BGE 131 I 105
131 I 105
14. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A.,
B. und C. gegen Regierungsrat sowie Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht (Staatsrechtliche Beschwerde)
2P.38/2004 vom 16. Februar 2005
Regeste
Art. 8 Abs. 1 und 3 BV. Lohngleichheit im öffentlichen
Dienstverhältnis; Nachforderung.
Der Anspruch auf gleiche Entlöhnung von Mann und Frau gemäss Art. 8
Abs. 3 BV kann im Rahmen der fünfjährigen Verjährungsfrist auch für die
Zeit vor Einreichung der Lohnklage geltend gemacht werden (E. 3.3- 3.5).
Aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV ergibt
sich hingegen lediglich ein Anspruch auf Korrektur der rechtsungleichen
Besoldung auf geeignete Weise und innert angemessener Frist (E. 3.6-3.8).
Keine Berufung auf Treu und Glauben, wenn der ungleiche Lohn trotz
Kenntnis von einem diesbezüglich hängigen Rechtsmittelverfahren nicht
beanstandet wird (E. 3.9).
Sachverhalt
A.- Im Zuge der Neuregelung der Besoldungsordnung wurden die
im Erziehungsdepartement des Kantons Basel-Stadt beschäftigten
Kleinklassenlehrkräfte mit Primarlehr- und heilpädagogischem Diplom zum
Teil in die Lohnklasse 16, zum Teil in die Lohnklasse 17 überführt.
Gegen die Überführung in die Lohnklasse 16 wandten sich einige
Lehrkräfte an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Dessen abweisenden
Entscheid fochten sie beim Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht an, welches ihren Rekurs am 8. September 2000
wegen unzulässiger Ungleichbehandlung gegenüber Lehrkräften mit gleichem
Pflichtenheft teilweise guthiess.
In der Folge beschloss der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
am 3. Juli 2001, die Rekurrenten rückwirkend auf den 1. März 1996,
die übrigen Lehrkräfte mit gleichem Pflichtenheft, die sich nicht am
Rechtsmittelverfahren beteiligt hatten, mit Wirkung ab 1. August 2001 in
die Lohnklasse 17 einzureihen.
B.- Die Kleinklassenlehrkräfte A., B. und C. verlangten am 12. Februar
2002 vom Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, ihre Funktion ebenfalls
rückwirkend (auf den 1. März 1996 bzw. das spätere Anstellungsdatum), d.h.
nicht erst per 1. August 2001, in die Lohnklasse 17 einzureihen, was
dieser am 6. August 2002 ablehnte. Dagegen wandten sich A., B. und C. an
das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht,
das ihren Rekurs am 22. Oktober 2003 abwies.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 4. Februar 2004 beantragen
A., B. und C. dem Bundesgericht, das Urteil des Appellationsgerichts
Basel-Stadt vom 22. Oktober 2003 aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Die Beschwerdeführer haben auf Grund der vom Appellationsgericht
am 8. September 2000 festgestellten Ungleichbehandlung mit anderen im
Erziehungsdepartement beschäftigten Lehrkräften mit gleichen Anforderungen
und gleichem Pflichtenheft unbestrittenermassen Anspruch auf Einreihung
in die Lohnklasse 17. Streitig ist einzig, ob dieser Anspruch - wie das
Appellationsgericht entschieden hat - erst für die Zeit seit dem 1. August
2001 besteht, oder aber - wie die Beschwerdeführer vorbringen - bereits
seit dem 1. März 1996 bzw. dem späteren Datum ihres Stellenantrittes.
Erwägung 3
3.
3.1 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV
ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit
ungleich entlöhnt wird. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und
des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl
denkbarer Anknüpfungspunkte die Kriterien auszuwählen, die für die
Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Verfassungsrechtlich
ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der
geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt
wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen
bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8
BV (bzw. Art. 4 Abs. 1 aBV) nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede
auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten,
Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung,
Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind
(BGE 123 I 1 E. 6a-c S. 7 f. mit Hinweisen; 124 II 436 E. 7a). Dies gilt
auch für den Bereich der Rechtsanwendung, in welchem die Behörden nach dem
Grundsatz der Rechtsgleichheit verpflichtet sind, gleiche Sachverhalte
mit gleichen relevanten Tatsachen gleich zu behandeln, es sei denn, ein
sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (BGE 125
I 161 E. 3a).
Strengere Massstäbe gelten hingegen im Bereich der Lohngleichheit
zwischen Mann und Frau (Art. 8 Abs. 3 Satz BV), wo der sonst grosse
Ermessensspielraum der zuständigen Behörden erheblich eingeschränkt ist
(vgl. Urteil 2P.369/1998 vom 21. März 2000, E. 3).
3.2 Das Appellationsgericht hat dazu festgehalten, die Wirkung der
Einreihung in eine neue Lohnklasse beginne praxisgemäss auf den ersten
Tag des auf den Antrag folgenden Monats. Zwar könnten besondere Gründe
ausnahmsweise eine Rückwirkung rechtfertigen. Eine solche falle aber
nicht in Betracht, wenn Mitarbeiter selber keinen Antrag auf Neueinreihung
stellten oder ihren Vorgesetzten drängten, einen Antrag zu stellen. Der
Mitarbeiter, der Risiko, Kosten und Umtriebe von Einsprache und Rekurs
scheue, dürfe für eine beschränkte Übergangszeit schlechter gestellt werden
als der Kollege, der die Einreihungsverfügung erfolgreich angefochten
habe. Dem untätig gebliebenen Mitarbeiter komme deshalb der von einem
Dritten erstrittene Prozesserfolg grundsätzlich erst ab dem Zeitpunkt
des entsprechenden Rechtsmittelentscheides zugute.
3.3 Die Frage, wieweit der Anspruch auf (diskriminierungsfreien)
Lohn auch für die Zeit vor Einreichung der Lohnklage geltend gemacht
werden kann, wurde erstmals in BGE 124 II 436 (E. 10 S. 449 ff.) näher
erörtert. Das Bundesgericht stellte in jenem Entscheid fest, das
Lohngleichheitsgebot sei ein unmittelbar anwendbares, justiziables
subjektives Individualrecht, welches als solches - unter Vorbehalt
der Verjährung - grundsätzlich auch nachträglich noch geltend gemacht
werden könne. Dies müsse bei öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnissen
gleichermassen möglich sein wie bei privatrechtlichen. Das Vorliegen einer
Anstellungsverfügung stehe dem nicht entgegen, und ein gültiger Verzicht
auf diskriminierungsfreien Lohn müsste in eindeutiger Form vorliegen;
das blosse Zuwarten mit dem Geltendmachen der Forderung sei noch kein
Rechtsmissbrauch. Da der Anspruch auf diskriminierungsfreien Lohn ein
bundesrechtliches Individualrecht sei, gelte mangels einer Spezialregelung
im Gleichstellungsgesetz die fünfjährige Verjährungsfrist gemäss Art. 128
Ziff. 3 OR.
In BGE 125 I 14 (E. 3 S. 16 ff.) bestätigte das Bundesgericht diese
Rechtsauffassung und verwarf eine Reihe dagegen erhobener Argumente
(Rechtssicherheit, Rechtsmissbrauchsverbot, Treu und Glauben).
3.4 Beide Entscheide - auf die sich auch die Beschwerdeführer
stützen - heben hervor, dass ein Anspruch auf Nachzahlung des Lohnes schon
unter der Herrschaft von Art. 4 Abs. 2 Satz 3 aBV anerkannt worden sei
(vgl. insb. BGE 124 II 436 E. 10c S. 450). Die herangezogenen Präjudizien
betrafen - abgesehen vom nicht publizierten Urteil 2P.463/1996 vom 16. März
1998 - immer die Lohngleichheit zwischen Mann und Frau bzw. Ansprüche
aus Art. 4 Abs. 2 Satz 3 aBV (so BGE 113 Ia 107; 117 Ia 262; 118 Ia 35).
Das Bundesgericht fügte dem Hinweis auf diese Praxis in BGE 124 II 436
(E. 10 S. 450) allerdings unter Berufung auf das unveröffentlichte Urteil
2P.463/1996 vom 16. März 1998 (E. 4 f.) bei, auch im Rahmen von Art. 4 Abs.
1 aBV sei das Bundesgericht stillschweigend davon ausgegangen, dass eine
Verletzung dieser Bestimmung dem Betroffenen Anspruch auf Nachzahlung im
Rahmen der Verjährungsfrist gebe.
Dieses Urteil betraf indessen einen wesentlich anders gelagerten
Sachverhalt: Es ging um die Überführung von Wohnungszulagen in die
ordentliche Besoldung der Angehörigen der St. Galler Kantonspolizei, wobei
die bisherigen Bezüger dieser aufgehobenen Zulage während einer gewissen
Übergangszeit gegenüber den bisherigen Nichtbezügern besser gestellt waren.
Das Bundesgericht erblickte in dieser Besoldungsdifferenz mangels eines
sachlichen Grundes eine Verletzung der Rechtsgleichheit. Es hob den
betreffenden Entscheid auf und bemerkte in seinen Erwägungen (E. 5),
es sei Sache der kantonalen Instanzen, zu prüfen, in welchem Umfang ein
allfälliger Lohnnachzahlungsanspruch des Beschwerdeführers begründet sei.
3.5 Die Regel, wonach die Korrektur von diskriminierenden Löhnen von
Bundesrechts wegen mit fünfjähriger Rückwirkung verlangt werden kann, wird
denn auch in der Doktrin auf die spezielle Garantie der Lohngleichheit von
Mann und Frau bzw. auf Ansprüche aus dem Gleichstellungsgesetz bezogen
(MARGRITH BIGLER-Eggenberger, St. Galler Kommentar, Rz. 97 zu Art. 8
BV; HANSJÖRG SEILER, Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, in: ZBl
104/2003 S. 137 f.).
3.6 Dies zu Recht: Der Anspruch auf gleiche Entlöhnung von Mann
und Frau ist nach dem Ausgeführten aufgrund von Spezialnormen in Art. 4
Abs. 2 Satz 3 aBV bzw. Art. 8 Abs. 3 BV sowie des Gleichstellungsgesetzes
als subjektives Individualrecht ausgestaltet; bei Nachweis einer
ungerechtfertigten Diskriminierung besteht damit ein direkter
Anspruch auf einen diskriminierungsfreien Lohn, der im Rahmen der
(bundesrechtlichen) Verjährungsregeln auch rückwirkend geltend gemacht
werden kann. Bei ungleichen Besoldungen, die nicht geschlechtsspezifisch
bedingt diskriminierend sind, liegen die Dinge anders: Hier gilt
als Schranke lediglich das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von
Art. 8 Abs. 1 BV, welches nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf
einen rechtsgleichen Lohn verschafft, sondern nur einen Anspruch auf
Beseitigung der Ungleichheit und lediglich indirekt zur Folge haben kann,
dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung einer
Rechtsungleichheit höhere Leistungen ausrichten muss.
3.7 Zwar wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schon
aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot eine Verpflichtung des
öffentlichen Arbeitgebers abgeleitet, gleichwertige Arbeit gleich zu
entlöhnen; gleichzeitig wurde aber betont, dass den Behörden bei der
Wahl der Anknüpfungspunkte für die Festsetzung der Besoldung innerhalb
der Grenzen des Willkürverbotes ein weiter Gestaltungsspielraum
zustehe (BGE 123 I 1 E. 6c S. 8 mit Hinweisen). Dieser Spielraum
muss auch zuerkannt werden, wenn es - wie hier - darum geht, eine
festgestellte (nicht geschlechtsspezifische) Rechtsungleichheit in der
Besoldung zu beseitigen. Aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot
ergibt sich kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende
Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung, wie dies für den Bereich der
Lohngleichheitsgarantie für Mann und Frau der Fall ist; von Verfassungs
wegen kann lediglich verlangt werden, dass der rechtsungleiche Zustand
auf geeignete Weise und in angemessener Frist behoben wird. Was die
Angemessenheit der Frist anbelangt, so darf in vertretbarer Weise
berücksichtigt werden, wann sich ein Betroffener erstmals gegen die
beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt hat. Es ist nicht unhaltbar,
einen rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu
korrigieren, in dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren
überhaupt gestellt worden ist. Für gewisse Bereiche, in denen eine
rückwirkende Korrektur sachlich gar nicht stattfinden kann - z.B. bei
bisher befolgten rechtsungleichen Verboten -, erscheint diese Konsequenz
selbstverständlich. Aber auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend
erfüllt werden können, erscheint es nicht stossend und willkürlich, die
unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur
erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des entsprechenden Anspruches
zu gewähren. Das lässt sich ohne weiteres begründen, wo der zu niedrige
Lohn in Form einer anfechtbaren und in Rechtskraft erwachsenen Verfügung
festgesetzt worden ist, doch kann die Beschränkung der Korrektur auf
den künftigen Zeitraum auch dann eine verfassungsrechtlich ausreichende
Massnahme darstellen, wenn der rechtsungleiche Lohn vom Betroffenen bis
zur Geltendmachung des Anspruches widerspruchslos akzeptiert worden ist.
3.8 Mithin ergibt sich die Notwendigkeit einer rückwirkenden
Lohnerhöhung im vorliegenden Fall, da keine geschlechtsspezifische
Ungleichbehandlung in Frage steht, nicht aus der in der Beschwerdeschrift
angerufenen Rechtsprechung in BGE 124 II 436 und 125 I 14 zur
Lohngleichheit für Mann und Frau bzw. aus der hierfür geltenden besonderen
bundesrechtlichen Verjährungsregelung. Es kann sich nur darum handeln, ob
die im angefochtenen Urteil angestellten Überlegungen zur Rechtfertigung
der zeitlichen Differenzierungen für die Vornahme der Lohnkorrektur
sachlich haltbar sind, d.h. insbesondere, ob es vertretbar ist, jene
Lehrkräfte, welche das Risiko eines Prozesses auf sich genommen haben,
früher in den Genuss des Lohnausgleiches kommen zu lassen als die übrigen,
welche den Ausgang des Prozesses abwarten wollten bzw. ihre Ansprüche
erst nach Kenntnis des betreffenden Rechtsmittelentscheides angemeldet
haben. Eine solche Differenzierung erscheint nicht unvernünftig und ist
auch mit dem Gerechtigkeitsgebot durchaus vereinbar.
3.9 Der weitere Einwand der Beschwerdeführer, sie hätten wegen
der besonderen konkreten Umstände nach Treu und Glauben davon ausgehen
dürfen, dass auch ihre Lohneinreihungen auf Grund des Ausganges des
in Frage stehenden Verfahrens überprüft würden, ohne dass sie selber
entsprechende Vorkehren zur Anfechtung ihrer Einreihungen hätten treffen
müssen, geht fehl.
3.9.1 Die Beschwerdeführerinnen A. und B. wurden auf den 23. Juni 1997
bzw. 1. August 1998, d.h. nach dem Überführungsbeschluss vom 11. Juli 1995,
definitiv als Lehrerinnen gewählt und in die Lohnklasse 16 eingereiht. Nach
den unbestrittenen Feststellungen des Appellationsgerichts haben beide
im Zeitpunkt ihrer Wahl gewusst, dass andere Lehrerinnen und Lehrer
gegen ihre Überführung in die Lohnklasse 16 gemeinsam ein Einsprache-
und Rekursverfahren eingeleitet hatten und das Verfahren damals noch
hängig war. Das Appellationsgericht durfte damit ohne Willkür davon
ausgehen, dass den beiden Beschwerdeführerinnen - auch wenn ihre
Anstellungsverfügungen allenfalls nicht mit Rechtsmittelbelehrungen
versehen waren - hätte zugemutet werden können, bei der Wahl mindestens
einen Vorbehalt in Bezug auf ihre Einreihung anzubringen. Dass sie davon
durch konkrete Zusicherungen seitens der Behörden abgehalten worden
wären, bringen sie nicht vor. Es kann im Übrigen auf die Ausführungen
des Appellationsgerichts verwiesen werden (angefochtener Entscheid E. 4a
und d).
3.9.2 Dem Beschwerdeführer C. wurde die Überführung in die
Lohnklasse 16 zunächst provisorisch eröffnet. In der Folge schrieb er
dem Personalchef des Erziehungsdepartements, dass eigentlich Lohnklasse
17 zu erwarten wäre, worauf ihm dieser mitteilte, die Überführung sei
richtig, die Einreihung aller Lehrkräfte mit Heilpädagogikdiplom werde
aber überprüft. Am 27. Oktober 1995 erhielt der Beschwerdeführer dann die
definitive Überführungsverfügung in Lohnklasse 16. Er hat diese indessen
nicht angefochten. Bei dieser Sachlage durfte das Appellationsgericht
ohne Willkür folgern, der Beschwerdeführer habe nun nicht mehr weiterhin
darauf vertrauen dürfen, dass seine Einstufung noch überprüft werde. Der
daraus gezogene Schluss, der Beschwerdeführer hätte nicht untätig bleiben
dürfen, sondern Einsprache erheben müssen, wenn er seine Einstufung als
unrichtig erachtete, ist nicht unhaltbar.
3.10 Das Appellationsgericht hat daher Art. 8 Abs. 1 BV nicht
verletzt, wenn es den Anspruch der Beschwerdeführer auf Lohnnachzahlung
erst seit dem 1. August 2001 anerkannt hat.