BGE 131 V 279
Urteilskopf
131 V 279
38. Auszug aus dem Urteil i.S. Staatssekretariat für Wirtschaft gegen R.
und Verwaltungsgericht des Kantons Luzern
C 249/04 vom 29. August 2005
Regeste
Art. 14 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 AVIG; Art. 13 Abs. 1bis AVIV: Kumulation
von Tatbeständen für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit.
Die Kumulationsmöglichkeit der Befreiungstatbestände der Krankheit und des
Wegfalls der Betreuung einer pflegebedürftigen Person ist zu bejahen.
Insoweit ist Rz B148 des Kreisschreibens des Staatssekretariats für
Wirtschaft über die Arbeitslosenentschädigung, gültig ab 1. Januar 2003,
gesetzwidrig. (Erw. 2.4)
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.
1.1 Von der Erfüllung der Beitragszeit ist gemäss Art. 14 Abs. 1 AVIG
u.a. befreit, wer innerhalb der Rahmenfrist während insgesamt mehr als 12
Monaten wegen Krankheit (lit. b) nicht in einem Arbeitsverhältnis stand und
deshalb die Beitragszeit nicht erfüllen konnte. Ebenfalls von der Erfüllung
der Beitragszeit sind Personen befreit, die u.a. wegen Invalidität oder Tod
des Ehegatten oder aus ähnlichen Gründen gezwungen sind, eine
unselbstständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder zu erweitern, falls das
betreffende Ereignis nicht mehr als ein Jahr zurückliegt (Art. 14 Abs. 2
AVIG). Nach Art. 13 Abs. 1bis AVIV liegt ein ähnlicher Grund im Sinne von
Art. 14 Abs. 2 AVIG insbesondere vor, wenn Personen, die wegen Wegfalls der
Betreuung von Pflegebedürftigen gezwungen sind, eine unselbstständige
Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder zu erweitern, falls: a) die
pflegebedürftige Person dauernd auf Hilfe angewiesen war, b) die betreuende
und die pflegebedürftige Person im gemeinsamen Haushalt gewohnt haben, und
c) die Betreuung mehr als ein Jahr gedauert hat.
1.2 Beim Befreiungsgrund nach Art. 14 Abs. 1 AVIG muss ein
Kausalzusammenhang zwischen der Nichterfüllung der Beitragszeit und der
Krankheit vorliegen, wobei das Hindernis während mehr als zwölf Monaten
bestanden haben muss (BGE 121 V 342 f. Erw. 5b). Ein Befreiungsgrund von der
Erfüllung der Beitragszeit nach Art. 14 Abs. 2 AVIG ist gegeben, wenn ein
Kausalzusammenhang zwischen dem geltend gemachten Grund und der
Notwendigkeit der Aufnahme oder Erweiterung einer unselbstständigen
Erwerbstätigkeit besteht. In diesem Fall ist der erforderliche
Kausalzusammenhang nach der Rechtsprechung bereits zu bejahen, wenn es
glaubwürdig und nachvollziehbar erscheint, dass der Entschluss des
Versicherten, eine unselbstständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen, in dem als
Befreiungsgrund in Frage kommenden Ereignis mit begründet liegt (BGE 125 V
125 Erw. 2a, 121 V 344 Erw. 5c/bb, 119 V 55 Erw. 3b je mit Hinweisen; ARV
2002 Nr. 25 S. 176 Erw. 2).
Erwägung 2
2. Im angefochtenen Einspracheentscheid verneinte die Kasse den Anspruch
auf Arbeitslosenentschädigung, weil die Versicherte in der zweijährigen
Rahmenfrist für die Beitragszeit vom 17. Februar 2002 bis 16. Februar 2004
weder eine Beitragszeit von mindestens 12 Monaten ausweisen konnte, noch ein
Grund zur Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit vorlag. Es stellte
sich somit die Fra-
ge, ob R., welche im Zeitraum vom 17. Februar bis zum 29. November 2002 und
somit nicht länger als ein Jahr ihre Mutter betreut hatte und vom 29.
November 2002 bis zum 28. Februar 2003 ebenfalls während weniger als zwölf
Monaten krank gewesen war, die Kumulation der Befreiungstatbestände der
Krankheit (Art. 14 Abs. 1 lit. b AVIG) und des Wegfalls der Betreuung der
pflegebedürftigen Mutter (Art. 14 Abs. 2 AVIG) geltend machen kann.
2.1 Die Arbeitslosenkasse hatte in ihrer vorinstanzlichen Vernehmlassung
die Abweisung der Beschwerde unter Berufung auf das Kreisschreiben des
Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) über die Arbeitslosenentschädigung,
gültig ab 1. Januar 2003 (Rz B148), beantragt und darauf hingewiesen, dass
nur die in Art. 14 Abs. 1 AVIG aufgezählten Befreiungsgründe untereinander,
jedoch nicht diese mit den Befreiungsgründen nach Art. 14 Abs. 2 AVIG
miteinander kumulierbar seien.
2.2 Die Vorinstanz hat zunächst dargelegt, fehlende Beitragszeiten
könnten nicht mit Zeiten der Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit
ausgefüllt werden, indem zur erlangten Beitragszeit weitere Monate unter
Anwendung von Art. 14 AVIG hinzugerechnet würden (ARV 2004 Nr. 26 S. 270
Erw. 3.2). Das Institut der Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit sei
letztlich Ausfluss einerseits des Verfassungsauftrags, wonach die
Arbeitslosenversicherung grundsätzlich für alle Arbeitnehmenden
obligatorisch sein soll, und andererseits "der zur Verfügung stehenden
Beitragsinkasso-Organisation (AHV)". Wenn diese mit dem von ihr gesteckten
Grundrahmen der Beitragspflicht die Arbeitnehmenden in all ihren
verschiedenen Lebenslagen beitragsmässig nicht erfassen könne, bleibe -
gewissermassen als Notlösung - nur die Beitragsbefreiung übrig. Hinter der
Befreiungsregelung von Art. 14 Abs. 1 AVIG stehe grundsätzlich der Gedanke,
dass die versicherte Person bei kürzeren Verhinderungen innerhalb der
zweijährigen Rahmenfrist für die Beitragszeit durchaus genügend Zeit habe,
um eine ausreichende beitragspflichtige Beschäftigung auszuüben. Beim
Befreiungstatbestand von Art. 14 Abs. 2 AVIG sei entscheidend, dass die
betroffene Person wegen des Eintritts des Ereignisses in eine
wirtschaftliche Zwangslage gerate und deshalb zur Aufnahme einer
unselbstständigen Erwerbstätigkeit gezwungen sei. Der Schutzgedanke von Art.
14 Abs. 2 AVIG bestehe gemäss dem erwähnten Kreisschreiben in der Abfederung
eines nicht voraussehbaren, unerwarteten Ereignisses.
Daraus schloss das kantonale Gericht, in der Annahme, dass die Versicherte
tatsächlich aufgrund ihrer (durch den am 29. November 2002 erfolgten Umzug
der Mutter ins Pflegeheim) verschlechterten wirtschaftlichen Verhältnisse
gezwungen war, eine unselbstständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen, und dass
sie krankheitsbedingt vom 29. November 2002 bis Ende Februar 2003 nicht in
einem Arbeitsverhältnis stehen und Beitragszeiten erwerben konnte, wäre es
ihr nach Wegfall der besonderen Lebensumstände (Pflege der Mutter,
Krankheit) auch bei sofortiger Aufnahme einer beitragspflichtigen
Beschäftigung ab 1. März 2003 nicht mehr möglich gewesen, innerhalb der
Rahmenfrist für die Beitragszeit vom 17. Februar 2002 bis 16. Februar 2004
die notwendige Beitragszeit von 12 Monaten zu erfüllen. Werde die
Zulässigkeit der Kumulation der Befreiungstatbestände nach Abs. 1 und 2 des
Art. 14 AVIG verneint, könne demnach der grundsätzliche Zweck der
Befreiungsnorm von Art. 14 AVIG, welcher darin bestehe, den Arbeitnehmenden
auch bei durch besondere Lebensumstände oder Ereignisse bedingten Lücken der
Beitragszeit den Versicherungsschutz nicht zu versagen, nicht mehr
angemessen berücksichtigt werden. Die im besagten Kreisschreiben des seco
festgeschriebene Verwaltungspraxis der unzulässigen Kumulation der Abs. 1
und 2 von Art. 14 AVIG sei deshalb nicht gesetzeskonform.
2.3 Demgegenüber argumentiert das seco, der Gesetzgeber habe tatsächlich
für bestimmte Personengruppen auch ohne vorgängige Beitragszeit einen
Versicherungsschutz gewollt. Die Befreiungstatbestände seien als
Ausnahmeklausel jedoch grundsätzlich restriktiv auszulegen und im Verhältnis
zur Beitragszeit subsidiär. Eine Kumulation der Befreiungstatbestände von
Art. 14 Abs. 1 mit denjenigen von Abs. 2 AVIG falle ausser Betracht, weil im
Fall von Art. 14 Abs. 2 AVIG an ein bestimmtes Ereignis angeknüpft werde.
Der Schutzgedanke dieser Bestimmung bezwecke die Abfederung eines
unerwarteten, zeitlich nicht voraussehbaren Ereignisses. Den
Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 14 Abs. 2 AVIG liege eine andere
Kausalität als den Befreiungstatbeständen gemäss Art. 14 Abs. 1 AVIG zu
Grunde, weshalb die Kumulation nicht der gesetzgeberischen Absicht
entsprechen könne. Im Weiteren seien mit dem seit 1. Juli 2003 neu geltenden
Absatz 1bis von Art. 13 AVIV die "ähnlichen Gründe" unter Art. 14 Abs. 2
AVIG konkretisiert worden, indem beim Grund des Wegfalls der Betreuung von
Pflegebedürftigen drei Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Namentlich müsse
die Betreuung mehr als ein Jahr gedauert haben, wobei diese Konkretisierung
den gesetzgeberischen Willen, die Beitragsbefreiung als Ausnahmeklausel
restriktiv zu handhaben, erneut bestätigt habe. Beim Befreiungsgrund des
Wegfalls der Betreuung von Pflegebedürftigen seien der Wegfall und die
finanzielle Notwendigkeit die massgebenden Kriterien. Dieser Tatbestand sei,
trotz neu vorgeschriebener Mindestdauer von einem Jahr, gesetzessystematisch
bewusst unter Art. 14 Abs. 2 AVIG belassen und nicht unter Abs. 1 dieser
Norm eingeordnet worden.
2.4 Diese Argumentation vermag nicht zu überzeugen. Zunächst ist
festzuhalten, dass eine Kumulation der Befreiungsgründe nicht mit der
Begründung ausser Betracht fallen kann, lediglich im Fall von Art. 14 Abs. 2
AVIG werde an ein bestimmtes, notwendigerweise zeitlich nicht voraussehbares
Ereignis angeknüpft. Obwohl dies zutrifft, ist für die Erfüllung der
gestellten Anforderungen sowohl gemäss Abs. 1 als auch nach Abs. 2 des Art.
14 AVIG das Vorliegen der einzelnen Kausalkomponenten massgebend. Dabei muss
beim Befreiungsgrund nach Abs. 1 ein Kausalzusammenhang zwischen der
Nichterfüllung der Beitragszeit und der Krankheit, im Fall von Abs. 2
zwischen dem Wegfall der Betreuung einer pflegebedürftigen Person und der
finanziellen Notwendigkeit, eine unselbstständige Erwerbstätigkeit
aufzunehmen, gegeben sein (BGE 125 V 124 Erw. 2a). Insofern ist nicht
einzusehen, aus welchem Grund nach der vom Beschwerdeführer vertretenen
Auffassung die Kumulation auszuschliessen wäre, weil den
Befreiungstatbeständen beider Bestimmungen unterschiedliche Kausalitäten zu
Grunde liegen würden. Es trifft zwar zu, dass bei den Befreiungstatbeständen
nach Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 AVIG unterschiedliche Wertungsanforderungen
an die Kausalitätsfrage zu stellen sind. So wird im Rahmen von Art. 14 Abs.
2 AVIG kein strikter Kausalitätsnachweis im naturwissenschaftlichen Sinne
verlangt, da ein solcher kaum je erbracht werden könnte. Vernünftigerweise
ist der erforderliche Kausalzusammenhang in diesem Fall bereits zu bejahen,
wenn es glaubwürdig und nachvollziehbar erscheint, dass der Entschluss des
Versicherten, eine unselbstständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen, in dem als
Befreiungsgrund in Frage kommenden Ereignis mit begründet liegt (BGE 121 V
344 Erw. 5c/bb mit Hinweis). Dies ändert allerdings nichts daran, dass auch
im Fall einer Kumulation der zwei in Frage stehenden Befreiungsgründe
zunächst für jeden einzelnen Tatbestand die Erfüllung der Voraussetzung des
spezifischen Kausalzusammenhangs
muss bejaht werden können. Ist somit jemand einerseits ausser Stande, aus
bestimmten Gründen (hier Krankheit) eine Erwerbstätigkeit auszuüben, die ihm
die erforderlichen Beitragszeiten verschaffen würde, und anderseits aus
wirtschaftlichen Gründen gezwungen, eine Arbeit aufzunehmen, wenn sich ein
bestimmter Sachverhalt erfüllt (hier Dahinfallen der Pflege der Mutter,
verbunden mit einer hohen finanziellen Belastung infolge Heimaufenthalts der
Mutter), ist nicht nachvollziehbar, warum diese versicherte Person
schlechter gestellt sein soll als eine Versicherte, die zwei Tatbestände
gemäss Art. 14 Abs. 1 AVIG erfüllt, deren Kumulation mit Bezug auf die
Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit laut Weisung des seco zulässig
sein soll.
Ferner ist zu beachten, dass der ab 1. Juli 2003 geltende Abs. 1bis von
Art. 13 AVIV neu die Voraussetzung einer Mindestdauer stellt, indem die
Betreuung der pflegebedürftigen Person mehr als ein Jahr gedauert haben
muss. Art. 13 Abs. 1bis AVIV erscheint systemfremd, soweit in lit. c eine
Betreuung von mehr als einem Jahr verlangt wird, Art. 14 Abs. 2 AVIG
ansonsten aber Tatbestände zum Gegenstand hat, die nicht die Erfüllung
bestimmter Mindestfristen voraussetzen, sondern an ein bestimmtes Ereignis
anknüpfen. Insbesondere wird keine Mindestdauer der Ehe verlangt, deren
Scheidung dazu führt, dass der Ehegatte eine Erwerbstätigkeit aufnehmen
muss. Gleiches gilt für die Ehedauer im Fall des Todes des Ehegatten. Die
auf Art. 14 Abs. 2 AVIG gestützte Ausführungsbestimmung müsste somit nicht
zwingend eine Mindestbetreuungsdauer vorsehen. Anderseits entspricht es dem
Wesen des Art. 14 AVIG als Ausnahmebestimmung, dass der Verordnungsgeber die
"ähnlichen Gründe" gemäss Art. 14 Abs. 2 AVIG eng umschrieben und das
zeitliche Element aufgenommen hat, weshalb denn auch nicht gesagt werden
könnte, Art. 13 Abs. 1bis AVIV sei gesetzwidrig. Durch die Voraussetzung
einer Mindestdauer unterscheidet sich der Befreiungsgrund von Art. 14 Abs. 2
AVIG von demjenigen des Art. 14 Abs. 1 AVIG jedoch nicht, schreibt Letzterer
doch ebenfalls und generell vor, die versicherte Person müsse aus den unter
lit. a, b und c genannten Gründen während insgesamt mehr als zwölf Monaten
nicht in einem Arbeitsverhältnis gestanden haben. Dies führt dazu, dass die
im Rahmen von Art. 14 Abs. 1 AVIG geltende rechtsprechungsmässige
Überlegung, bei kürzerer als zwölf Monate dauernder Verhinderung bleibe dem
Versicherten während der zweijährigen Rahmenfrist genügend Zeit, um eine
ausreichende beitragspflichtige Beschäftigung
auszuüben (BGE 121 V 343 Erw. 5b; ARV 2004 Nr. 26 S. 270 Erw. 3.2), im Fall
des "ähnlichen Grundes" eines Wegfalls der Betreuung einer pflegebedürftigen
Person nach Art. 14 Abs. 2 AVIG spätestens seit Einführung der in Art. 13
Abs. 1bis lit. c AVIV enthaltenen Voraussetzung einer mehr als ein Jahr
gedauert habenden Betreuung ebenfalls Anwendung findet. Zudem ist
gesetzessystematisch aus der Einordnung von Art. 13 Abs. 1bis AVIV unter
Art. 14 Abs. 2 AVIG nicht zu schliessen, die restriktive Handhabung einer
Ausnahmeklausel treffe diese gesetzliche Beitragsbefreiungsbestimmung auf
besondere Weise. Vielmehr erklärt sich diese gesetzessystematische
Einordnung dadurch, dass sich das genannte zeitliche Erfordernis in Art. 14
Abs. 1 AVIG sinngemäss auf jeden unter lit. a bis c aufgeführten Grund zu
beziehen hat, im Rahmen von Abs. 2 jedoch nur den spezifischen, einem
zeitlich nicht voraussehbaren Ereignis entsprechenden Grund der Betreuung
einer pflegebedürftigen Person betreffen kann.
2.5 Nach dem Gesagten ist die Kumulationsmöglichkeit der
Befreiungstatbestände der Krankheit gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. b AVIG und
des Wegfalls der Betreuung einer pflegebedürftigen Person im Sinne von Art.
14 Abs. 2 AVIG sowie Art. 13 Abs. 1bis AVIV zu bejahen. Es gibt keine
hinreichende gesetzliche Grundlage, um die Kumulation der beiden hier in
Frage stehenden Befreiungstatbestände mittels Verwaltungsweisung
auszuschliessen. Weder Wortlaut noch Sinn und Zweck von Art. 14 AVIG legen
diese Betrachtungsweise zwingend nahe. Rz B148 des Kreisschreibens des seco
über die Arbeitslosenentschädigung, gültig ab 1. Januar 2003, ist somit
gesetzwidrig.