BGE 132 I 140
Urteilskopf
132 I 140
17. Sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa Comune di
Bioggio contro Ente per lo smaltimento dei rifiuti del Sottoceneri (ricorso
di diritto pubblico)
2P.268/2005 dell'8 maggio 2006
Regeste
Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 9 und 30 Abs. 1 BV, Art. 86 Abs. 1 und 88 OG;
verwaltungsrechtlicher Vertrag; Entscheid einer Vertragspartei über die
Tragweite des Vertrags; Fehlen eines kantonalen Rechtsmittels.
Legitimation einer Gemeinde als Gebührenschuldnerin zur staatsrechtlichen
Beschwerde (E. 1.3).
Die Art. 6 Ziff. 1 EMRK und 30 BV schreiben keine richterliche
Rechtsmittelinstanz im Abgaberecht vor (E. 2). Wird die Abgabepflicht durch
einen verwaltungsrechtlichen Vertrag geregelt, ist es willkürlich, wenn eine
Vertragspartei verbindlich über die Tragweite des Vertrags befinden kann,
ohne dass der anderen Vertragspartei dagegen ausser der staatsrechtlichen
Beschwerde an das Bundesgericht ein Rechtsmittel zur Verfügung stünde (E.
1.4 und 3). Überweisung der Akten an die kantonalen Behörden zur Schliessung
der Lücke (E. 4.1).
Sachverhalt
Con convenzione dell'11 gennaio 1989, il Consorzio per l'eliminazione dei
rifiuti del Luganese (CERL) ha riconosciuto al Comune di Bioggio il diritto
all'eliminazione gratuita dei rifiuti solidi urbani provenienti dal suo
territorio. Il documento prevedeva che l'esonero sarebbe stato accordato
"fintanto che sul territorio del Comune di Bioggio esisteranno impianti di
smaltimento rifiuti del CERL". Nel giugno del 1991 è stato messo fuori
esercizio l'esistente forno d'incenerimento. A Bioggio l'Ente per lo
smaltimento dei rifiuti del Sottoceneri (ESR), nel frattempo subentrato al
CERL, gestisce comunque ancora delle installazioni per raccogliere e
compattare i rifiuti prima del loro trasferimento presso altri impianti di
smaltimento nonché un centro per lo stoccaggio ed il trattamento dei rifiuti
speciali.
L'11 agosto 1995 l'ESR ha comunicato al Comune che il privilegio sin lì
concesso non sarebbe più stato riconosciuto a partire dal 1° gennaio
seguente. L'autorità comunale si è opposta alla soppressione dell'esenzione,
sostenendo che le infrastrutture rimaste in funzione erano comunque fonte di
notevoli disagi. Le susseguenti trattative non hanno permesso di appianare
le divergenze sorte riguardo alla portata della convenzione. L'ESR ha allora
intrapreso varie azioni giudiziarie. In particolare, ha promosso una
procedura esecutiva in relazione ad una fattura mensile per i costi di
smaltimento, ottenendo il rigetto definitivo dell'opposizione con decisione
confermata anche dal Tribunale federale (sentenza 5P.380/2002 del 19 marzo
2003).
Richiamandosi a tale sentenza ed al proprio scritto dell'11 agosto 1995,
il 17 agosto 2005 l'ESR ha notificato al Comune le fatture relative allo
smaltimento dei rifiuti dal gennaio del 1996 al luglio del 2005, esclusa
quella relativa alla mensilità per cui aveva già proceduto separatamente.
L'importo totale reclamato ammontava a fr. 1'896'422.35, più interessi.
Il 15 settembre 2005 il Comune di Bioggio ha presentato un ricorso di
diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale, chiedendo l'annullamento
della decisione dell'ESR.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso e disposto la trasmissione
degli atti al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 1
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti, senza essere
vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 131 I
153 consid. 1; 131 II 571 consid. 1, 364 consid. 1).
1.2 Il ricorso in esame è rivolto contro uno scritto mediante il quale
l'ESR ha intimato al Comune di Bioggio di provvedere al pagamento delle
spese occasionate dallo smaltimento dei suoi rifiuti sull'arco di una decina
d'anni.
1.2.1 Secondo la legge cantonale del 20 giugno 1988 concernente
l'istituzione di un Ente per lo smaltimento dei rifiuti del Sottoceneri
(LESR), l'ESR è un Ente con personalità giuridica di diritto pubblico (art.
1 LESR) a cui è affidato il compito di provvedere a riciclare, rendere
innocui o eliminare in appositi impianti e discariche controllate i rifiuti
urbani e quelli ad essi assimilabili provenienti dal suo comprensorio (art.
2 cpv. 1 LESR). I costi d'esercizio dell'Ente sono coperti da una tassa
prelevata sui rifiuti consegnati da Enti pubblici e privati (art. 18 cpv. 1
LESR); le modalità di calcolo della tassa sono definite in un regolamento
(art. 18 cpv. 2 LESR) mentre il suo ammontare è fissato dal consiglio
d'amministrazione (art. 18 cpv. 3 LESR).
1.2.2 In una precedente fase del contenzioso tra le parti, il Tribunale
federale ha già avuto modo di esprimersi su di una fattura sostanzialmente
analoga a quella ora impugnata, anche se riferita ad un solo mese. In quel
contesto, ha rilevato che la pronuncia dell'ESR rappresentava un atto
d'imperio contenente la condanna al pagamento di una somma di denaro e
riguardante un'obbligazione fondata sul diritto pubblico cantonale. Il
gravame ha quindi per oggetto un provvedimento qualificabile come decisione,
emanata dall'Ente in virtù della competenza conferitagli dall'art. 18 LESR
(cfr. sentenza 5P.380/2002 del 19 marzo 2003, consid. 3.1). Il ricorso è
inoltre tempestivo e verte sulla pretesa violazione di diritti
costituzionali dei cittadini. Esso risulta pertanto certamente ammissibile
dal profilo degli art. 84 cpv. 1 lett. a ed 89 OG. Occorre tuttavia ancora
verificare se il Comune sia legittimato a ricorrere, giusta l'art. 88 OG, e
se la decisione dell'ESR sia di ultima istanza cantonale, come imposto
dall'art. 86 cpv. 1 OG.
1.3
1.3.1 Il ricorso di diritto pubblico tende innanzitutto a proteggere
l'individuo da una violazione dei suoi diritti costituzionali compiuta
dall'autorità (art. 84 cpv. 1 lett. a OG). Tali diritti sono di principio
riconosciuti unicamente ai privati, mentre le collettività pubbliche, in
quanto detentrici del pubblico potere, non possono di massima invocarli né,
quindi, impugnare con un ricorso di diritto pubblico una decisione che le
concerne in quanto autorità. La giurisprudenza ammette tuttavia un'eccezione
quando le corporazioni di diritto pubblico intervengono sul piano del
diritto privato o sono toccate in modo analogo a un privato cittadino, per
esempio quali proprietarie di beni appartenenti al patrimonio finanziario o
amministrativo oppure quali debitrici di tasse o imposte (DTF 129 I 313
consid. 4.1; 125 I 173 consid. 1b; 121 I 218 consid. 2a; 119 Ia 214 consid.
1a; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed.,
Berna 1994, pag. 270). Una seconda eccezione è data quando un Comune, come
detentore del pubblico potere, lamenta una lesione della sua autonomia o
invoca una violazione della sua esistenza o del suo territorio garantiti dal
diritto cantonale (DTF 131 I 91 consid. 1; 129 I 410 consid. 1.1; 125 I 173
consid. 1b).
1.3.2 Il Comune ricorrente non pretende di essere leso nella propria
autonomia. Una simile censura risulterebbe peraltro chiaramente infondata,
poiché i Comuni non hanno competenze decisionali in materia di consegna e di
smaltimento dei rifiuti urbani e di quelli assimilabili agli stessi, né
tanto meno in relazione alla fissazione delle relative tasse. Obbligati ad
organizzare la raccolta di questi rifiuti sul loro territorio (cfr. l'art.
68 cpv. 1 della legge di applicazione, del 2 aprile 1975, della legge
federale contro l'inquinamento delle acque [LALIA], sostituito dal 1°
gennaio 2006 dall'art. 17 cpv. 1 lett. a della legge di applicazione, del 24
marzo 2004, della legge federale sulla protezione dell'ambiente [LALPAmb]),
essi sono infatti tenuti per legge a consegnarli all'ESR (art. 2 cpv. 3
LESR). È quindi loro preclusa la facoltà di scegliere altre vie o altri
partner per provvedere allo smaltimento.
1.3.3 La vertenza non coinvolge nemmeno il Comune su di un piano di
diritto privato. Esso è infatti toccato nell'esecuzione di un compito
d'interesse generale, quello della raccolta e della consegna dei rifiuti
all'ESR, che gli incombe in virtù del suo ruolo specifico di corporazione di
diritto pubblico. Questo servizio pubblico concerne del resto non solo i
rifiuti derivanti direttamente dall'attività dell'amministrazione
comunale, ma pure quelli prodotti dai privati nel comprensorio comunale.
Sotto questo profilo, il Comune non agisce quindi alla stessa stregua di un
normale cittadino.
D'altro canto, l'ESR raccoglie rifiuti consegnati anche direttamente da
privati, con tutta probabilità soprattutto in ragione della loro natura o
della loro quantità (cfr. art. 68 cpv. 5 e 72 LALIA; art. 16 cpv. 2 e 3
LALPAmb). Lo si evince in particolare dall'art. 18 cpv. 1 LESR, secondo cui
la tassa a copertura delle spese d'esercizio dell'Ente è prelevata sui
rifiuti consegnati tanto dagli enti pubblici, quanto dai privati. Pur
derivante da un'obbligazione legata alla sua funzione di ente pubblico, la
posizione del Comune in quanto debitore della tassa ed in relazione al
relativo ammontare è quindi analoga a quella dei privati che intrattengono
rapporti diretti con l'ESR. In entrambi i casi, a dipendenza del tipo di
rifiuti, la tassa viene fissata in ragione di un determinato importo per
tonnellata. Litigioso, in concreto, è precisamente l'onere finanziario
connesso alla consegna dei rifiuti all'ESR, non l'obbligo di raccolta a cui
è astretto il Comune né quello di consegna in quanto tale. In quest'ottica
al Comune di Bioggio, colpito dalla decisione impugnata in maniera e a
condizioni simili a quelle in cui potrebbe trovarsi un privato cittadino,
deve pertanto essere riconosciuta la legittimazione ricorsuale ai sensi
dell'art. 88 OG.
1.4
1.4.1 La LESR non prevede, né direttamente né mediante rinvio, alcun
rimedio giuridico contro le decisioni adottate dagli organi dell'Ente.
Questo aspetto è stato affrontato in maniera specifica nell'ambito dei
lavori preliminari all'adozione della legge. La proposta, contenuta in un
primo avanprogetto, di instaurare un doppio grado di giurisdizione secondo
il sistema ordinario (ricorso dapprima al Consiglio di Stato ed in seguito
al Tribunale amministrativo) è infine stata abbandonata. Il legislatore ha
infatti ritenuto che le competenze di vigilanza e di ratifica dei
regolamenti affidate al Consiglio di Stato, nonché quelle di controllo
politico attribuite al Gran Consiglio fornissero garanzie sufficienti (cfr.
art. 14-16 LESR; Rapporto della Commissione della gestione del Gran
Consiglio del 26 maggio 1988 sul Messaggio n. 3273 del 23 febbraio 1988
relativo al decreto legislativo per l'istituzione dell'ESR, ad art. 14).
1.4.2 La prassi delle autorità ticinesi conferma l'inesistenza di mezzi
d'impugnazione o di altri rimedi a livello cantonale. Da un lato, il
Consiglio di Stato considera infatti che la sua competenza, pur data contro
decisioni di autorità comunali, patriziali, parrocchiali o di altri enti
pubblici analoghi (cfr. art. 55 cpv. 2 della legge di procedura per le cause
amministrative, del 19 aprile 1966 [LPAmm]), non si estenda anche ai ricorsi
concernenti risoluzioni di aziende parastatali, come l'ESR (cfr. decisione
del Consiglio di Stato n. 4643 del 19 giugno 1990). D'altro lato, il
Tribunale amministrativo non ravvisa, in quest'ambito, norme che gli
consentano ed impongano di statuire su ricorso (cfr. art. 60 LPAmm; sentenza
del Tribunale amministrativo n. 112/92 del 27 novembre 1992) né ritiene di
dover dirimere contestazioni riguardanti l'ESR in qualità di istanza unica.
A questo proposito sostiene infatti che l'art. 71 lett. b LPAmm, riferito ai
contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è parte, vada interpretato
restrittivamente e non si applichi quindi alle vertenze concernenti istituti
autonomi di diritto pubblico (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo n.
53.2004.1 del 22 ottobre 2004, tra le medesime parti). Infine, la sentenza
emanata dalla Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale d'appello
ticinese nell'ambito della procedura esecutiva promossa dall'ESR contro il
Comune di Bioggio esclude pure che possano venir adite le vie civili.
L'assenza di rimedi giuridici cantonali è del resto già stata accertata dal
Tribunale federale in riferimento al regime, sostanzialmente analogo,
applicabile all'Ente ospedaliero cantonale (cfr. sentenze 2P.315/1989
dell'11 aprile 1990, in: RDAT 1991 II n. 22 pag. 65, consid. 3, e 2P.362/
1994 del 10 aprile 1995, in: RDAT 1995 II n. 20 pag. 58, consid. 3a).
1.4.3 L'esigenza posta dall'art. 86 cpv. 1 OG risulta pertanto
soddisfatta. Sapere se dal profilo costituzionale possa venir accettato che
la controversa decisione dell'ESR sia di ultima istanza cantonale è semmai
un problema di merito, non di ammissibilità del gravame.
Erwägung 2
2. In primo luogo, il ricorrente sostiene che l'assenza di mezzi
d'impugnazione a livello cantonale contro le decisioni dell'ESR violi gli
art. 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU.
2.1 Come risulta a contrario dall'art. 34 CEDU, di principio le
corporazioni di diritto pubblico non possono appellarsi alle garanzie
previste dalla Convenzione (ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die
Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2a ed., Berna 1999,
pag. 389). Non occorre invero chiedersi se la regola valga anche quando un
Comune è toccato da una decisione in maniera
analoga ad un privato. In effetti, il diritto al giudizio di un tribunale
indipendente ed imparziale di cui all'art. 6 n. 1 CEDU è in ogni caso
garantito solo in relazione a contestazioni su diritti e doveri di carattere
civile o su accuse penali. In queste categorie non rientrano le vertenze in
materia di tasse o imposte, che costituiscono delle obbligazioni di natura
pubblicistica. Ne discende che la norma invocata non è comunque applicabile
nel caso specifico (DTF 129 I 290 consid. 5; sentenza 2P.41/2002 del 10
giugno 2003, in: Pra 93/2004 n. 2 pag. 9, consid. 5.1; HAEFLIGER/SCHÜRMANN,
op. cit., pag. 147). Diversamente da quanto sostiene il ricorrente, non è
decisivo il fatto che la pretesa litigiosa abbia carattere patrimoniale
(sentenza 2A.660/2004 del 14 giugno 2005, consid. 2.2; sentenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo nella causa Ferrazzini contro Italia del 12
luglio 2001, Recueil CourEDH 2001-VII pag. 327, n. 29).
2.2 D'altro canto, l'art. 30 Cost. si limita a specificare le esigenze
che un'autorità giudiziaria deve soddisfare laddove è riconosciuto il
diritto ad essere giudicato da un'istanza di questo genere. La norma non
definisce invece essa stessa gli ambiti e le procedure in cui deve
sussistere un controllo giudiziario né tanto meno sancisce una garanzia
generale della via giudiziaria. È per contro sostanzialmente ancora l'art. 6
n. 1 CEDU a disciplinare questo aspetto e, pertanto, a determinare il campo
d'applicazione dell'art. 30 Cost. (DTF 126 II 377 consid. 8d/bb; sentenza
2P.270/2000 del 26 gennaio 2001, in: RDAT 2001 II n. 9 pag. 35, consid. 2c;
ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6a ed.,
Zurigo 2005, n. 850 e 853). Solo dopo l'entrata in vigore dell'art. 29a
Cost. - prevista il 1° gennaio 2007 (RU 2006 pag. 1059, 1069 e 1205 segg.) -
e la scadenza del relativo termine biennale per l'adeguamento del diritto
cantonale (cfr. FF 2006 pag. 2849 segg., in part. pag. 2857, ad n. 3.2, e
pag. 2862, ad art. 130 cpv. 3 LTF), i requisiti posti dall'art. 30 Cost. si
imporranno in maniera più generalizzata. Per il momento, è sufficiente
ribadire che l'art. 6 n. 1 CEDU non si applica ai procedimenti concernenti
tasse o imposte (cfr. consid. 2.1).
Erwägung 3
3.
3.1 Il ricorrente ritiene inoltre che l'applicazione della LESR operata
dall'Ente, in particolare per quanto concerne l'art. 18, sarebbe inficiata
d'arbitrio e quindi contraria all'art. 9 Cost. Pur conferendogli la facoltà
di prelevare la tassa sui rifiuti consegnati, detta norma non permetterebbe
infatti all'ESR di statuire in maniera unilaterale e definitiva riguardo ad
una vertenza che lo oppone su un piano
di parità ad una controparte. L'assunzione di questo doppio ruolo di giudice
e parte lederebbe peraltro anche il principio della buona fede (art. 5 cpv.
3 e 9 Cost.), mentre la procedura seguita avrebbe comportato pure la
disattenzione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.).
3.2 Il fatto che non sia per ora indispensabile sottoporre ogni vertenza
di natura amministrativa al giudizio di un tribunale indipendente ed
imparziale (cfr. consid. 2), non significa ancora che, nella fattispecie, la
mancanza di qualsiasi via di ricorso a livello cantonale sia
costituzionalmente ammissibile. Le censure testé riassunte, con cui viene
sostanzialmente adotta questa tesi, non si confondono pertanto con le
doglianze esaminate al considerando che precede.
3.2.1 L'ESR è un'istituzione pubblica decentralizzata, ossia un'unità
amministrativa distinta dall'amministrazione centrale e dotata di una certa
autonomia a cui è affidato l'adempimento di un determinato compito pubblico
(ADELIO SCOLARI, Diritto amministrativo, Parte speciale,
Bellinzona/Cadenazzo 1993, n. 1201; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., n. 1314). Di per sé, è la legge
costitutiva di ogni singola entità a determinarne il grado d'autonomia
(PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, Berna 1992, pag. 53). La
decentralizzazione impone comunque di riservare all'ente pubblico superiore
dei poteri di vigilanza adeguati. In particolare, se l'attività dell'unità
decentralizzata concerne direttamente gli interessi personali di terzi,
occorre di principio che siano predisposti mezzi d'impugnazione atti a
garantire il rispetto delle norme giuridiche applicabili. La situazione
degli utenti deve in sostanza essere tutelata come se non vi fosse
decentralizzazione (MOOR, op. cit., pagg. 57-59; MICHELE ALBERTINI,
Autonomia degli enti di diritto pubblico e vigilanza parlamentare, in: RDAT
2005 II pag. 429 segg., in part. pag. 437 e 444).
Posti questi principi, nel caso specifico non è invero necessario
stabilire se, in generale, la fissazione di tasse da parte di un ente
parastatale senza alcuna possibilità di ricorso violi o meno la
Costituzione. In questi termini, come già in precedenti occasioni, la
questione può rimanere indecisa (cfr. sentenza 2P.362/1994 del 10 aprile
1995, in: RDAT 1995 II n. 20 pag. 58, consid. 3b; sentenza 2P.315/1989
dell'11 aprile 1990, consid. 4 non pubblicato in: RDAT 1991 II n. 22 pag.
65). La stessa si pone infatti in maniera più circoscritta, considerato che
la lite non verte sulla tariffa praticata o sulla quantità di
rifiuti consegnati, bensì sull'interpretazione della convenzione stipulata
l'11 gennaio 1989 tra il Comune ed il consorzio a cui è poi subentrato
l'ESR.
3.2.2 Firmata da entrambe le parti ed oggetto di trattative prima della
sua sottoscrizione, la menzionata convenzione ha carattere bilaterale, come
del resto ha sostenuto anche l'Ente resistente, in particolare in precedenti
fasi del contenzioso. L'esenzione dal pagamento della tassa è in effetti
intesa come una forma di compensazione per i disagi causati alla popolazione
e al Comune di Bioggio dalla presenza sul suo territorio di impianti di
smaltimento dei rifiuti. L'ESR ha dunque accordato una deroga all'obbligo di
prelievo delle tasse sancito di principio dall'art. 18 LESR e valevole per
gli altri Comuni, al fine di favorire l'accettazione delle proprie
installazioni (cfr. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2a ed., Berna
2002, pag. 365). Poco importa determinare in che misura l'Ente possa di per
sé svolgere il proprio mandato ed installare le relative infrastrutture
anche senza il consenso dei Comuni interessati. La convenzione prevede in
ogni caso delle prestazioni reciproche tra le parti e, considerato d'altro
lato che riguarda direttamente un servizio di interesse pubblico, va
pertanto qualificata come un contratto di diritto amministrativo.
3.2.3 Anche se attinente al diritto pubblico, per sua natura un contratto
non può implicare un rapporto di subordinazione tra le parti, che agiscono
per contro su un piano di parità (MOOR, op. cit., vol. II, pag. 357; ADELIO
SCOLARI, Diritto amministrativo, Parte generale, 2a ed.,
Bellinzona/Cadenazzo 2002, n. 911; HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 1060). Esse
sono tenute all'adempimento delle prestazioni convenute e non possono
evidentemente astenersene per scelta autonoma ed unilaterale
(HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 1075; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit
administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, pag. 446). In virtù dell'effetto
obbligatorio bilaterale del contratto, può quindi apparire già di per sé
discutibile che un'autorità amministrativa coinvolta come parte contrattuale
possa nel contempo statuire d'imperio sulla portata delle obbligazioni
stipulate (BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4a ed.,
Basilea/Francoforte 1991, n. 1531; PAUL RICHLI, Zum verfahrens- und
prozessrechtlichen Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in:
AJP 1992 pag. 196 segg., in part. pag. 199; cfr. anche le decisioni
pubblicate in GAAC 60/1996 n. 51 pag. 443, consid. 1.1, e in ZBl 96/1995
pag. 363, consid. 3b). Anche volendo riconoscere all'autorità interessata un
simile
potere decisionale, che in taluni casi può peraltro discendere espressamente
dalla normativa legale applicabile, è comunque imprescindibile che il
sistema preveda la facoltà di ricorrere ad un'istanza di rango superiore. Lo
impone la natura paritaria del rapporto contrattuale e la relativa esigenza
di tutelare la controparte privata in merito al rispetto degli impegni
assunti dall'autorità (MOOR, op. cit., vol II, pag. 395 seg.; MINH SON
NGUYEN, Le contrat de collaboration en droit administratif, tesi Losanna
1998, pag. 287 segg.; GRISEL, loc. cit.).
La giurisprudenza applica del resto i medesimi principi nell'ambito delle
controversie, non sostanzialmente differenti, che sorgono tra Comuni
riguardo al finanziamento di un servizio pubblico comune o alla
partecipazione ai fondi di perequazione finanziaria intercomunale. Siccome
vi è un conflitto d'interessi tra collettività sullo stesso piano, anche in
questi casi solo un'autorità di livello superiore può statuire con effetti
vincolanti (DTF 121 I 218 consid. 3a; 119 Ia 214 consid. 3b; sentenza
2P.70/2003 del 4 aprile 2003, consid. 5.1).
3.2.4 In riferimento alla fattispecie concreta, le considerazioni esposte
portano a concludere che l'interpretazione della clausola contrattuale
litigiosa, e quindi la soppressione del privilegio accordato al Comune di
Bioggio, non possono venir decretate in via definitiva dall'ESR. Non
concedendo al Comune alcuna facoltà di ricorso né alcuna possibilità di
adire mediante azione un'istanza di giudizio funzionalmente distinta
dall'Ente, la disciplina legale cantonale si pone in contrasto con un
principio generale e fondamentale in materia contrattuale. In quanto
decisione di ultima istanza cantonale, la pronuncia impugnata, basata per
l'appunto su di un'interpretazione unilaterale della convenzione effettuata
da una delle parti che l'ha sottoscritta, risulta di conseguenza
manifestamente insostenibile e quindi arbitraria (sulla nozione di arbitrio,
cfr.: DTF 131 I 217 consid. 2.1; 129 I 173 consid. 3.1, 49 consid. 4). Alla
lacuna non può peraltro venir posto rimedio in questa sede, poiché
nell'ambito del ricorso di diritto pubblico il Tribunale federale esamina
l'applicazione del diritto cantonale, compresi i contratti che soggiacciono
a tale diritto, essenzialmente solo sotto il ristretto profilo dell'arbitrio
(DTF 122 I 328 consid. 3a).
Non appare per contro fondata la critica del ricorrente secondo cui,
adottando la decisione controversa, l'ESR avrebbe parimenti disatteso
il suo diritto di essere sentito, segnatamente il diritto di potersi
esprimere sul provvedimento prima della sua pronuncia (DTF 126 I 19 consid.
2a; HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 1680 segg.). Basta infatti rilevare che
l'intenzione dell'Ente di imporre nei confronti del Comune di Bioggio sin
dal mese di gennaio del 1996 le tasse di smaltimento usuali è stata
ampiamente prospettata a quest'ultimo. Il Comune ha inoltre avuto
innumerevoli occasioni, anche in sedi giudiziarie, per esporre la propria
posizione e manifestare il proprio dissenso.
Infondata è pure la pretesa violazione del principio della buona fede. In
effetti, è vero che i contratti di diritto amministrativo vanno
interpretati, come quelli di natura privatistica, secondo tale principio
(DTF 122 I 328 consid. 4e). Laddove i rapporti tra le parti derivano da una
convenzione, la protezione dell'affidamento è garantita però dal diritto
contrattuale e non vi è spazio per appellarsi con successo direttamente alla
tutela costituzionale della buona fede (DTF 122 I 328 consid. 7c; 120 V 445
consid. 4b).
3.3 In relazione alle conclusioni sin qui tratte, l'Ente resistente
avanza sostanzialmente due obiezioni.
3.3.1 Da un lato, l'ESR sostiene di aver validamente disdetto la
convenzione dell'11 gennaio 1989 mediante la propria decisione dell'11
agosto 1995, cresciuta in giudicato, con cui ha notificato al Comune di
Bioggio che l'esenzione accordatagli sarebbe stata soppressa a partire dal
1° gennaio seguente.
Sennonché, a differenza del provvedimento ora impugnato, lo scritto in
questione si riferiva in modo esclusivo all'interpretazione dell'accordo
stipulato. Esso costituiva dunque una semplice manifestazione di volontà
dell'autorità nell'ambito di un rapporto giuridico di natura paritetica. Non
essendo un atto d'imperio, non rappresentava quindi un provvedimento
impugnabile (cfr. KÄLIN, op. cit., pag. 118; MARCO BORGHI/GUIDO CORTI,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4a ad art. 1
LPAmm). Lo dimostrano del resto sia le caratteristiche formali della
comunicazione, redatta sotto forma di lettera, sia soprattutto l'attitudine
dell'Ente stesso. Questi non ne ha infatti dedotto alcuna prerogativa in
maniera autoritativa, ma ha condotto per anni trattative con il Comune e ha
considerato lo scritto quale semplice presa di posizione anche durante le
precedenti fasi giudiziarie della vertenza. D'altronde se si volesse
riconoscere carattere di decisione alla lettera dell'ESR, occorrerebbe
interrogarsi seriamente sulla sua eventuale nullità per manifesta
incompetenza dell'autorità dal profilo dei poteri decisionali conferitile
dall'art. 18 LESR (cfr. consid. 3.2.3; KNAPP, op. cit., n. 1220).
3.3.2 D'altro lato, il resistente si richiama alla sentenza emanata dal
Tribunale federale in relazione alla medesima controversia il 19 marzo 2003
(sentenza 5P.380/2002), rilevando come le decisioni alla base di quella e
dell'attuale procedura differiscano solo per quanto concerne il periodo di
computo considerato. Secondo l'Ente, il ricorrente avrebbe pertanto già
dovuto sollevare allora tutte le proprie censure e non potrebbe rimettere in
discussione in questa fase quanto già precedentemente statuito.
A livello di Tribunale federale, l'oggetto dei due procedimenti comparati
è tuttavia ben diverso. Il ricorso di diritto pubblico presentato dal Comune
e respinto, per quanto ammissibile, il 19 marzo 2003 era infatti diretto
contro una sentenza della Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale
d'appello ticinese in materia di rigetto definitivo dell'opposizione.
Attenendosi alla funzione ed ai limiti di tale specifica procedura, in
quell'ambito non è stata riesaminata la decisione prodotta dal procedente,
né verificata la fondatezza del credito di cui veniva chiesto l'incasso. In
effetti, come indicato dal Tribunale federale, gli argomenti tratti dalla
convenzione andavano semmai sollevati dal presunto debitore insorgendo
contro la decisione di base (sentenza 5P.380/2002, consid. 3.2). Mentre
allora questa regola non era stata rispettata, con il ricorso in esame,
riferito a fatture mensili diverse da quella oggetto del procedimento
precedente, il Comune di Bioggio ossequia precisamente detto principio. Non
vi è dunque alcuna contraddizione con il giudizio del 19 marzo 2003.
Erwägung 4
4.
4.1 In virtù di quanto precede, la decisione impugnata, in quanto
pronuncia di ultima istanza cantonale, risulta arbitraria e deve perciò
essere annullata. Non occorre quindi, né è peraltro ammissibile (cfr.
consid. 3.2.4), esaminare in questa sede gli aspetti di merito della
vertenza. Al riguardo va comunque rilevato che, oltre ad esporre i motivi
per cui il privilegio accordatogli sarebbe ancora giustificato, il
ricorrente contesta, a ragione, anche l'assenza di qualsiasi motivazione in
merito al tasso d'interesse dell'8 % preteso sulle fatture fino al mese di
dicembre del 1998.
Compete alle autorità cantonali, che in ambito di organizzazione
giudiziaria dispongono di un'ampia libertà decisionale, adeguare il sistema
dei mezzi d'impugnazione ed operare le scelte che si impongono
dal profilo costituzionale, per mezzo di una diversa interpretazione delle
norme esistenti o mediante opportune modifiche legislative (DTF 125 I 406
consid. 3a; sentenza 1P.109/2002 del 12 aprile 2002, in: RDAT 2002 II n. 70
pag. 254, consid. 2.2). Gli atti vanno perciò trasmessi al Consiglio di
Stato, a cui incombe la vigilanza sull'attività dell'Ente (art. 15 lett. a
LESR), affinché si adoperi e provveda in tal senso (cfr. GRISEL, op. cit.,
pag. 455 seg.).
4.2 Le spese processuali vanno poste a carico dell'Ente per lo
smaltimento dei rifiuti del Sottoceneri, secondo soccombenza e ritenuto che
la vertenza concerne direttamente i suoi interessi pecuniari (art. 156 cpv.
1 e 2 OG). Al Comune di Bioggio, che, vista la sua entità, è privo di un
servizio giuridico proprio e si è fatto assistere da un avvocato, va
riconosciuta un'indennità per ripetibili (art. 159 cpv. 1 e 2 OG; DTF 125 I
182 consid. 7).