BGE 132 II 153
Urteilskopf
132 II 153
13. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S.
Kanton Aargau gegen Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und
Umwelt (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.254/2005 vom 13. Januar 2006
Regeste
Art. 20 Abs. 1, Art. 22a VwVG, Art. 32 Abs. 1 OG; Fristwahrung, Klärung
der Rechtsprechung, Treu und Glauben.
Beginn des Fristenlaufs (Art. 20 Abs. 1 VwVG): Für die Beschwerdefrist
zählt bereits der erste Tag nach Ablauf des Fristenstillstands, wenn die
Verfügung während des Stillstands zugestellt wird (E. 4.1). Abweichung
zur Fristberechnung gemäss Art. 32 Abs. 1 OG und Hinweis auf das neue
Bundesgerichtsgesetz (Art. 44 Abs. 1 BGG; E. 4.2). Vertrauensschutz im
Hinblick auf die Rechtzeitigkeit der Beschwerde, die Anlass zur Klarstellung
der Rechtsprechung gibt (E. 5).
Sachverhalt
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt genehmigte mit Verfügung vom 29. März
2005 ein so genannt vorläufiges Betriebsreglement für den Flughafen Zürich,
das die Flughafen Zürich AG am 31. Dezember 2003 vorgelegt hatte. Gemäss der
Rechtsmittelbelehrung begann die Beschwerdefrist bei persönlicher Eröffnung
an die Parteien an dem auf die Eröffnung folgenden Tag, für übrige
Betroffene an dem auf die Publikation folgenden Tag zu laufen. Weiter
enthielt die Rechtsmittelbelehrung einen Hinweis auf den Stillstand der
Beschwerdefrist vom siebten Tag vor bis und mit dem siebten Tag nach Ostern.
Der Ostersonntag fiel auf den 27. März 2005; der Fristenstillstand endete am
3. April 2005.
Die Verfügung des Bundesamts wurde dem Regierungsrat des Kantons Aargau am
30. März 2005 zugestellt. Dieser beschwerte sich hiergegen mit Eingabe vom
29. April 2005 bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur
und Umwelt. Die Beschwerde wurde allerdings erst am 4. Mai 2005 der Post
übergeben. Die Rekurskommission trat mit Entscheid vom 25. August 2005 auf
die Beschwerde wegen verspäteter Erhebung nicht ein; die Frist sei am 3. Mai
2005 abgelaufen.
Gegen den Entscheid der Rekurskommission hat der Kanton Aargau am 22.
September 2005 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Das Bundesgericht
heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Der Beschwerdeführer hatte die erstinstanzliche Verfügung während des
in Art. 22a lit. a VwVG verankerten Fristenstillstands erhalten. Im Streit
liegt, ob der erste oder der zweite Tag nach dem Ende des Stillstands als
erster Tag der Beschwerdefrist vor der Vorinstanz einzustufen ist. Zur
Beantwortung der Frage ist Art. 20 Abs. 1 VwVG - in einer Gesamtschau mit
Art. 22a VwVG - auszulegen. Nach Art. 20 Abs. 1 VwVG beginnt die Frist an
dem auf die Mitteilung folgenden Tag zu laufen. Während den in Art. 22a VwVG
verankerten Zeiträumen, u.a. sieben Tage vor und nach Ostern (lit. a), steht
die Frist still.
2.1 Die Vorinstanz ermittelte die Beschwerdefrist, indem sie den ersten
Tag nach dem Stillstand darin einschloss. Sie stützte sich dabei auf den
Gesetzeswortlaut und verwies auf die entsprechende, nicht amtlich
publizierte Auffassung des EVG (Urteil I 189/97 vom 24. Februar 1998, E. b,
publ. in: AHI-Praxis 1998 S. 211, vgl. die Besprechung in ZBJV 134/1998 S.
588).
2.2 Demgegenüber beansprucht der Beschwerdeführer, Art. 20 Abs. 1 VwVG
sei gleich wie Art. 32 Abs. 1 OG auszulegen. Gemäss der letzteren Bestimmung
wird der Tag, an dem die Frist zu laufen beginnt, bei der Berechnung der
Frist nicht mitgezählt. Nach der jüngeren, gefestigten Rechtsprechung zu
Art. 32 Abs. 1 OG ist bei einer Zustellung während der Gerichtsferien der
erste Tag danach nicht auf die Beschwerdefrist anzurechnen (BGE 122 V 60 E.
1b/cc S. 62 f.; Urteil 1P.597/2000 vom 14. November 2000, E. 1a, publ. in:
Pra 90/2001 Nr. 5 S. 31). Für eine analoge Geltung dieses Grundsatzes im
Bereich des VwVG haben sich ANDRÉ MOSER/ PETER ÜBERSAX, Prozessieren vor
eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz. 2.48, ausgesprochen. Die
Praxis der Eidgenössischen Personalrekurskommission (VPB 63/1999 Nr. 44 S.
429, E. 1b/aa S. 432 f.; vgl. dazu auch die Besprechung in ZBJV 135/ 1999 S.
552) und der Eidgenössischen Rekurskommission für Wettbewerbsfragen (Recht
und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/1 S. 173, E. 1.2) berechnet die Frist
in einem solchen Fall ebenfalls erst ab dem zweiten Tag nach dem Ende des
Stillstands. Die beiden
Rekurskommissionen haben dabei die gegenteilige Auffassung des EVG (vgl. E.
2.1) ausdrücklich verworfen.
Erwägung 3
3.
3.1 Art. 32 Abs. 1 OG und Art. 20 Abs. 1 VwVG lauten unterschiedlich. Der
Wortlaut von Art. 20 Abs. 1 VwVG erweist sich als enger, weil hier der
Fristbeginn an die Mitteilung geknüpft wird. Dagegen wird der Fristbeginn in
Art. 32 Abs. 1 OG unabhängig von der Mitteilung umschrieben; jeweils der
erste Tag, an dem die Frist zu laufen beginnt, zählt nicht. Der Unterschied
erstaunt nicht; das VwVG in der Fassung vom 20. Dezember 1968 kannte das
Institut des Fristenstillstands noch nicht, so dass der Fristenlauf stets an
die Mitteilung anschloss. Dieses Institut wurde erst im Rahmen der
OG-Revision vom 4. Oktober 1991 mittels Art. 22a VwVG eingeführt; dabei
blieb Art. 20 Abs. 1 VwVG unverändert.
Mit der VwVG-Revision sollte entsprechend dem Postulat P 78.539 ein
Fristenstillstand erreicht werden, der zeitlich an die Bestimmungen des OG
anknüpfte (vgl. dazu die bundesrätliche Botschaft vom 18. März 1991, BBl
1991 II 465 ff., S. 536 sowie AB 1979 N 352). Daraus folgt jedoch entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers nicht ohne weiteres, dass die Revision
auch die Übernahme der bei E. 2.2 dargelegten Praxis zu Art. 32 Abs. 1 OG
bezweckte.
Die heutige Auslegung von Art. 32 Abs. 1 OG geht auf einen Beschluss der
Präsidentenkonferenz des Bundesgerichts vom 9. November 1992 zurück (vgl.
BGE 122 V 60 E. 1b/bb S. 62) und ist jünger als die erwähnte OG-Revision.
Zwar war die heutige Praxis zu Art. 32 Abs. 1 OG bereits mit dem
Grundsatzentscheid vom 9. Oktober 1953 (BGE 79 I 245 E. 1 S. 246 f.)
eingeleitet und in einem Urteil vom 15. März 1972 bestätigt worden (BGE 98
Ia 427 E. 1a S. 431). Dessen ungeachtet äusserte sich das Bundesgericht aber
wiederholt auch im gegenteiligen Sinne (Übersicht in BGE 122 V 60 E. 1b/bb
S. 62); das EVG hielt seinerseits am Grundsatzentscheid von 1953 fest (vgl.
BGE 122 V 60 E. 1b/cc S. 62). Angesichts dieser uneinheitlichen
Rechtsprechung ist anzunehmen, dass die Auslegung von Art. 32 Abs. 1 OG im
Zeitpunkt der OG-Revision von 1991 als unklar galt (vgl. auch JEAN-FRANÇOIS
POUDRET/SUZETTE SANDOZ-MONOD, Commentaire de la loi fédérale d'organisation
judiciaire, Bd. I, Bern 1990, N. 2.3 zu Art. 34 OG). Der Gesetzgeber nahm
unter diesen Umständen ein Auseinanderklaffen der Fristberechnung zwischen
OG und VwVG in Kauf, indem er den an sich
engeren Wortlaut von Art. 20 Abs. 1 VwVG nicht in Übereinstimmung mit dem
weiter gefassten Art. 32 Abs. 1 OG brachte.
3.2 Das EVG hat sich in einem neuen Urteil vom 26. August 2005 (BGE 131 V
305) mit derselben Problematik im Lichte von Art. 38 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) befasst; die Bestimmung lautet
praktisch gleich wie Art. 20 Abs. 1 VwVG.
Im erwähnten Urteil stellt das EVG einleitend fest, es stehe nichts
entgegen, bei der Auslegung von Art. 38 Abs. 1 ATSG die bisherige
Rechtsprechung zum VwVG zu berücksichtigen (a.a.O., E. 4.1). Daraufhin
bestätigt das EVG sein Verständnis von Art. 20 Abs. 1 VwVG, das es in dem in
E. 2.1 erwähnten Urteil vom 24. Februar 1998 geäussert hat (a.a.O., E. 4.2).
Weiter weist es daraufhin, dass der Gesetzgeber sich beim Erlass von Art. 38
Abs. 1 ATSG an der Regelung im VwVG orientierte, so dass die gleiche Lösung
massgebend sein müsse (a.a.O., E. 4.3). Dabei übergeht es aber die Tatsache,
dass Art. 20 Abs. 1 VwVG im Zeitpunkt des Erlasses von Art. 38 Abs. 1 ATSG
durch die Eidgenössische Personalrekurskommission im gegenteiligen Sinne
gehandhabt wurde (vgl. E. 2.2). Schliesslich verwirft es den Einwand, sein
Auslegungsergebnis verletze verfassungsmässige Rechte, namentlich das
Gleichbehandlungsgebot und das Vertrauensprinzip, und beruft sich auf die
Verbindlichkeit von Bundesgesetzen gemäss Art. 191 BV (a.a.O., E. 4.4).
Aus diesen Erwägungen folgt nicht nur, dass das EVG - ungeachtet der
abweichenden Praxis anderer Instanzen - an seiner Auffassung zu Art. 20 Abs.
1 VwVG festhält. Es hat sich auch für den Bereich des ATSG so festgelegt,
dass der erste Tag nach dem Stillstand für die Fristberechnung
miteinzubeziehen ist.
3.3 Die Rechtswohltat des Fristenstillstands kennt auch das SchKG,
namentlich mit dem Institut der Betreibungsferien (Art. 56 Ziff. 2 SchKG).
In gewissen Fällen gilt die Rechtswirkung einer während der
Betreibungsferien vorgenommenen Betreibungshandlung als auf das Ferienende
aufgeschoben, so z.B. bei der Zustellung des Zahlungsbefehls (BGE 127 III
173 E. 3b S. 176; 121 III 284 E. 2b S. 285; Urteil 7B.118/2004 vom 14. Juli
2004, E. 2.1). Der Beginn des Fristenlaufs ist in Art. 31 Abs. 1 SchKG,
entsprechend Art. 32 Abs. 1 OG, umschrieben. Gestützt auf Art. 31 Abs. 1
SchKG zählt nach der Praxis in einem derartigen Fall erst der zweite Tag
nach
den Betreibungsferien für die Frist zur Ergreifung des Rechtsvorschlags (BGE
121 III 284 E. 2c S. 285 mit Hinweisen). Bei dieser Praxis ist allerdings zu
berücksichtigen, dass Betreibungshandlungen während der Betreibungsferien
grundsätzlich verpönt sind. Die Zustellung des Zahlungsbefehls wird deshalb
auf den ersten Tag nach dem Ende des Fristenstillstands fingiert (BGE 121
III 284 E. 2b S. 285).
Erwägung 4
4.
4.1 Weder das OG noch das VwVG erklären die Zustellung einer
fristauslösenden Mitteilung während der Gerichtsferien bzw. während des
Fristenstillstands für unzulässig. Eine Partei kann in diesem Zeitraum
rechtsgültig Kenntnis vom Hoheitsakt nehmen; der Fristenlauf wird lediglich
einstweilen durch den gesetzlichen Stillstand gehemmt (vgl. BGE 131 V 305 E.
4.2.3). Dies hat zur Folge, dass der Anfangszeitpunkt des Fristenlaufs
gestützt auf das OG und das VwVG entsprechend dem unterschiedlichen
Gesetzeswortlaut abweichend anzusetzen ist.
Da Art. 20 Abs. 1 VwVG den Fristenlauf an die Mitteilung knüpft, überzeugt
die Auffassung des EVG, das den Fristbeginn während des Stillstands
eintreten lässt und den ersten Tag nach dem Fristenstillstand als den ersten
Tag nach der Mitteilung wertet (BGE 131 V 305 E. 4.4). Das Bundesgericht
schliesst sich diesem Verständnis von Art. 20 Abs. 1 VwVG an. Bei der
Zustellung einer Verfügung während des Fristenstillstands nach Art. 22a VwVG
gilt mit anderen Worten der erste Tag nach dem Ende des Stillstands als
erster zählender Tag für die Beschwerdefrist.
Für die vom Beschwerdeführer erhobene Rüge, ein solches Ergebnis verletze
das Gleichbehandlungsgebot, kann auf die zutreffenden Überlegungen des
genannten EVG-Urteils (a.a.O., E. 4.4) verwiesen werden.
4.2 An der gegenteiligen Lösung im Geltungsbereich von Art. 32 Abs. 1 OG
gemäss der bisherigen Praxis ist ebenfalls festzuhalten. Rechtspolitisch mag
es zwar unbefriedigend erscheinen, wenn in der Praxis an ein vom VwVG
beherrschtes Verfahren strengere formelle Anforderungen gestellt werden als
an ein Verfahren, das sich nach dem OG richtet (vgl. VPB 63/1999 Nr. 44 S.
429, E. 1b/aa S. 433). Ein Handlungsbedarf besteht aber aus folgendem Grunde
nicht.
Bei der bevorstehenden Ablösung des OG durch das Bundesgesetz vom 17. Juni
2005 über das Bundesgericht (BGG; vgl. die Referendumsvorlage
BBl 2005 S. 4045) wird der Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 OG nicht beibehalten.
Nach dem neuen Art. 44 Abs. 1 BGG beginnen Fristen, die durch eine
Mitteilung oder den Eintritt eines Ereignisses ausgelöst werden, am
folgenden Tag zu laufen. Der Wortlaut der neuen Bestimmung stellt einen
Zusammenzug von Art. 20 Abs. 1 und 2 VwVG dar. Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2
VwVG werden im Rahmen des neuen Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG; vgl. die Referendumsvorlage BBl 2005 S. 4093)
nicht verändert (BBl 2005 S. 4115). Nach dem Willen des Bundesrates soll mit
Art. 44 Abs. 1 BGG die heutige Praxis zum Beginn des Fristenlaufs nach
Gerichtsferien gemäss Art. 32 Abs. 1 OG hinfällig werden (vgl. die Botschaft
vom 28. Februar 2001, BBl 2001 S. 4202 ff., 4297). Dieses Anliegen blieb in
der parlamentarischen Beratung unwidersprochen (AB 2003 S 896; AB 2004 N
1593).
4.3 Die Auslegung von Art. 20 Abs. 1 VwVG durch die Vorinstanz ist somit
zu bestätigen, während die gegenteilige Praxis der Eidgenössischen
Personalrekurskommission sowie der Eidgenössischen Rekurskommission für
Wettbewerbsfragen (vgl. E. 2.2) in Zukunft nicht geschützt werden könnte.
Erwägung 5
5.
5.1 Die neue Praxis ist grundsätzlich sofort und in allen hängigen
Verfahren anzuwenden. Eine Einschränkung dieses Grundsatzes kann sich bei
einer verfahrensrechtlichen Änderung bzw. Klarstellung der bisherigen
Rechtsprechung aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes ergeben; diesfalls
darf die neue Praxis nicht ohne vorgängige Ankündigung Anwendung finden. Der
Vorrang des Vertrauensschutzes wird nach ständiger Rechtsprechung bejaht bei
der Berechnung von Rechtsmittelfristen (BGE 130 IV 43 E. 1.5 S. 47 f.; 122 I
57 E. 3c/bb S. 60; 110 Ia 176 E. 2b S. 180 f.; 94 I 15 E. 1 S. 16; 56 I 440
ff.).
5.2 In der Vernehmlassung macht die Vorinstanz geltend, sie habe mit
ihrem Nichteintretensentscheid keine Praxisänderung vorgenommen, sondern
erstmalig über die Frage entschieden. Darauf kann es hier indessen nicht
ankommen.
Die Vorinstanz hat sich für ihren Nichteintretensentscheid auf das nicht
amtlich publizierte Urteil des EVG aus dem Jahre 1998 gestützt. Demgegenüber
kann der Beschwerdeführer zwei spätere, amtlich veröffentlichte Entscheide
von Eidgenössischen Rekurskommissionen
vorweisen (vgl. E. 2.2). Objektiv besehen ist für den Zeitpunkt der
Beschwerde an die Vorinstanz von einer uneinheitlichen Rechtsprechung
auszugehen. Die im vorliegenden Verfahren bewirkte rechtliche Klärung darf
für den Beschwerdeführer keinen Verlust seines Beschwerderechts bewirken; es
ist anzunehmen, dass er die Beschwerde im Wissen um die richtige Auslegung
rechtzeitig eingereicht hätte. Daher spielt es auch keine Rolle, dass der
anwaltlich beratene Beschwerdeführer nicht vorbehaltlos auf die für ihn
günstigere Fristberechnung vertraute (vgl. E. 5.3).
Im Ergebnis verletzte die Vorinstanz den Anspruch auf Vertrauensschutz,
als sie ihre - an sich richtige - Auslegung zur Berechnung des Fristenlaufs
bereits auf den vorliegenden Fall angewendet hat. Damit ist die Vorinstanz
zu Unrecht auf das bei ihr eingereichte Rechtsmittel des Beschwerdeführers
nicht eingetreten.
5.3 Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob der Beschwerdeführer einen
Anspruch auf Vertrauensschutz auch aus der von ihm behaupteten Auskunft der
Instruktionsrichterin der Vorinstanz zur Fristberechnung abzuleiten
vermöchte. Die Richterin bestreitet, eine derartige Auskunft erteilt zu
haben; verfahrensmässige Weiterungen zur Überprüfung dieses Sachverhalts
(Art. 105 Abs. 2 OG) können unterbleiben.