BGE 132 I 42
Urteilskopf
132 I 42
6. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. X.
gegen Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion sowie Verwaltungsgericht des
Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.92/2005 vom 22. November 2005
Regeste
Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Anspruch auf einen zweiten
Schriftenwechsel.
Zulässigkeit des Verzichts auf das Recht zu einer Replik (E. 3.3.1).
Anspruch des Beschwerdeführers, sich zur Vernehmlassung einer Vorinstanz
äussern zu können (Übersicht über die Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte; E. 3.3.2). Umsetzung von Art. 6 Ziff. 1
EMRK bei Zustellung der Vernehmlassung an den Beschwerdeführer zur
Kenntnisnahme (E. 3.3.3 und 3.3.4). Wirksamkeit des Verzichts im
Anwendungsfall (E. 3.4).
Sachverhalt
In einem gewässerschutzrechtlichen Verfahren wehrte sich der
Beschwerdeführer gegen einen Eingriff in sein Eigentumsrecht. Er focht den
Beschwerdeentscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons
Bern (BVE) beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Das Gericht holte bei
der BVE eine Vernehmlassung ein und stellte sie dem Beschwerdeführer am 20.
Februar 2004 zur Kenntnisnahme zu. Dieser gelangte in der Folge mit zwei
Eingaben an das Gericht. Im ersten Schreiben vom 20. April 2004 äusserte er,
er gehe davon aus, dass ihm zu gegebener Zeit Frist zur Stellungnahme zu der
fraglichen Vernehmlassung angesetzt werde; gleichzeitig gab er eine längere
Landesabwesenheit bekannt, die vom 12. Mai bis 4. Juni 2004 dauern werde. In
der zweiten Eingabe vom 12. August 2004 zeigte er wiederum eine
bevorstehende, längere Landesabwesenheit an. Er ersuchte darum, ihm
gegenüber seien bis zu seiner Rückkehr am 11. Oktober 2004 keine
fristauslösenden Zustellungen vorzunehmen, insbesondere beispielsweise für
einen Weiterzug der Sache ans Bundesgericht. Mit Urteil vom 1. März 2005
wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ebenfalls ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3. Das Verwaltungsgericht stellte im angefochtenen Urteil fest, der
Beschwerdeführer habe sinngemäss einen zweiten Schriftenwechsel beantragt.
Es lehnte dieses Begehren ab, weil die Vernehmlassung der BVE keine neuen,
entscheidwesentlichen Vorbringen enthalte. Demgegenüber erachtet der
Beschwerdeführer die Ausführungen in der erwähnten Vernehmlassung als
teilweise neu. Insofern seien durch die Nichtgewährung des Replikrechts Art.
29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt worden. Eine willkürliche
Auslegung der kantonalen Verfahrensvorschriften über den Schriftenwechsel
(Art. 69 i.V.m. Art. 83 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern [VRPG/ BE; BSG 155.21]) rügt der
Beschwerdeführer nicht substantiiert.
3.1 Da als Vorinstanz ein Gericht entschieden hat, ist das Bundesgericht
an dessen Feststellung des Sachverhalts gebunden, soweit diese nicht
offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 105 Abs. 2 OG). Immerhin hat das
Bundesgericht den Sachverhalt trotz
der Geltung von Art. 105 Abs. 2 OG von Amtes wegen zu überprüfen; es kann
ihn aufgrund der Akten ergänzen bzw. berichtigen (BGE 125 II 105 E. 2d S.
110; 123 II 49 E. 5a S. 51). Offensichtlich unrichtig ist eine
Sachverhaltsermittlung nicht schon dann, wenn sich Zweifel anmelden, sondern
erst, wenn sie eindeutig und augenfällig unzutreffend ist (FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 286).
3.2 Im angefochtenen Urteil wird ohne nähere Begründung davon
ausgegangen, dass der Beschwerdeführer sinngemäss einen Antrag auf Replik
gestellt habe. Diese Feststellung erweist sich als unrichtig; sie stützt
sich offensichtlich auf die Eingabe des Beschwerdeführers vom 20. April
2004, lässt aber zu Unrecht die nachfolgende Eingabe vom 12. August 2004
ausser Betracht.
3.2.1 Im Schreiben vom 20. April 2004 ersuchte der Beschwerdeführer das
Verwaltungsgericht, ihm gegenüber seien im Hinblick auf eine geplante
Landesabwesenheit bis 4. Juni 2004 keine fristauslösenden Zustellungen mehr
vorzunehmen. Ausserdem gehe er davon aus, dass ihm zu gegebener Zeit Frist
zur Stellungnahme zu der fraglichen Vernehmlassung angesetzt werde. Zuvor
hatte ihm das Verwaltungsgericht die umstrittene Vernehmlassung mit
Verfügung vom 20. Februar 2004 zur Kenntnisnahme zukommen lassen, ohne den
Schriftenwechsel ausdrücklich zu schliessen.
Der Umstand, dass der Schriftenwechsel nicht geschlossen wurde, hatte zur
Folge, dass es dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 25 VRPG/BE freistand,
dem Gericht jederzeit unaufgefordert weitere Eingaben einzureichen. Nach
dieser Bestimmung dürfen die Parteien neue Tatsachen und Beweismittel in das
Verfahren einbringen, solange das Beweisverfahren nicht geschlossen ist. In
der Praxis müssen neue rechtliche und tatsächliche Vorbringen, im Rahmen des
Streitgegenstands, berücksichtigt werden, wenn eine entsprechende
prozessleitende Verfügung fehlt (vgl. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH
HERZOG, Kommentar VRPG, Bern 1997, Rz. 5 und 18 zu Art. 25 VRPG/BE).
Insofern ist die Bestimmung von Art. 69 Abs. 3 VRPG/BE, wonach von der
Anordnung eines weiteren Schriftenwechsels gesprochen wird, relativiert
(vgl. MERKLI/ AESCHLIMANN/HERZOG, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 69 VRPG/BE).
Insgesamt war der Beschwerdeführer daher zur Wahrnehmung des Replikrechts
nicht auf die am 20. April 2004 begehrte Fristansetzung angewiesen. Wie sich
aus seiner Beschwerde an das Bundesgericht ergibt, war er sich über diese
Rechtslage im Klaren.
3.2.2 Vor diesem Hintergrund ist die bereits erwähnte Eingabe vom 12.
August 2004 zu würdigen. Darin kündigte der Beschwerdeführer wiederum eine
Landesabwesenheit an, die vom 13. September bis 11. Oktober 2004 dauern
werde. Er führte weiter aus, zufolge Überbeanspruchung seien ihm gegenüber
bis zu seiner Rückkehr keine fristauslösenden Zustellungen vorzunehmen,
insbesondere beispielsweise für einen Weiterzug der Sache ans Bundesgericht.
Mit diesen Ausführungen äusserte sich der Beschwerdeführer in keiner Weise
mehr zum Thema der Replik; vielmehr zeigte er an, dass er nach dem Datum
seiner Rückkehr den Endentscheid in der Sache erwartete. Das Anliegen der
Eingabe vom 12. August 2004 ist richtigerweise so zu verstehen, dass er
darum ersuchte, mit diesem Urteil bzw. dessen Eröffnung bis dahin
zuzuwarten. Damit stimmt überein, dass der Beschwerdeführer sich beim
Gericht in der Folge nicht mehr schriftlich meldete.
3.2.3 Aus dem Schreiben vom 12. August 2004 folgt, dass der
Beschwerdeführer am Anliegen einer Replik nicht mehr festhielt. Einerseits
teilte er mit, er werde sich bis zu seiner Auslandabwesenheit nicht mehr mit
dem Verfahren befassen; anderseits muss er sich mit seinem gleichzeitig
gestellten Sistierungsgesuch darauf behaften lassen, dass diesem
entsprechend der Endentscheid nach seiner Rückkehr eröffnet werden konnte.
Deshalb hat der Beschwerdeführer mit dieser Eingabe eindeutig auf die
Wahrnehmung des zuvor beanspruchten Replikrechts verzichtet. In diesem Sinne
ist die Begründung im angefochtenen Entscheid zu substituieren.
3.3 Der Beschwerdeführer bringt vor, das Replikrecht gelte gemäss Art. 6
Ziff. 1 EMRK absolut.
3.3.1 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Strassburger Organe
anerkennt, dass auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung
verzichtet werden kann (BGE 127 I 44 E. 2e/aa S. 48; 122 V 47 E. 2d S. 52;
121 I 30 E. 5f S. 37 f., je mit Hinweisen). Ebenso lässt es der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) grundsätzlich zu, auf den Anspruch auf
ein kontradiktorisches Verfahren wirksam zu verzichten (Urteile i.S. Meftah
gegen Frankreich vom 26. Juli 2002, Recueil CourEDH 2002-VII S. 231, Ziff.
51; Voisine gegen Frankreich vom 8. Februar 2000, Ziff. 32). Dasselbe muss
mit Blick auf das Replikrecht zur Vernehmlassung einer Vorinstanz gelten
(vgl. FRANK SCHÜRMANN, Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte i.S. F.R. gegen die
Schweiz vom 8. Juni 2001, in: Karl Spühler [Hrsg.], Internationales
Zivilprozess- und Verfahrensrecht II, Zürich 2003, S. 73 ff., 80 f.). Für
die Wirksamkeit des Verzichts auf ein Verfahrensrecht ist nach der
Konvention neben der Unzweideutigkeit der entsprechenden Erklärung die
Einhaltung von Mindestgarantien verlangt, die der Bedeutung der Sache
entsprechen (Urteile i.S. Schöps gegen Deutschland vom 13. Februar 2001,
Recueil CourEDH 2001-I S. 413, Ziff. 48; Poitrimol gegen Frankreich vom 23.
November 1993, Serie A, Bd. 277A, Ziff. 31; Pfeifer und Plankl gegen
Österreich vom 25. Februar 1992, Serie A, Bd. 227, Ziff. 37 = EuGRZ 1992 S.
99).
3.3.2 Nach der Praxis des EGMR zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist es
grundsätzlich Sache der Parteien zu beurteilen, ob eine Vernehmlassung neue
Argumente enthält und eine Stellungnahme erfordert (Urteile i.S.
Nideröst-Huber gegen Schweiz vom 18. Februar 1997, Recueil CourEDH 1997-I S.
101, Ziff. 29; F.R. gegen Schweiz vom 28. Juni 2001, Ziff. 39, in: VPB
65/2001 Nr. 129 S. 1347). Die betroffene Partei muss sich im Verfahren zu
der entsprechenden Notwendigkeit aus ihrer Sicht äussern können (Urteil i.S.
Ziegler gegen Schweiz vom 21. Februar 2002, Ziff. 38, in: VPB 66/2002 Nr.
113 S. 1307). Es ist ihr die Möglichkeit zu gewähren, ihren Standpunkt zu
den Vorbringen in der Vernehmlassung vorzutragen (Urteile F.R., a.a.O.,
Ziff. 37, 40; Ziegler, a.a.O., Ziff. 39).
Diese Anforderungen werden missachtet, wenn das Gericht eine
Vernehmlassung zwar zustellt, aber einen Antrag auf Replik mit
Zwischenverfügung abweist (Urteil Ziegler, a.a.O., Ziff. 34, 39). Unzulässig
ist es ferner, eine unaufgefordert eingereichte Stellungnahme des
Beschwerdeführers zu einer solchen Vernehmlassung im Endentscheid aus den
Akten zu weisen (Urteil F.R., a.a.O., Ziff. 38, 41). Die
Konventionsbestimmung wird auch dann verletzt, wenn das Gericht bei der
Zustellung einer Vernehmlassung an die beschwerdeführende Partei zum
Ausdruck bringt, der Schriftenwechsel sei geschlossen; damit wird dem
Beschwerdeführer die Möglichkeit zur Stellungnahme abgeschnitten (vgl.
Urteile i.S. Contardi gegen Schweiz vom 12. Juli 2005, Ziff. 36, 45; Spang
gegen Schweiz vom 11. Oktober 2005, Ziff. 14, 33).
3.3.3 In zwei Fällen, bei denen das nationale Gericht der betroffenen
Partei die Vernehmlassung vor der Urteilsfällung gestützt auf das
innerstaatliche Recht nicht zugestellt hatte, hat sich der EGMR wie folgt
geäussert: Das Gericht hätte die Partei darüber informieren
müssen, dass die fragliche Vernehmlassung eingegangen sei und sie dazu
schriftliche Bemerkungen einreichen könne, wenn sie wolle (Urteile Göç gegen
Türkei vom 11. Juli 2002, Recueil CourEDH 2002-V S. 221, Ziff. 57; Milatova
gegen Tschechien vom 21. Juni 2005, Ziff. 61).
Bei den in E. 3.3.2 dargelegten Fällen F.R., Ziegler, Contardi und Spang
bestand in dem Sinne eine andere Ausgangslage, als dem Beschwerdeführer
jeweils die Vernehmlassung zugestellt worden war. Die gebotene Fairness
lässt es nicht zu, die Partei zwar vom Aktenzuwachs in Kenntnis zu setzen,
ihr aber die Äusserungsmöglichkeit dazu gänzlich abzuschneiden. Wenn das
Verfahrensrecht allerdings einen einfachen Schriftenwechsel als Regelfall
vorsieht, muss es einem Gericht weiterhin gestattet sein, sich bei der
Zustellung der Vernehmlassungen in einem ersten Schritt auf die
entsprechende Information, ohne förmliche Aufforderung zur Stellungnahme, zu
beschränken. Dadurch wird der Beschwerdeführer hinreichend in die Lage
versetzt, die Notwendigkeit einer Stellungnahme von seiner Seite zu prüfen
und ein derartiges Anliegen wahrzunehmen; andernfalls ist davon auszugehen,
dass er darauf verzichtet (vgl. SCHÜRMANN, a.a.O., S. 80 f.). Ein derartiges
Vorgehen, wie es das Bundesgericht in seiner heutigen Praxis handhabt, setzt
Art. 6 Ziff. 1 EMRK pragmatisch um.
3.3.4 Das Bundesgericht hat seine eigene diesbezügliche Praxis, mit Blick
auf das Beschleunigungsgebot, unlängst wie folgt präzisiert: Hält der
Beschwerdeführer eine Stellungnahme von seiner Seite zu einer zur
Kenntnisnahme zugestellten Vernehmlassung für erforderlich, so hat er diese
unverzüglich zu beantragen bzw. einzureichen (Urteil 1A.276/2004 vom 12.
Juli 2005, E. 2).
Im Übrigen genügt es auch nicht, das Replikrecht beim Bundesgericht
vorsorglich zu beantragen; vielmehr muss der Beschwerdeführer nach
Zustellung der Vernehmlassung entsprechend reagieren (Urteil 4P.207/2002 vom
10. Dezember 2002, E. 1.1; erwähntes Urteil 1A.276/2004, E. 2). Denn eine
Beschwerdeergänzung auf dem Weg der Replik erweist sich hier nur insoweit
als statthaft, als die Ausführungen in der Vernehmlassung dazu Anlass geben.
Mit Anträgen und Rügen, die er bereits in der Beschwerde hätte erheben
können, ist er nach Ablauf der Beschwerdefrist ausgeschlossen (BGE 131 I 291
E. 3.5 S. 311; 125 I 71 E. 1d/aa S. 77, je mit Hinweisen).
3.4 Für den vorliegenden Fall ist daran zu erinnern, dass das
Verwaltungsgericht den Schriftenwechsel mit der Zustellung der umstrittenen
Vernehmlassung am 20. Februar 2004 nicht förmlich geschlossen hatte (E.
3.2.1). Immerhin beanstandet der Beschwerdeführer zu Recht, das Gericht habe
nicht auf seine Eingabe vom 20. April 2004 reagiert, mit der er die
Einräumung eines Replikrechts verlangt hatte. Im Ergebnis hat aber das
kritisierte Verhalten des Gerichts ihn nicht von einer weiteren Eingabe
abgehalten; dabei wusste er genau, dass er sich jederzeit äussern durfte (E.
3.2.1). In dieser Eingabe vom 12. August 2004 hielt der Beschwerdeführer an
seinem Anliegen nach einer Replik nicht mehr fest, sondern brachte zum
Ausdruck, dass er nach Ablauf der von ihm beantragten Sistierungsfrist den
Endentscheid erwartete (E. 3.2.2). Seit der Zustellung der Vernehmlassung
war mittlerweile ein knappes halbes Jahr verstrichen. Selbst wenn der
Beschwerdeführer, wie er behauptet, stark anderweitig beansprucht und
teilweise landesabwesend war, wäre es ihm binnen eines derartigen Zeitraums
zuzumuten gewesen, seine Stellungnahme abzugeben, wenn er eine solche
wünschte. Unter diesen Rahmenbedingungen steht nichts entgegen, den mit der
Eingabe vom 12. August 2004 zum Ausdruck gebrachten Verzicht auf Replik (E.
3.2.3) als rechtswirksam zu betrachten. Gestützt auf diese Eingabe durfte
das Gericht ohne Weiterungen direkt über die Streitsache entscheiden.
3.5 Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob die umstrittene
Vernehmlassung neue Gesichtspunkte enthielt. Bezüglich der
Äusserungsmöglichkeit zu dieser Vernehmlassung wurde weder das rechtliche
Gehör des Beschwerdeführers noch das Gebot eines fairen Verfahrens verletzt.