BGE 133 II 49
Urteilskopf
133 II 49
5. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X.
und Mitb. gegen Nordostschweizerische Kraftwerke AG (NOK) und Orange
Communications SA sowie Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur
und Umwelt (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.12/2006 vom 5. Januar 2007
Regeste
Bau von Mobilfunkantennen auf Hochspannungsleitungsmasten; anwendbares
Bewilligungsverfahren (Änderung der Rechtsprechung).
Die Errichtung einer Mobilfunkantenne auf einem Hochspannungsleitungsmast
ist in Änderung der Rechtsprechung nicht mehr (nur) als Änderung einer
elektrischen Anlage, sondern als Erstellung einer Fernmeldeanlage auf einer
elektrischen Anlage zu betrachten (E. 5). Da die Mobilfunkantenne in diesem
Fall als Nebenanlage zur elektrischen Anlage gilt, untersteht ihr Bau oder
ihre Änderung dem kantonalen Baubewilligungsrecht (E. 6), setzt aber die
Anhörung der Aufsichtsbehörde für elektrische Anlagen voraus (E. 7).
Sachverhalt
Am 8. Juli 2002 reichte die Nordostschweizerische Kraftwerke AG (NOK) beim
Eidgenössischen Starkstrominspektorat (ESTI) ein Plangenehmigungsgesuch für
den Einbau einer Mobilfunkantennenanlage auf dem Hochspannungsmast Nr. 171
der 380-kV-Leitung Mühleberg-Laufenburg (Beznau-Breite) in der Gemeinde
Embrach (ZH) ein. Gemäss Planvorlage soll am ausserhalb der Bauzone
gelegenen Mast für die Orange Communications SA eine Anlage angebracht
werden, die im Wesentlichen aus drei GSM/UMTS- und vier MW-Antennen
besteht.
Während der öffentlichen Auflage des Gesuchs erhoben 16 Anwohner gemeinsam
Einsprache und forderten unter anderem die Prüfung von Alternativstandorten.
Nach der am 3. März 2003 erfolglos verlaufenen Einigungsverhandlung überwies
das Starkstrominspektorat die Sache dem Bundesamt für Energie (BFE) zum
Entscheid. Dieses erteilte mit Verfügung vom 27. Juli 2004 der Planvorlage
unter verschiedenen Auflagen die Genehmigung und wies die Einsprache ab.
Gegen die Plangenehmigungsverfügung des Bundesamtes für Energie reichten
die einsprechenden Anwohner Beschwerde bei der Eidgenössischen
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt (Rekurskommission INUM) ein.
Die Rekurskommission INUM hörte das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE)
sowie das Bundesamt für Umwelt (BAFU; seinerzeit: Bundesamt für Umwelt, Wald
und Landschaft) an und holte von der Vorinstanz, der Fernmeldekonzessionärin
und vom Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) Berichte über die
Versorgungslage sowie Abdeckungskarten ein. Mit Entscheid vom 29. November
2005 wies die Rekurskommission INUM die Beschwerde ab.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Anwohner
gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3. Umstritten ist die Errichtung einer Mobilfunkantenne auf dem Mast
einer bestehenden Hochspannungsleitung. Für dieses Vorhaben ist ein
Plangenehmigungsverfahren im Sinne von Art. 16 ff. des Bundesgesetzes vom
24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen
(Elektrizitätsgesetz, EleG; SR 734.0) durchgeführt und die Plangenehmigung
vom Bundesamt für Energie als Plangenehmigungs- und Einsprachebehörde
erteilt worden. Dieses Vorgehen ist von den Parteien nicht beanstandet
worden. Im bundesgerichtlichen Verfahren ersucht indes das ARE um
Neubeurteilung der Bewilligungskompetenz. Auch zwei jüngere
bundesgerichtliche Entscheide, die sich mit der Installation von
Fernmeldeanlagen auf Starkstromanlagen befassen (BGE 132 III 651; Urteil
1A.100/2006 vom 2. Oktober 2006), geben Anlass zu neuer Überprüfung der
Frage, welcher Verfahrensweg zur Bewilligung von Mobilfunkantennen auf
Hochspannungsleitungsmasten einzuschlagen sei.
Erwägung 4
4. Das Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) sieht kein
bundesrechtliches Plangenehmigungsverfahren für die Errichtung oder Änderung
von Fernmeldeanlagen vor. Mobilfunkantennen sind daher im
kantonalrechtlichen Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 des Bundesgesetzes
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) oder - sollen sie
ausserhalb der Bauzone erstellt werden - im Verfahren nach Art. 24 RPG zu
bewilligen. Anderes gelte jedoch, wie das Bundesgericht im Entscheid
1P.38/2000 vom 23. Mai 2000 (publ. in: RDAF 2000 I S. 446, URP 2001 S. 503)
dargelegt hat, wenn die Antenne am Mast einer Hochspannungsleitung
angebracht werden soll. In diesem
Fall komme die Errichtung der Mobilfunkantenne dem Umbau des Strommastes
bzw. der Änderung einer Starkstromanlage gleich. Änderungen von
Starkstromanlagen seien nach den Bestimmungen des Elektrizitätsgesetzes und
der (damals noch anwendbaren) Verordnung vom 26. Juni 1991 über das
Plangenehmigungsverfahren für Starkstromanlagen (VPS; SR 734.25) vom
Eidgenössischen Starkstrominspektorat zu genehmigen. Dieses habe vorweg die
Sicherheit solcher Anlagen zu überprüfen. Dem Starkstrominspektorat obliege
es zudem, das bundesrechtliche Plangenehmigungsverfahren mit anderen, für
die gleiche Planvorlage notwendigen eidgenössischen oder kantonalen
Verfahren zu koordinieren. Dementsprechend sei im vorliegenden Fall
angeordnet worden, dass für den Container und weitere beim Mastfuss
einzugrabende Anlageteile kantonale und kommunale Bewilligungen einzuholen
seien. Dagegen verlange Art. 12 VPS für den Bau oder die Änderung von
Leitungsmasten keine zusätzlichen kantonalen Bewilligungen. Für solche
Installationen sei nach der Verwaltungspraxis (VPB 55/1991 Nr. 19 E. 8 S.
175; 58/1994 Nr. 42 E. 2 S. 334) weder eine ordentliche Baubewilligung noch
- für Anlagen ausserhalb des Baugebietes - eine Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 24 RPG erforderlich. Vielmehr hätten das Starkstrominspektorat und die
eidgenössischen Rechtsmittelbehörden im Rahmen des
Plangenehmigungsverfahrens zu prüfen, ob den raumplanerischen Belangen,
insbesondere auch hinsichtlich des Landschaftsschutzes, gebührend Rechnung
getragen werde. Das bundesrechtliche Plangenehmigungsverfahren lasse die
gleichzeitige Berücksichtigung der elektrizitätsrechtlichen
Spezialvorschriften sowie der raumplanerischen Anforderungen, vor allem des
Art. 24 RPG, ohne weiteres zu. Bei der Revision des Elektrizitätsgesetzes im
Jahre 1999 (in Kraft seit 1. Januar 2000) sei übrigens ausdrücklich
bestätigt worden, dass für elektrische Anlagen keine kantonalen Pläne und
Bewilligungen erforderlich seien und eine ausschliessliche Zuständigkeit der
Bundesbehörden bestehe.
Diese bundesgerichtlichen Überlegungen sind von der Eidgenössischen
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt (Rekurskommission INUM; bis
30. Juni 2004: Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Rekurskommission UVEK)
übernommen und weiterentwickelt worden (vgl. etwa Entscheid D-2002-29 vom
12. Februar 2003, publ. in: VPB 67/2003 Nr. 87; Entscheide D-2003-26
vom 18. Dezember 2003, D-2003-116 vom 25. Februar 2004, D-2003-120 vom 8.
Juni 2004, D-2004-164 vom 29. November 2005, E-2005-229 vom 1. Mai 2006).
Die Rekurskommission hat insbesondere entschieden, dass auch die
Installation des zur Mobilfunkantenne gehörenden Containers mit den
technischen Einrichtungen bei einer Hochspannungsleitung im
bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren nach Elektrizitätsgesetz zu
bewilligen sei (vgl. zit. Entscheid D-2002-29 vom 12. Februar 2003, E. 3.3).
Erwägung 5
5. Das ARE wendet gegen den bundesgerichtlichen Entscheid vom 23. Mai
2000 ein, es gehe bei der Errichtung einer Mobilfunkantenne auf einem
Leitungsmast im Wesentlichen nicht um eine Änderung der elektrischen Anlage,
sondern um den Bau einer neuen Fernmeldeanlage. Auch die Rekurskommission
INUM hat in ihrem Entscheid D-2003-120 vom 8. Juni 2004 (E. 7.4.3) betont,
dass eine Mobilfunkanlage etwas Eigenes, Neues gegenüber dem bestehenden
Leitungsmast sei: Die eingebaute Anlage strebe die Versorgung des
umliegenden Gebietes mit Mobiltelefonie an und verfolge damit einen ganz
anderen Zweck als der Hochspannungsmast bzw. die Hochspannungsleitung, die
der Stromübertragung diene. Die Mobilfunkanlage sei vom Zweck der
Stromübertragung nicht umfasst, vermöge diesen auch nicht zu beeinflussen
oder gar zu verändern. Die Stromübertragung funktioniere mit oder ohne
eingebaute Mobilfunkanlage in gleicher Art und Weise. Es handle sich daher
beim Einbau einer solchen Anlage nicht um eine Änderung der Leitungsanlage,
sondern um eine Ergänzung des Zwecks des Leitungsmastes.
Das Bundesgericht hat sich seinerseits unlängst mit der zivilrechtlichen
Frage befasst, ob der Betrieb eines Glasfaserkabels (Lichtwellenleiter) auf
einer Hochspannungsleitung, das einerseits der Erdung der Leitung dient und
andererseits Dritten für die Übertragung von Daten der Telekommunikation zur
Verfügung gestellt wird, vom - dienstbarkeitsvertraglich vereinbarten -
Zweck des Betriebs einer elektrischen Leitung miterfasst werde oder diesen
sprenge. Dabei ist festgehalten worden, dass das vertraglich eingeräumte
Recht auf Errichtung und Betrieb einer Leitung für die Übertragung
elektrischer Energie den Transport von Daten nur insoweit einschliesse, als
er für den Betrieb der elektrischen Leitung selbst erforderlich sei. Dagegen
werde der Einsatz der Leitung zur Erbringung von Fernmeldediensten
(elektrisches, magnetisches, optisches oder anderes elektromagnetisches
Senden oder Empfangen
von Informationen für Dritte über Leitungen oder Funk; vgl. Art. 3 lit. b
und c FMG) durch den vereinbarten Zweck der Dienstbarkeit nicht gedeckt. Die
Einrichtung und der Betrieb einer Fernmeldeanlage sei etwas anderes - ein
aliud - als der Bau und Betrieb einer elektrischen Leitung (BGE 132 III 651
E. 8.1 S. 656).
Diese Erwägungen leuchten ein. Es ist ihnen in dem Sinne Rechnung zu
tragen, dass die Errichtung einer Mobilfunkantenne auf einem
Hochspannungsleitungsmast nicht mehr (nur) als Änderung einer elektrischen
Anlage, sondern als Erstellung einer Fernmeldeanlage auf einer elektrischen
Anlage zu betrachten ist. Der Mast, der sowohl elektrische Leiterseile als
auch eine Mobilfunkantenne trägt, stellt somit eine "gemischte" Anlage dar.
Da der Mast als Bestandteil der elektrischen Leitung erstellt und die
Antenne als Zusatz eingebaut wird, ist diese als Nebenanlage zur
Hauptanlage, der elektrischen Leitung, zu betrachten. Damit ist aber die
Frage, in welchem Verfahren die Antenne zu bewilligen sei, noch nicht
beantwortet.
Erwägung 6
6.
6.1 Verschiedene der eidgenössischen Gesetze über Infrastrukturanlagen
enthalten besondere Bestimmungen über Nebenanlagen und deren rechtliche
Behandlung. Nach Art. 18m des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG;
SR 742.101) untersteht die Erstellung und Änderung von Bauten und Anlagen,
die nicht ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen, nicht dem
eidgenössischen, sondern dem kantonalen Recht. Sollen die Nebenanlagen
direkt auf Bahngrundstücken errichtet werden, bedarf dies seit der
Gesetzesänderung vom 18. Juni 1999 keiner zusätzlichen eisenbahnrechtlichen
Genehmigung mehr, aber der vorgängigen Anhörung des Bundesamtes für Verkehr
als Aufsichtsbehörde im Eisenbahnwesen (Art. 18m Abs. 3 i.V.m. Art. 10 Abs.
2 EBG). Diese ist zudem zur Anfechtung der kantonalen Bewilligung befugt
(Art. 18m Abs. 3 EBG; vgl. dazu die Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem
Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der
Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 S. 2635 f.). Die eisenbahnrechtliche
Regelung gilt ebenfalls für Nebenanlagen, die auf Grundstücken oder
Einrichtungen für Trolleybusse oder auf Hafen- und Landungsanlagen für
Schiffe erstellt werden sollen (vgl. Art. 11 des Bundesgesetzes vom 29. März
1950 über die Trolleybusunternehmungen [SR 744.21] und Art. 8 des
Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1975 über die Binnenschifffahrt [BSG; SR
747.201]).
Dieselben Bestimmungen wie das Eisenbahngesetz kennt das Bundesgesetz vom
21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (LFG; SR 748.0) in seiner heutigen
Fassung (vgl. Art. 37m LFG). Das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über
Seilbahnen zur Personenbeförderung (SebG; SR 743.01) enthält eine ähnliche
Regelung (vgl. Art. 10 und 16 SebG). Dagegen umschreibt die
Nationalstrassengesetzgebung den Begriff der Nebenanlage enger, behält
jedoch die Erteilung der für deren Bau und Erweiterung erforderlichen Rechte
ebenfalls grundsätzlich den Kantonen vor (vgl. Art. 7 des Bundesgesetzes vom
8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG; SR 725.11] und Art. 4 der
Verordnung vom 18. Dezember 1995 über die Nationalstrassen [NSV; SR
725.111]).
6.2 Das Bundesgericht ist gestützt auf die eisenbahnrechtliche Regelung
im Urteil 1A.100/2006 vom 2. Oktober 2006 zum Schluss gelangt, dass die auf
einem Bahnleitungsmast zu errichtende Mobilfunkantenne als Nebenanlage im
Sinne von Art. 18m EBG zu betrachten sei (so auch schon Urteil 1A.140/2003
vom 18. März 2004, E. 2, publ. in: ZBl 107/2006 S. 193). Für diese sei daher
nur eine kantonalrechtliche Baubewilligung bzw. eine Bewilligung gemäss Art.
24 RPG einzuholen; eine eisenbahnrechtliche Plangenehmigung (Art. 18 EBG)
sei nicht erforderlich. Dieses Vorgehen entspreche der Praxis verschiedener
Kantone und werde auch vom Bundesamt für Kommunikation empfohlen (vgl. Ziff.
1.2 und 4.2 der "Empfehlungen für die Koordination der Planungs- und
Baubewilligungsverfahren für Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose
Teilnehmeranschlüsse", www.bakom.admin.ch/Themen/
Frequenzen&Antennen/Antennenkoordination).
6.3 Das Elektrizitätsgesetz enthält keine Vorschriften über Nebenanlagen
zu Starkstromanlagen, d.h. über Bauten und Anlagen, die auf dem gleichen
Boden wie Starkstromanlagen oder sogar auf diesen selbst erstellt werden
sollen, aber nicht oder nur nebenbei der Erzeugung, Transformierung,
Umformung, Fortleitung und Verteilung der Elektrizität dienen (s. Art. 3
Ziff. 29 der Verordnung vom 30. März 1994 über elektrische Starkstromanlagen
[Starkstromverordnung; SR 734.2]). Es fragt sich somit, ob der Gesetzgeber
bewusst von einer Regelung abgesehen habe oder ob das Elektrizitätsgesetz
lückenhaft sei. Auszugehen ist von Letzterem. Der eidgenössische Gesetzgeber
konnte sich im Jahre 1902 wohl kaum vorstellen, dass Starkstromleitungen für
andere Anlagen und Zwecke mitbenutzt werden könnten. Das Problem der
Nebenanlagen im Elektrizitätsbereich
ist auch bei der Neuordnung der Entscheidverfahren für Infrastrukturanlagen
im Jahre 1999 nicht beachtet worden (vgl. zitierte Botschaft vom 25. Februar
1998, BBl 1998 S. 2627 ff.). Ist die Gesetzeslücke demnach richterlich zu
füllen, liegt nahe, die Regelung zu übernehmen, die der Gesetzgeber in Art.
18m EBG und den weiteren genannten Gesetzen getroffen hat. Es ist nicht
ersichtlich, weshalb bei der Errichtung einer Mobilfunkantenne auf dem Mast
einer Hochspannungsleitung anders vorzugehen wäre als bei der Errichtung
einer solchen Antenne auf einem Bahnleitungsmast. Die zu untersuchenden
raumplanerischen, umwelt- und landschaftsschutzrechtlichen sowie fernmelde-
und sicherheitstechnischen Belange sind die gleichen oder zumindest
weitgehend identisch. Es ist mithin in Änderung der Rechtsprechung
festzuhalten, dass auch der Bau oder die Änderung einer Mobilfunkantenne auf
einer Hochspannungsleitung grundsätzlich dem kantonalen Recht untersteht.
6.4 Zum gleichen Ergebnis führt übrigens die Anwendung der Prinzipien,
die für die Bewilligung sog. gemischter Bauten und Anlagen aufgestellt
worden sind. Zwar spricht sich das Bundesgericht in der Regel für ein
einziges Verfahren aus, hat aber auch nicht ausgeschlossen, dass für die
verschiedenen Teile gesonderte Verfahren angehoben werden. Massgebend sei,
ob die einzelnen Teile nicht nur baulich, sondern auch funktionell und
betrieblich zusammenhängen und eine Einheit bilden. Treffe dies zu, sei eine
gesonderte Prüfung der Zweckbestimmung einzelner Bauteile und die Aufteilung
des Bewilligungsverfahrens abzulehnen (vgl. BGE 127 II 227 E. 4 S. 234).
Hochspannungsleitungen und Mobilfunkantennen hängen weder funktionell noch
betrieblich voneinander ab. Der Leitungsmast dient der Antenne nur als
Stütze, die Antenne beeinflusst den Betrieb der elektrischen Leitung nicht
(vgl. oben E. 5). Können die beiden Teile nicht als Gesamtbauwerk verstanden
werden, rechtfertigt sich auch nicht, die für den Mast geltende rechtliche
Regelung auf die Antenne auszudehnen und die Kompetenz der
Plangenehmigungsbehörde zu erweitern.
6.5 Schliesslich darf darauf hingewiesen werden, dass mit der
Unterstellung sämtlicher - auch der auf elektrischen Anlagen zu errichtenden
- Mobilfunkantennen unter das kantonale Baubewilligungsverfahren prozessuale
Ungereimtheiten ausgeräumt werden können. Beklagen sich nämlich Nachbarn
über übermässige Einwirkungen
von Antennen auf Leitungsmasten und verlangen enteignungsrechtliche
Entschädigung, sieht sich nach bisheriger Praxis die von Gesetzes wegen mit
dem Enteignungsrecht ausgestattete Elektrizitätsgesellschaft gezwungen, im
(kombinierten) Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren als Enteignerin
aufzutreten, obschon sie nicht Inhaberin der Mobilfunkantennenanlage ist
(vgl. Art. 16a, 16 Abs. 2, Art. 43 Abs. 1 und Art. 45 EleG). Das
Fernmeldegesetz sieht aber die Möglichkeit der Enteignung für den Bau und
den Betrieb von Fernmeldeanlagen ausdrücklich vor. Art. 36 Abs. 1 FMG
ermächtigt das Departement, das Enteignungsrecht für die im öffentlichen
Interesse liegenden Fernmeldeanlagen zu erteilen. Wird nach Art. 36 Abs. 1
FMG vorgegangen, richtet sich das Verfahren ausschliesslich nach dem
Bundesgesetz über die Enteignung und hat sich die Elektrizitätsgesellschaft
an diesem nicht zu beteiligen.
Erwägung 7
7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bau oder die Änderung von
Mobilfunkantennen auf Masten von elektrischen Leitungen oder auf anderen
Starkstromanlagen in oder ausserhalb der Bauzone dem kantonalen
(Baubewilligungs-)Recht untersteht. Solche Antennen können in analoger
Anwendung der Regelungen über Nebenanlagen, die im Bundesgesetz vom 18. Juni
1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 1999
S. 3071) getroffen worden sind (vgl. E. 6.1), nur mit dem Einverständnis der
Inhaberin der elektrischen Anlage und nach Anhörung der Aufsichtsbehörde für
elektrische Anlagen errichtet oder geändert werden. Die Aufsichtsbehörde ist
berechtigt, gegen entsprechende Verfügungen der kantonalen Behörden die
Rechtsmittel des eidgenössischen und des kantonalen Rechts zu ergreifen.