BGE 131 V 407
Urteilskopf
131 V 407
53. Auszug aus dem Urteil i.S. M. gegen IV-Stelle Bern und
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
I 37/05 vom 23. September 2005
Regeste
Art. 42 und 52 ATSG; Art. 12 ATSV: Einfaches und rasches
verwaltungsinternes Verfügungs- und Einspracheverfahren.
Es ist nicht zulässig, einen kassatorischen Einspracheentscheid zu
erlassen, der sich darauf beschränkt, die vorausgegangene Verfügung wegen
weiteren Abklärungsbedarfs aufzuheben. Die neuen Erhebungen sind vielmehr in
die Beurteilungsgrundlagen eines reformatorischen, instanzabschliessenden
Einspracheentscheids einzubeziehen. (Erw. 2)
Sachverhalt
A.- Das Eidgenössische Versicherungsgericht erkannte am 21. Oktober 1999
(Urteil I 240/99), der von M. am 18. Dezember 1997 gegenüber der
Invalidenversicherung geltend gemachte Leistungsanspruch sei in
medizinischer Hinsicht nicht zureichend abgeklärt. Es wies die Sache
demgemäss zur neuen Abklärung und Verfügung an die IV-Stelle Bern zurück.
Diese vervollständigte den Sachverhalt, indem sie insbesondere ein Gutachten
des Zentrums für Medizinische Begutachtung X. vom 9. Januar 2003 einholte.
Am 11. Juli 2003 sprach die IV-Stelle der Versicherten unter Annahme eines
Invaliditätsgrades von 45 % eine Viertelsrente ab dem 1. August 1999 zu. Auf
Einsprache hin hob die IV-Stelle diese Verfügung auf, ordnete unter Hinweis
auf die Vorbringen der Versicherten weitere Abklärungen an und stellte eine
neue Verfügung in Aussicht (Entscheid vom 29. März 2004).
B.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern trat auf die hiegegen erhobene
Beschwerde nicht ein, soweit materielle Anträge gestellt wurden, und wies
das Rechtsmittel im Übrigen - unter dem Aspekt der wegen der Art der
Verfahrenserledigung geltend gemachten Rechtsverzögerung - ab (Entscheid vom
17. Dezember 2004).
C.- M. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit den Rechtsbegehren,
es seien, unter Aufhebung von vorinstanzlichem und Einspracheentscheid,
höhere Rentenleistungen zu erbringen. Eventuell sei die IV-Stelle
anzuweisen, eine "neue materielle Verfügung innert richterlich anzusetzender
Frist zu erlassen". Ausserdem sei ihr die unentgeltliche Verbeiständung zu
bewilligen.
Die IV-Stelle und das Bundesamt für Sozialversicherung verzichten auf eine
Stellungnahme.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1. Das Eidgenössische Versicherungsgericht stellte mit Urteil vom 21.
Oktober 1999 (I 240/99) fest, hinsichtlich des am 18. Dezember 1997 geltend
gemachten Anspruchs auf eine Invalidenrente bestehe wegen widersprüchlicher
und unvollständiger ärztlicher Angaben zur Arbeitsfähigkeit weiterer
Abklärungsbedarf, und wies die Sache an die Verwaltung zurück. Nachdem am 9.
Januar 2003 das notwendige medizinische Gutachten erstattet worden war,
verfügte die IV-Stelle am 11. Juli 2003 neu. Die Versicherte erhob am 14.
August 2003 Einsprache. Die Verwaltung erledigte diese mit Entscheid vom 29.
März 2004, indem sie den angefochtenen Verwaltungsakt aufhob und weitere
Abklärungen sowie eine neue Verfügung in Aussicht stellte.
1.1 Die Beschwerdeführerin rügt diese Verfahrensweise und macht geltend,
die zusätzlichen Erhebungen hätten, soweit überhaupt erforderlich, umgehend
durchgeführt und alsdann direkt dem Einspracheentscheid zugrunde gelegt
werden sollen. Sie stützt sich hiefür vor allem auf das Rechtsverweigerungs-
und Rechtsverzögerungsverbot (Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 Abs. 1 BV;
vgl. dazu JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999,
S. 495 ff.).
Eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde muss jeden Entscheid binnen einer
Frist fassen, die nach der Natur der Sache und nach den gesamten übrigen
Umständen als angemessen erscheint (BGE 119 Ib 323 Erw. 5; SVR 1997 ALV Nr.
105 S. 324 Erw. 4b; RÜEDI, Die Bedeutung des Eidgenössischen
Versicherungsgerichts für die Verwirklichung des Sozialversicherungsrechts
des Bundes, in: ZBJV 1994 S. 74 ff.; THOMAS SCHMUCKLI, Die Fairness in der
Verwaltungsrechtspflege, Diss. Freiburg 1990, S. 100 ff.). Die Geltung
dieses prozessualen Grundrechts für das Einspracheverfahren wurde im Gesetz
bekräftigt (Art. 52 Abs. 2 Satz 1 ATSG; vgl. BGE 125 V 191 Erw. 2a). Wenn
der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person -
innert angemessener Frist, so wäre beizufügen - keine Verfügung oder keinen
Einspracheentscheid erlässt, so kann laut Art. 56 Abs. 2 ATSG Beschwerde
erhoben werden.
Bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde fehlt es grundsätzlich an einem
ordentlichen Anfechtungsobjekt, weil die entscheidende Behörde
untätig bleibt. Ausnahmsweise kann eine Rechtsverzögerung aber auch in Form
einer positiven Anordnung begangen werden; zu denken ist an
Verfahrensverlängerungen durch unnötige Beweismassnahmen oder Einräumung
überlanger Fristen. Zwar tritt die Rechtsverzögerung in solchen Fällen nicht
schon mit der Verfügung ein, sondern wird erst in Aussicht gestellt. Die
betreffende Rüge wird dennoch bereits zu diesem Zeitpunkt zugelassen, so
dass die betroffene Person nicht zuwarten muss, bis die Rechtsverzögerung
tatsächlich eintritt, sondern sofort geltend machen kann, die Verfügung habe
eine ungerechtfertigte Verzögerung zur Folge (BGE 126 V 248 Erw. 2d; Urteil
J. vom 21. August 2001, I 671/00, Erw. 3b; LORENZ MEYER, Das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Diss. Bern 1985, S. 71). Das
rechtlich geschützte Interesse besteht bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde
stricto sensu - unabhängig von der Frage, ob der Rekurrent in der Sache
obsiegen wird - darin, einen Entscheid zu erhalten, der an eine gerichtliche
Beschwerdeinstanz weiterziehbar ist (BGE 125 V 121 Erw. 2b). Dieses
Interesse ist im Falle eines kassatorischen, mit der Anordnung zusätzlicher
Abklärung verbundenen Einspracheentscheids im Prinzip dasselbe, mit dem
einzigen Unterschied, dass sich die Rüge der verzögerten
Verfahrenserledigung auf das Ausbleiben eines instanzabschliessenden
Entscheids bezieht, in welchem das Rechtsverhältnis materiell geordnet wird.
1.2 (...)
Erwägung 2
2. Zu prüfen bleibt die Rechtsfrage, ob die Verwaltung befugt ist, einen
rein kassatorischen Einspracheentscheid zu treffen, indem sie sich darauf
beschränkt, eine rechtsgestaltende Verfügung im Hinblick auf ergänzende
Sachverhaltsabklärungen aufzuheben, auf dass hernach erneut verfügt werde.
2.1
2.1.1 Die mit der Rückweisung zu weiteren Abklärungen und anschliessender
neuer Verfügung verbundene Aufhebung eines Verwaltungsaktes bedeutet, von
der gesetzlich vorgezeichneten Abfolge des Instanzenwegs abzuweichen. Die
Rechtsprechung lässt die Rückweisung denn auch nicht voraussetzungslos zu.
Im Verhältnis zwischen Gerichten und Verwaltung steht der rückweisenden
Behörde bei Beantwortung der Frage, ob sie selber die nötigen Instruktionen
vornehmen oder die Akten zur weiteren Abklärung an die Verwaltung
zurückweisen will, zwar ein weiter Ermessensspielraum zu. Indes darf eine
Rückweisung an die Verwaltung nicht
einer Verweigerung des gerichtlichen Rechtsschutzes gleichkommen, was etwa
dann der Fall ist, wenn wegen besonderer Gegebenheiten nur ein
Gerichtsgutachten oder andere gerichtliche Beweismassnahmen geeignet sind,
zur Abklärung des Sachverhalts beizutragen. Unzulässig ist die Rückweisung
auch, sofern sie nach den Umständen als unverhältnismässig erscheint. Liegen
sachliche Gründe vor, ist sie aber regelmässig mit dem
Untersuchungsgrundsatz und dem Prinzip eines einfachen und raschen
Verfahrens vereinbar (vgl. RKUV 1999 Nr. U 342 S. 410; Urteil P. vom 24.
September 2004, I 58/04, Erw. 2.1).
Diese auf das Verhältnis zwischen gerichtlicher Entscheidung und
Verwaltungsverfügung zugeschnittenen Grundsätze lassen sich nicht auf das
verwaltungsinterne Einsprache- bzw. Verfügungsverfahren übertragen. Die
Rückweisung bezieht ihre Rechtfertigung im Wesentlichen aus den
differenzierten Aufgaben und der dementsprechend unterschiedlichen
funktionellen und instrumentellen Ausstattung der sich in der Abfolge der
Instanzen gegenseitig ergänzenden Behörden. In der Sozialversicherung ist
die Verwaltung regelmässig besser geeignet als die Justiz,
Entscheidungsgrundlagen zu vervollständigen. Die Eignung spielt indes keine
Rolle, wenn der Abklärungsbedarf bereits bei der Behandlung einer Einsprache
durch die Verwaltung selbst erkannt wird. Eine sachliche Notwendigkeit für
eine Rückweisung ergibt sich nur im instanzübergreifenden Verhältnis (also
auch dort, wo das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren vorgesehen ist;
Art. 61 Abs. 1 VwVG), nicht so aber innerhalb einer einzigen Instanz, auch
wenn diese organisatorisch in verschiedene Einheiten gegliedert ist.
2.1.2 Das Verwaltungsverfahren ist als Einheit zu begreifen, die das
Verfügungs- und das Einspracheverfahren umfasst. Eine Rückweisung zur
ergänzenden Sachverhaltserhebung durch einen Einspracheentscheid ist
strukturell nicht gerechtfertigt und somit nicht angängig, weil es sich
nicht um einen instanzübergreifenden Vorgang handelt.
2.1.2.1 Mit der Einsprache wird eine Verfügung zwar - einem Rechtsmittel
gleich - angefochten (BGE 125 V 121 Erw. 2a). Dabei bleibt jedoch die
nämliche Verwaltungsbehörde zuständig. Die Einsprache ist also kein
devolutives Rechtsmittel, das die Entscheidungszuständigkeit an eine
Rechtsmittelinstanz übergehen lässt (RKUV 2003 Nr. U 490 S. 367 Erw. 3.2.1;
vgl. Urteil R. vom
27. August 2004, K 11/04, Erw. 2 in fine). Vielmehr erhält die verfügende
Stelle die Möglichkeit, die angefochtene Verfügung nochmals zu überprüfen
und über die bestrittenen Punkte zu entscheiden, bevor allenfalls die
Beschwerdeinstanz angerufen wird. Die Verwaltung nimmt in diesem Rahmen -
soweit nötig - weitere Abklärungen vor und überprüft die eigenen Anordnungen
aufgrund des vervollständigten Sachverhalts (BGE 125 V 190 f. Erw. 1b und c;
RKUV 1998 Nr. U 309 S. 460 Erw. 4a). Bei Erhebung einer Einsprache wird das
Verwaltungsverfahren erst durch den Einspracheentscheid abgeschlossen,
welcher die ursprüngliche Verfügung ersetzt. Für eine spätere richterliche
Beurteilung sind denn auch grundsätzlich die tatsächlichen Verhältnisse zur
Zeit des Erlasses des strittigen Einspracheentscheids massgebend (BGE 116 V
248 Erw. 1a; Urteil M. vom 3. Januar 2005, I 172/04, Erw. 5.2).
Soweit im Urteil S. vom 18. Februar 2003, U 287/02, Erw. 2.2, ausgeführt
wurde, Art. 61 Abs. 1 VwVG sei im Einspracheverfahren sinngemäss anwendbar,
kann daran nicht festgehalten werden. Nach dieser Norm steht
verwaltungsinternen Beschwerdeinstanzen die Kompetenz zu, eine Streitsache
ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückweisen,
anstatt die Beschwerde gutzuheissen oder abzuweisen. Das Einsprache- und das
(verwaltungsinterne) Beschwerdeverfahren sind nach dem Gesagten aber
strukturell und funktionell nicht gleichzusetzen. Das Eidgenössische
Versicherungsgericht hat es denn auch abgelehnt, die für das
Beschwerdeverfahren nach VwVG geltende Regelung der Parteientschädigung
(Art. 64 VwVG) analog auf das Einspracheverfahren anzuwenden (RKUV 2003 Nr.
U 490 S. 366 Erw. 3.2).
2.1.2.2 Die Einheitlichkeit des Verwaltungsverfahrens wird durch die
Vorschriften der Art. 42 Satz 2 ATSG und Art. 30 Abs. 2 lit. b VwVG noch
akzentuiert. Danach kann vor Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar
sind, auf eine Anhörung verzichtet werden. Dies eröffnet die Möglichkeit,
gleichsam ein vereinfachtes Verfahren durchzuführen, soweit sich bei klarer
Sach- und Rechtslage die Inanspruchnahme des rechtlichen Gehörs nicht
aufdrängt (zum Anwendungsbereich vgl. KIESER, ATSG-Kommentar, N 25 zu Art.
46; freilich hat etwa die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt das
rechtliche Gehör seit jeher bereits vor Erlass der Verfügung gewährt
[MEYER-BLASER, Die Bedeutung von Art. 4 BV für das Sozialversicherungsrecht,
in: ZSR 1992 II S. 429 FN 592; WILLI MORGER, Das Einspracheverfahren im
Leistungsrecht des Unfallversicherungsgesetzes
[UVG], in: SZS 1985 S. 242 f.]). Zweck der Regelung ist die beförderliche
Erledigung von liquiden Fällen im Rahmen der so genannten Massenverwaltung.
Wird dagegen nach Erhebung einer Einsprache festgestellt, dass die
Entscheidungsgrundlagen unvollständig sind, so ist der Sachverhalt unter
Wahrung der Parteirechte zu vervollständigen und das - nunmehr "ordentliche"
- Verwaltungsverfahren mit dem Einspracheentscheid abzuschliessen. Weil die
zusätzlichen Sachverhaltserhebungen dem Einspracheentscheid selber zugrunde
zu legen sind, kommt diesem notwendigerweise reformatorischer Charakter zu.
2.2
2.2.1 Nach dem Gesagten ist im Verhältnis zwischen Verfügung und
Einspracheentscheid nach Art. 52 ATSG grundsätzlich von einer Parallelität
der Gegenstände auszugehen. Anders verhält es sich freilich, wenn eine
Teilrechtskraft der Verfügung eintritt: Da das Einspracheverfahren, obgleich
dem Verwaltungsverfahren zugehörig, Elemente der streitigen
Verwaltungsrechtspflege aufweist, gilt hier das Rügeprinzip. Die Verfügung
wird mithin - prinzipiell, unter dem Vorbehalt der Verfahrensausdehnung -
rechtskräftig, soweit sie unangefochten geblieben ist (BGE 119 V 350 Erw.
1b; RKUV 1999 Nr. U 323 S. 98, 1998 Nr. U 309 S. 459 Erw. 4a; Urteil C. vom
19. November 2004, I 664/03, Erw. 2.3). Ferner hat ein Versicherer, der dem
Einsprachebegehren im Wesentlichen entsprechen will, die Möglichkeit, die
einspracheweise angefochtene Verfügung zu widerrufen, eine neue Verfügung zu
erlassen und festzustellen, dass die Einsprache gegenstandslos geworden ist.
In dieser neuen Verfügung, welche wiederum der Einsprache unterliegt, wird
auch über allfällige nicht gegenstandslos gewordene Punkte befunden (BGE 125
V 121 Erw. 3a).
2.2.2 Beschlägt die rechtsgestaltende Wirkung von Verfügung und
Einspracheentscheid prinzipiell, unter dem Vorbehalt der soeben
umschriebenen Verfahrenslagen, die gleichen Gegenstände, so dürfen sich
Einspracheentscheide im Sinne von Art. 52 ATSG nicht darauf beschränken, die
vorangegangene Verfügung, welche ein Rechtsverhältnis materiell ordnet,
wegen der Notwendigkeit weiterer Abklärungen aufzuheben. Die einsprechende
Person hat ein Recht auf den Erhalt eines Verwaltungsaktes, der das
fragliche Rechtsverhältnis entsprechend dem gegenständlichen Umfang der
ursprünglichen Verfügung und der erhobenen Rügen sowie aufgrund
vollständiger Entscheidungsgrundlagen festlegt. Der Anspruch der
versicherten
Person auf den Erhalt eines instanzabschliessenden Einspracheentscheids
steht im Übrigen im Einklang mit dem Beschleunigungsgebot (Erw. 1.1 hievor),
weil damit erst das Verwaltungsverfahren abgeschlossen und der Zugang zu
einer gerichtlichen Instanz eröffnet wird (vgl. Urteil G. vom 25. November
2004, H 53/04, Erw. 1.3.2).
Erwägung 3
3. Die Gesamtverfahrensdauer ab Einreichung des Gesuchs (18. Dezember
1997) von inzwischen mehr als sieben Jahren ist mit dem Erfordernis eines
raschen Verfahrens kaum mehr vereinbar (vgl. BGE 125 V 375 Erw. 2a mit
Hinweis). Der Umstand, dass sich die Abklärung des anspruchserheblichen
Sachverhalts als schwierig erwies, ändert daran nichts (vgl. BGE 129 V 416
Erw. 1.2). Die Verwaltung soll die zur Festlegung der fraglichen Leistungen
erforderlichen Nachforschungen demgemäss innert nützlicher Frist zum
Abschluss bringen und hernach umgehend einen materiellen Einspracheentscheid
erlassen.