BGE 131 V 42
131 V 42
6. Arrêt dans la cause Caisse cantonale neuchâteloise de compensation
contre M. et Tribunal administratif du canton de Neuchâtel
P 29/03 du 25 novembre 2004
Regeste
Art. 43 Abs. 3, Art. 49 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 56 Abs. 1
ATSG; Art. 5 Abs. 1 VwVG: Mittels Einsprache anfechtbare Verfügungen
sowie prozess- und verfahrensleitende Verfügungen.
Eine Nichteintretensverfügung, mit der eine Verweigerung der
Mitwirkung sanktioniert wird, setzt dem Verwaltungsverfahren ein
Ende, indem sie die Anträge der ersuchenden Partei als nicht zulässig
erklärt. Aus diesem Grund stellt sie eine Endverfügung dar, die nicht
als prozess- und verfahrensleitende Verfügung im Sinne von Art. 52 Abs. 1
ATSG qualifiziert werden kann. (Erw. 3)
Sachverhalt
A.- Le 24 février 2003, la Caisse cantonale neuchâteloise de
compensation (ci-après : la caisse) a refusé d'entrer en matière sur une
demande présentée le 4 janvier 1999 par M. Cette demande tendait à la
remise de l'obligation de restituer un montant de 16'594 fr. perçu au
titre de prestations complémentaires.
Cette décision était motivée par le fait que le requérant n'avait pas
collaboré à l'instruction du dossier, en refusant de donner suite à deux
courriers de la caisse des 5 décembre 2002 et 16 janvier 2003.
B.- Conformément à l'indication des voies de droit figurant dans la
décision, M. a recouru devant le Tribunal administratif de la République
et canton de Neuchâtel par écriture du 27 février 2003.
Statuant le 8 avril 2003, le tribunal administratif a décliné sa
compétence et a transmis à la caisse l'écriture de l'intéressé comme
valant opposition à la décision précitée.
C.- La caisse interjette un recours de droit administratif dans
lequel elle conclut à l'annulation du jugement cantonal et demande au
Tribunal fédéral des assurances de dire que le tribunal administratif
est compétent pour statuer sur la cause.
Dans sa réponse au recours, M. s'exprime sur le fond du litige. Quant à
l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), il ne s'est pas déterminé.
D.- Le 25 novembre 2004, la Ire chambre du Tribunal fédéral des
assurances a tenu audience.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.
1.1 Le Tribunal fédéral des assurances connaît en dernière instance
des recours de droit administratif contre des décisions au sens de
l'art. 5 PA en matière d'assurances sociales (art. 128 en corrélation
avec l'art. 97 OJ). D'après l'art. 5 al. 2 PA, sont considérées comme
des décisions également les décisions incidentes au sens de l'art. 45
PA. Selon l'art. 45 al. 1 PA, de telles décisions ne sont susceptibles
de recours - séparément d'avec le fond - que si elles peuvent causer un
préjudice irréparable. En outre, dans la procédure devant le Tribunal
fédéral des assurances, le recours de droit administratif contre des
décisions incidentes est recevable, en vertu de l'art. 129 al. 2 en
liaison avec l'art. 101 let. a OJ, seulement lorsqu'il l'est également
contre la décision finale (ATF 128 V 201 consid. 2a, 124 V 85 consid. 2
et les références).
Parmi les décisions incidentes qui peuvent être déférées au Tribunal
fédéral des assurances par la voie du recours de droit administratif
figurent, d'après l'art. 45 al. 2 let. a PA, les décisions par lesquelles
l'autorité inférieure se prononce sur sa compétence, soit en l'admettant
alors qu'une partie la conteste (art. 9 al. 1 PA), soit en la déclinant
alors qu'une partie prétend qu'elle est compétente (art. 9 al. 2 PA). Selon
la jurisprudence, quand un juge statue sur sa compétence par une décision
incidente, on se trouve en présence d'une décision susceptible de causer un
préjudice irréparable de nature formelle et idéale à celui qui la conteste
(ATF 110 V 351 ss).
Par ailleurs, selon l'art. 106 al. 1, en liaison avec l'art. 132 OJ,
le recours doit être déposé devant le Tribunal fédéral des assurances
dans les dix jours dès la notification de la décision, s'il s'agit d'une
décision incidente.
1.2 En l'espèce, le jugement attaqué, par lequel le tribunal
administratif a décliné sa compétence, est une décision incidente
portant sur la compétence de l'autorité. Par ailleurs, le recours de
droit administratif est ouvert contre une décision finale en matière
de restitution de prestations complémentaires (art. 128 OJ). Quant au
jugement attaqué, il a été notifié à la recourante le 9 avril 2003 au plus
tôt. Les délais fixés par la loi ou le juge ne courent pas du septième
jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclusivement (art. 34
al. 1 let. a en relation avec l'art. 135 OJ), soit, en l'occurrence,
du 13 au 27 avril 2003. Le recours de droit administratif, déposé le 28
avril 2003, a donc été formé en temps utile.
Il convient ainsi d'entrer en matière sur ce dernier.
Erwägung 2
2. Le litige porte sur le point de savoir si la décision de la
caisse intimée du 24 février 2003 était attaquable directement devant la
juridiction cantonale par la voie du recours de droit administratif ou si
elle devait préalablement faire l'objet d'une opposition devant la caisse.
2.1 L'entrée en vigueur de la LPGA, le 1er janvier 2003, a étendu
à l'ensemble des branches des assurances sociales (à l'exception de la
prévoyance professionnelle) la procédure d'opposition, que seules certaines
lois (LAMal, LAA, LAM) connaissaient jusqu'alors. Selon l'art. 52 al. 1
LPGA, les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par
voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception
des décisions d'ordonnancement de la procédure. Cette norme légale de
procédure est entrée immédiatement en vigueur (ATF 117 V 93 consid. 6b,
112 V 360 consid. 4a; RAMA 1998 KV no 37 p. 316 consid. 3b), ce qui
signifie que toutes les décisions visées, rendues après le 31 décembre
2002, sont soumises à la procédure d'opposition.
Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie
de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56
al. 1 LPGA). Il en va donc ainsi des décisions d'ordonnancement de
la procédure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA ("prozess- und
verfahrensleitende Verfügungen"; "decisioni processuali e pregiudiziali",
selon les versions allemande et italienne de cette disposition). Il s'agit
de décisions incidentes que le législateur a soustraites à la procédure
d'opposition, afin d'éviter des retards excessifs dans le déroulement de
la procédure (UELI KIESER, ATSG-Kommentar: Kommentar zum Bundesgesetz über
den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000,
Zurich 2003, n. 18 ad art. 52; FF 1999 4261). Sur ce point, le législateur
a repris - et pour les mêmes motifs de célérité de la procédure - une
réglementation analogue à celle de l'art. 100 aLAM (voir JÜRG MAESCHI,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Militärversicherung [MVG] vom 19. Juni
1992, Berne 2000, n. 2 ad art. 100).
2.2 La recourante soutient que le tribunal administratif aurait dû
entrer en matière sur le recours porté devant lui. Selon elle, la décision
du 24 février 2003 doit être considérée comme une décision d'ordonnancement
de la procédure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA. Elle invoque les
chiffres 2003 et 2004 de la Circulaire de l'OFAS sur le contentieux dans
l'AVS, l'AI, les APG et les prestations complémentaires, valables dès le
1er janvier 2003 et qui disposent notamment ce qui suit : "Font partie
des décisions d'ordonnancement de la procédure, les décisions incidentes,
donc celles qui ne mettent pas fin à la procédure entre les parties
devant l'autorité qui les a rendues. Ces décisions d'ordonnancement de la
procédure sont notifiées préalablement à la décision finale et portent par
exemple sur une demande de récusation, sur l'admission ou la fourniture
de preuves ou sur la consultation du dossier. Sont incluses dans cette
définition également les décisions relatives à la compétence (...) et les
décisions de non-entrée en matière sur une demande de prestations du fait
que l'assuré ne collabore pas à l'instruction de la demande".
2.3 Les directives de l'administration, si elles visent à assurer
l'application uniforme de certaines dispositions légales, n'ont pas
force de loi et ne lient ni les administrés ni les tribunaux. Elles
ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont
censées concrétiser. En d'autres termes, elles ne peuvent prévoir autre
chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence
(cf. ATF 128 I 171 consid. 4.3, 121 II 478 consid. 2b; PIERRE MOOR,
Droit administratif, vol. I, 2e édition, Berne 1994, p. 264 ss; SPIRA, Le
contrôle juridictionnel des ordonnances administratives en droit fédéral
des assurances sociales, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983,
p. 803 ss).
2.4 Conformément à l'art. 49 al. 1 LPGA, l'assureur doit rendre
par écrit les décisions qui portent sur des prestations, créances
ou injonctions importantes, avec lesquelles l'intéressé n'est pas
d'accord. La notion de décision n'est toutefois pas définie dans la
LPGA. Elle correspond cependant à la notion de décision au sens de
l'art. 5 PA (KIESER, op. cit., n. 2 ss ad art. 49), qui a une portée
générale en matière d'assurances sociales (voir par exemple ATF 120 V
349 consid. 2b). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont considérées comme des
décisions les mesures de l'autorité dans des cas d'espèce, fondées sur
le droit public fédéral ayant pour objet: a De créer, de modifier ou
d'annuler des droits ou des obligations; b De constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou
d'obligations; c De rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
La décision incidente se caractérise par le fait qu'elle est prise en
cours de procédure et qu'elle ne constitue qu'une étape vers la décision
finale. En général, elle porte sur une question de procédure. Il n'est
cependant pas exclu qu'elle tranche un problème de fond (MOOR, Droit
administratif, vol. II, 2e édition mise à jour et augmentée, Berne 2002, p.
226; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 262 s.; ANDRÉ
GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, p. 868). Les décisions
d'ordonnancement de la procédure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA
sont des décisions incidentes en matière de procédure exclusivement,
comme cela ressort clairement des textes français et allemand de cette
disposition (voir aussi FF 1999 4261). A titre d'exemples de décisions
d'ordonnancement de la procédure la doctrine mentionne, en particulier,
les décisions relatives à la consultation du dossier, à la suspension
de la procédure, à la récusation, à l'assistance judiciaire gratuite ou
encore des décisions en relation avec l'établissement des faits (KIESER,
op. cit., n. 18 ad art. 52). Est également mentionnée la décision sur la
compétence au sens de l'art. 35 LPGA (BERNARD ROLLI, La partie générale
du droit des assurances sociales [Les points forts de la nouvelle LPGA],
dans In dubio, 2003 pp. 27 et 41, n. 49).
Erwägung 3
3. Selon l'art. 43 al. 3 LPGA, si l'assuré ou d'autres requérants
refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de
renseigner ou de collaborer à l'instruction, l'assureur peut se prononcer
en l'état du dossier ou clore l'instruction et décider de ne pas entrer
en matière; il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les
avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de
réflexion convenable.
Avant l'entrée en vigueur de la LPGA, l'assureur social qui se
heurtait à un refus de collaborer d'une partie pouvait, après lui avoir
imparti un délai pour respecter ses obligations et l'avoir avertie des
conséquences de son attitude, se prononcer en l'état du dossier. Le cas
échéant, il pouvait rejeter la demande présentée par cette partie en
considérant que les faits dont elle entendait tirer un droit n'étaient
pas démontrés (cf. ATF 117 V 264 consid. 3b et les références). Au lieu
de se prononcer sur le fond, en l'état du dossier, l'assureur pouvait
également, selon les circonstances, rendre une décision d'irrecevabilité
de la demande dont il était saisi. Il ne devait cependant faire usage de
cette possibilité qu'avec la plus grande retenue, autrement dit lorsque un
examen sur le fond n'était pas possible sur la base du dossier (cf. ATF
108 V 230 consid. 2; voir également, KÖLZ/ HÄNER, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e édition 1999, ch. 275; KIESER,
Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurich 1999, p. 108
sv. ch. 229; MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 256;
GABRIELA RIEMER-KAFKA, Die Pflicht zur Selbstverantwortung, Fribourg 1999,
p. 210).
Une décision d'irrecevabilité qui sanctionne un refus de collaborer a
le caractère d'une décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA. Elle met
un terme à la procédure - après clôture de l'instruction - en déclarant
irrecevables les conclusions prises par la partie requérante (voir ATF
108 V 229; cf. également l'arrêt D. du 14 janvier 2003 [K123/01] résumé
dans HAVE [Haftung und Versicherung]/REAS [Responsabilité et assurances],
2/2003 p. 156). En ce sens, elle est une décision finale, qui ne saurait
ainsi être qualifiée de simple décision d'ordonnancement de la procédure
au sens de l'art. 52 al. 1 LPGA. Une telle décision d'irrecevabilité est,
partant, sujette à opposition et non à un recours direct devant le tribunal
cantonal des assurances.
Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges
ont décliné leur compétence et considéré l'écriture de l'assuré du 27
février 2003 comme une opposition, qu'ils ont transmise à la caisse
de compensation.
Erwägung 4
4. Vu la nature du litige, la procédure n'est pas gratuite (art. 134
OJ a contrario). Succombant, la recourante en supportera les frais.