BGE 131 I 166
131 I 166
20. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. X.
gegen Departement des Innern sowie Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn
(Staatsrechtliche Beschwerde)
2P.318/2004 vom 18. März 2005
Regeste
Art. 7 und 12 BV; Anspruch auf Nothilfe sowie Umfang derselben.
Hält der Ausschluss von Asylbewerbern mit asylrechtlichem
Nichteintretensentscheid von der minimalen Nothilfe wegen Missachtung ihrer
Mitwirkungspflichten beim Vollzug der Wegweisung vor der Bundesverfassung
stand (E. 1-7)?
Entspricht ein im Rahmen der Nothilfe entrichtetes Taggeld von Fr. 13.-
für die Unterkunft der Bundesverfassung (E. 8)?
Sachverhalt
Das Bundesamt für Flüchtlinge trat am 8. April 2004 auf ein Asylgesuch
von X. (geb. 1987) nicht ein, da er vermutlich nicht - wie von ihm
behauptet - aus Kamerun, sondern vielmehr aus Nigeria stammen dürfte;
es forderte ihn auf, das Land umgehend zu verlassen. Dieser Entscheid
wurde rechtskräftig. X. befolgte die ihm auferlegte Wegweisung indessen
nicht. Seit dem 4. Juni 2004 musste ihn das Amt für Gemeinden und soziale
Sicherheit des Kantons Solothurn in der Folge während 147 Tagen mit
Nothilfeleistungen von insgesamt Fr. 3'087.- unterstützen.
Mit Verfügung vom 29. Oktober 2004 entschied das Departement des
Innern des Kantons Solothurn, dass X. keine ordentliche Nothilfe, sondern
lediglich noch ein "Zehrgeld" für fünf Tage von insgesamt Fr. 105.-
ausgerichtet werde. Sollte er in dieser Zeit nicht ausreisen, erhalte
er keine weiteren Hilfeleistungen mehr; nur falls er rechtsgenüglich
zu beweisen vermöge, dass er sich um eine Rückkehr in seine Heimat
ernsthaft bemüht habe, werde ein Antrag auf Ausrichtung zusätzlicher
Nothilfe gegebenenfalls neu geprüft. Am 10. November 2004 wies das
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn die dagegen gerichtete Beschwerde
von X. ab, soweit es darauf eintrat. Dabei verneinte es insbesondere
eine Verletzung von Art. 12 BV (Recht auf Hilfe in Notlagen), da der
Beschwerdeführer, falls er sein Verhalten ändere und bei der Organisation
seiner Ausreise kooperiere, befristet Zugang zu weiteren Nothilfeleistungen
erhalten könne.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhob X. am 16. Dezember 2004
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht mit den folgenden Anträgen:
"1. Das angefochtene Urteil der Vorinstanz sei aufzuheben und die Sache
sei zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
2. es sei festzustellen, dass § 4 Abs. 4 der Vollzugsverordnung zum
Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe des Kantons Solothurn
Art. 8 BV und Art. 7 KV verletzt;
3. es sei festzustellen, dass der Beschluss des Regierungsrates des
Kantons Solothurn vom 18. Mai 2004 (Nr. 2004/1051) betreffend
Richtlinien über die Ausgestaltung der Nothilfe an Personen
ausländischer Staatsangehörigkeit mit Nichteintretensentscheid
nach Art. 32 ff. Asylgesetz insoweit Art. 12 BV und Art. 6 KV
verletzt, als er die Nothilfe von vornherein auf wenige Tage,
maximal aber 5 Tage befristet, und keinen effektiven Zugang zu
einem Obdach mit Übernachtungsmöglichkeit gewährt; ..."
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn schliesst auf
Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn
beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde im Sinne
der Erwägungen gut, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid,
gegen den kein anderes bundesrechtliches Rechtsmittel als die
staatsrechtliche Beschwerde offen steht. Die vorliegende staatsrechtliche
Beschwerde erweist sich daher grundsätzlich als zulässig (vgl. Art. 84
ff. OG).
1.2 Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 8 und 12 BV
(Rechtsgleichheitsgebot und Recht auf Hilfe in Notlagen) sowie auf Art. 6
und 7 der Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons Solothurn (Schutz der
Menschenwürde und Rechtsgleichheitsgebot). Im Hinblick auf Art. 12 BV
hat er im Sinne von Art. 88 OG ein rechtlich geschütztes Interesse an
der staatsrechtlichen Beschwerde, verschafft dieses Grundrecht doch einen
Anspruch auf staatliche Leistungen. Insoweit kann er sich grundsätzlich
auch auf das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV
berufen (dazu PETER UEBERSAX, Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum
Recht auf Hilfe in Notlagen im Überblick, in: Carlo Tschudi [Hrsg.],
Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/ Stuttgart/Wien 2005, S. 41
ff. und 53 f.). Da der Beschwerdeführer nicht mehr als die minimalen
Unterstützungsleistungen gemäss dem verfassungsmässigen Recht auf Hilfe in
Notlagen verlangt, ist er zur staatsrechtlichen Beschwerde berechtigt. Der
Beschwerdeführer behauptet hingegen nicht und legt nicht dar, dass
die von ihm zusätzlich angerufenen kantonalen Verfassungsbestimmungen
im fraglichen Zusammenhang einen weitergehenden Schutz böten als die
Bundesverfassung. Auf diese kantonalen Verfassungsbestimmungen ist daher
nicht näher einzugehen.
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel rein
kassatorischer Natur (BGE 127 II 1 E. 2 S. 5 mit Hinweisen; grundlegend
BGE 124 I 327 E. 4 S. 332 ff.). Im vorliegenden Fall ist allerdings
die Erbringung staatlicher Leistungen strittig. Sollte sich indessen
der angefochtene Entscheid als verfassungswidrig erweisen, so wäre er
aufzuheben und die kantonale Instanz hätte im Sinne der bundesgerichtlichen
Erwägungen neu zu entscheiden. Dabei hätte sie auch unverzüglich
die allenfalls notwendigen vorsorglichen Massnahmen zu treffen, um
die Erbringung der erforderlichen Nothilfe zu gewährleisten. Es wäre
demnach weder nötig, die Sache ausdrücklich an die letzte kantonale
Instanz zurückzuweisen, noch die kantonalen Behörden ausdrücklich zur
Leistung von Nothilfe anzuweisen (vgl. BGE 121 I 367 E. 4 S. 378). Soweit
der Beschwerdeführer im Rechtsbegehren 1 mehr als die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids beantragt, ist daher auf seine Eingabe nicht
einzutreten.
1.4 Der Beschwerdeführer beantragt nebst der Aufhebung
des angefochtenen Entscheids die Feststellung, § 4 Abs. 4 der
Vollzugsverordnung vom 23. Oktober 1995 zum Gesetz über die
öffentliche Sozialhilfe des Kantons Solothurn sowie der Beschluss des
Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 18. Mai 2004 (Nr. 2004/ 1051)
betreffend Richtlinien über die Ausgestaltung der Nothilfe an Personen
ausländischer Staatsangehörigkeit mit Nichteintretensentscheid nach
Art. 32 ff. des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31)
seien verfassungswidrig. Mit diesen Feststellungsbegehren stellt der
Beschwerdeführer in Wirklichkeit die Rechtmässigkeit generell-abstrakter
Bestimmungen in Frage, womit er eine abstrakte Normenkontrolle anstrebt.
Grundsätzlich sind Feststellungsentscheide gegenüber rechtsgestaltenden
bzw. leistungsverpflichtenden Verfügungen subsidiär (vgl. BGE 114 II
253 E. 2a S. 255 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2C.5/1999
vom 3. Juli 2003, E. 4.2). Zwar können kantonale Erlasse im Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle angefochten werden (Art. 84 Abs. 1 OG),
aber nur innerhalb von 30 Tagen seit der massgebenden Veröffentlichung
(Art. 89 OG). Nach Ablauf dieser Frist ist der Erlass nicht mehr abstrakt
anfechtbar. Möglich ist einzig noch seine inzidente Infragestellung
im Rahmen einer Beschwerde gegen einen darauf gestützten Einzelakt
(ZBl 101/2000 S. 471 E. 2c). Die allfällige vorfrageweise Feststellung
der Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm führt jedoch nicht zu
deren Aufhebung, sondern hat lediglich zur Folge, dass die Vorschrift
im konkreten Fall nicht angewendet und der gestützt darauf ergangene
angefochtene Entscheid aufgehoben wird (BGE 129 I 265 E. 2.3 S. 268
mit Hinweisen). Demnach besteht kein bundesrechtlicher Anspruch darauf,
jederzeit die Verfassungskonformität einer generell-abstrakten Regelung
mit einem Feststellungsbegehren beurteilen zu lassen (ZBl 101/2000 S. 471
E. 2c). Auf die Feststellungsanträge ist daher nicht einzutreten.
Erwägung 2
2.
2.1 Der vorliegende Fall steht in engem Zusammenhang mit
dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 2003 über
das Entlastungsprogramm 2003 (AS 2004 S. 1633 ff.; nachfolgend
Entlastungsprogramm 2003) am 1. April 2004. Damit verbunden war eine
Kompetenzverschiebung im Bereich der Asylfürsorge (vgl. dazu GIORGIO
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, La réglementation des décisions de non-entrée
en matière dans le domaine du droit d'asile - Aspects constitutionnels,
in: AJP 2004 S. 1348 f.; BÉATRICE REUSSER/ MARTINA OBRIST-SCHEIDEGGER,
Art. 12 BV in Theorie und Praxis der Asylbehörden, in: Carlo Tschudi
[Hrsg.], Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/Stuttgart/Wien 2005,
S. 61; JÜRG SCHERTENLEIB, Wird das Grundrecht auf Nothilfe durch den
Sozialhilfestopp im Asylbereich verletzt?, in: Carlo Tschudi [Hrsg.],
Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/Stuttgart/Wien 2005, S. 67
ff.). Altrechtlich kam bis zum Tag des Wegweisungsvollzugs im Wesentlichen
der Bund auf für die Sozialhilfe an Personen, auf deren Asylgesuch
nicht eingetreten worden war (vgl. Art. 88 AsylG, Art. 20 ff. der
Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 über Finanzierungsfragen [AsylV 2;
SR 142.312]). Seit dem Inkrafttreten des Entlastungsprogramms 2003 sind
ausländische Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid
nach Art. 32-34 AsylG neu grundsätzlich von den Sozialhilfe-, Ausreise- und
Vollzugsbestimmungen des Asylgesetzes ausgenommen. Gemäss Art. 44a AsylG
sind sie seit dem 1. April 2004 der ordentlichen Ausländergesetzgebung
unterstellt. Für die Sozialhilfe bedeutet dies, dass der Bund nicht mehr
direkt für die Unterstützung dieser Gruppe von Weggewiesenen aufkommt,
sondern den Kantonen lediglich noch befristete Pauschalen an die so
genannten Nothilfeleistungen und die Ausreisekosten ausrichtet (Art. 88
Abs. 1bis AsylG und Art. 20 Abs. 1 lit. c AsylV 2 i.V.m. Art. 14f ANAG
[SR 142.20]; vgl. auch BGE 130 II 377 E. 3.2.1 S. 381 sowie die Botschaft
des Bundesrats vom 2. Juli 2003 zum Entlastungsprogramm 2003 für den
Bundeshaushalt, in: BBl 2003 S. 5689 ff.).
2.2 Für die Sozialhilfe an ausländische Personen, auf deren Asylgesuch
aus den in Art. 32-34 AsylG umschriebenen Gründen nicht eingetreten
wurde, ist grundsätzlich kantonales Sozialhilferecht massgebend
(vgl. Art. 3, 42 und 115 BV; KATHRIN AMSTUTZ, Verfassungsrechtliche
Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen, in:
Asyl 2/2003 S. 33; MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, Art. 12 BV, in:
Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/ Basel/Genf/Lachen 2002, Rz. 9).
Vorbehalten bleibt in jedem Fall das Bundesverfassungsrecht. Nach den
Ausführungen des Bundesrates haben die Kantone insofern auf Ersuchen
der betroffenen Personen insbesondere das für die Existenzsicherung
erforderliche Minimum an Sozialhilfe nach Art. 12 BV zu erbringen (BBl
2003 S. 5689, 5691, 5754 und 5757; vgl. auch BGE 130 II 377 E. 3.2.1).
2.3 Im Hinblick auf diese Änderung der Bundesgesetzgebung ergänzte
der Regierungsrat des Kantons Solothurn die kantonale Vollzugsverordnung
zum Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe mit Novelle vom 15. März
2004 um die Bestimmung von § 4 Abs. 4. Danach erhalten Personen mit
rechtskräftigem Nichteintretens- und Wegweisungsentscheid keine Leistungen
nach den so genannten SKOS-Richtlinien; sie sind nur im Rahmen der Nothilfe
zu unterstützen; der Regierungsrat erlässt Richtlinien.
Gemäss den im Anschluss daran erlassenen Richtlinien 2004/1051
ist die Nothilfe prinzipiell als kurzfristige Überbrückungshilfe
zu erbringen; sie wird grundsätzlich nicht für mehr als fünf Tage
ausgerichtet; Verlängerungen sind situationsbedingt möglich (Ziff. 3.8
der Richtlinien). Die Nothilfe wird grösstenteils in Geldform erbracht;
die Abgabe von Naturalleistungen, Kostengutsprachen und Gutscheinen
ist bei vorhandenen Strukturen möglich (Ziff. 3.9 der Richtlinien). Eine
Einzelperson erhält für Nahrung und Hygiene Fr. 8.- und für die Unterkunft
Fr. 13.- pro Tag; Mittel für Kleiderkauf werden bei dringlichem und
offensichtlichem Bedarf zugesprochen, wobei Leistungshöhe und -form im
Einzelfall festzulegen sind; die medizinische Versorgung ist auf den
Notfall beschränkt (vgl. Ziff. 3.10 der Richtlinien).
Erwägung 3
3.
3.1 Nach Art. 12 BV hat, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist,
für sich zu sorgen, Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel,
die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Dieses Grundrecht
garantiert nicht ein Mindesteinkommen; verfassungsrechtlich geboten
ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor
einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag (BGE 130 I 71 E. 4.1
S. 74 f.; 121 I 367 E. 2c S. 373; Urteil 2P.148/2002 vom 4. März 2003,
E. 2.3). Der Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinne
einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung,
Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu
können (BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75 mit Hinweisen). Diese Beschränkung
des verfassungsrechtlichen Anspruches auf ein Minimum im Sinne einer
"Überlebenshilfe" (AB 1998 S 39) bedeutet, dass Schutzbereich und
Kerngehalt zusammenfallen (BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75 mit Hinweis auf JÖRG
PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 178). Die
Formulierung "wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu
sorgen" soll klarstellen, dass für das Recht auf Hilfe in Notlagen der
Grundsatz der Subsidiarität gilt (BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75 mit Hinweisen).
Art. 12 BV stellt ein leistungsrechtliches Auffanggrundrecht dar
(MARKUS SCHEFER, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 338
f.). Dieses steht in engem Zusammenhang mit dem Schutz der Menschenwürde
nach Art. 7 BV und gilt wegen seines menschenrechtlichen Gehalts nicht
nur für schweizerische Staatsangehörige, sondern auch für Ausländer,
und zwar unabhängig von deren aufenthaltsrechtlichem Status. Auch illegal
Anwesende wie der Beschwerdeführer können sich auf Art. 12 BV berufen (BGE
121 I 367 E. 2d S. 374; vgl. auch BGE 130 I 1 und 82; 122 II 193; KATHRIN
AMSTUTZ, Anspruchsvoraussetzungen und -inhalt, in: Carlo Tschudi [Hrsg.],
Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/ Stuttgart/Wien 2005, S. 17;
dies., 2003, aaO, S. 29; dies., Das Grundrecht auf Existenzsicherung,
Bern 2002, S. 157; MALINVERNI/ HOTTELIER, aaO, S. 1351; MÜLLER, aaO,
S. 169; UEBERSAX, aaO, S. 39 f.; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence
récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in:
RDAF 1997 I S. 343).
3.2 Grundsätzliche Voraussetzung der Anwendbarkeit von Art. 12
BV ist das Vorliegen einer aktuellen, d.h. tatsächlich eingetretenen
oder unmittelbar drohenden Notlage (AMSTUTZ, 2005, aaO, S. 18; dies.,
2003, aaO, S. 29; vgl. auch MÜLLER, aaO, S. 170). Es muss dem um Hilfe
Ersuchenden also an den erforderlichen Mitteln für ein menschenwürdiges
Dasein fehlen. Nachdem der Beschwerdeführer während des Verfahrens
verschiedentlich ohne staatliche Hilfeleistungen ausgekommen ist, scheinen
die solothurnischen Behörden nunmehr vor Bundesgericht in Frage zu stellen,
dass sich der Beschwerdeführer in einer massgeblichen Notlage befinde. Sie
sind aber im bisherigen Verfahren stets davon ausgegangen, dass eine
wesentliche Notsituation gegeben sei, und sie haben ihre Entscheide
auch nicht mit dem Fehlen dieser Voraussetzung begründet. Darauf sind
sie zu behaften. Als weggewiesener Ausländer mit einem asylrechtlichen
Nichteintretensentscheid kann der Beschwerdeführer im Übrigen keine
Bewilligung zur Erwerbstätigkeit erhalten (vgl. Art. 43 Abs. 2 AsylG
und Art. 14 AsylG). Es ist ihm mithin nicht möglich, zu einem legalen
Erwerbseinkommen zu gelangen.
Erwägung 4
4.
4.1 Nach Art. 12 BV hat der in Not Geratene nur Anspruch auf
Unterstützungsleistungen des Staates, wenn er nicht in der Lage ist,
selbst für sich zu sorgen (Subsidiaritätsprinzip). Keinen Anspruch hat,
wer solche Leistungen beansprucht, obwohl er objektiv in der Lage wäre,
sich aus eigener Kraft die für das Überleben erforderlichen Mittel selbst
zu verschaffen; denn solche Personen stehen nicht in jener Notsituation,
auf die das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen zugeschnitten ist. Bei ihnen
fehlt es bereits an den Anspruchsvoraussetzungen (BGE 130 I 71 E. 4.3 S. 75
f. mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2P.147/2002 vom 4. März 2003).
Im vorliegenden Fall sind die kantonalen Instanzen der Ansicht,
der Beschwerdeführer erfülle mit seiner Weigerung, am Wegweisungsvollzug
mitzuarbeiten, die Anforderungen an das Subsidiaritätsprinzip nicht. Durch
Mitwirken könnte er sich aus eigener Kraft die zum Überleben erforderlichen
Mittel beschaffen, weshalb die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit von
Art. 12 BV nicht erfüllt seien.
4.2 Es steht ausser Zweifel, dass der Beschwerdeführer
nach Art. 44 AsylG bzw. Art. 12 ANAG zur Ausreise aus der Schweiz
verpflichtet ist. Unbestritten ist auch, dass der Beschwerdeführer seiner
Mitwirkungspflicht gemäss Art. 8 AsylG bzw. Art. 13f ANAG nicht nachkommt.
Danach haben ausländische Personen insbesondere die Pflicht, ihre Identität
offenzulegen und die erforderlichen Ausweispapiere zu beschaffen oder bei
deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken. Es ist mit Nachdruck
zu unterstreichen, dass diese gesetzlichen Pflichten den Beschwerdeführer
weiterhin treffen und dass die Behörden unverändert alles zu unternehmen
haben, die verfügte Wegweisung zu vollziehen. Zu prüfen ist hier jedoch
einzig, ob die Ausrichtung der Hilfeleistungen nach Art. 12 BV an die
Bedingung oder Auflage geknüpft werden darf, dass die um Hilfe ersuchenden
Ausländer die ihnen obliegenden ausländerrechtlichen Mitwirkungspflichten
erfüllen.
4.3 Nach dem Wortlaut von Art. 12 BV bedeutet Subsidiarität,
dass ein Bedürftiger "nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen". Der
grundrechtliche Anspruch ist demnach nur ausgeschlossen, wenn der
Bedürftige selbst die Notlage rechtzeitig verhindern kann. In diesem Sinne
braucht es einen sachlichen Zusammenhang zur tatsächlichen Beendigung
der Notlage, d.h. die betroffene Person muss aufgrund der bestehenden
Möglichkeit konkret und aktuell in der Lage sein, die Notlage selbst
abzuwenden oder zu beenden. Im Sozialhilferecht gilt dabei allgemein
der Grundsatz, dass es auf die Ursachen der Bedürftigkeit an sich nicht
ankommt (vgl. etwa FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, eine
Einführung in die Fürsorgegesetzgebung von Bund und Kantonen, 2. Aufl.,
Bern/Stuttgart/Wien 1999, S. 34 f. und 165), was nicht ausschliesst, dass
Fehlverhalten zum Beispiel durch eine Kürzung der Sozialhilfe geahndet
werden kann, wenn das zum Überleben Notwendige noch gewährleistet
ist (vgl. CARLO TSCHUDI, Die Auswirkungen des Grundrechts auf Hilfe
in Notlagen auf sozialhilferechtliche Sanktionen, in: Carlo Tschudi
[Hrsg.], Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/Stuttgart/Wien 2005,
S. 117 f.). In analoger Weise hielt das Bundesgericht in BGE 121 I 367
E. 3b S. 375 fest, beim Recht auf Existenzsicherung seien die Ursachen
der Bedürftigkeit grundsätzlich nicht massgeblich. Auch die Lehre geht
praktisch einhellig von der Verschuldensunabhängigkeit von Art. 12 BV aus
(AMSTUTZ, 2005, aaO, S. 17 f.; dies., 2003, aaO, S. 31; dies., 2002, aaO,
S. 300; CHARLOTTE GYSIN, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz,
Basel/Genf/München 1999, S. 40; GABRIELA RIEMER-KAFKA, Das Verhältnis
zwischen Grundrecht auf Hilfe in Notlagen und Eigenverantwortung, in: Carlo
Tschudi [Hrsg.], Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/Stuttgart/
Wien 2005, S. 147; SCHEFER, aaO, S. 348; UEBERSAX, aaO, S. 48).
4.4 Grundsätzlich sind Auflagen und Bedingungen,
d.h. Nebenbestimmungen, für Leistungen aus Art. 12 BV nicht
ausgeschlossen. Mit Nebenbestimmungen werden die rechtmässige
Ausübung eines eingeräumten Rechts oder einer Bewilligung oder die
zweckkonforme Verwendung von staatlichen Leistungen sichergestellt
(vgl. etwa ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 901 ff.; THOMAS MERKLI/ARTHUR
AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über
die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz. 52 f. zu
Art. 49). Ihr Vollzug muss deshalb dazu führen, dass der Normzweck erreicht
wird und ein rechtmässiger Zustand resultiert. Sachfremde Nebenbestimmungen
sind demgegenüber unzulässig (KIRAN SCHNEIDER-SHAH, Nebenbestimmungen im
schweizerischen Verwaltungsrecht, Diss. Basel 1997, S. 125 f.; PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl.,
Bern 2005, S. 234). Im Zusammenhang mit der Gewährung von Nothilfe kann
vom Leistungsansprecher insbesondere eine gewisse Mitwirkung bei der
Feststellung verlangt werden, ob bei ihm eine Notlage vorliegt (vgl.
TSCHUDI, aaO, S. 121). Auch kann der Leistungsbezug an Auflagen geknüpft
werden, etwa an das (zumutbare) persönliche Abholen der Leistungen oder
an die geeignete Individualisierung des Bezügers, um eine mehrfache
Ausrichtung zu vermeiden. Solche Nebenbestimmungen müssen aber darauf
gerichtet sein, die verfassungsmässige Ausübung des Grundrechts zu
sichern. Werden die Auflagen oder Bedingungen nicht erfüllt und deshalb
zwangsweise durchgesetzt, so muss dies zu einem verfassungsmässigen
Zustand führen. Ausgeschlossen bleiben demnach Nebenbestimmungen, die -
wenn sie durchgesetzt werden bzw. werden müssen - nicht zur Beseitigung
der Notlage führen, sondern diese gerade aktualisieren und damit anderen,
von Art. 12 BV nicht geschützten Zwecken dienen.
4.5 Die vom Beschwerdeführer geforderte Mitwirkung bei
der Papierbeschaffung oder Ausreise hat keinen Einfluss darauf,
dass er bedürftig ist bzw. sich in einer Notlage befindet. Die
Mitwirkungspflichten zielen nicht auf die Beseitigung der Notlage,
sondern auf die Vollstreckung der Wegweisung hin. Zwar sind sie insofern
zweifellos rechtmässig. Sie dienen aber nicht dem Zweck, den von
Art. 12 BV geschützten verfassungsmässigen Zustand herbeizuführen. Der
Beschwerdeführer bleibt auch dann mittellos und ist weiterhin nicht in
der Lage, sich rechtzeitig aus eigener Kraft oder von dritter Seite
legal die für ein menschenwürdiges Dasein unentbehrlichen Mittel zu
beschaffen, wenn er ausländerrechtlich kooperiert. Vor allem aber
gerät er unmittelbar in eine Notlage, wenn ihm das zum Überleben
notwendige Minimum - mangels Kooperation - versagt wird. Er fände
sich in dieser Notlage ohne Nothilfe, was verfassungswidrig wäre. Dem
Beschwerdeführer darf daher die Leistung der für ein menschenwürdiges
Dasein erforderlichen minimalen Überlebenshilfe nicht - auch nicht
unter Berufung auf das Subsidiaritätsprinzip - durch ausländerrechtliche
Auflagen oder Bedingungen verweigert werden (vgl. auch KATHRIN AMSTUTZ,
Anspruch auf Hilfe in Notlagen nach rechtskräftigem Nichteintreten auf ein
Asylgesuch und Wegweisungsentscheid - divergierende kantonale Urteile,
in: Asyl 1/2005 S. 24 f.; KATHRIN BUCHMANN/SILVANA KOHLER, Nothilfe für
Personen mit rechtskräftigem Nichteintretensentscheid, in: Asyl 3/2004
S. 3; SCHERTENLEIB, aaO, S. 81 f.; CARLO TSCHUDI, Nothilfe in Not?, in:
Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 2005 S. 30; ders., aaO, S. 127 f.;
WURZBURGER, aaO, S. 344). Solche Nebenbestimmungen erweisen sich nach
dem Ausgeführten im Zusammenhang mit der Nothilfe als sachfremd.
Erwägung 5
5.
5.1 Es stellt sich die Frage, ob allenfalls eine Kürzung oder
ein Ausschluss der Überlebenshilfe damit begründet werden könnte, das
Grundrecht dürfe unter analogen Voraussetzungen, wie sie für Eingriffe
in Freiheitsrechte gelten, beschränkt werden.
5.2 Bei Grundrechten, die wie das Recht auf Hilfe in Notlagen
Ansprüche auf positive Leistungen des Staates begründen, nennt
die Rechtsordnung - anstelle der bei den Freiheitsrechten üblichen
Schranken - die Voraussetzungen, unter denen das Recht ausgeübt werden
kann. Die Zulässigkeit von allfälligen durch den Gesetzgeber erlassenen
einschränkenden Konkretisierungen sind in sinngemässer (Teil-)Anwendung
von Art. 36 BV daran zu messen, ob sie mit dem verfassungsrechtlich
garantierten Minimalgehalt noch zu vereinbaren sind (vgl. BGE 129 I 12
E. 6-9 S. 19 ff.).
5.3 Vor der Aufnahme des Rechts auf Hilfe in Notlagen in die
Bundesverfassung schloss das Bundesgericht einen Eingriff in das (noch
ungeschriebene) Recht auf Existenzsicherung nicht von vornherein aus
(vgl. insbesondere BGE 122 II 193 E. 2c und 3a S. 197 ff.; vgl. auch
UEBERSAX, aaO, S. 39). In BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75 hielt es nunmehr -
gestützt auf die neue Bundesverfassung - freilich fest, dass bei Art. 12
BV Schutzbereich und Kerngehalt zusammen fallen. Nach Art. 36 Abs. 4
BV ist der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar. Damit entfällt die
Möglichkeit, die verfassungsrechtlich für ein menschenwürdiges Dasein
erforderlichen Mittel über die Herleitung von Grundrechtsschranken zu
kürzen oder zu verweigern, darf doch der Kerngehalt von Grundrechten auch
nicht beschränkt werden, wenn die Voraussetzungen von Grundrechtseingriffen
nach Art. 36 Abs. 1-3 BV an sich erfüllt wären (vgl. etwa PASCAL MAHON,
art. 36, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich/Basel/Genf 2003, Rz. 17;
RENÉ RHINOW, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/
München 2003, Rz. 1019 ff.; SCHEFER, aaO, S. 72 ff.). Im von Art. 12 BV
garantierten Schutzbereich sind daher Eingriffe wegen dessen Kongruenz
mit dem Kerngehalt des Grundrechts nicht zulässig (KATHRIN AMSTUTZ, aaO,
in: Asyl 1/2005 S. 24 f.; dies., 2003, aaO, S. 30 und S. 31 f.; dies.,
2002, aaO, S. 299 ff.; BUCHMANN/KOHLER, aaO, S. 4 f.; GYSIN, aaO, S. 37
ff.; PASCAL Mahon, art. 12, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich/
Basel/Genf 2003, Rz. 5; ULRICH MEYER-BLASER/THOMAS GÄCHTER, § 34 Der
Sozialstaatsgedanke, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht
der Schweiz, Zürich 2001, Rz. 31; MÜLLER, aaO, S. 178; KURT PÄRLI,
Verfassungsrechtliche Aspekte neuer Modelle in der Sozialhilfe, in: AJP
2004 S. 51; RHINOW, aaO, Rz. 3099; SCHEFER, aaO, S. 338; TSCHUDI, aaO,
S. 127 f.; ders., aaO, in: ZeSo 2005 S. 30; UEBERSAX, aaO, S. 39 und 47).
Erwägung 6
6.
6.1 Die kantonalen Instanzen berufen sich für die verfügte Einstellung
der Nothilfe überdies auf das Rechtsmissbrauchsverbot.
Nach Art. 5 Abs. 3 BV handeln staatliche Organe und Private nach
Treu und Glauben. Gemäss dem für die gesamte Rechtsordnung geltenden
Art. 2 Abs. 2 ZGB findet der offenbare Missbrauch eines Rechts keinen
Rechtsschutz. Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn ein Rechtsinstitut
zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses
Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 128 II 145 E. 2.2 S. 151; 121 I
367 E. 3b S. 375).
6.2 Es ist umstritten, ob das verfassungsmässige Recht auf Hilfe
in Notlagen überhaupt rechtsmissbräuchlich ausgeübt und auf diese Weise
verwirkt werden kann. Das Bundesgericht schloss dies in seiner bisherigen
Rechtsprechung nicht aus (vgl. etwa BGE 130 I 71 E. 4.3 S. 76; 122 II
193 E. 2c/ee S. 198; Urteile 2P.147/2002 vom 4. März 2003, E. 3.5.3,
sowie 2P.7/2003 vom 14. Januar 2003, E. 2.3). Die Lehre ist demgegenüber
praktisch einhellig der Auffassung, für einen Rechtsmissbrauch mit
Verwirkungsfolge bestehe beim Recht auf Hilfe in Notlagen kein Raum
(vgl. AMSTUTZ, 2005, aaO, S. 24 ff.; dies., 2003, aaO, S. 33; dies.,
2002, aaO, S. 304 ff.; GYSIN, S. 40; MEYER-BLASER/GÄCHTER, aaO, Rz. 31;
MÜLLER, aaO, S. 179 f.; RIEMER-KAFKA, aaO, S. 148; SCHEFER, aaO, S. 348
ff. und 377 ff.; UEBERSAX, aaO, S. 55 f.). Wie es sich damit verhält,
kann vorliegend jedoch offen bleiben.
6.3 Schon in seiner früheren Rechtsprechung - als es das Recht auf
Hilfe in Notlagen noch nicht gab - hielt das Bundesgericht fest, dem
Staat obliege die ihm "selber gegenüber bestehende, unmittelbar aus der
eigenen Zweckbestimmung entspringende Pflicht, die auf seinem Gebiete
befindlichen Personen überhaupt, ohne Rücksicht auf ihr rechtliches
Verhältnis zu ihm, nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren"
(BGE 51 I 325 E. 2; 40 I 409 E. 2 S. 416). Art. 12 BV schützt in diesem
Sinne vor einem menschenunwürdigen Dasein. Das entsprechende Recht auf
Seiten des Leistungsansprechers könnte höchstens dann missbraucht werden,
wenn dieser Schutzzweck der Bestimmung vereitelt würde (vgl. AMSTUTZ,
2005, aaO, S. 25; dies., 2002, aaO, S. 311 f.). Nimmt eine Person jedoch
aufgrund ihrer Notlage die zum Überleben notwendige Unterstützung in
Anspruch und verwendet sie die erhaltenen Mittel bestimmungsgemäss,
verhält sie sich entsprechend dem Schutzzweck von Art. 12 BV, und zwar
ungeachtet ihres ausländerrechtlichen Status.
6.4 Im vorliegenden Fall wird von keiner Seite behauptet,
der Beschwerdeführer habe die ihm bisher ausgerichteten
Unterstützungsleistungen nicht zur Sicherung seines Überlebens
unter menschenwürdigen Existenzbedingungen verwendet. Dass er sich
illegal hier aufhält und seine ausländerrechtliche Mitwirkungspflicht
vorsätzlich verletzt, ändert daran nichts. Art. 12 BV schützt nicht die
entsprechenden ausländerrechtlichen Interessen, sondern das Überleben
des Beschwerdeführers. Bei dieser Sachlage nimmt er das Rechtsinstitut
der Hilfe in Notlagen nicht zweckwidrig in Anspruch (vgl. BGE 121 I 367
E. 3c S. 377 f.; BUCHMANN/KOHLER, aaO, S. 4; MALINVERNI/HOTTELIER, aaO,
S. 1353; TSCHUDI, aaO, in: ZeSO 2005, S. 30 f.; WURZBURGER, aaO, S. 344).
Die Geltendmachung des Unterstützungsanspruchs durch den
Beschwerdeführer erfüllt damit die Voraussetzungen des offenbaren
Rechtsmissbrauchs nicht. Mit seinem illegalen Aufenthalt in der Schweiz
und der gleichzeitigen Weigerung, auf Beendigung dieses Zustands
hinzuwirken, verhält sich der Beschwerdeführer freilich zweifellos
rechtswidrig. Sein Verhalten mag auch provokativ erscheinen und
geeignet sein, Anstoss zu erregen. Das erlaubt jedoch nicht, ihn einer
Bettelexistenz bzw. dem physischen Verderben auszusetzen.
Erwägung 7
7.
7.1 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ausländerrechtliche
Pflichtwidrigkeiten den grundrechtlichen Anspruch auf Hilfe in Notlagen
nach Art. 12 BV nicht zu beseitigen vermögen. Die mangelnde Erfüllung
der ausländerrechtlichen Mitwirkungspflichten ist zwar stossend. Die
Verweigerung der Nothilfe darf aber nicht als Zwangsmittel zur Erreichung
ausländerrechtlicher Ziele eingesetzt werden. Soweit ausländerrechtliche
Pflichten durchgesetzt werden sollen, sind die Behörden auf die
entsprechenden Massnahmen zu verweisen. Dazu gehören nebst Strafen (vgl.
Art. 23 ff. ANAG) insbesondere die Ausschaffungshaft (vgl. Art. 13b ff.
ANAG) und andere Zwangsmassnahmen (vgl. Art. 13e ANAG). Im Übrigen sind
den betroffenen ausländischen Personen auch im Fall der Ausschaffungshaft
selbst bei Nichterfüllung ihrer Mitwirkungspflichten die für ein
menschenwürdiges Dasein unentbehrlichen Mittel zu gewährleisten (vgl. BGE
130 II 377 E. 3.3.3.2 S. 387). Es erweist sich mit der Menschenwürde
(vgl. Art. 7 BV), auf deren Wahrung Art. 12 BV ausgerichtet ist,
nicht vereinbar, wenn durch Ausschluss von Nothilfe das Überleben der
davon betroffenen Menschen in Frage gestellt wird. Genau davor schützt
Art. 12 BV. Auch der Bundesrat wies beim Erlass des Entlastungsprogramms
2003 wiederholt darauf hin, für Asylbewerber mit Nichteintretens- und
Wegweisungsentscheid bleibe jedenfalls die Nothilfe vorbehalten (vgl. dazu
BBl 2003 S. 5689, 5691, 5754 und 5757; REUSSER/OBRIST-SCHEIDEGGER, aaO,
S. 62).
7.2 Der angefochtene Entscheid stützt sich auf § 4 Abs. 4 der
solothurnischen Vollzugsverordnung zum Gesetz über die öffentliche
Sozialhilfe sowie auf die regierungsrätlichen Richtlinien 2004/ 1051
vom 18. Mai 2004. Bei diesen Richtlinien handelt es sich um eine
Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkung (dazu BGE 128 I 167 E. 4.3 mit
Hinweisen). Der Beschwerdeführer ficht die beiden Erlasse auf dem Weg
der inzidenten Normenkontrolle als verfassungswidrig an.
7.2.1 § 4 Abs. 4 der genannten Vollzugsverordnung sieht den hier
strittigen Leistungsausschluss nicht ausdrücklich vor; die Bestimmung legt
lediglich fest, dass für Personen mit rechtskräftigem Nichteintretens-
und Wegweisungsentscheid keine Leistungen nach den SKOS-Richtlinien zu
erbringen sind, sondern diese nur im Rahmen der Nothilfe unterstützt
werden. Behält diese Bestimmung mithin den Schutzgehalt von Art. 12
BV wenigstens sinngemäss vor, verstösst sie insofern nicht gegen die
Bundesverfassung.
Der Beschwerdeführer rügt freilich auch, § 4 Abs. 4 der
Vollzugsverordnung verletze mangels rechtsgenüglicher Delegationsnorm
im Gesetz das Legalitätsprinzip und überdies, da der Beschwerdeführer
schlechter behandelt werde als Schweizer Bürger, das Rechtsgleichheitsgebot
nach Art. 8 BV. Gemäss § 69 des solothurnischen Gesetzes vom 2. Juli
1989 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG) erlässt
der Regierungsrat die Vollzugsbestimmungen, und nach § 30 SHG erlässt
er Richtsätze für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe. Darin
finden auch besondere Richtsätze für Personen mit asylrechtlichem
Nichteintretensentscheid eine Grundlage. § 16 SHG sieht sodann vor,
dass Ausländer mit Wohnsitz oder Aufenthalt im Kanton im Rahmen des
Sozialhilfegesetzes Sozialhilfe wie Schweizerbürger erhalten. Das lässt
ohne weiteres den Umkehrschluss zu, dass illegal anwesende Ausländer von
Gesetzes wegen nicht gleich behandelt werden müssen wie Schweizer. Auch
unter dem Gesichtswinkel des Rechtsgleichheitsgebots von Art. 8 BV
ist eine solch unterschiedliche Behandlung bei der Sozialhilfe nicht
zu beanstanden, stellt der Anwesenheitsstatus doch einen wesentlichen
sachlichen Grund für entsprechende Differenzierungen dar. Namentlich
rechtfertigt sich eine Ungleichbehandlung, die darauf abstellt, ob der
Anwesenheitsstatus auf Integration abzielt oder nicht (dazu BGE 130 I
1 E. 3.6 S. 11 f. und E. 5 S. 14 f.). Bei Personen mit asylrechtlichem
Nichteintretensentscheid besteht kein Integrationsinteresse. Die hier
strittige verordnungsrechtliche Sonderregelung hält damit vor dem
Rechtsgleichheitsgebot stand.
7.2.2 Heikler erscheint demgegenüber die Frage der
Verfassungsmässigkeit der Richtlinien 2004/1051. § 4 Abs. 4
der Sozialhilfeverordnung enthält immerhin ausdrücklich die
regierungsrätliche Kompetenz zum Erlass ergänzender Richtlinien. Gemäss
Ziff. 3.8 der Richtlinien ist die Nothilfe prinzipiell als
kurzfristige Überbrückungsleistung zu erbringen und auf einzelne
Tage zu beschränken; situationsbedingt ist die Dauer entsprechend
zu verlängern. Damit wird indessen für den Fall der Nichterfüllung
ausländerrechtlicher Mitwirkungspflichten weder eine Leistungskürzung noch
ein Leistungsausschluss zwingend vorgeschrieben. Die Richtlinien können
demnach verfassungskonform ausgelegt werden und verletzen ebenfalls für
sich allein Art. 12 BV nicht.
7.3 Gegen das Recht auf Hilfe in Notlagen verstösst hingegen der
angefochtene Entscheid als individuell-konkreter Rechtsanwendungsakt,
der die generell-abstrakten kantonalen Regelungen in verfassungswidriger
Weise umsetzt, indem er nach einer fünftägigen Überbrückungsdauer
eine Leistungsverweigerung wegen Nichterfüllens ausländerrechtlicher
Mitwirkungspflichten vorsieht. Dieser Leistungsentzug hält vor Art. 12
BV nicht stand und ist daher verfassungswidrig.
Erwägung 8
8.
8.1 Der Beschwerdeführer rügt, der ihm vom Kanton Solothurn bisher
zur Verfügung gestellte Betrag von Fr. 21.- pro Tag genüge nicht für
ein menschenwürdiges Dasein. Konkret beanstandet der Beschwerdeführer
dabei nicht den Anteil von Fr. 8.- pro Tag für Nahrung und Hygiene,
sondern die Beschwerdeschrift enthält einzig Ausführungen zum Ungenügen
der Summe von Fr. 13.- pro Tag für die Unterkunft. Da es sich bei
Art. 12 BV um ein Leistungsrecht handelt, ist diese Rüge grundsätzlich
zulässig. Der Beschwerdeführer hat daran auch ein offenkundiges aktuelles
Interesse, das sich zwar nicht mehr auf die fünftägige Überbrückungshilfe
("Zehrgeld") bezieht, wohl aber auf die im Umfang damit identische künftige
Leistung der Nothilfe. Aufgrund der den Beschwerdeführer treffenden
Substantiierungspflicht (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG sowie BGE 110
Ia 1 E. 2a S. 3 f.) ist aber nur zu prüfen, ob das für die Unterkunft
vorgesehene Taggeld von Fr. 13.- vor der Verfassung standhält.
8.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist
verfassungsrechtlich nur geboten, was für ein menschenwürdiges Dasein
unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag
(BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75). Art. 12 BV gewährleistet einen Mindeststandard
der Sozialhilfe, der nicht nur im Lichte des gesamtgesellschaftlichen
Kontexts, sondern auch nach Massgabe der individuellen Umstände der Notlage
des Leistungsansprechers zu konkretisieren ist (AMSTUTZ, 2005, aaO, S. 26
f.; MÜLLER, aaO, S. 170). Der Grundrechtsschutz kann dabei grundsätzlich
sowohl durch Geld- als auch durch Sachleistungen sichergestellt werden
(AMSTUTZ, 2005, aaO, S. 28; BIGLER-EGGENBERGER, aaO, Rz. 24). Es ist
in erster Linie Sache des zuständigen Gemeinwesens, auf Grundlage seiner
Gesetzgebung über Art und Umfang der im konkreten Fall gebotenen Leistungen
zu bestimmen (BGE 121 I 367 E. 2c S. 373).
Allgemeinverbindliche Regelungen zur Festlegung der Nothilfe dienen
der demokratischen und rechtsstaatlichen Legitimierung derselben sowie
ihrer rechtsgleichen und willkürfreien Handhabung. Sie befreien die
Behörden aber nicht von einer Prüfung des Einzelfalles sowie bei Bedarf
von einer Abweichung von den allgemeinen Regeln. So ist offenkundig, dass
die medizinische Notversorgung vom individuellen Gesundheitszustand des
Leistungsansprechers abhängt oder dass ein Säugling nicht die gleichen
Anforderungen an die Nahrung hat wie ein Jugendlicher im Wachstumsalter
oder wiederum eine betagte Person. Beim Obdach dürften die Differenzen
freilich geringfügiger ausfallen, wobei die Unterkunft jedenfalls Raum
für die notwendigsten Lebensbedürfnisse zu bieten hat (BUCHMANN/KOHLER,
aaO, S. 5; dazu eingehend auch AMSTUTZ, 2002, aaO, S. 212 ff.).
Zulässig sind auch Unterscheidungen, die auf dem Aufenthaltsstatus
beruhen (vgl. BGE 121 I 367 E. 2d S. 374; Gysin, aaO, S. 41 f.;
WURZBURGER, aaO, S. 343 f.). Bei Schweizern und Ausländern mit einem
Anwesenheitsrecht ist ein dauerhafter Aufenthalt sicherzustellen, bei dem
auch eine gewisse Integration angestrebt wird. Die Nothilfe dürfte daher
in der Regel einen grösseren Umfang erreichen als bei Asylbewerbern mit
hängigem Verfahren, bei denen nicht von vornherein von einer dauerhaften
Anwesenheit auszugehen ist. Quantitativ noch geringer darf die Nothilfe
bemessen werden bei Personen, welche die Schweiz zu verlassen haben,
insbesondere bei Asylbewerbern mit Nichteintretensentscheid; weder
sind dabei Integrationsinteressen zu verfolgen, noch müssen dauerhafte
Sozialkontakte gewährleistet werden. Minimalleistungen rechtfertigen sich
auch, um Anreize zum Verbleiben zu vermeiden. Unterste Grenze bildet aber
jedenfalls die Menschenwürde, d.h. insbesondere dass die Leistungen als
solche stets die physische Integrität (vgl. AMSTUTZ, 2005, aaO, S. 27
f.) zu respektieren haben.
8.3 Zuständiges Gemeinwesen im vorliegenden Fall ist der
Kanton Solothurn. Er hat sich für Personen mit asylrechtlichem
Nichteintretensentscheid für die Nothilfe in Form von Geldleistungen
entschieden, um von vornherein die Bildung von Strukturen auszuschliessen,
die allenfalls einen Anreiz zum Verweilen bilden könnten. Ziff. 3.10
lit. b der regierungsrätlichen Richtlinien 2004/ 1051 sieht vor, dass im
Kanton Solothurn eine Notschlafmöglichkeit zu realisieren sei, dass aber
ansonsten in allgemeiner Weise ein Taggeld von Fr. 13.- für Unterkunft zu
erbringen sei, wie es hier strittig ist. Der Beschwerdeführer macht dazu
geltend, die Notschlafmöglichkeit sei bis heute nicht eingerichtet worden
und es lasse sich mit dem vorgesehenen Betrag auf dem ganzen Gebiet des
Kantons Solothurn kein Obdach mit Übernachtungsmöglichkeit finanzieren.
Im angefochtenen Entscheid verglich das Verwaltungsgericht den
strittigen Betrag mit der Bundespauschale im Asylbereich von Fr. 10.59
sowie mit dem kantonalen Ansatz bei Privatunterbringung von Fr. 16.-
und beurteilte den gewählten Ansatz aufgrund dieses Vergleichs als
angemessen. Ein Taggeld von Fr. 13.- für Unterkunft erscheint zwar als
gering; die vom Verwaltungsgericht angeführten Vergleichswerte weisen aber
eher darauf hin, dass der fragliche Betrag genügen könnte. Ein Vergleich
mit anderen Kantonen ist schwierig, da diese eher - den Empfehlungen der
Schweizerischen Konferenz der kantonalen SozialdirektorInnen vom 27. Mai
2004 zur Nothilfe für Personen mit rechtskräftigem Nichteintretensentscheid
folgend - zu Sachleistungen tendieren und spezifisch für die Unterkunft
Schlafstellen unterhalten (vgl. etwa Art. 6 der Verordnung vom 5. Mai
2004 über die Gewährung der Nothilfe bei Ausschluss aus der Asylfürsorge
des Kantons Bern; § 19a der Sozialhilfe- und Präventionsverordnung vom
28. August 2002 [in der Fassung vom 4. August 2004] des Kantons Aargau;
art. 5 du Règlement du 25 août 2004 sur l'aide sociale aux personnes dont
la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière
du Canton de Vaud). Entscheidend ist jedoch, dass der Beschwerdeführer
seine Behauptung, im Kanton Solothurn lasse sich mit Fr. 13.- pro Tag
kein Obdach finanzieren, weder mit Belegen noch mit entsprechenden
Anhaltspunkten untermauert. Damit gibt es keine Hinweise für eine
Verfassungswidrigkeit des strittigen Ansatzes von Fr. 13.- pro Tag für
die Unterkunft. Insofern geht auch der Einwand des Beschwerdeführers
fehl, der Mangel eines effektiven Zugangs zu einem Obdach komme einer
unmenschlichen Behandlung nach Art. 3 EMRK gleich bzw. verletze seinen
Anspruch auf eine angemessene Unterkunft gemäss Art. 11 des UNO-Pakts I,
womit offen bleiben kann, wieweit diese Bestimmungen im vorliegenden
Zusammenhang überhaupt angerufen werden können.
8.4 Schliesslich rügt der Beschwerdeführer als schikanös und daher
verfassungswidrig, dass er wöchentlich einmal bei den Behörden vorsprechen
müsse, um seine Nothilfe abzuholen.
Grundsätzlich stehen auch die Modalitäten der Leistungserbringung
in der Kompetenz des Kantons bzw. dessen Behörden. Der Kanton hat die
Nothilfe mindestens bereitzuhalten und darf keine unzumutbaren oder gar
schikanösen Anforderungen an deren Bezug stellen. Wie der Kanton Solothurn
zu verlangen, dass der Beschwerdeführer einmal pro Woche vorspricht,
um die zu erbringenden Leistungen zu beziehen, erscheint unter diesem
Gesichtspunkt aber ohne weiteres zulässig, wenn keine besonderen Gründe -
wie etwa ein schlechter Gesundheitszustand, der eine Vorsprache verhindert
- bestehen, die dies als unzumutbar erachten lassen. Auch der Bezug von
Sachleistungen setzt in der Regel physische Anwesenheit voraus. Dass beim
Beschwerdeführer Ausnahmegründe vorlägen, behauptet er nicht.
8.5 Zwar kann der Kanton die Art der Leistungserbringung frei
wählen; bei Asylbewerbern mit Nichteintretensentscheid sind aber
Sachleistungen gegenüber Geldleistungen vorzuziehen (vgl. MÜLLER,
aaO, S. 179). Der vorliegende Fall zeigt, dass sich die Thematik des
Leistungsausschlusses bei Art. 12 BV insbesondere dann zuspitzt, wenn
die Nothilfe durch Geldleistung erbracht wird. Stellt das Gemeinwesen
hingegen unmittelbare Sachleistungen bereit, erweist sich eine Kontrolle
der Leistungserbringung und der Verwendung der ausgerichteten Mittel als
einfacher. Überdies dürften quantitative Gesichtspunkte bei Sachleistungen
weniger zu Diskussionen Anlass geben als bei Geldleistungen. Das gilt
insbesondere für die Einrichtung einer Unterkunft, welche die Anforderungen
von Art. 12 BV erfüllt.