BGE 133 II 130
Urteilskopf
133 II 130
14. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A.
contre Transports publics genevois, Office fédéral des transports et
Vice-Présidente de la Commission fédérale de recours en matière
d'infrastructures et d'environnement (recours de droit administratif)
1A.2/2007 du 12 avril 2007
Regeste
Plangenehmigungsverfahren gemäss Eisenbahngesetz, aufschiebende Wirkung
einer Beschwerde (Art. 55 VwVG, Art. 6 VPVE).
Wird im Beschwerdeverfahren die aufschiebende Wirkung entzogen, kann der
Beginn der Arbeiten nicht gestützt auf Art. 6 der Verordnung über das
Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnanlagen (VPVE) verhindert werden,
welcher vorsieht, dass mit dem Bau erst bei Vorliegen einer rechtskräftigen
Plangenehmigung begonnen werden darf. In Übereinstimmung mit dem
Rechtssystem hätte diese Bestimmung den Beginn der Bauarbeiten bei Vorliegen
einer vollstreckbaren Plangenehmigung zulassen müssen (E. 3.3).
Sachverhalt
Le 17 août 2006, l'Office fédéral des transports a rendu une décision
d'approbation des plans, au sens des art. 18 ss de la loi fédérale du 20
décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101), pour le deuxième
tronçon de la ligne de tramway Cornavin-Meyrin-CERN (ligne TCMC) dans
l'agglomération genevoise. En approuvant les plans, l'Office fédéral a
rejeté une opposition formée par A., propriétaire d'un centre commercial
proche du tracé de ligne de tramway. A. a recouru contre cette décision
auprès de la Commission fédérale de recours en matière d'infrastructures et
d'environnement (CRINEN). Le 8 novembre 2006, les Transports publics
genevois (TPG) - compagnie ayant obtenu une extension de la concession
fédérale pour construire et exploiter la ligne de tramway - ont demandé le
retrait de l'effet suspensif au recours. Statuant le 12 décembre 2006, la
Vice-présidente de la Commission de recours a admis cette requête des TPG.
Agissant par la voie du recours de droit administratif au sens des art. 97
ss OJ (puisque la décision attaquée avait été rendue avant le 1er janvier
2007 - cf. art. 132 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
[LTF; RS 173.110]), A. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision
de la Vice-présidente de la Commission fédérale de recours et de confirmer
l'effet suspensif de son recours soumis à ladite Commission. Le Tribunal
fédéral a rejeté le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3. Il convient en premier lieu d'examiner la réglementation du droit
fédéral en matière d'effet suspensif. Le Tribunal fédéral se prononce
d'office à ce sujet, étant lié par les conclusions des parties mais non pas
par les motifs qu'elles invoquent (art. 114 al. 1 OJ).
3.1 Les dispositions de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA; RS 172.021) étaient applicables à la procédure
de recours devant la Commission fédérale de recours en matière
d'infrastructures et d'environnement (CRINEN). La question de l'effet
suspensif était alors réglée à l'art. 55 PA. Depuis le 1er janvier 2007, les
procédures pendantes devant cette commission ont été transmises au Tribunal
administratif fédéral. A défaut de dispositions spécifiques sur l'effet
suspensif dans la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF; RS 173.32), cette question est toujours régie par l'art. 55 PA, en
vertu du renvoi général à la PA de l'art. 37 LTAF.
Aux termes de l'art. 55 al. 1 PA, le recours a effet suspensif.
Conformément à l'art. 55 al. 2 PA, l'autorité de recours, son président ou
le juge instructeur peut retirer l'effet suspensif après le dépôt du
recours, sauf si la décision attaquée porte sur une prestation pécuniaire
(la rédaction de ce second alinéa de l'art. 55 PA a été revue lors de
l'adoption de la LTAF mais les conditions du retrait de l'effet suspensif
n'ont pas été modifiées - cf. RO 2006 p. 2223). L'art. 55 al. 5 PA réserve
les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas
d'effet suspensif.
Le régime de l'art. 55 PA, où la loi prévoit que le recours a par lui-même
effet suspensif, n'est pas celui qui est applicable en cas de recours au
Tribunal fédéral. Actuellement, en vertu de l'art. 103 al. 1 LTF, le recours
en matière de droit public n'a en règle générale pas d'effet suspensif, mais
le juge instructeur peut, d'office ou sur requête d'une partie, statuer
différemment à ce sujet (art. 103 al. 3 LTF). Dans la procédure de recours
de droit administratif au Tribunal fédéral selon les anciens art. 97 ss OJ
(RO 3 p. 521), la loi prévoit également que l'effet suspensif doit le cas
échéant être ordonné, sauf si la décision attaquée porte condamnation à une
prestation en argent (art. 111 OJ).
3.2 La procédure d'approbation des plans de construction de chemins de
fer - applicable notamment à la construction de tramways (art. 2 al. 1 LCdF)
- est régie par les art. 18 ss LCdF, chapitre de la loi révisé lors de
l'adoption le 18 juin 1999 de la loi fédérale sur la coordination et la
simplification des procédures de décision (en vigueur depuis le 1er janvier
2000 - cf. RO 1999 p. 3071). L'art. 18a LCdF précise que cette procédure est
également régie, subsidiairement, par la loi fédérale du 20 juin 1930 sur
l'expropriation (LEx; RS 711). Le législateur a ainsi, en 1999, regroupé ou
combiné les procédures d'approbation des plans et d'expropriation afin que
toutes les oppositions, notamment celles en matière d'expropriation, soient
traitées lors de l'approbation des plans; l'estimation des prétentions
produites par les expropriés fera en revanche l'objet d'une procédure
distincte (cf. art. 18h al. 1 et art. 18k al. 1 LCdF; cf. Message relatif à
la loi fédérale sur la coordination précitée, FF 1998 p. 2231).
Lors de la révision de 1999, il a été expressément prévu, à l'art. 18h al.
5 LCdF, qu'une décision d'approbation des plans prise par l'Office fédéral
des transports pouvait faire l'objet d'un recours à la Commission
fédérale de recours (CRINEN). La procédure de recours n'a pas été réglée
plus précisément; en particulier, aucune disposition spéciale n'a été prévue
pour l'effet suspensif, ce dont on peut déduire une application sans réserve
de la réglementation de l'art. 55 al. 1 et 2 PA. L'alinéa 5 de l'art. 18h
LCdF a été abrogé avec effet au 1er janvier 2007, la voie de recours à la
CRINEN n'étant plus ouverte depuis que le Tribunal administratif fédéral est
compétent en cette matière (RO 2006 p. 2266).
3.3 Le Conseil fédéral, qui doit arrêter les prescriptions d'exécution de
la loi sur les chemins de fer (art. 97 LCdF), a adopté le 2 février 2000 -
soit peu après l'entrée en vigueur des nouveaux art. 18 ss LCdF - une
ordonnance sur la procédure d'approbation des plans des installations
ferroviaires (OPAPIF; RS 742.142.1). Cette ordonnance abroge une ancienne
ordonnance du 23 décembre 1932 sur les projets de construction de chemins de
fer (art. 9 OPAPIF). L'art. 6 OPAPIF (dont le titre est "notification de
l'approbation des plans et début de la construction") contient un alinéa 3
dont la teneur est la suivante:
"La construction de l'installation ne peut commencer qu'une fois la
décision d'approbation entrée en force." (En allemand: "Mit dem Bau der
Anlage darf erst gestützt auf eine rechtskräftige Plangenehmigung
begonnen werden".)
Le Tribunal fédéral peut en principe revoir la légalité des ordonnances du
Conseil fédéral (ATF 133 V 42 consid. 3.1 p. 44; 131 II 271 consid. 4 p. 275
et les arrêts cités). Précisément, la légalité de l'art. 6 al. 3 OPAPIF est
douteuse.
En procédure ordinaire, dans le cadre des art. 18 ss LCdF, la décision
d'approbation des plans prise par l'Office fédéral des transports est
l'unique décision de l'administration fédérale. Cette décision permet en
principe la construction de l'installation ferroviaire, sans qu'il soit
nécessaire d'obtenir d'autres autorisations fondées sur le droit fédéral
(art. 18 al. 3 LCdF) ou sur le droit cantonal (art. 18 al. 4 LCdF). Dans ce
régime légal, une décision d'approbation des plans peut donc être qualifiée
d'exécutoire (en allemand: vollstreckbar) si elle n'est pas attaquée devant
l'autorité de recours (CRINEN ou Tribunal administratif fédéral). En cas de
recours, la décision peut être exécutoire avant d'être formellement en force
(en allemand: rechtskräftig), si le moyen juridictionnel ordinaire exercé
contre elle ou susceptible de l'être n'a pas d'effet suspensif ou en a été
privé, par
exemple par une décision incidente de retrait de l'effet suspensif fondée
sur l'art. 55 al. 2 PA.
En ne permettant pas d'effectuer la construction avant l'entrée en force
de la décision d'approbation des plans, l'art. 6 al. 3 OPAPIF, s'il était
appliqué strictement, priverait l'entreprise concessionnaire de la
possibilité de commencer les travaux, quand bien même la décision serait
exécutoire soit à la suite d'un retrait d'effet suspensif sur la base de
l'art. 55 al. 2 PA (en cas de recours pendant devant la CRINEN ou le
Tribunal administratif fédéral), soit à cause du refus du juge instructeur
de prononcer l'effet suspensif (en cas de recours au Tribunal fédéral - cf.
art. 111 al. 2 OJ, art. 103 al. 1 LTF). Par ailleurs, cela pourrait
également priver de portée concrète une décision du juge de l'expropriation
prononçant l'envoi en possession anticipé en application de l'art. 76 LEx.
L'art. 18k al. 3 LCdF permet en effet au président de la commission
d'estimation d'autoriser l'envoi en possession anticipé "lorsque la décision
d'approbation des plans est exécutoire". Cette question est désormais
réglée, dans le cadre de la nouvelle procédure combinée de la loi sur les
chemins de fer, tandis que l'art. 76 al. 1 LEx ne définit pas clairement le
stade de la procédure à partir duquel l'envoi en possession anticipé peut
être ordonné (cette mesure peut en principe être requise "en tout temps").
C'est délibérément que le législateur, en adoptant l'art. 18k al. 3 LCdF, a
autorisé un envoi en possession anticipé, et partant le début des travaux, à
un moment où la décision est certes exécutoire - parce qu'un recours formé
contre elle n'a pas ou plus d'effet suspensif - mais pas encore en force
(cf. Message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la
coordination, FF 1998 p. 2253 et 2267).
Il convient encore de relever qu'avant l'adoption des nouvelles règles sur
la procédure d'approbation des plans (art. 18 ss LCdF), l'art. 34 de
l'ancienne ordonnance sur les projets de constructions de chemins de fer
fixait le moment du début des travaux (RO 1984 p. 1443). La jurisprudence a
été amenée à interpréter cette disposition, qui n'était pas claire. Le
Tribunal fédéral a notamment considéré que pour ne pas priver l'art. 76 LEx
de toute portée, il ne fallait pas subordonner l'envoi en possession
anticipé et le début des travaux à l'entrée en force de la décision
d'approbation des plans (décision "définitive" ou "rechtskräftig"), comme le
texte de l'art. 34 pouvait le laisser penser, mais que ces travaux pouvaient
commencer, en cas de recours, après la décision du Département fédéral,
alors compétent comme
autorité de recours hiérarchique et autorité de surveillance (ATF 115 lb 424
consid. 6 p. 437 ss).
Il résulte de ce qui précède que si le Conseil fédéral avait formulé
l'art. 6 al. 3 OPAPIF en ce sens que "la construction de l'installation ne
peut commencer qu'une fois la décision d'approbation exécutoire" ("eine
vollstreckbare Plangenehmigung"), cette disposition n'aurait pas été
critiquable du point de vue des règles générales de la procédure
administrative sur l'effet suspensif des recours (art. 55 PA, art. 103 al. 1
LTF, art. 111 al. 2 OJ), ni du point de vue de la réglementation de l'envoi
en possession anticipé (art. 76 LEx, art. 18k al. 3 LCdF). En revanche, en
retenant le critère de l'entrée en force, l'auteur de l'ordonnance n'a pas
tenu compte du système légal, qui n'exclut pas le début des travaux alors
qu'un recours est pendant, moyennant le retrait ou le refus de l'effet
suspensif, et qui permet aussi à ce stade l'envoi en possession anticipé. Ce
système légal s'appliquant non seulement à la construction des chemins de
fer mais également à celle de la plupart des installations régies par le
droit fédéral, on ne voit aucun motif de considérer que le Conseil fédéral
aurait à ce sujet, en vertu de la clause de l'art. 97 LCdF sur les
prescriptions d'exécution, une marge d'appréciation dont il faudrait tenir
compte. Au contraire, il n'y a aucun intérêt à différer par principe la
réalisation des projets ferroviaires lorsqu'ils font l'objet de décisions
d'approbation des plans exécutoires. Il s'ensuit, dans la présente affaire,
que l'art. 6 al. 3 OPAPIF - que la recourante n'a au demeurant pas invoqué -
n'a pas à être pris en considération et que la décision attaquée ne viole
pas le droit fédéral du seul fait qu'elle permet le commencement des travaux
avant l'entrée en force de la décision d'approbation des plans.