BGE 133 II 400
Urteilskopf
133 II 400
36. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S.
Kanton Solothurn gegen Y., Z., X., Einwohnergemeinde Deitingen und
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn (Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_2/2007 vom 4. Oktober 2007
Regeste
Art. 89 BGG; Legitimation eines Kantons zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.
Der Kanton befürchtet, wegen des Widerrufs einer Baubewilligung durch das
Verwaltungsgericht zu einer Entschädigungszahlung an die Bauherrschaft
verpflichtet zu werden (E. 2.3). Er ist zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den Widerruf der Baubewilligung
nicht legitimiert (E. 2.4).
Sachverhalt
A.- X. ersuchte am 29. Juni 2000 bei der Baukommission der
Einwohnergemeinde Deitingen um Bewilligung für den "Abbruch Schweinestall
sowie Neubau Schweinestall (Mutterschweine) nach den Richtlinien von
Coop-Natura-Plan/Hühnerhaus dito" auf Grundstück Nr. x in Deitingen. Die
Parzelle lag in der Bauernhofzone (heute Landwirtschaftszone). Unter der
Beschreibung des Betriebs war vermerkt: "Es ist keine Mehrbelastung zu
erwarten". Das Gesuch wurde publiziert, ohne dass Einsprachen eingingen.
Nach Ablauf der Einsprachefrist leitete die Baukommission Deitingen das
Gesuch mit dem offiziellen Begleitformular für Bauvorhaben mit kantonalem
Bewilligungserfordernis an das kantonale Amt für Landwirtschaft weiter.
Dieses teilte der Bauverwaltung Deitingen mit Schreiben vom 7. August 2000
mit, entgegen der ursprünglichen Annahme könne auf ein Zirkulationsverfahren
innerhalb der Kantonsverwaltung verzichtet werden. Der Schweinestall
entspreche den Anforderungen der Tierschutzgesetzgebung, grundsätzlich auch
der Hühnerstall. Da kein Gesamtkonzept für den Betrieb vorliege, könnten die
Anforderungen bezüglich Gewässerschutz nicht geprüft werden, weshalb
allfällige Auflagen seitens der zuständigen Stelle im Amt für Umweltschutz
vorbehalten würden.
Die Baukommission Deitingen erteilte am 30. August 2000 die Baubewilligung
unter Vorbehalt allfälliger Auflagen des Amtes für Umweltschutz bezüglich
Gewässerschutz. In der Folge wurde der neue Schweinestall errichtet und in
Betrieb genommen.
B.- Verschiedene Nachbarn, namentlich Y. und Z., beklagten sich in der
Folge über untragbare Geruchsimmissionen durch den Betrieb
des Schweinestalls. Sie verlangten die Herstellung des rechtmässigen
Zustands, was das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn mit
Verfügung vom 30. Oktober 2003 ablehnte. Es stellte fest, die erstellte
Baute sei formell rechtswidrig, weil die erforderliche Verfügung zur
Einhaltung der Luftreinhalteverordnung nicht vorliege, und sie sei materiell
rechtswidrig, da die Mindestabstände zu Zonen mit Wohnnutzung verletzt
würden. Im Hinblick auf einen allfälligen Widerruf der Bewilligung sei
jedoch zu berücksichtigen, dass die Baubewilligung in einem ordentlichen
Verfahren erteilt worden sei, in welchem die Nachbarn Gelegenheit gehabt
hätten, sich gegen das Vorhaben zu wehren, was sie jedoch unterlassen
hätten. Weiter habe der Bauherr gestützt auf die Baubewilligung eine
erhebliche Investition (über Fr. 900'000.-) vorgenommen.
C.- Y. und Z. erhoben dagegen am 12. November 2003 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und beantragten den Widerruf der
Baubewilligung.
Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde am 6. April 2004 gut und hob
die Verfügung des Bau- und Justizdepartements vom 30. Oktober 2003 auf. Es
stellte fest, dass die erstellte Baute von der erteilten Baubewilligung
abweiche, indem die Anlage in einer Art genutzt werde, die im
Baubewilligungsverfahren nicht beurteilt worden sei. Die Baukommission der
Einwohnergemeinde Deitingen wurde angewiesen, ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren mit Publikation durchzuführen und über die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu entscheiden.
D.- Eine gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. April 2004
gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde von X. hiess das Bundesgericht mit
Urteil 1A.108/2004 vom 17. November 2004 gut (publ. in: URP 2005 S. 243 ff.
und Hinweis in: ZBl 107/2006 S. 284). Es hob den angefochtenen Entscheid auf
und wies die Sache zur Fortführung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an
die Vorinstanz zurück.
In den Erwägungen seines Urteils führt das Bundesgericht unter anderem
aus, im Baubewilligungsverfahren sei zu Unrecht nicht geprüft worden, ob mit
dem Stallbetrieb, wie er aufgrund der Gesuchseingabe zu erwarten gewesen
sei, übermässige Immissionen verursacht würden. Aufgrund der eingereichten
Unterlagen wäre für eine Umweltfachstelle ohne weiteres erkennbar gewesen,
dass die
Mindestabstände zu bewohnten Zonen gemäss den FAT-Richtlinien erheblich
unterschritten seien (vgl. Anhang 2 Ziff. 512 Abs. 1 LRV [SR 814.318.142.1];
BGE 126 II 43 E. 4a S. 45; s. auch 133 II 370 E. 6). Offenbar infolge eines
Missverständnisses innerhalb der kantonalen Verwaltung sei diese
umweltrechtliche Frage dort nicht weiter abgeklärt worden. Das Versäumnis
habe dazu geführt, dass für die materiell rechtswidrige Baute eine nunmehr
formell rechtskräftige Baubewilligung vorliege. Eine solche Baubewilligung
sei nicht unvollständig, sondern allenfalls zu Unrecht erteilt worden. Der
Stall müsse somit in der Art und Weise, wie er heute betrieben werde, als
bewilligt, wenn auch materiell rechtswidrig, gelten. Das Departement habe
deshalb den Streitfall mit Recht als Frage des Widerrufs formell
rechtskräftiger, aber materiell rechtswidriger Verfügungen behandelt.
Aufgrund dieser Sachlage hätte das Verwaltungsgericht die Interessenabwägung
des Departements überprüfen müssen, anstatt die Sache zur Durchführung eines
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens an die Gemeinde zurückzuweisen
(Urteil 1A.108/2004 vom 17. November 2004, publ. in: URP 2005 S. 243, E.
3.3.3-3.4 S. 251 f. und Hinweis in: ZBl 107/2006 S. 284).
E.- Im Rahmen der weiteren Behandlung der Angelegenheit hiess das
Verwaltungsgericht die Beschwerde von Y. und Z. mit Urteil vom 5. Januar
2007 gut und widerrief die für die Schweinezucht am 30. August 2000 erteilte
kommunale Baubewilligung. Weiter ordnete es an, X. habe die Schweinezucht
auf Grundbuch Deitingen Nr. x bis am 29. Juni 2007 aufzugeben und deren
Betrieb einzustellen.
F.- Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 9.
Februar 2007 beantragt der Kanton Solothurn, vertreten durch das Bau- und
Justizdepartement, die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts. Er
rügt die offensichtlich unrichtige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts sowie die Missachtung von Treu und Glauben und des
Willkürverbots (Art. 9 BV).
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG; SR
173.110]). Es untersucht deshalb grundsätzlich von Amtes wegen, ob und
inwiefern auf eine Beschwerde
eingetreten werden kann. Immerhin ist die Beschwerde gemäss Art. 42 Abs. 1
und Abs. 2 BGG hinreichend zu begründen. Der Beschwerdeführer hat
darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind.
Soweit diese nicht ohne weiteres ersichtlich sind, ist es nicht Aufgabe des
Bundesgerichts, anhand der Akten oder weiterer, noch beizuziehender
Unterlagen nachzuforschen, ob und inwiefern der Beschwerdeführer zur
Beschwerde zuzulassen ist (BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251).
2.1 Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht
Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts.
Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und
Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen
Ausschlussgrund. Gemäss Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung (RPG; SR 700) in der Fassung nach Ziff. 64 des Anhangs
zum Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG;
SR 173.32; vgl. AS 2006 S. 2261) gelten für die Rechtsmittel an die
Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (BGE
133 II 249 E. 1.2 S. 251).
2.2 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
oder Änderung besitzt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Verlangt ist somit neben der
formellen Beschwer (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG), dass der Beschwerdeführer
über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (Art. 89 Abs. 1
lit. b BGG) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheids zieht (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Die Nähe der
Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in
räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor,
wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch
den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. Botschaft vom 28.
Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 S. 4236).
Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng
zusammen; insgesamt kann insoweit an die Grundsätze, die zur
Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit.
a des früheren Organisationsgesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG; BS 3 S. 531)
entwickelt worden sind (vgl. BGE
120 Ib 48 E. 2a S. 51 f., 379 E. 4b S. 386 f.), angeknüpft werden (BGE 133
II 249 E. 1.3 S. 252 f., 353 E. 3).
2.3 Der Kanton Solothurn macht geltend, ein Gemeinwesen sei nach der
Praxis des Bundesgerichts zu Art. 103 lit. a OG zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, soweit es gleich oder ähnlich wie
ein Privater betroffen sei. Als Folge des angefochtenen Urteils habe X. mit
Brief vom 18. Januar 2007 vom Kanton Solothurn für die Stilllegung des
Betriebs eine Entschädigung von Fr. 760'000.- verlangt. Das Urteil des
Verwaltungsgerichts könne somit für den Kanton Solothurn finanzielle
Auswirkungen haben. Zudem habe der Kanton im Verfahren vor der Vorinstanz
Parteistellung gehabt. Dies zeige sich in den ergangenen Verfügungen der
Vorinstanz, welche jeweils von den "Parteien" sprächen. Das Bau- und
Justizdepartement habe in seiner Eingabe vom 11. Februar 2004 ausdrücklich
erwähnt, dass ihm Parteistellung zukomme. Der Kanton Solothurn sei somit als
materieller Verfügungsadressat in seinen vermögensrechtlichen Interessen
betroffen und deshalb zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
2.4
2.4.1 Personen, Organisationen und Behörden können nach Art. 89 Abs. 2
lit. d BGG gestützt auf ein anderes Gesetz zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert sein. Art. 34 Abs. 2 RPG
(in der Fassung gemäss Ziff. 64 Anhang VGG, s. vorne E. 2.1) erklärt Kantone
und Gemeinden zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler
Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art.
5), über die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen
sowie über Bewilligungen im Sinne der Art. 24-24d RPG. Nach der letzten
Änderung des RPG erstreckt sich dieses Beschwerderecht ausdrücklich auch auf
Bewilligungen gemäss Art. 37a RPG (s. Art. 34 Abs. 2 RPG in der Fassung vom
23. März 2007, AS 2007 S. 3639, in Kraft seit 1. September 2007). Im
vorliegenden Fall ist nicht ein in Art. 34 Abs. 2 RPG genannter Entscheid
angefochten. Die Voraussetzungen der besonderen Rechtsmittelberechtigung der
Kantone nach Art. 34 Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG
sind somit nicht erfüllt.
Die Beschwerdeberechtigung des Kantons Solothurn ergibt sich auch nicht
aus Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG. Danach sind Gemeinden und andere
öffentlich-rechtliche Körperschaften beschwerdebefugt, wenn sie die
Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-
oder Bundesverfassung gewährt. Der Kanton Solothurn kann sich in Bezug auf
einen kantonalen Hoheitsakt seines eigenen Verwaltungsgerichts nicht auf
solche Garantien berufen. Zu prüfen ist deshalb einzig, ob ihm die
Beschwerdeberechtigung in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gestützt
auf Art. 89 Abs. 1 BGG zusteht. Diese Vorschrift lehnt sich eng an den
bisherigen Art. 103 lit. a OG an, weshalb zur Beantwortung der Frage, ob der
Kanton Solothurn im vorliegenden Fall beschwerdeberechtigt ist, die
Rechtsprechung zu dieser Bestimmung des OG beigezogen werden kann (vgl. BGE
133 II 249 E. 1.3.1 S. 253).
2.4.2 In Anwendung von Art. 103 lit. a OG war zur Erhebung einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung
berührt war und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hatte. Dieses Interesse konnte rechtlicher oder auch bloss
tatsächlicher Natur sein; verlangt wurde nach ständiger Praxis, dass der
Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann
betroffen sei und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur
Streitsache stehe (BGE 121 II 171 E. 2b S. 174; 120 Ib 379 E. 4b S. 386 f.,
je mit Hinweisen). Dieses allgemeine Beschwerderecht, das heute wie erwähnt
in Art. 89 Abs. 1 BGG geregelt ist, ist grundsätzlich auf Privatpersonen
zugeschnitten. Gemeinwesen können es für sich in Anspruch nehmen, wenn sie
durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie Private betroffen
sind (vgl. BGE 123 II 425 E. 3 S. 427 ff.; 122 II 33 E. 1b S. 36; 118 Ib 614
E. 1b S. 616; 112 Ib 128 E. 2 S. 130; 112 Ia 59 E. 1b S. 62, je mit
Hinweisen). Nach der Rechtsprechung kann jedoch ein Gemeinwesen auch zur
Beschwerde legitimiert sein, wenn es durch die fragliche Verfügung in seinen
hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt wird. Die Gemeinden sind
mithin zur Anfechtung der Bewilligung für ein mit Immissionen verbundenes
Werk befugt, wenn sie als Grundeigentümerinnen gleich wie Private
immissionsbelastet sind oder wenn sie als Gebietskorporationen öffentliche
Anliegen wie den Schutz der Einwohner zu vertreten haben und insofern durch
Einwirkungen, welche von Bauten und Anlagen ausgehen, in hoheitlichen
Befugnissen betroffen werden (vgl. BGE 131 II 58 E. 1.3 S. 61 ff., 753 E.
4.3.3 S. 759 f.; 124 II 293 E. 3b S. 304; 123 II 371 E. 2c S. 374 f., mit
zahlreichen Hinweisen).
Im vorliegenden Fall ist der Kanton Solothurn vom angefochtenen Urteil
seines Verwaltungsgerichts in materieller Hinsicht nicht, jedenfalls
nicht direkt betroffen. Direkt betroffen ist der Baugesuchsteller X., da ihm
gegenüber die für die Schweinezucht auf Grundbuch Deitingen Nr. x am 30.
August 2000 erteilte kommunale Baubewilligung widerrufen wird. Ferner wird
ihm befohlen, die Schweinezucht auf dem genannten Grundstück einzustellen.
Schliesslich werden ihm für das kantonale Verfahren Gerichts- und
Parteikosten auferlegt. Der Kanton Solothurn wird zwar in Ziff. 5 des
Dispositivs des angefochtenen Entscheids zur Bezahlung einer
Parteientschädigung von Fr. 1'600.- verpflichtet. Daraus lässt sich jedoch
für die Legitimation zur Anfechtung der materiellen Streitsache nichts
ableiten (BGE 120 Ia 95 E. 1c/aa S. 98). Ob der Kanton Solothurn in Zukunft
dazu verpflichtet wird, im Rahmen der Staatshaftung den ihm von X. in
Rechnung gestellten Betrag von Fr. 760'000.- zu bezahlen und ob diese
Forderung überhaupt rechtlich begründet ist, ist zurzeit ungewiss und
insbesondere nicht Gegenstand der vorliegenden Streitsache. Der Kanton
Solothurn führt anstelle von X. und ohne dessen Auftrag Beschwerde gegen den
Widerruf der Baubewilligung. Er will sich damit gegen eine allfällige,
zurzeit nicht liquide Staatshaftungsforderung von X. rechtlich absichern.
Für ein solches Vorgehen kann sich der Kanton Solothurn nicht auf Art. 89
Abs. 1 BGG berufen. In diesem Sinne hat denn auch das Bundesgericht
entschieden, ein Kanton sei nicht berechtigt, den Entscheid seines
Verwaltungsgerichts über die Bewilligung einer Baute innerhalb der Bauzone
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von
Bundesumweltschutzrecht beim Bundesgericht anzufechten (BGE 129 II 225 E.
1.4 S. 231 mit Hinweisen). Ebenso hat das Bundesgericht in BGE 123 II 425
ff. entschieden, ein Kanton sei nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegen einen kantonalen Entscheid legitimiert, der sich auf das
Opferhilfegesetz des Bundes vom 4. Oktober 1991 (OHG; SR 312.5) stütze und
ihn zur Zahlung einer Entschädigung an das Opfer einer Straftat verpflichte,
da er sich lediglich auf ein generelles Finanzinteresse berufe, welches
Bestandteil der Ausübung jeder staatlichen Hoheitskompetenz sei. Der Kanton
sei daher in diesen Fällen von kantonalen Entscheiden nicht wie ein Privater
betroffen.
2.4.3 In Art. 84 lit. d des Vorentwurfs des Bundesrats zum BGG (BBl 2001
S. 4502) wurden die Kantonsregierungen in allgemeiner Form für
beschwerdeberechtigt erklärt, wenn der Entscheid einer richterlichen letzten
kantonalen Instanz oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für
den Kanton bedeutende Mehrausgaben
oder einen erheblichen Verlust an Einnahmen zur Folge hat. In der Botschaft
erklärte der Bundesrat hierzu, die Kantonsregierungen seien grundsätzlich
nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, sofern die angefochtene
Verfügung den Kanton nicht in gleicher oder ähnlicher Weise wie eine
Privatperson treffe. Diese Rechtslage sei unbefriedigend (Botschaft des
Bundesrats zum BGG, BBl 2001 S. 4330 f.). Der Ständerat hat diese Bestimmung
auf Antrag seiner Rechtskommission gestrichen (AB 2003 S 909). Das Parlament
ist diesem Beschluss diskussionslos gefolgt (AB 2004 N 1607).
Diese Vorgeschichte des heutigen Art. 89 BGG zeigt, dass mit dem
Bundesgerichtsgesetz die Legitimation der Kantone im Vergleich zur
bisherigen Rechtslage grundsätzlich weder eingeschränkt noch ausgeweitet
worden ist (vgl. HANSJÖRG SEILER, in: Seiler/von Werdt/Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, N. 37 zu Art. 89 BGG). Eine
Beschwerdeberechtigung der Kantone, wie sie der Kanton Solothurn im
vorliegenden Verfahren fordert, würde nach den vorstehenden Darlegungen eine
Ergänzung des Bundesgerichtsgesetzes voraussetzen.