BGE 131 II 81
131 II 81
7. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Stadion Zürich AG und Stadt Zürich gegen Verein "Interessen-
gemeinschaft Hardturmquartier" und Mitb., Verkehrsclub der Schweiz
(VCS) sowie Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.189/2004 vom 3. Dezember 2004
Regeste
Art. 11 Abs. 3 USG; Fahrtenmodell für ein Fussballstadion mit Einkaufs-
und Kongresszentrum.
Vereinbarkeit von Fahrtenmodellen (Mehrfachnutzung von Parkplätzen
mit Fahrtenzahlbeschränkung) mit den eidgenössischen und kantonalen
Luftreinhalte-Vorschriften sowie mit der stadtzürcherischen
Parkplatzverordnung (E. 4). Bemessung der Fahrtenlimiten anhand
von Parkplatzzahlen und sog. spezifischen Verkehrspotenzialen
durch die Vorinstanzen (E. 5). Wahl der anwendbaren spezifischen
Verkehrspotenziale; da diese nicht präzis ermittelt werden können, kann
auch keine Kontrollrechnung angestellt werden, die direkt Aufschluss
über die Bundesrechtmässigkeit eines Fahrtenmodells geben würde
(E. 6). Aufgaben der verwaltungsinternen Rechtsmittelinstanz und der nur
mit Rechtskontrolle betrauten richterlichen Instanz bei der Überprüfung
von Sondernutzungsplänen bzw. der in diesen enthaltenen Fahrtenmodellen
(E. 6.6 und 7.2).
Sachverhalt
Am 28. März 2003 unterzeichneten die Stadt Zürich und die Stadion
Zürich AG als Grundeigentümerinnen einen privaten Gestaltungsplan
für das Gebiet zwischen der Förrlibuckstrasse, der Bernerstrasse und
der Pfingstweidstrasse in der Stadt Zürich. Im Gestaltungsplan wird
das fragliche Gebiet in die Teilgebiete A, B und C aufgeteilt. Auf dem
Teilgebiet A soll der Bau eines Fussball-Stadions mit 30'000 Plätzen sowie
mit sog. Mantelnutzungen (Läden, Restaurants, Kinos, Hotel) ermöglicht
werden; auf dem Teilgebiet B ist die Erstellung eines Büro-Hochhauses
vorgesehen, und das Teilgebiet C soll als Service-Fläche dienen. Die
maximal anrechenbare Geschossfläche für das Gesamtareal umfasst nach
Art. 8 Abs. 1 der Gestaltungsplan-Vorschriften (GPV) 100'000 m2, für
Mantelnutzungen stehen davon insgesamt 60'000 m2 zur Verfügung. Art. 14
GPV bestimmt für die Parkierung von Personenwagen Folgendes:
"(1) Im gesamten Planungsgebiet sind max. 1'250 Autoabstellplätze
zulässig. Wird zunächst allein das Teilgebiet B überbaut, dürfen
lediglich max. 250 Abstellplätze erstellt werden. Innerhalb
dieser Maximallimiten richtet sich die Zahl der zulässigen
Abstellplätze nach der städtischen Parkplatzverordnung vom
11. Dezember 1996. (2) Die Abstellplätze sind lenkungswirksam
zu bewirtschaften (Gebührenpflicht ab erster Minute). (3)
Die Abstellplätze dürfen mehrfach genutzt werden, wobei im
Total Fahrtenlimiten einzuhalten sind, die gestützt auf die
nachfolgend aufgeführten spezifischen Verkehrspotenziale (SVP)
zu bestimmen sind (Ein- und Ausfahrten pro Tag, 365 Tage pro Jahr):
Nutzungsart SVP Beschäftigte SVP Besucher
Einkauf 2.5 18.0
Restaurants 2.5 18.0
Freizeit 2.5 18.0
Hotel 2.5 4.8
Büro, Dienstleistung 2.5 4.8
Kongress 2.5 9.0
Park and Ride 3.0
Stadion (Zuschauer, 60 Tage pro Jahr) 2.0
(4) Pro Kalenderjahr sind folgende Fahrtenlimiten einzuhalten: a)
Teilgebiet A aa) Im Jahr, in dem das Shopping Center im Stadion
in Betrieb genommen wird, sowie in den anschliessenden zwei
Kalenderjahren beträgt die jährliche Fahrtenlimite 3.18 Mio. bb)
Danach reduziert sich die jährlich Fahrtenlimite auf 3.00 Mio.,
sobald die Erreichbarkeit des Stadions mit dem öffentlichen
Verkehr durch eine neue Tramlinie in der Pfingstweidstrasse mit
Anbindung an den Bahnhof Zürich-Altstetten oder andere Massnahmen
in vergleichbarem Ausmass verbessert worden ist. Erfolgt diese
Verbesserung im ersten Kalenderhalbjahr, wird die Reduktion ab Juli,
im Übrigen ab 1. Januar des folgenden Kalenderjahres wirksam. cc)
Nach weiteren zwei Kalenderjahren reduziert sich die jährliche
Fahrtenlimite auf 2.81 Mio. dd) In jedem Fall reduziert sich
die jährliche Fahrtenlimite um je 150'000 Fahrten, wenn in den
Gebieten Maag-Areal Plus, Toni-Areal und Hardturm-Areal je 75 %
der dort zulässigen Ausnützung realisiert sind. b) Teilgebiet B aa)
Im Jahr, in dem das Teilgebiet B nach Gestaltungsplan überbaut ist
und genutzt wird, sowie in den anschliessenden zwei Kalenderjahren
beträgt die jährliche Fahrtenlimite 220'000. bb) Danach reduziert
sich die jährliche Fahrtenlimite entsprechend den für das Teilgebiet
A festgelegten Grundsätzen auf 200'000 bzw. 190'000 Fahrten. cc)
In jedem Fall reduziert sich die jährliche Fahrtenlimite um je
10'000 Fahrten, wenn in den Gebieten Maag-Areal Plus, Toni-Areal und
Hardturm-Areal je 75 % der dort zulässigen Ausnützung realisiert
sind. c) Park and Ride-Plätze aa) Mindestens 100 Abstellplätze
sind als Park and Ride-Plätze auszuscheiden und zu bewirtschaften.
bb) Die Park and Ride-Plätze dürfen montags bis freitags erst
nach 16.00 Uhr Kurzparkierern zur Verfügung gestellt werden. cc)
Die mit den Park and Ride-Plätzen verbundenen Fahrten sind in den
Fahrtenlimiten von Teilgebiet A enthalten. d) Gesamtbetrachtung
Eine teilgebietsweise Betrachtung findet nur solange statt, als
nicht beide Teilgebiete nach Gestaltungsplan überbaut sind und
genutzt werden. (5) - (7) .... (zu treffende Massnahmen in Falle
baulicher Abweichungen oder bei Überschreitung der Fahrtenlimiten)."
Mit Beschluss vom 4. Juni 2003 stimmte der Gemeinderat von Zürich dem
privaten Gestaltungsplan Stadion Zürich zu. Die Stimmberechtigten der Stadt
Zürich hiessen den Gestaltungsplan am 7. September 2003 ebenfalls gut.
Gegen den Gemeindebeschluss erhoben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS)
sowie verschiedene Anwohner und Anwohnervereinigungen Planungsrekurs beim
Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess die zwei Rekurse mit Urteil
vom 21. April 2004 insoweit gut, als sie sich gegen das in Art. 14 GPV
vorgesehene Parkplatzregime und die Fahrtenlimiten richteten. Im Übrigen
wurden die Rekurse abgewiesen, soweit darauf einzutreten war und sie
nicht gegenstandslos waren. Die Anwohner und Anwohnervereinigungen zogen
diesen Regierungsratsbeschluss an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich weiter. Eine gemeinsame Beschwerde reichten auch die Stadion
Zürich AG und die Stadt Zürich ein.
Mit Mehrheits-Entscheid vom 5. Juli 2004 hiess das Verwaltungsgericht
(3. Abteilung, 3. Kammer) die beiden Beschwerden teilweise gut. Das
Gericht hob Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom
21. April 2004 insofern auf, als damit die Ausscheidung von Parkplätzen
für Beschäftigte und von 334 Veranstaltungs-Parkplätzen verlangt worden
war und jährlich insgesamt 2,7 bis 2,2 Mio. Fahrten für zulässig erklärt
wurden. Es wies die Angelegenheit zur Überarbeitung von Art. 14 GPV im
Sinne der Erwägungen (insbesondere zur Festsetzung einer verschärften
Emissionsbegrenzung im Rahmen von 2,17 bis 1,3 Mio. Fahrten pro Jahr)
an die Stadt Zürich zurück. Im Übrigen wurden die Beschwerden - unter
Vorbehalt einer Ergänzung betreffend Schattenwurf - abgewiesen.
Die Stadion Zürich AG und die Stadt Zürich haben gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erhoben. Die Beschwerdeführerinnen stellen den Antrag, der angefochtene
Entscheid sei insoweit aufzuheben, als darin gegenüber Art. 14 Abs. 3
und 4 der Vorschriften des Gestaltungsplanes für das Stadion Zürich eine
zusätzliche Beschränkung der Fahrtenzahlen verlangt werde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4. Wie in der Sachverhaltsdarstellung wiedergegeben, ist in Art. 14
GPV eine Regelung für die Parkierung von Personenwagen getroffen worden,
die zum einen die Zahl der maximal zulässigen Abstellplätze für das
Gesamtgebiet bzw. für das Teilgebiet B bestimmt; dabei soll sich die Zahl
der zu erstellenden Parkplätze innerhalb dieser Maximallimiten nach der
städtischen Parkplatzverordnung (Verordnung über Fahrzeugabstellplätze
vom 11. Dezember 1996, PPV) richten. Zum andern wird die Zahl der je nach
Nutzweise der Geschossflächen zulässigen täglichen Ein- und Ausfahrten
pro Abstellplatz und Beschäftigte bzw. Besucher festgelegt. Schliesslich
werden jährliche Fahrtenlimiten festgesetzt, die im Gestaltungsplangebiet
insgesamt oder in den Teilgebieten A und B einzuhalten sind.
Der Regierungsrat hat im Beschwerdeverfahren einer Fahrtenlimitierung
im Rahmen eines Fahrtenmodells, wie es in den Gestaltungsplan-Vorschriften
vorgesehen wird, grundsätzlich zugestimmt. Allerdings müssten nach
der Parkplatzverordnung die Parkplätze den Beschäftigten einerseits
sowie den Besuchern und Kunden andererseits fest zugewiesen werden. Da
die sog. Poolnutzung eine Umgehung der Parkplatzverordnung ermöglichen
würde, sei ein Teil der für die Besucher der Sportveranstaltungen
bestimmten Parkplätze für andere Benutzer unzugänglich zu machen. Das
Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid die Mehrfachnutzung von
Parkfeldern im Rahmen eines Fahrtenmodells als mit den eidgenössischen,
kantonalen und kommunalen Umweltschutz- und Parkierungsvorschriften als
vereinbar erklärt, sofern die Fahrtenlimite so festgesetzt werde, dass
sie nicht auf eine Privilegierung des Anlageinhabers hinauslaufe. Von den
Beschwerdegegnern wird im bundesgerichtlichen Verfahren erneut in Zweifel
gezogen, ob eine Mehrfachnutzung von Parkfeldern ohne Zuordnung der Plätze
zu den einzelnen Nutzungen der Anlage rechtmässig sei. Diese Frage ist
daher - unabhängig von der konkret festgelegten Fahrtenlimitierung -
vorweg zu prüfen.
4.1 Mit dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) und dem
Verwaltungsgericht ist zunächst festzustellen, dass die im Rahmen eines
Fahrtenmodells angeordnete Beschränkung der Anzahl Fahrten grundsätzlich
als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1
lit. c des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG;
SR 814.01) gelten kann (vgl. für Beschränkungen der Flugbewegungszahl
BGE 126 II 522 E. 22b S. 552). Fahrtenkontingentierungen vermögen zur
Verringerung der Emissionen an der Quelle beizutragen und sind wirksamer
als Beschränkungen der Parkplatzzahl: Sie führen zur direkten Begrenzung
der Fahrten und des damit verbundenen Schadstoffausstosses, während bei
blosser Beschränkung des angebotenen Parkraums letztlich offen bleibt,
ob die angestrebte Verminderung der Schadstoffbelastung im Einzelfall
auch tatsächlich erreicht wird. Fahrtenmodelle sind relativ flexibel
und können an veränderte Verhältnisse angepasst werden. Werden die
festgelegten Limiten nicht eingehalten, fallen Korrekturmassnahmen
leichter als nachträgliche bauliche Änderungen, wie sie in § 243 Abs. 2
des kantonalen Gesetzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung
und das öffentliche Baurecht (PBG; Zürcher Loseblattsammlung 700.1)
vorgesehen sind. Erstreckt sich das mit einem Parkleitsystem kombinierte
Fahrtenmodell über ein grösseres Gebiet, erlaubt es eine über ein
Einzelprojekt hinausgehende Erschliessungsplanung und ermöglicht zudem
eine Verminderung des Suchverkehrs. Andererseits ist einzuräumen, dass
das Angebot frei verfügbarer Parkplätze zusätzlichen Verkehr anziehen
und länger dauernde Spitzenbelastungen zur Folge haben kann. Dem Aufbau
der Betriebs- und Kontrollorganisation ist daher grosse Aufmerksamkeit
zu schenken. Ebenso ist die Wahl des Standortes der verkehrserzeugenden
Anlage von wesentlicher Bedeutung (zu den Fahrtenmodellen vgl. etwa RUDOLF
MUGGLI, Publikumsintensive Einrichtungen, Verbesserte Koordination zwischen
Luftreinhaltung und Raumplanung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 346, hrsg. BUWAL
und ARE 2002, S. 62 ff.; THOMAS SPOERRI, Fahrtenmodell - Stapellauf ins
Ungewisse, PBG-aktuell 4/2003 S. 6 ff.; KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, Planerische
Abstimmung von Grossprojekten; zwei Fallbeispiele, URP 2001 S. 336 ff.,
347 ff.; Bericht "Fahrtenmodell Zürich West", Diskussionsgrundlage,
erarbeitet vom Tiefbauamt der Stadt Zürich, Verkehrsplanung, und vom
Umwelt- und Gesundheitsschutz, Umweltschutzfachstelle, Januar 2001).
Das Fahrtenmodell soll nach Auffassung der stadtzürcherischen Behörden
die Parkplatzverordnung nicht ersetzen, sondern ergänzen (s. "Fahrtenmodell
Zürich West" S. 13). Mit der Fahrtenkontingentierung lässt sich der
verkehrspolizeiliche Zweck, den Grundeigentümer zur Erstellung genügender
Parkflächen zu verpflichten, ohnehin nicht erreichen. Da Fahrtenmodelle wie
dargelegt zurzeit im Zürcher Luftprogramm nicht vorgesehen sind, könnten
sie wohl im Baubewilligungsverfahren nicht aufgezwungen werden. Erklären
sich jedoch, wie hier, die Grundeigentümer zur Festlegung einer
Fahrtenlimitierung bereit, so dürfen die festgesetzten Fahrtenzahlen von
den Planungs- und Baubewilligungsbehörden bzw. den Rechtsmittelinstanzen
gestützt auf Art. 11 Abs. 3 USG herabgesetzt werden, falls sonst die
im Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen zur Parkraumbewirtschaftung
umgangen würden. Dies stellen auch die Beschwerdeführerinnen an sich
nicht in Abrede.
4.2 Zur Vereinbarkeit einer Mehrfachnutzung von Parkfeldern (ohne
Zuordnung zu den einzelnen Benutzer-Kategorien) mit dem Planungs- und
Baugesetz und der Parkplatzverordnung hat das Verwaltungsgericht im
angefochtenen Entscheid ausgeführt, weder das kantonale Gesetz noch die
städtische Verordnung enthielten entsprechende Bestimmungen. § 242 PBG
räume jedoch den Gemeinden bei der Umsetzung des kantonalen Rechts eine
gewisse Autonomie ein. Dies ergebe sich aus der inhaltlichen Unbestimmtheit
der Kriterien, die in § 242 PBG aufgeführt würden. Nach dem soweit klaren
Wortlaut von § 242 PBG seien die Abstellplätze zahlenmässig festzulegen.
Sachlich geboten erscheine dies namentlich im Hinblick auf die Funktion,
eine Mindestmenge an Abstellplätzen vorzusehen. Hingegen könne -
jedenfalls bei einer projektbezogenen Planung wie der vorliegenden - an
die Stelle einer Begrenzung der Parkplätze nach oben auch eine Begrenzung
der durch das Vorhaben erzeugten Fahrten treten. Den Gemeinden stehe es
daher im Rahmen ihrer Autonomie zu, in ihren auf § 242 PBG gestützten
Vorschriften auch ein Fahrtenmodell zuzulassen. Sei das Fahrtenmodell
als grundsätzlich zulässiger Ansatz zu betrachten, erübrige sich bei
einer die Fahrtenzahl korrekt begrenzenden Regelung eine Zuordnung
der Parkplätze auf die verschiedenen Nutzungen innerhalb der gleichen
Parkierungsanlage. Es ergebe sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem
Sinn von § 242 PBG, dass die kommunalen Parkierungsvorschriften zwingend
eine getrennte Ausscheidung der Parkplätze für Bewohner, Beschäftigte
und Besucher vorzusehen hätten. Die Bestimmung verlange allein,
dass für die erwähnten Nutzerkategorien die erforderlichen Parkfelder
erstellt würden, nach Massgabe der in Abs. 1 genannten Aspekte und unter
Berücksichtigung des in Abs. 2 erwähnten Interesses an einer Begrenzung
der Abstellplätze. Jedenfalls könne eine Mehrfachnutzung im Rahmen
eines sinnvollen Gesamtkonzepts mit einer Fahrtenzahlbeschränkung die
Pflicht zur nutzungsorientierten Parkplatzzuweisung gegenstandslos machen.
Somit bestehe kein Grund, § 242 PBG eine Bedeutung beizulegen, die diese
Vorschrift nach ihrem Wortlaut und ihrem Zweck nicht habe.
Keine Bedeutung habe es vorliegend, so führt das Verwaltungsgericht
weiter aus, dass die städtische Parkplatzverordnung eine
nutzungsorientierte Nutzungszuweisung von Parkplätzen verlange. Die
Parkplatzverordnung hindere die Stadt Zürich nicht daran, im Rahmen eines
Gestaltungsplanes für ein bestimmtes Planungsgebiet abweichende oder
ergänzende Vorschriften über die Parkierung zu erlassen. Die Regelung
in einem Gestaltungsplan, der durch den Gemeinderat und an der Urne
gutgeheissen worden sei, stelle ein Element der Bau- und Zonenordnung dar,
mit dem angesichts der rechtshierarchischen Gleichwertigkeit der Erlassform
von der Parkplatzverordnung abgewichen werden dürfe. Massgeblich seien
hier daher allein die Gestaltungsplanvorschriften, die als speziellere Norm
vorgingen und eine Mehrfachnutzung der Parkplätze ausdrücklich zuliessen.
4.3 Diese Auslegung des kantonalen und kommunalen Rechts durch das
Verwaltungsgericht, die das Bundesgericht nur mit beschränkter Kognition
überprüft, ist jedenfalls nicht willkürlich. Dass § 242 PBG auch anders
verstanden werden kann, bedeutet nicht, dass die Interpretation des
Verwaltungsgerichts nicht ebenfalls vertretbar wäre. Da in § 83 PBG
ausdrücklich gestattet wird, in Gestaltungsplänen, in denen auch
die Erschliessung zu ordnen ist, von den normalen Zonenvorschriften
abzuweichen, erscheint auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts,
dass im Gestaltungsplangebiet von einer Zuordnung der Parkplätze zu
bestimmten Nutzerkategorien abgesehen werden darf, zumindest nicht
als unhaltbar. Ebenso ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen,
dass in den Gestaltungsplänen als Elemente der Nutzungsplanung eine
andere Parkraumordnung getroffen werden kann, als sie die städtische
Parkplatzverordnung vorsieht.
Darf demnach ein Fahrtenmodell mit Fahrtenlimitierung als geeignete
Emissionsbegrenzung im Sinne des eidgenössischen Umweltschutzrechts
betrachtet und willkürfrei davon ausgegangen werden, dass sich eine
Poolnutzung von Parkplätzen in einem Gestaltungsplangebiet mit dem
kantonalen und stadtzürcherischen Recht vereinbaren lässt, so ist im
Weiteren zu prüfen, ob die im umstrittenen Gestaltungsplan konkret
festgelegten Fahrtenlimiten - wie die Beschwerdeführer geltend machen -
vor der Massnahmenplanung und damit auch vor Bundesrecht standhalten oder
wie vorinstanzlich angeordnet herabzusetzen sind.
Erwägung 5
5.
5.1 Wie dem Umweltverträglichkeitsbericht "Stadion Zürich" des
Ingenieurbüros Buchhofer Barbe AG vom 28. März 2003 zu entnehmen ist,
sind zur Festlegung der Fahrtenlimiten zunächst für die einzelnen im
Gestaltungsplangebiet vorgesehenen Nutzungsarten, die nach Flächen
oder Anzahl Sitzplätze ausgewiesen werden, die Zahlen der minimal zu
erstellenden (Pflichtbedarf) und der maximal zulässigen Parkplätze
ermittelt worden; diese Berechnungen erfolgten nach Angaben der
Berichtverfasser anhand der Ansätze der Parkplatzverordnung und unter
Zuhilfenahme der VSS-Norm 641 400 (Norm der Vereinigung Schweizerischer
Strassenfachleute, heute Nr. 640 290). Unter Berücksichtigung des
Erschliessungsgrades (Erschliessungsgebiet d) und der übermässigen
NO2-Belastung ergaben sich für die Mantel- und Kernnutzungen sowie die
Park and Ride-Anlage gemeinsam ein Total von minimal 1286 Plätzen (60 % des
Normalbedarfs) und maximal 1977 Plätzen (95 % des Normalbedarfs). Gestützt
auf diese Resultate ist in Art. 14 GPV die maximal zulässige Zahl
in Anlehnung an die Parkplatzverordnung auf 1250 Plätze festgesetzt
worden, wobei als Gegenzug die Mehrfachnutzung der Parkplätze gestattet
werde. Diese Festlegung der maximal zulässigen Parkplatzzahl ist vom
Verwaltungsgericht an sich nicht beanstandet worden, wenn auch letzteres
die der Ladennutzung zugeordnete Fläche herabgesetzt und demgemäss einen
geringeren Pflichtbedarf errechnet hat.
Für die berechnungsmässig den einzelnen Nutzungen zugeordneten
Parkplätze sind hierauf die in Art. 14 Abs. 3 GPV genannten spezifischen
Verkehrspotenziale (SVP, definiert als Anzahl Fahrten pro Parkplatz und
Tag) bestimmt worden, die gemäss Umweltverträglichkeitsbericht den im
Fahrtenmodell für das Projekt "Sihlcity" gewählten Werten entsprechen.
Anhand dieser SVP-Werte und den Parkplatzmengen berechneten die
Verfasser jährliche Fahrtenzahlen (60 Tage für die Stadionnutzung
und 365 Tage für die übrigen Nutzungen) von 3,28 Mio. Fahrten für
die nach der PPV maximal zulässige Parkplatzzahl (95 %) und 1,94
Mio. Fahrten für die nach der PPV minimal erforderliche Parkplatzzahl
(60 %). Schliesslich ist für das Gesamtareal eine Ausgangslimite von
3,4 Mio. Fahrten festgesetzt worden, die in den folgenden Jahren mit
zunehmendem Ausbau des öffentlichen Verkehrs, wie in Art. 14 Abs. 4
GPV vorgesehen, etappenweise reduziert werden soll (2. Stufe: 3,2
Mio. Fahrten; 3. Stufe: 3 Mio. Fahrten; 4. Stufe bzw. Zielzustand:
2,5 Mio. Fahrten). Als Rechtfertigung für die vorübergehende Erhöhung
der Fahrtenzahl gegenüber der nach der Parkplatzverordnung ermittelten
Maximallimite wird im Umweltverträglichkeitsbericht angeführt, es
sollten genügend Fahrten ermöglicht werden, um in der Einführungsphase
einen wirtschaftlichen Betrieb gewährleisten zu können. Da Zürich-West
nicht voll entwickelt sei, bestehe zunächst noch Spielraum bei den
Strassenkapazitäten. Mangels einschlägiger Erfahrungen mit Fahrtenmodellen
müsse zu Beginn die notwendige Flexibilität gewährleistet werden. Zudem
sei die geplante Tramlinie Nr. 18 noch nicht erstellt und wären übrigens
bei einer Berechnung der Fahrtenlimiten nach der kantonalen Wegleitung
bis zu 4,9 Mio. jährliche Fahrten möglich.
5.2 Der Regierungsrat hat in seinem Rekursentscheid ausgeführt,
gemäss den Berechnungen der städtischen Umweltschutzfachstelle (Umwelt- und
Gesundheitsschutz Zürich, UGZ) im Bericht "Umweltverträglichkeitsprüfung"
vom 19. Mai 2003 belaufe sich das hochgerechnete Verkehrsaufkommen
der Mantel- und der permanenten Kernnutzungen mit Parkplatz-Pool auf
3,69 Mio. jährliche Fahrten; aus dem Veranstaltungs- und dem Park and
Ride-Verkehr ergäben sich zusätzliche 0,25 Mio. Bewegungen. Diesem Ergebnis
liege die Annahme zugrunde, dass jedem Besucherplatz ein spezifisches
Verkehrspotenzial von 18 zuzurechnen sei. Dieser Wert sei jedoch zu
hoch, liege doch das SVP für die Nutzungen Hotel, Büro oder Kongress,
und damit knapp für die Hälfte der den Besuchern und Kunden zugänglichen
Parkplätze, wesentlich tiefer. Es erscheine vielmehr als sachgerecht,
für die Besucherparkplätze von einem durchschnittlichen SVP-Wert von
12,5 auszugehen, während das SVP von 2,5 für die Beschäftigtenparkplätze
beibehalten werden könne. Dies führe dazu, dass die Fahrtenlimite auf
der Grundlage von 816 Parkplätzen und bei 305 Betriebstagen auf 2,7
Mio. Fahrten für beide Teilgebiete des Gestaltungsplanareals festzulegen
sei (einschliesslich 0,1 Mio. Fahrten aus dem Stadionbetrieb und 0,25 Mio.
Fahrten aus dem Park and Ride-Betrieb). Diese Fahrtenlimite sei für die
nachfolgenden Stufen entsprechend herabzusetzen.
5.3 Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid erklärt,
die Fahrtenbegrenzung stelle im Rahmen der Zürcher Massnahmenplanung
nur dann eine ausreichende verschärfte Emissionsbegrenzung dar, wenn
sie das Verkehrsaufkommen ebenso sehr begrenze wie eine entsprechende
Beschränkung der Parkplatzzahlen gemäss der Parkplatzverordnung. Aufgrund
der Parkplatzverordnung ergäben sich für das Gesamtprojekt - wie das
Verwaltungsgericht anhand eigener Berechnungen im Einzelnen darlegt -
ein Pflichtbedarf von 1014 Plätzen (60 % des Normalbedarfs) und eine
höchstzulässige Parkplatzzahl von 1121 (95 % des Normalbedarfs). Ausgehend
von diesen Zahlen sei aufgrund des spezifischen Verkehrspotenzials die
mutmasslich erzeugte Anzahl Fahrten pro Tag zu ermitteln. Nun entsprächen
die SVP-Werte im Umweltverträglichkeitsbericht offenbar dem Fahrtenmodell
"Sihlcity", in welchem vier Nutzungspools mit je den selben Bewegungszahlen
ausgeschieden worden seien. Für das Verwaltungsgericht sei jedoch nicht
nachvollziehbar, ob die beiden Projekte derart vergleichbar seien, dass
es zulässig wäre, in beiden Fällen die gleichen Nutzungspools und SVP zu
verwenden. Die UGZ habe ihrer Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. ihrer
Hochrechnung des Verkehrsaufkommens (bei nutzungskonformer Belegung der
Parkplätze) Zahlen zugrunde gelegt, welche den SVP-Werten entsprächen,
die im "Verkehrs- und Parkierungskonzept Zürich West" publiziert worden
seien. Für diese Werte sei eine Reihe von Quellen angegeben worden,
darunter die Norm VSS 641 400 sowie zwei vom Bundesamt für Strassen
(UVEK/ASTRA) herausgegebene Forschungsberichte. Die Bauherrschaft habe
nicht geltend gemacht, dass die von der städtischen Fachstelle verwendeten
SVP unzutreffend seien. Das Gericht habe unter diesen Umständen keinen
Anlass, andere SVP als die Fachstelle anzuwenden.
Nutzungsarten SVP
Kunden/Besucher Beschäftigte/Bewohner
Büros 4 2.5
Restaurants 8 2.5 Läden
18 2.5 Hotel 4
2.5 Freizeit 10/18 2.5
Konferenz/Lounges 2.5 2.5
Hochgerechnet auf 365 Tagen haben sich für die Pflichtparkplatzzahl
(einschliesslich Veranstaltungs- und Park and Ride-Verkehr sowie
nach Abzügen für die Fünftagewoche) 1,18-1,3 Mio. Fahrten und für die
höchstzulässige Parkplatzzahl 1,96-2,17 Mio. Fahrten ergeben (wobei
die Spannweite auf den unterschiedlichen SVP für die Freizeitnutzung
zurückzuführen ist). Gestützt hierauf hat das Verwaltungsgericht
festgestellt, dass ein Fahrtenmodell, das mehr als 2,17 Mio. Fahrten pro
Jahr zulasse, auf eine von vornherein ungenügende Emissionsbegrenzung
hinauslaufe und daher Bundesrecht (Art. 11 Abs. 3 USG) verletze. In der
Frage, wieweit die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen seien, bestehe
indes ein bedeutendes Ermessen. Die untere Grenze des Ermessensspielraums
liege bei rund 1,3 Mio. Fahrten pro Jahr. Da das Verwaltungsgericht nicht
Planungsbehörde sei und im vorliegenden Verfahren nur Rechtskontrolle
auszuüben habe, sei die Sache zu neuem Entscheid über die Fahrtenlimiten
innerhalb des genannten Rahmens an die Gemeinde zurückzuweisen.
Erwägung 6
6. Die Argumentation des Verwaltungsgerichts beruht mithin auf
der Überlegung, dass eine Anlage mit Fahrtenmodell nicht mehr Verkehr
erzeugen dürfe als eine Überbauung, deren Parkplatzzahl aufgrund der
Parkplatzverordnung berechnet bzw. beschränkt worden sei und die
daher mit der kantonalen Massnahmenplanung in Einklang stehe. Nun
enthält aber die Parkplatzverordnung keine Angaben über Fahrtenzahlen,
die der Berechnung der Parkplätze zugrunde lägen oder nach dem Bau der
Parkierungsanlagen einzuhalten wären. Eine "Kontrollrechnung", wie sie das
Verwaltungsgericht für die direkte Beurteilung der Bundesrechtmässigkeit
oder -rechtswidrigkeit der Fahrtenlimiten vorgenommen hat, liesse sich
daher nur anstellen, wenn die für die verschiedenen Nutzungen anwendbaren
Bewegungszahlen pro Parkplatz feststünden oder präzis ermittelt werden
könnten. Dies wäre dann der Fall, wenn sich die einschlägigen SVP-Werte aus
dem eidgenössischen Umweltschutz- oder dem kantonalen Ausführungsrecht
ergäben oder wenn die Werte mit dem nötigen Fachwissen anhand von
gefestigten Erfahrungswerten oder nach anderen objektiven Kriterien klar
bestimmbar wären. Von feststehenden SVP-Zahlen könnte allenfalls auch
ausgegangen werden, wenn die Planungs- und Baubewilligungsbehörden solche
in ständiger Praxis als Normwerte anwenden würden. Von all dem kann aber
nicht die Rede sein:
6.1 Spezifische Verkehrspotenziale, die bei Projektierung und Bau von
Parkierungsanlagen zu beachten oder den Fahrtenmodellen für solche Anlagen
zugrunde zu legen wären, werden weder im eidgenössischen Umweltschutzrecht
noch im zürcherischen Planungs- und Baurecht noch in den Massnahmenplänen
festgelegt.
6.2 Soweit ersichtlich lassen sich auch der Fachliteratur keine
feststehenden Zahlen entnehmen. Insbesondere erlauben die im "Verkehrs-
und Parkierungskonzept Zürich West" angeführten Quellen nicht den
Schluss, dass die dort genannten und vom Verwaltungsgericht übernommenen
SVP-Werte die (einzig) richtigen wären: Die VSS-Norm 640 290 (früher
641 400) vom Mai 1993 enthält vor allem Richtwerte für die Bestimmung
des sog. Grenzbedarfs an Parkfeldern für Personenwagen sowie Angaben
zur Ermittlung des reduzierten Bedarfs bzw. des Parkplatz-Angebots. Für
einige Nutzungen werden Erfahrungswerte über den Bedarf in einer separaten
Beilage zusammengestellt, wobei vorweg auf die Problematik der Verwendung
solcher Richtwerte hingewiesen wird. Über die Verkehrspotenziale für
einzelne Parkierungsanlagen ergibt sich aus dieser Beilage (Anhang 2)
nur wenig: Infolge der Vielzahl der Gastbetriebe sei es nicht möglich,
charakteristische Ganglinien und Verkehrspotenziale anzugeben. Bei
Unterhaltungsstätten wiesen die Ganglinien grosse Unterschiede auf, da
sie stark von der Art der Veranstaltung abhingen. Die Verkehrspotenziale
für Sportanlagen seien nicht erhoben worden. Wiedergegeben werden einzig
die bei verschiedenen Schulen und Spitälern erhobenen Fahrzeugbewegungen
sowie der Streubereich für Einfahrts- und Ausfahrtspotenziale von
Parkierungsanlagen bei touristischen Bahnstationen.
Im Forschungsbericht Nr. 417 des UVEK/ASTRA über "Verkehrskennwerte
von Einkaufszentren" vom November 1998 (Albrecht und Partner AG) werden
als "normfähige Ergebnisse", die hier interessieren könnten, einzig
die Jahresmittelwerte 1995 der Anzahl Personenwagen-Einfahrten pro 100
m2 Verkaufsfläche und Tag bei sechs Einkaufszentren (durchschnittlich
34 Einfahrten) wiedergegeben (vgl. Tabelle 4 S. 19, Tabelle 20 S. 46
und Tabelle 2 S. 50). Im Weiteren wird angemerkt, dass ein Teil der
Forschungsergebnisse wegen ungenügender Datengrundlagen nicht repräsentativ
sei. Überprüfenswert und im Rahmen von ergänzenden Forschungsarbeiten
zu behandeln wäre unter anderem das Thema "Belegungsdauer der Parkfelder
und Frequentierung" (vgl. S. 47 f.).
Der Forschungsbericht Nr. 411 des UVEK/ASTRA über das
"Verkehrspotential bei beschränktem Parkplatzangebot" vom Januar 1998 (SNZ
Ingenieurbüro AG) beschäftigt sich ausschliesslich mit den Parkfeldern
für Mitarbeiter (vgl. Zusammenfassung S. V).
Im Übrigen werden im ebenfalls im "Verkehrs- und Parkierungskonzept
Zürich West" zitierten Lehrbuch K. DIETRICH/M. ROTACH/E. BOPPART,
Strassenprojektierung (Institut für Verkehrsplanung, Transporttechnik,
Strassen- und Eisenbahnbau, ETH Zürich, 9. Aufl. 1998, S. 2.29-2.34)
anschliessend an die Definition des SVP (Anzahl Bewegungsanfänge oder
-enden pro Zeiteinheit bezogen auf einen Verkehrsverursacher, z.B. pro
Einwohner, Arbeitsplatz oder Freizeitplatz) einige auf den Arbeitsplatz
bezogene Richtwerte - allerdings unter Ausschluss der Einkaufszentren
- angeführt. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass
das SVP in der Literatur nicht einheitlich umschrieben werde und ein
Vergleich von Richtwerten grössere Unterschiede zu Tage bringe. Solche
Unterschiede werden auch in einem neueren Forschungsbericht des UVEK/ ASTRA
festgestellt (Nr. 499 "Parkplatzbewirtschaftung bei 'Publikumsintensiven
Einrichtungen'", Metron AG, Neosys AG und Hochschule Rapperswil, Januar
2002).
6.3 Dass hinsichtlich der für die einzelnen Nutzungsarten
anzuwendenden SVP-Werte eine feste Praxis der Zürcher Stadtbehörden
bestehen würde, trifft - wie sich schon aus dem bereits Dargelegten ergibt
- offensichtlich nicht zu. Die städtische Umweltschutzfachstelle hat
selbst für das Gebiet Zürich West unterschiedliche Werte in Betracht
gezogen. Im "Fahrtenmodell Zürich West" wird von einem SVP von 3,5 für
Büronutzungen, von 4 für Hotelbetriebe, von 10 für Unterhaltungsbetriebe
und von 16 für Einkaufszentren, also von anderen als den bei der
Umweltverträglichkeitsprüfung verwendeten Zahlen gesprochen. Zudem
wird eingeräumt, dass bei neuartigen Nutzungen die spezifischen
Verkehrsaufkommenswerte pro Parkplatz nur ungenügend bekannt seien. Im
"Verkehrs- und Parkierungskonzept Zürich West" (Tabelle 4 S. 15)
nennt die UGZ nicht nur die vom Verwaltungsgericht übernommenen Zahlen,
sondern zusätzliche SVP von 15 für Kunden/Besucher von Büros mit intensivem
Publikumsverkehr und von 3 für die Beschäftigten; für Läden mit intensivem
Publikumsverkehr wird sogar ein SVP-Wert von 25 angegeben.
6.4 Im Übrigen hat auch das BUWAL in seiner Stellungnahme vom
20. Oktober 2004 sinngemäss bestätigt, dass es keine feststehenden oder
präzis zu ermittelnden SVP-Werte gibt und den Behörden bei der konkreten
Festlegung der Zahlen ein bedeutender Ermessensspielraum zusteht.
Das BUWAL hat insbesondere darauf hingewiesen, dass die im
"Verkehr- und Parkierungskonzept Zürich West" aufgelisteten SVP in die
Sparten "normaler Publikumsverkehr" und "intensiver Publikumsverkehr"
aufgeteilt seien, wobei die entsprechenden SVP deutlich voneinander
abwichen. Es sei unklar, weshalb das Verwaltungsgericht bei der
Ermittlung des Parkplatzbedarfs nach PPV zwischen kundenintensiver und
nicht-kundenintensiver Nutzung unterschieden habe, diese Unterscheidung
aber bei der Wahl der SVP nicht mehr getroffen worden sei. Gehe
man für die Nutzungen Restaurant, Läden und Freizeit von den durch
die Vorinstanz eingesetzten SVP aus, so resultiere im Durchschnitt
(sog. Nutzungspool) ein SVP zwischen 13,6 und 15,8. Werde die Nutzung
der Läden als publikumsintensiv eingestuft, ergebe sich für dieselben
Nutzungen eine Bewegungszahl zwischen 17 und 19,3. Da die Gründe für
die Nichtanwendung dieser höheren Zahlen nicht bekannt seien, könne
auch nicht beurteilt werden, ob das Verwaltungsgericht die SVP für die
Nutzungen Büros und Läden ermessenskonform festgelegt habe. Was weiter
die SVP für die permanente Kernnutzung (Konferenz/Lounges, Restaurants)
anbelange, so seien diese schwierig zu beurteilen, da keine Studien für
solche permanenten Nutzungen bestünden. Die in Art. 14 GPV angesetzten
Werte erschienen aber eher als zu hoch und seien vom Verwaltungsgericht
wohl zu Recht herabgesetzt worden. Abschliessend betont das Bundesamt
nochmals, dass die Festlegung der SVP weitgehend Ermessenssache sei.
6.5 Somit ergibt sich, dass sowohl nach der Fachliteratur als auch
nach den Ausführungen der eidgenössischen Umweltschutzfachstelle die
spezifischen Verkehrspotenziale von Parkplätzen nicht präzis bestimmt,
sondern bestenfalls anhand von Richtwerten der Grössenordnung nach bemessen
werden können, und dass den Behörden bei deren Festlegung im Rahmen eines
Fahrtenmodells ein erheblicher Ermessensspielraum eingeräumt werden muss.
Bestehen aber auf einem Gebiet keine gesicherten Kenntnisse und
Erfahrungszahlen und beruhen Entscheidungen auf Ermessen, so kann den
Vorschlägen einer Fachstelle auch nicht die Bedeutung einer amtlichen
Expertise zugemessen werden, auf die der Richter ohne weiteres abstellen
dürfte (vgl. BGE 124 II 460 E. 4 in fine S. 473 mit Hinweisen). Das
Verwaltungsgericht hätte daher die im Bericht UGZ aufgeführten SVP nicht
unbesehen als massgebendes Element seiner Beurteilung übernehmen dürfen.
Diese hätten bei der Überprüfung der vom Regierungsrat festgesetzten
Fahrtenlimiten lediglich zur Grobkontrolle eingesetzt werden dürfen,
wie sie die UGZ denn auch selbst vorgenommen hat.
6.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bei
seiner Beurteilung der vom Regierungsrat festgesetzten Fahrtenbegrenzung
eine Kontrollrechnung angestellt hat, die es von der Natur der
Berechnungs-Elemente her nicht erlaubt, auf die direkte Vereinbarkeit oder
Unvereinbarkeit des Resultates mit Art. 11 Abs. 3 USG zu schliessen. Das
Verwaltungsgericht hat daher letztlich dadurch, dass es eine Fahrtenlimite
von über 2,17 Mio. Fahrten pro Jahr als bundesrechtswidrig bezeichnet und
den Rahmen der bundesrechtlich zulässigen jährlichen Fahrten auf 1,3-2,17
Mio. Fahrten festgesetzt hat, sein eigenes Ermessen an die Stelle jenes
des Regierungsrates gesetzt. Dabei stand dem Gericht nur Rechtskontrolle
zu, während der Regierungsrat Gestaltungspläne schon aufgrund von Art. 33
Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(RPG; SR 700) mit voller Kognition, also auch auf Angemessenheit
hin, zu überprüfen hat. Das Verwaltungsgericht, das als richterliche
Instanz - gleich wie das Bundesgericht - weder Oberplanungsbehörde noch
Aufsichtsinstanz in Umweltschutzsachen ist, hat sich in dieser Hinsicht
von der überkommenen Rollen-Verteilung zwischen Justiz und Verwaltung
bzw. verwaltungsinterner Rechtspflege entfernt (vgl. sinngemäss BGE
127 II 184 E. 5 S. 190 ff.; 129 II 331 E. 3.2 S. 342). Der angefochtene
Entscheid ist insofern aufzuheben.
Erwägung 7
7. Hebt das Bundesgericht einen angefochtenen Entscheid (teilweise)
auf, so entscheidet es selbst in der Sache oder weist diese zu neuer
Beurteilung an eine der Vorinstanzen zurück (Art. 114 Abs. 2 OG). Die
Beschwerdeführer verlangen hier einen Entscheid in der Sache selbst, und
zwar in dem Sinne, dass die Fahrten-Regelung gemäss Art. 14 Abs. 3 und 4
GPV wiederhergestellt werde. Diese Regelung ist jedoch vom Regierungsrat
als bundesrechtswidrig bezeichnet worden, da sie Fahrtenlimiten setze, die
ihren Zweck, nämlich den motorisierten Individualverkehr zu begrenzen,
verfehle. Trifft diese Beurteilung zu und hat der Regierungsrat bei
der Reduktion der Fahrtenlimiten das ihm im Rekursverfahren zustehende
Ermessen nicht überschritten, so besteht kein Grund, die Sache zu erneuter
Beurteilung an eine der Vorinstanzen zurückzuweisen. Vielmehr kann das
Bundesgericht in diesem Fall den Rechtsspruch des Regierungsrates im
fraglichen Punkt bestätigen.
7.1 Die städtische Umweltschutzfachstelle hat das Fahrtenmodell für
das Gestaltungsplanareal und die hierzu im Umweltverträglichkeitsbericht
angestellten Erwägungen eingehend überprüft. In seinem Bericht hat die UGZ
- ähnlich wie die Verfasser des Umweltverträglichkeitsberichts selbst und
nachträglich auch das Verwaltungsgericht - zunächst aufgrund der gemäss
Parkplatzverordnung ermittelten Zahl der Parkplätze (maximal zulässiger
Bedarf nach Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV) und der aus dem "Verkehrs- und
Parkierungskonzept Zürich West" übernommenen SVP eine Kontrollrechnung
angestellt, ohne jedoch aus dieser die gleichen Schlüsse wie das
Verwaltungsgericht zu ziehen. Diese Berechnung ergab - auf 365 Tage
hochgerechnet - für die Mantel- und permanenten Kernnutzungen jährliche
Fahrtenzahlen von 2,15-2,4 Mio. Fahrten. Zu diesen sind die grundsätzlich
unbestrittenen Fahrten für den Veranstaltungs-Verkehr (ca. 0,15 Mio.
Fahrten) und für den Park and Ride-Betrieb (0,1 Mio. Fahrten)
hinzugeschlagen worden.
Anschliessend hat die UGZ, wie bereits erwähnt (E. 5.2), das
Verkehrsaufkommen für die gleichen Nutzungen hochgerechnet unter der
Annahme, dass die Besucher- oder Kundenparkplätze vollumfänglich als
Pool-Parkplätze benutzt werden könnten und daher ein entsprechend höherer
SVP-Wert einzusetzen sei. Diesen legte die UGZ generell auf 18 fest. Die
jährliche Fahrtenzahl belief sich dementsprechend auf 4,41 Mio. für 365
Tage und 3,69 Mio. Fahrten für 305 Tage (ohne Veranstaltungs-Verkehr und
Park and Ride-Betrieb).
In Gegenüberstellung dieser Werte und der im Gestaltungsplan
festgesetzten Fahrtenzahlen hielt die Umweltschutzfachstelle fest, die
auf der Basis der städtischen Parkplatzverordnung errechnete Fahrtenzahl
liege im Bereich des mit dem Fahrtenmodell angestrebten Zielzustands
(4. Stufe) bzw. rund 20 % tiefer als die zwei Jahre nach Eröffnung der
Tramlinie vorgesehene Fahrtenzahl von 3,0 Mio. pro Jahr (Fahrtenmodell
3. Stufe). Dagegen liege das berechnete Verkehrsaufkommen für die
Poolnutzung der Parkfelder deutlich über dieser Stufe. Andererseits
sehe das Fahrtenmodell für die erste Betriebsphase ebenfalls eine
deutlich erhöhte Fahrtenzahl gegenüber dem Zielzustand vor und könne
dieser Anfangsbonus nur als Entgegenkommen der Bewilligungsbehörde für
eine Einführungsphase des in seiner Zielsetzung sinnvollen, aber noch
wenig erprobten Fahrtenmodells verstanden werden. Angesichts der
Schadstoffmehrbelastung, die sich für den Ausgangszustand gemäss
Fahrtenmodell ergebe (10 t NOx pro Jahr), erweise sich das Projekt
aber eindeutig als überdurchschnittlicher Emittent von Luftschadstoffen.
Üblicherweise werde bei Vorhaben mit überdurchschnittlichen Auswirkungen im
Sinne einer verschärften Emissionsbegrenzung nach Art. 11 und 12 USG eine
Begrenzung des Parkplatzbedarfs verfügt; wenn nötig erfolge eine Reduktion
bis auf den Pflichtbedarf gemäss PPV. Im vorliegenden Fall sei daher eine
analoge Fahrtenbegrenzung (Fahrtenobergrenze) festzulegen. Erforderlich sei
eine Reduktion der Emissionsfracht um rund einen Drittel, was der Differenz
zwischen dem Bedarf an Pflicht-Parkplätzen und der höchstzulässigen
Parkplatzzahl nach der PPV entspreche. Diese Emissionsreduktion müsse
auf die Fahrtenzahl umgelegt werden.
Es sei davon auszugehen, so legt die Fachstelle weiter dar,
dass die im Umweltverträglichkeitsbericht als "Worst-Case-Szenario"
ausgewiesene Zahl von 4,6 Mio. Fahrten, davon 4,1 Mio. Fahrten für die
Mantelnutzung, etwa einem nach der Parkplatzverordnung berechneten
"Normalbedarf" entspreche. Aufgrund von Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV sei
für die Reduktionszone D eine Verringerung der Fahrtenzahl für die
Mantelnutzungen auf 2,5 Mio. (60 %) bis 3,9 Mio. (95 %) vorzusehen. Eine
Herabsetzung auf 2,5 Mio. Fahrten würde somit einer maximal verschärften
Emissionsbegrenzung gleichkommen. Ein ähnliches Resultat, nämlich rund
2,6 Mio. Fahrten für die Mantelnutzungen, ergebe sich, wenn die Reduktion
der Parkplätze um 37 % auf den Pflichtbedarf (von 816 auf 515 Parkplätze)
auf das Fahrtenmodell umgelegt werde. Werde die zulässige Fahrtenzahl für
die Mantel- und permanenten Kernnutzungen im Sinne einer verschärften
Emissionsbegrenzung auf 2,5 Mio. Fahrten herabgesetzt, so ergebe sich
mit den rund 0,15 Mio. Fahrten für die Veranstaltungs-Nutzung und den
0,1 Mio. Fahrten für den Park and Ride-Betrieb eine zulässige Gesamtzahl
von rund 2,75 Mio. Fahrten. Mit Blick auf die Unwägbarkeiten bei der
Realisierung der geplanten Tramlinie und der Umsetzung des Fahrtenmodells
lasse es sich allerdings rechtfertigen, in den ersten Betriebsjahren eine
gewisse Flexibilität zu gewähren und höhere Fahrtenzahlen zuzulassen.
7.2 Der Regierungsrat ist, wie schon dargelegt (E. 5.2), in seinem
Entscheid von den Hochrechnungen der Fachstelle für die Poolnutzung der
Parkplätze für die Mantel- und permanenten Kernnutzungen ausgegangen, hat
aber das SVP von 18 für Kunden und Besucher auf den Durchschnitts-Wert
von 12.5 herabgesetzt. Infolge dieser Wahl hat sich, ausgehend von 816
Parkplätzen und 305 Betriebstagen (zuzüglich 0,35 Mio. Fahrten für den
Veranstaltungs-und den Park and Ride-Verkehr sowie die Mantelnutzungen an
Sonn- und Feiertagen), eine Fahrtenlimite für das Gestaltungsplanareal
von insgesamt 2,7 Mio. Fahrten ergeben, eine Zahl also, die dem von der
Fachstelle auf andere Weise ermittelten Fahrtenplafond nahe kommt. Nach den
Erwägungen des Regierungsrates ist diese Ausgangslimite für die folgenden
Jahre im Sinne von Art. 14 Abs. 4 lit. a und b GPV wie folgt herabzusetzen:
2. Stufe: 2,544 Mio. Fahrten; 3. Stufe: 2,385 Mio. Fahrten und 4. Stufe:
2,20 Mio. jährliche Fahrten. Somit entspreche das Fahrtenmodell der
4. Stufe der Anzahl Fahrten, die sich ergebe, wenn für die Mantel- und die
permanente Kernnutzung eine Parkplatzzahl zugrunde gelegt werde, die kaum
über dem Pflichtbedarf gemäss Art. 5 Abs. 1 PPV liege. Die Festlegung
einer derartigen Fahrtenlimite sei unter den gegebenen Verhältnissen
zugleich als verschärfte Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3
USG zu betrachten.
Mit diesen Überlegungen und Korrekturen hat der Regierungsrat als
Rechtsmittelbehörde weder ungerechtfertigt in das planerische Ermessen der
Gemeinde eingegriffen noch eine bereits ausreichende Emissionsbegrenzung
unnötig verschärft:
7.2.1 Die Beschwerdeinstanz, die nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zu
voller Überprüfung der Nutzungspläne befugt und verpflichtet ist, hat unter
anderem zu beurteilen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig
ausgeübt worden sei. Sie hat dabei allerdings im Auge zu behalten, dass
sie Rechtsmittel- und nicht Planungsbehörde ist. Die Überprüfung ist
sachlich vor allem dort einzuschränken, wo es um lokale Angelegenheiten
und ausgesprochene Ermessensfragen geht, dagegen so weit auszudehnen,
dass die angemessene Berücksichtigung der übergeordneten, vom Kanton zu
sichernden Interessen gewährleistet wird (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/aa
S. 242 mit Hinweisen). Diesen Grundsätzen ist der Regierungsrat bei der
Überprüfung der Regelung von Art. 14 GPV gefolgt. Insbesondere ist er bei
seinen eigenen Berechnungen von den von der Planungsbehörde verwendeten
SVP-Zahlen ausgegangen und hat erst dort eingegriffen, wo es bei der
Beurteilung der für die einzelnen Etappen festgelegten Fahrtenlimiten im
Ergebnis um die dem Kanton obliegende Durchsetzung der lufthygienischen
Ziele der Massnahmenplanung ging.
7.2.2 Wie sich im Einzelnen aus den Aussagen und Berechnungen der
städtischen Fachstelle ergibt, wird mit dem umstrittenen Fahrtenmodell
dem Umstand, dass es sich bei der geplanten Anlage schadstoffmässig um
einen überdurchschnittlichen Emittenten handelt und daher verschärfte
Emissionsbegrenzungen vorzusehen sind, zu wenig Rechnung getragen.
Insbesondere übersteigen die in Art. 14 GPV für die ersten drei Stufen
angesetzten Fahrtenlimiten den Zielwert erheblich.
Ob und inwieweit während der Einführung eines Fahrtenmodells
vorübergehend grössere Fahrtenmengen zugelassen werden dürfen, als
den Zielvorstellungen entsprechen würde, ist eine Frage der Abwägung
der auf dem Spiele stehenden Interessen. Diese Abwägung hat der
Regierungsrat keineswegs fehlerhaft vorgenommen, wenn er mit Blick
auf die lufthygienische Situation und die für die Entwicklung des
Gebietes Zürich West festgelegten Leitsätze eine Privilegierung des
Gestaltungsplangebietes in der Grössenordnung von jährlich rund 0,7
Mio. Fahrten ausgeschlossen hat. Die im Umweltverträglichkeitsbericht
vorgebrachten Gründe für eine derartige Lösung vermögen denn auch kaum
zu überzeugen (vgl. oben E. 5.1): Geht es um die Projektierung einer
als überdurchschnittlichen Emittenten zu betrachtenden Baute in einem
lufthygienischen Sanierungsgebiet, so müssen gemäss Art. 11 Abs. 3 USG bei
der Regelung des motorisierten Individualverkehrs rein wirtschaftliche
Überlegungen in den Hintergrund treten. Dass es noch an Erfahrungen bei
der Umsetzung von Fahrtenmodellen fehlt, muss nicht zur Folge haben,
dass von vornherein grössere Verkehrsmengen zugelassen werden; diesem
Umstand ist allenfalls im Rahmen der bei Überschreitung der Limiten zu
treffenden Massnahmen Rechnung zu tragen. Weiter vermögen vorerst noch
zur Verfügung stehende Strassenkapazitäten einen Verzicht auf verschärfte
Emissionsbegrenzungen nicht zu rechtfertigen, ebenso wenig wie die bereits
bei der Ermittlung der Fahrtenzahlen berücksichtigte Tatsache, dass der
Neubau der zusätzlichen Tramlinie erst später erfolgt. Schliesslich wird
von den Beschwerdegegnern bestritten und ist denn auch anzuzweifeln,
dass sich die jährliche Fahrtenlimite für das Gestaltungsplangebiet auf
annähernd 5 Mio. Fahrten belaufen würde, würde die Berechnung anhand der
kantonalen Wegleitung angestellt.
Die vom Regierungsrat vorgenommene Kürzung der Fahrtenlimiten vor
allem für die ersten Stufen erscheint daher als umweltschutzrechtlich
nötig und ausgewogen.
7.2.3 An diesen Überlegungen vermögen die Einwände, die
von den Beschwerdeführerinnen gegen eine Herabsetzung der in den
Gestaltungsplanvorschriften festgelegten Fahrtenzahlen vorgebracht worden
sind, nichts zu ändern. Die Kritik, die an der vom Verwaltungsgericht
angestellten Kontrollrechnung, insbesondere an der Festlegung der
anrechenbaren Ladenfläche und der SVP-Zahlen vorgebracht wird, kann
gegenüber der Entscheidung des Regierungsrates nicht aufrechterhalten
werden. Die Rekursinstanz hat die fragliche Ladenfläche nach den
Vorstellungen der Beschwerdeführerinnen bemessen und wie erwähnt einen
SVP-Durchschnittswert für die Besucherparkplätze eingesetzt, der auf
den Zahlen der Gestaltungsplanvorschriften beruht. Aus dieser Sicht hat
auch die Forderung nach Gleichbehandlung mit den Baugesuchstellern
für das Projekt "Sihlcity" ihre Bedeutung verloren. Soweit die
Beschwerdeführerinnen schliesslich verlangen, dass die tägliche Fahrtenzahl
für die Festlegung der jährlichen Fahrtenlimite auf 365 Tage hochgerechnet
werde, muss es dem Ermessen der Vollzugsbehörden überlassen bleiben, ob
sie die Fahrtenzahl anhand einer Hochrechnung auf 365 Tage mit einem Abzug
für die Sonn- und Feiertage oder anhand einer Hochrechnung auf 305 Tage mit
einem Zuschlag für die auch während der Sonn- und Feiertage zur Verfügung
stehenden Nutzungen ermitteln wollen. Da sich Fahrtenmodelle wie das
vorliegende einer exakten Kontrolle auf Übereinstimmung mit den kantonalen
und städtischen Parkplatzvorschriften entziehen, kann eine Kritik an
einem einzelnen Faktor der Bemessung ohnehin nur dann erfolgreich sein,
wenn sich dieser deutlich im Ergebnis niederschlägt, welches seinerseits
den Rahmen des den Behörden zustehenden Ermessens sprengt.
Erwägung 8
8. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach den angestellten
Erwägungen teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid insoweit
aufzuheben, als das Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat festgelegten
jährlichen Fahrtenlimiten aufgehoben und die Sache zu zusätzlicher
Reduktion der Fahrtenzahlen an die Stadt Zürich zurückgewiesen hat. Die vom
Regierungsrat festgesetzten Fahrtenlimiten sind im Dispositiv festzuhalten.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist im Übrigen, nämlich soweit die
Bestätigung der in Art. 14 Abs. 4 GPV genannten höheren Fahrtenlimiten
beantragt worden ist, abzuweisen.
Da es trotz dieses Urteils bei teilweiser Gutheissung und teilweiser
Abweisung der vor Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerden bleibt,
besteht kein Anlass, die von der Vorinstanz getroffene Kosten- und
Entschädigungsregelung abzuändern.