BGE 133 II 353
Urteilskopf
133 II 353
30. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S.
Swisscom Mobile AG, TDC Switzerland AG (sunrise) und Orange Communications
SA gegen Politische Gemeinde Wil sowie Baudepartement und Verwaltungsgericht
des Kantons St. Gallen (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten)
1C_94/2007 vom 3. September 2007
Regeste
Art. 82 ff., 89 und 42 BGG, Art. 27 und 34 RPG; Mobiltelefonie und
Raumplanung, Planungszone, Höhenbeschränkung für Dachaufbauten in der
Bauzone.
Neue Rechtsmittelordnung im Bereich der Raumplanung (E. 2). Legitimation
zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (E. 3),
Begründungsanforderungen (E. 1). Bauhöhen- und Grenzabstandsvorschriften
sind Teil des Nutzungsplans und unterliegen den Regeln über die Anfechtung
von Verfügungen (Art. 82 lit. a BGG; E. 3.3). Die Mobilfunkbetreiber haben
kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung einer Planungszone, welche
die Anwendung von Planungsvorschriften sichern soll, die ihrerseits nicht
geeignet sind, die Planung und Errichtung von Mobilfunkantennen
einzuschränken (E. 4).
Sachverhalt
Das Parlament der Einwohnergemeinde Wil erklärte am 3. Juni 2004 ein
Postulat für erheblich, welches die Prüfung und Ergreifung von Massnahmen
zur Standortregelung von Mobilfunkanlagen verlangte. Der Stadtrat Wil liess
daraufhin die rechtlichen Möglichkeiten in einem Gutachten untersuchen.
Gestützt auf dieses Gutachten wurde der Nachtrag III zum Baureglement der
Stadt Wil vom 25. November 1992 (BauR) ausgearbeitet. Dieser enthält eine
Ergänzung des bestehenden Art. 47 BauR mit einem vierten Absatz, welcher wie
folgt lautet:
"Dachaufbauten dürfen die zulässige Firsthöhe nicht überschreiten.
Davon ausgenommen sind technisch notwendige Bauteile."
Gleichzeitig wurde im 5. Teil des Baureglements unter dem Kapitel
"Anlagen, Umgebung" mit der Marginalie "Höhe, Grenzabstand" ein neuer Art.
59a BauR eingefügt, der folgenden Text aufweist:
"In Bauzonen gilt die Firsthöhe als maximal zulässige Höhe für
Anlagen.
Anlagen, welche die für Kleinbauten zugelassene Firsthöhe
überschreiten, haben in Bauzonen den für Bauten geltenden kleinen
Grenzabstand ohne allfälligen Mehrhöhenzuschlag einzuhalten."
An der Sitzung vom 15. Juni 2005 fällte der Stadtrat Wil folgenden
Beschluss:
"1. Der Nachtrag III zum Baureglement wird genehmigt und dem
Baudepartement des Kantons St. Gallen zur Vorprüfung unterbreitet.
2. Das Bausekretariat wird beauftragt, den Nachtrag III zum Baureglement
gemäss Art. 29 ff. BauG öffentlich aufzulegen und dem Stadtrat
Bericht und Antrag an das Stadtparlament zur Genehmigung zu
unterbreiten.
3. Für das ganze Gemeindegebiet wird eine Planungszone mit folgendem
Inhalt erlassen:
- Die Baukommission der Stadt Wil wird dahingehend angewiesen,
dass während der Dauer der Planungszone Baubewilligungen für die
Erstellung von Anlagen innerhalb der Planungszone nur erteilt
werden dürfen, soweit sie der vom Stadtrat vorgeschlagenen bzw. vom>
Stadtparlament zu beschliessenden Neuregelung bezüglich
Regelbauweise für Anlagen entsprechen. Die Behandlung anderer
Baugesuche ist zurückzustellen.
- Die Planungszone gilt bis zum Inkrafttreten der Änderung des
Baureglements, längstens für drei Jahre ab dem vorliegenden
Beschluss unter Vorbehalt der Verlängerung gemäss Art. 107 Abs. 2
BauG.
4. Das Bausekretariat wird beauftragt, den Erlass der Planungszone im
Sinne von Art. 108 Abs. 1 BauG öffentlich bekannt zu machen.
5. Das Departement Bau, Umwelt und Verkehr wird in Zusammenarbeit mit
der Staatskanzlei beauftragt, die Information der Öffentlichkeit mit
den Planauflagen zu koordinieren."
Der Nachtrag III zum Baureglement sowie die Planungszone lagen vom 27.
Juni bis zum 26. Juli 2005 öffentlich auf. Die Planungszone wurde den
Mobilfunkbetreiberinnen mit eingeschriebenem Brief angezeigt. TDC
Switzerland AG (sunrise), Orange Communications SA und Swisscom Mobile AG
erhoben Einsprache gegen den Beschluss des Stadtrats vom 15. Juni 2005 und
beantragten die Aufhebung der Planungszone sowie des Nachtrags III zum
Baureglement.
Mit Beschluss vom 2. November 2005 wies der Stadtrat die Einsprachen gegen
den Nachtrag III des Baureglements (Ziff. 1) sowie gegen die Planungszone
(Ziff. 2) ab.
Gegen diesen Beschluss des Stadtrats reichten TDC Switzerland AG
(sunrise), Orange Communications SA und Swisscom Mobile AG gemeinsam Rekurs
beim Baudepartement des Kantons St. Gallen ein. Dieses hiess den Rekurs mit
Entscheid vom 7. Juli 2006 gut und stellte fest, die vom Stadtrat Wil am 15.
Juli 2005 erlassene Planungszone sei wegen mangelhafter Eröffnung nichtig.
Der Stadtrat Wil zog diesen Entscheid des Baudepartements betreffend die
Nichtigkeit der Planungszone an das Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen weiter, welches die Beschwerde mit Urteil vom 15. März 2007 guthiess,
soweit es darauf eintrat.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts führen TDC Switzerland AG
(sunrise), Orange Communications SA und Swisscom Mobile
AG gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim
Bundesgericht und beantragen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts und die
Planungszone seien aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG; SR
173.110]). Es untersucht deshalb grundsätzlich von Amtes wegen, ob und
inwiefern auf eine Beschwerde eingetreten werden kann. Immerhin ist die
Beschwerde gemäss Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG hinreichend zu begründen.
Der Beschwerdeführer hat darzulegen, dass die gesetzlichen
Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind. Soweit diese nicht ohne Weiteres
ersichtlich sind, ist es nicht Aufgabe des Bundesgerichts, anhand der Akten
oder weiterer, noch beizuziehender Unterlagen nachzuforschen, ob und
inwiefern der Beschwerdeführer zur Beschwerde zuzulassen ist (BGE 133 II 249
E. 1.1 S. 251).
Erwägung 2
2. Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht
Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts.
Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und
Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen
Ausschlussgrund. Gemäss Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (RPG; SR 700) in der Fassung nach Ziff. 64 des Anhangs zum
Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR
173.32; vgl. AS 2006 S. 2261) gelten für die Rechtsmittel an die
Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (BGE
133 II 249 E. 1.2 S. 251).
Erwägung 3
3. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
oder Änderung besitzt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Verlangt ist somit neben der
formellen Beschwer (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG), dass der Beschwerdeführer
über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (Art. 89 Abs. 1
lit. b BGG) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheids zieht (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Die Nähe der
Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten
insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges
Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des
Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann
(vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der
Bundesrechtspflege, BBl 2001 S. 4236). Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs.
1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen; insgesamt kann insoweit an die
Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a des früheren
Organisationsgesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG; BS 3 S. 531) entwickelt
worden sind (vgl. BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51 f., 379 E. 4b S. 386 f.),
angeknüpft werden (BGE 133 II 249 E. 1.3 S. 252).
3.1 Die Beschwerdeführerinnen fechten die vom Verwaltungsgericht
bestätigte Planungszone der Stadt Wil an. Sie haben zwar am vorinstanzlichen
Verfahren als Parteien teilgenommen und sind deshalb durch den angefochtenen
Entscheid formell beschwert. Sie unterlassen es jedoch darzulegen, inwiefern
sie durch das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts im Sinne von Art.
89 Abs. 1 lit. b und c BGG besonders berührt sind und ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben. Sie kommen somit in
dieser Hinsicht ihrer Begründungspflicht gemäss Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
nicht nach.
Die mit Planungszonen im Sinne von Art. 27 RPG verbundenen Rechtswirkungen
stellen öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen dar und treffen somit
in erster Linie Eigentümer sowie Personen, die in anderer Weise an
Grundstücken dinglich berechtigt sind. Die Beschwerdeführerinnen weisen
nicht nach, dass sie in der Stadt Wil über solche Rechte verfügen.
Planungszonen können sich ferner auch in rechtserheblicher Weise auf
Personen mit obligatorischen Rechten an Grundstücken (Miete, Pacht) im
Planungsgebiet auswirken. Auch auf Rechte dieser Art berufen sich die
Beschwerdeführerinnen nicht. Es kann wie erwähnt nicht Aufgabe des
Bundesgerichts sein, von Amtes wegen nachzuforschen, ob sich die
Beschwerdeführerinnen im vorliegenden Verfahren auf Rechte der genannten Art
berufen können oder sonst wie in ihren schutzwürdigen Interessen besonders
berührt sind.
3.2 Aus dem angefochtenen Urteil geht hervor, dass die Planungszone
letztlich auf eine in ein Postulat umgewandelte parlamentarische Motion
zurückgeht, welche die Prüfung und Ergreifung von Massnahmen zur
Standortregelung von Mobilfunkanlagen verlangte.
Daraus könnte gefolgert werden, die mit der Planungszone gesicherten
Anordnungen des Nachtrags III zum Baureglement der Stadt Wil seien in erster
Linie gegen die Beschwerdeführerinnen gerichtet, weshalb diese davon
zumindest faktisch in der von Art. 89 Abs. 1 BGG geforderten Art betroffen
seien. Einer solchen Betrachtungsweise steht jedoch entgegen, dass die
Planungszone zeitlich eng befristet ist und die Beschwerdeführerinnen nicht
behaupten, während der Dauer der Planungszone bestimmte konkrete Projekte
für Mobilfunkantennen realisieren zu wollen, weshalb sie von der Massnahme
besonders berührt und in schutzwürdigen Interessen betroffen seien.
3.3 Es könnte sich ferner die Frage stellen, ob die von der umstrittenen
Planungszone gesicherten Anordnungen des Nachtrags III des Baureglements der
Stadt Wil generell abstrakte Normen darstellen, die nach den Regeln der
Erlassanfechtung anzufechten seien (Art. 82 lit. b BGG; REGINA KIENER,
Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten, in: Neue
Bundesrechtspflege, Berner Tage für die juristische Praxis 2006, S. 239;
vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3c S. 212; zur Rechtsnatur der Nutzungspläne vgl.
BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 14 RPG N.
24 f.; MAX IMBODEN/RENÉ RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6.
Aufl., Basel 1986, N. 11 und RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, N. 11, je mit
zahlreichen Hinweisen). In diesem Fall würde eine rein virtuelle
Betroffenheit der Beschwerdeführerinnen als Legitimationsvoraussetzung
genügen und diese wäre ihnen ohne Weiteres zuzuerkennen (vgl. Botschaft vom
28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 S.
4329). Die in den Art. 47 Abs. 4 und 59a BauR vorgesehenen Bauhöhen- und
Grenzabstandsvorschriften sind jedoch mit dem Zonenplan der Stadt Wil derart
eng verbunden, dass man sie als Teile dieses Nutzungsplans betrachten muss.
Als solche sind sie vor Bundesgericht den Regeln über die
Einzelaktanfechtung im Sinne von Art. 82 lit. a BGG unterworfen (BGE 117 Ia
302 E. 3 S. 305 f.; 116 Ia 207 E. 3b S. 211, je mit Hinweisen).
3.4 Wie die folgenden Ausführungen zeigen, müssen diese Fragen nicht
weiter vertieft werden, weil auf die Beschwerde aus einem anderen Grund
nicht eingetreten werden kann.
Erwägung 4
4. Die Beschwerdeführerinnen haben zum vornherein nur dann ein
schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der umstrittenen Planungszone,
wenn diese Planungsmassnahmen sichert, welche sie bei der Ausübung ihrer
Betriebe als Mobilfunkbetreiberinnen beeinträchtigen. Das ist jedoch nicht
der Fall.
4.1 Das Verwaltungsgericht hat die umstrittene Planungszone entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerinnen in materieller Hinsicht mit
nachvollziehbarer Begründung als rechtmässig bezeichnet. Sie liege in einem
überwiegenden öffentlichen Interesse und erweise sich als verhältnismässig.
Überdies hat das Verwaltungsgericht entschieden, die Planungszone sei
gegenüber den Beschwerdeführerinnen formell nicht als nichtig zu betrachten.
Nach Art. 108 des Gesetzes vom 6. Juni 1972 über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht des Kantons St. Gallen (Baugesetz, BauG; sGS 731.1)
muss der Erlass einer Planungszone unter Eröffnung einer 30-tägigen
Einsprachefrist öffentlich bekannt gemacht und zudem allen betroffenen
Grundeigentümern mit eingeschriebenem Brief angezeigt werden. Die hier
umstrittene Planungszone wurde den Beschwerdeführerinnen und den
Grundeigentümern mit hängigem Baugesuch mit eingeschriebenem Brief
angezeigt. Indessen wurde eine direkte persönliche Mitteilung an die übrigen
Grundeigentümer in Wil unterlassen. Die Beschwerdeführerinnen behaupteten
die Nichtigkeit der Planungszone, weil nicht sämtliche Grundeigentümer
persönlich darüber benachrichtigt worden sind. Das Verwaltungsgericht hat
die Nichtigkeit jedenfalls gegenüber denjenigen Personen verneint, welchen
die Planungsmassnahme mit eingeschriebenem Brief angezeigt wurde. Damit hat
es den erwähnten Eröffnungsmangel materiell als Anfechtungs- und nicht als
Nichtigkeitsgrund behandelt, was mit Blick auf die durch Art. 27 RPG
geschützten öffentlichen Interessen als zutreffend erscheint.
4.2 Die der umstrittenen Planungszone zu Grunde liegenden
Planungsmassnahmen der Art. 47 Abs. 4 und 59a BauR enthalten keine
spezifischen Vorschriften zu Mobilfunkantennen. Der vorgesehene Art. 47 Abs.
4 BauR erfasst in allgemeiner Weise Dachaufbauten und bestimmt, diese
dürften die zulässige Firsthöhe nicht überschreiten. Davon ausgenommen sind
technisch notwendige Bauteile. Wäre die Vorschrift auf Mobilfunkantennen
anwendbar, so käme sie im überbauten Gebiet einem weitgehenden Verbot von
Mobilfunkantennen gleich. Das wäre mit der Fernmeldegesetzgebung des Bundes
unvereinbar, welche unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche
Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen
Landesteilen gewährleisten soll (Art. 1 Abs. 2
lit. a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR 784.10]; BGE 133 II
64 E. 5.3 S. 67, 321 E. 4.3.4). Mobilfunkantennen sind in der Bauzone
grundsätzlich zonenkonform, soweit sie der Abdeckung derselben dienen (BGE
133 II 321 E. 4.3.2). Sollen solche Antennen einschränkenden
Planungsvorschriften unterstellt werden, so hat dies grundsätzlich explizit
zu geschehen. Dabei ist wie erwähnt auf die Zielsetzungen der
Fernmeldegesetzgebung angemessen Rücksicht zu nehmen. Die Planung,
Errichtung und Ausgestaltung solcher Antennen ist mit zahlreichen
technischen Fragestellungen verbunden, denen bei der Festlegung von für sie
bestimmten Planungsmassnahmen in spezifischer Weise Rechnung zu tragen ist.
Denkbar ist zum Beispiel eine Anordnung, wonach in einem bestimmten
schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten keine
Mobilfunkantennen erstellt werden können. Auch die Anwendbarkeit der
allgemeinen Ästhetikklausel ist nicht ausgeschlossen. Als zulässig erscheint
es ferner, baupolizeilich vorzuschreiben, die Erstellung von
Mobiltelefonantennen setze eine Standortevaluation voraus, wobei die
Baubewilligungsbehörde den Baustandort im Rahmen einer umfassenden
Interessenabwägung festzulegen habe. Das würde diesen Behörden ein - wenn
auch mit namentlich bundesrechtlichen Einschränkungen verbundenes -
Steuerungsinstrument in die Hand geben und das frühzeitige Zusammenwirken
zwischen Mobilfunkbetreibern und Behörden fördern. Erweisen sich bestimmte
verfügbare Standorte in einer Gemeinde als besonders vorteilhaft, ist auch
eine positive planerische Standortfestsetzung möglich (vgl. BGE 133 II 321
E. 4.3.4).
Der vorgesehene Art. 47 Abs. 4 BauR erfüllt die genannten Anforderungen an
die baupolizeiliche Regelung von Mobilfunkantennen nicht, weshalb er deren
Planung und Errichtung nicht erfasst und auch nicht einzuschränken vermag.
Gleich verhält es sich mit dem vorgesehenen Art. 59a BauR. Auch er
entspricht den genannten Anforderungen für die baupolizeiliche Ordnung von
Mobilfunkantennen nicht.
4.3 Bewirken die mit der umstrittenen Planungszone gesicherten
Planungsvorschriften keine Einschränkungen für die Beschwerdeführerinnen, so
werden sie davon und damit auch vom angefochtenen Urteil des
Verwaltungsgerichts, in welchem diese Planungszone geschützt wird, nicht in
einem von Art. 89 Abs. 1 BGG verlangten Mass betroffen. Sie sind deshalb zur
Führung der vorliegenden Beschwerde nicht berechtigt, weshalb darauf nicht
eingetreten werden kann. (...)