque
l'examen obligatoire auquel ils sont soumis révèle qu'ils doivent être
considérés comme potentiellement dangereux. Le Conseil d'Etat précise que
l'obligation de stériliser constitue un corollaire nécessaire et logique à
l'interdiction des races. Les recourants se bornent à évoquer cette
question; à défaut de motivation suffisante au sens de l'art. 90 al. 1 let.
b OJ (cf. ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261 et l'arrêt cité), il n'y a pas
lieu d'examiner la constitutionnalité de ces dispositions transitoires.
4.5 Force est de conclure que, pour l'essentiel, la réglementation
édictée par le Conseil d'Etat du canton du Valais, fondée sur des
critères qui n'apparaissent pas comme déraisonnables, n'a pas été établie en
violation des principes de l'égalité et de la protection contre
l'arbitraire.