BGE 131 II 639
131 II 639
50. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. X.
gegen Aufsichtskommission über die Rechts- anwälte sowie Obergericht des
Kantons Zug (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
2A.169/2005 vom 24. August 2005
Regeste
Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 BGFA; Rechtsanwälte können sich nur
in das kantonale Anwaltsregister eines einzigen Kantons eintragen lassen.
Ein gleichzeitiger Eintrag in verschiedene kantonale Anwaltsregister
ist ausgeschlossen. Rechtsanwälte, die über mehrere Geschäftsadressen
verfügen, haben sich im Register jenes Kantons eintragen zu lassen,
in welchem sie überwiegend tätig sind (E. 3).
Art. 8 und Art. 9 BV; § 2 Abs. 1 BeurkG/ZG; Eintrag ins kantonale
Anwaltsregister und Befugnis zur öffentlichen Beurkundung.
Es ist nicht verfassungswidrig, wenn ein Kanton die Befugnis zur
öffentlichen Beurkundung jenen Rechtsanwälten vorbehält, die in seinem
Anwaltsregister eingetragen sind (E. 6 und 7).
Sachverhalt
Rechtsanwalt X. ist im Anwaltsregister des Kantons Zürich eingetragen.
Weil die Zürcher Anwaltskanzlei, für welche er tätig ist, die Eröffnung
eines Zweigbüros in Zug plant und er offenbar dessen Leitung übernehmen
soll, ersuchte er am 22. Juni 2004 zusätzlich um Eintragung in das
Anwaltsregister des Kantons Zug; gleichzeitig verlangte er eine
Ermächtigung zur öffentlichen Beurkundung. Der Präsident der Zuger
Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte lehnte das Begehren am 12. Juli
2004 ab: Die öffentliche Beurkundung sei den im kantonalen Anwaltsregister
eingetragenen Rechtsanwälten vorbehalten. In dieses könne nur eingetragen
werden, wer nicht bereits in einem anderen kantonalen Anwaltsregister
eingetragen sei und seine "Hauptgeschäftsadresse" im Kanton Zug habe
(§ 29 Abs. 1 des Zuger Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über
die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte). X. erfülle diese
Voraussetzungen nicht, da er in Zürich eingetragen sei und weiterhin
überwiegend dort tätig sein werde. Der abschlägige Entscheid der
Aufsichtskommission wurde vom Obergericht des Kantons Zug auf Beschwerde
hin geschützt (Urteil vom 8. Februar 2005).
Hiergegen ist X. am 14. März 2005 an das Bundesgericht
gelangt, bei welchem er (in einer einzigen Eingabe) gleichzeitig
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde eingereicht
hat. Das Bundesgericht weist beide Rechtsmittel ab, soweit auf sie
einzutreten ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
I. Verwaltungsgerichtsbeschwerde
Erwägung 2
2.
2.1 Der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister wird durch Art. 4
ff. des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit
der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61)
geregelt. Es handelt sich dabei um Bundesverwaltungsrecht, weshalb gegen
letztinstanzliche kantonale Entscheide über den Registereintrag - gestützt
auf Art. 97 ff. OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG - die eidgenössische
Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen steht (BGE 130 II 87 E. 1 S. 90). Der
Beschwerdeführer ist zu diesem Rechtsmittel legitimiert, zumal ihm der
Eintrag im Anwaltsregister des Kantons Zug verweigert worden ist (Art. 103
lit. a OG).
2.2 Auf die form- und fristgerecht eingereichte
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist deshalb grundsätzlich einzutreten.
Unzulässig ist diese aber, soweit nebst dem Registereintrag zugleich die
Ermächtigung zur öffentlichen Beurkundung beantragt wird. Dieses letztere
Begehren sprengt den Rahmen des anzuwendenden Bundesverwaltungsrechts,
ist es doch Sache der Kantone, zu entscheiden, von wem und in welcher Weise
auf ihrem Gebiet öffentliche Urkunden hergestellt werden (vgl. E. 6.1).
Erwägung 3
3.
3.1 Das eidgenössische Anwaltsgesetz verpflichtet die Kantone in
Art. 5 Abs. 1 zum Führen eines Registers jener Anwälte, die über eine
Geschäftsadresse auf dem Kantonsgebiet verfügen und die fachlichen und
persönlichen Voraussetzungen nach Art. 7 f. BGFA erfüllen. Gemäss Art. 4
BGFA können Anwälte, die in einem solchen kantonalen Anwaltsregister
eingetragen sind, in der ganzen Schweiz Parteien vor Gerichtsbehörden
vertreten, ohne dass sie einer weiteren Bewilligung bedürften. Das
Register wird von der kantonalen Aufsichtsbehörde geführt, welche zu
prüfen hat, ob der Bewerber die Voraussetzungen für den Eintrag erfüllt
(Art. 6 Abs. 2 BGFA). Die patentierten Rechtsanwälte, welche Parteien
vor Gerichtsbehörden vertreten wollen, "lassen sich ins Register des
Kantons eintragen, in dem sie ihre Geschäftsadresse haben" (Art. 6 Abs. 1
BGFA). Streitig ist vorliegend, ob diese (abschliessende) bundesrechtliche
Regelung des Registereintrags zwingend von einem Eintrag in einem einzigen
kantonalen Anwaltsregister ausgeht oder auch den gleichzeitigen Eintrag
in zwei oder mehreren Kantonen zulässt.
3.2 Gestützt auf den Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen lässt
sich die Streitfrage nicht eindeutig beantworten: Die Formulierung von
Art. 5 Abs. 1 und Art. 4 BGFA (vgl. oben) schliesst einen gleichzeitigen
Eintrag in mehreren kantonalen Registern nicht zum Vornherein
aus. Demgegenüber spricht die Verwendung von bestimmten Artikeln in der
Einzahl im Text von Art. 6 Abs. 1 eher für einen einzigen Eintrag ("...in
das Register des Kantons, in dem sie ihre Geschäftsadresse haben...").
3.3 Zu einem klaren Ergebnis führt jedoch die Auslegung der
gesetzlichen Regelung nach historischen und teleologischen Gesichtspunkten:
Der Bundesrat hatte in seinem Vernehmlassungsentwurf zunächst noch
vorgesehen, dass sich die Rechtsanwälte im Register all jener Kantone
einzutragen haben, in denen sie über eine Geschäftsadresse verfügen. Von
dieser Vorstellung rückte er dann in seiner Botschaft zum eidgenössischen
Anwaltsgesetz ab. Der Bundesrat ging darin klar von einem einzigen Eintrag
aus und betonte weiter, dass auch ein Rechtsanwalt, der über mehrere
Kanzleien verfügt, sich nur in jenem Kanton eintragen zu lassen habe, in
dem er sein Hauptbüro betreibt (BBl 1999 S. 6046). Aus dem Zusammenhang,
in welchem diese Ausführungen stehen, ergibt sich - entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers - zweifelsfrei, dass der Bundesrat nicht nur die
Pflicht der Anwälte, sich eintragen zu lassen, auf ein einziges Register
beschränken wollte, sondern die Möglichkeit eines mehrfachen Eintrags
überhaupt ausschloss. Die eidgenössischen Räte haben diese Sichtweise
geteilt und dem bundesrätlichen Entwurf insoweit vorbehaltlos zugestimmt
(AB 1999 N 1553; S 1164). Es kann ohne weiteres davon ausgegangen werden,
dass der Gesetzgeber den Eintrag im Anwaltsregister auch bei Bestehen von
mehreren Geschäftsadressen auf einen einzigen Kanton beschränken wollte.
3.4
3.4.1 Dies entspricht zudem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung:
Ziel des eidgenössischen Anwaltsgesetzes ist, wie schon dessen Titel
zeigt, die Erleichterung der interkantonalen Mobilität der Rechtsanwälte;
es handelt sich primär um ein Freizügigkeitsgesetz, welches insoweit das
Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02)
ergänzt (vgl. BBl 1999 S. 6020). Zu diesem Zweck nimmt es in wesentlichen
Bereichen eine Harmonisierung des materiellen Anwaltsrechts vor. Neben dem
hier streitigen Registereintrag, welcher die Berufstätigkeit auf dem Gebiet
der ganzen Schweiz ermöglicht, ist insbesondere die Vereinheitlichung der
Berufsregeln sowie der Aufsicht über die Rechtsanwälte (vgl. Art. 12 ff.
BGFA) von Bedeutung (vgl. BBl 1999 S. 6039). Diese vom Gesetzgeber mit
Blick auf die Freizügigkeit gewollten Vereinfachungen wären durch einen
mehrfachen Eintrag in verschiedenen Kantonen in Frage gestellt. Bestünden
Anknüpfungspunkte zu mehreren Aufsichtsbehörden gleichzeitig, so wären
Kompetenzkonflikte in Disziplinarsachen - und mittelbar eine Behinderung
der Freizügigkeit - vorprogrammiert.
3.4.2 Dabei geht es nicht nur um die Zuständigkeit zur
Verfahrensführung als solcher, sondern es käme überhaupt zu einer
unerwünschten Komplizierung der Disziplinaraufsicht, wie sich dies etwa
am Beispiel von Art. 16 BGFA zeigen lässt. Gemäss dieser Bestimmung
hat eine Aufsichtsbehörde, welche ein Disziplinarverfahren gegen einen
Rechtsanwalt eröffnet, der nicht im Register ihres Kantons eingetragen
ist, die Aufsichtsbehörde jenes Kantons zu informieren, in dessen
Register der betroffene Anwalt eingetragen ist (Abs. 1). Beabsichtigt
sie in der Folge, eine Disziplinarmassnahme anzuordnen, so räumt sie
der Aufsichtsbehörde des "Register-Kantons" die Möglichkeit ein, zum
Ergebnis der Untersuchung Stellung zu nehmen (Abs. 2). Dadurch soll
einerseits die Aufsichtsbehörde des "Register-Kantons", welcher die
Hauptverantwortung für die Beaufsichtigung der bei ihr eingetragenen
Anwälte zukommt, über den Verlauf des in einem anderen Kanton geführten
Verfahrens ins Bild gesetzt werden. Andererseits wird bezweckt, die
Zusammenarbeit unter den Aufsichtsbehörden zu fördern und die Ausbildung
einer (möglichst) einheitlichen Praxis zu beschleunigen (vgl. BBl
1999 S. 6059). Die Regelung von Art. 16 BGFA ist darauf ausgerichtet,
Disziplinarverfahren interkantonal zwischen zwei Aufsichtsbehörden zu
koordinieren, nicht aber eine Mehr- oder gar Vielzahl von Behörden
zu involvieren. Müssen in einem Verfahren mehrere ausserkantonale
Stellungnahmen eingeholt und berücksichtigt werden, so verlängert und
erschwert dies die Entscheidfindung ungebührlich, was offensichtlich nicht
im Sinne des eidgenössischen Anwaltsgesetzes ist. So ging der Bundesrat
in seiner Botschaft denn auch ausdrücklich von einer einzigen "zur
Hauptsache zuständigen" Aufsichtsbehörde aus, die anzuhören sei (BBl 1999
S. 6059). Die dargestellte Problematik erkennt auch der Beschwerdeführer
und schlägt deshalb als zusätzliche Eintragungsmerkmale im Register Zusätze
wie etwa "Hauptadresse" und "Zweitadresse" vor. Eine derartige Schaffung
von Registereinträgen erster und zweiter Ordnung mit unterschiedlichem
Gewicht ist jedoch gesetzlich nicht vorgesehen. Sie würde im Übrigen die
geschilderten Komplikationen im Rahmen der Disziplinaraufsicht nicht lösen,
sondern vielmehr andere schaffen.
3.4.3 Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers sind denn auch
keine sachlichen Gründe ersichtlich, wieso ein Mehrfacheintrag gestattet
sein müsste. Die Werbewirkung des kantonalen Anwaltsregisters, welche der
Beschwerdeführer diesbezüglich anspricht, wird von ihm selbst an anderer
Stelle stark relativiert und der Nutzen eines Mehrfacheintrags als für
den betroffenen Rechtsanwalt "oft bedeutungslos" bezeichnet. Sollten
aber die Grosskanzleien, welche in mehreren Kantonen gleichzeitig
Büros unterhalten, insoweit tatsächlich im Vergleich zur einheimischen
Anwaltschaft einen Wettbewerbsnachteil erfahren, so würde dieser Umstand
allein die Zulassung eines Mehrfacheintrags nicht als geboten erscheinen
lassen. Die Grosskanzleien verfügen nämlich über mannigfaltige andere
Vorteile, die es ihnen ohne weiteres ermöglichen, im Wettbewerb mit lokalen
Anwaltsbüros zu bestehen. Schliesslich kann es im vorliegenden Zusammenhang
nicht darauf ankommen, dass die Ermächtigung zur öffentlichen Beurkundung
im Kanton Zug vom Eintrag im Zuger Anwaltsregister abhängt. Hierbei
handelt es sich um ein sachfremdes Argument, das bei der Auslegung der
einschlägigen bundesrechtlichen Bestimmungen zum Anwaltsregister keine
Berücksichtigung finden kann.
3.5 Nach dem Gesagten sieht das eidgenössische Anwaltsgesetz
einen einzigen Eintrag in einem kantonalen Anwaltsregister vor, der beim
Vorhandensein von mehreren Kanzleien zwingend in jenem Kanton vorzunehmen
ist, in welchem der betroffene Rechtsanwalt hauptsächlich tätig ist (so
auch ERNST STAEHELIN/CHRISTIAN OETIKER, in: Fellmann/Zindel [Hrsg.],
Kommentar zum Anwaltsgesetz, N. 12 zu Art. 6 BGFA). Mithin hat es die
Vorinstanz zu Recht abgelehnt, den Beschwerdeführer in das Anwaltsregister
des Kantons Zug einzutragen, ist dieser doch bereits im Kanton Zürich
eingetragen. Auch die Abweisung des - vor Bundesgericht wiederholten -
Eventualantrags ist nicht zu beanstanden: Der Beschwerdeführer erklärt
selbst, er werde auch nach Eröffnung des Zweigbüros in Zug zunächst noch
überwiegend in Zürich tätig sein. Er erfüllt demnach die Voraussetzungen
für einen Eintrag im Register des Kantons Zug selbst dann nicht, wenn er
sich aus dem Anwaltsregister des Kantons Zürich streichen lässt. Anders
verhält es sich diesbezüglich erst dann, wenn der Beschwerdeführer einmal
mehrheitlich im Kanton Zug tätig sein sollte. Falls sich die Dinge nach
Eröffnung der Zweigstelle in Zug entsprechend entwickeln, ist er aufgrund
des Dargelegten gar gehalten, sich im Register des Kantons Zürich streichen
und in jenes des Kantons Zug eintragen zu lassen.
(...)
II. Staatsrechtliche Beschwerde
Erwägung 5
5.
5.1 Soweit der Beschwerdeführer verlangt, unabhängig vom
Registereintrag im Kanton Zug zur öffentlichen Beurkundung zugelassen zu
werden, steht selbständiges kantonales Recht in Frage. Als Rechtsmittel
auf Bundesebene ist mithin einzig die staatsrechtliche Beschwerde zulässig
(Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG). Als
unterlegener Gesuchsteller ist der Beschwerdeführer zu deren Ergreifung
legitimiert (vgl. Art. 88 OG), zumal die einschlägigen kantonalen
Bestimmungen bei Erfüllen der gesetzlichen Voraussetzungen offenbar einen
Rechtsanspruch auf Erteilung der Ermächtigung zur öffentlichen Beurkundung
gewähren (vgl. E. 6.2).
(...)
Erwägung 6
6.
6.1 Während der materielle Begriff der öffentlichen Beurkundung dem
Bundesrecht angehört, liegt die Kompetenz zu deren gesetzlichen Regelung
grundsätzlich bei den Kantonen. Art. 55 SchlT ZGB überträgt diesen die
Aufgabe, zu bestimmen, in welcher Weise auf ihrem Gebiet öffentliche
Urkunden hergestellt werden. Mithin hat das kantonale Recht festzulegen,
wer auf dem Kantonsgebiet zur Errichtung einer öffentlichen Urkunde
sachlich zuständig und wie dabei zu verfahren ist. Neben Zuständigkeit
und Form des Verfahrens sind insbesondere die Voraussetzungen für
die Tätigkeit als Urkundsperson, die Aufgaben und Berufspflichten der
Urkundsperson sowie das Gebühren- und Aufsichtswesen zu regeln (Urteil
2P.433/1997 vom 30. Juni 1998, publ in: ZBGR 81/2000 S. 72, E. 4). Die
einem Notar dergestalt durch den Kanton verliehene Beurkundungsbefugnis
hat den Charakter einer übertragenen hoheitlichen Funktion und kann als
solche nicht unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) stehen
(so zuletzt BGE 128 I 280 E. 3 S. 281 f.). Aus diesem Grund findet auch das
Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02)
keine Anwendung (vgl. Art. 1 Abs. 3 BGBM).
6.2 Der Kanton Zug kennt drei Arten von Urkundspersonen mit
unterschiedlichen Kompetenzen: die Gemeindeschreiber und deren
Stellvertreter, den Grundbuchverwalter und dessen Stellvertreter
sowie die zur öffentlichen Beurkundung ermächtigten Rechtsanwälte (§
1 und §§ 4-7 des Zuger Gesetzes über die öffentliche Beurkundung und
die Beglaubigung in Zivilsachen; BeurkG). Auf Gesuch hin werden die
im kantonalen Anwaltsregister eingetragenen Anwälte von der kantonalen
Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte zur Beurkundung ermächtigt,
wenn sie das Zuger Anwaltspatent besitzen und im Kanton Zug Wohnsitz haben
(§ 2 Abs. 1 BeurkG in der Fassung vom 25. April 2002).
Erwägung 7
7.
7.1 Der Beschwerdeführer wendet sich gegen § 2 Abs. 1 BeurkG und
macht geltend, es verstosse sowohl gegen das Rechtsgleichheitsgebot
(Art. 8 BV; vgl. BGE 123 I 1 E. 6a S. 7) als auch gegen das Willkürverbot
(Art. 9 BV; vgl. BGE 127 I 60 E. 5a S. 70), die Ermächtigung zur
öffentlichen Beurkundung auf jene Rechtsanwälte zu beschränken, welche
im Anwaltsregister des Kantons Zug eingetragen sind; ein Eintrag in
irgendeinem kantonalen Anwaltsregister müsse genügen. Der Beschwerdeführer
macht damit nicht geltend, das kantonale Recht sei vom Obergericht
falsch angewandt worden; er rügt vielmehr, § 2 Abs. 1 BeurkG sei selbst
verfassungswidrig. Damit verlangt er eine vorfrageweise Überprüfung von
dessen Verfassungsmässigkeit, was im Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde zulässig ist (vgl. BGE 129 I 265 E. 2.3 S. 268).
7.2 Der Zuger Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte wurde
gleichzeitig mit dem Inkrafttreten des eidgenössischen Anwaltsgesetzes
neu auch die Aufsicht über die Beurkundungstätigkeit der hierzu
ermächtigten Rechtsanwälte übertragen (§ 32 Abs. 1 BeurkG). Weil
mit § 2 Abs. 1 BeurkG zugleich das Erfordernis begründet wurde, dass
die zur öffentlichen Beurkundung zugelassenen Rechtsanwälte im Zuger
Anwaltsregister eingetragen sein müssen, führte diese Massnahme dazu,
dass die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte nunmehr die gesamte
Tätigkeit der in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Rechtsanwälte
überwachen kann. Gemäss den Ausführungen des Obergerichts sollte dadurch
zusätzlich sichergestellt werden, dass nur Personen öffentliche Urkunden
erstellen können, die überwiegend im Kanton Zug tätig sind.
7.3 Den Kantonen kommt bei der Festlegung der Voraussetzungen, unter
denen ein Bewerber zur Notariatsausübung zugelassen wird, grosse Freiheit
zu (Urteil 2P.433/1997 vom 30. Juni 1998, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 72,
E. 6). Die hier streitige Regelung geht nicht über das hinaus, was unter
verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zulässig ist. Das Bestreben des
Kantons, die Ermächtigung zur öffentlichen Beurkundung jenen Rechtsanwälten
vorzubehalten, die überwiegend im Kanton selbst tätig und deshalb im
Anwaltsregister des Kantons Zug eingetragen sind, lässt sich sachlich
begründen (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 128 I 280). Gleiches gilt
für die Absicht, die betreffenden Rechtsanwälte generell der primären
Aufsicht der Zuger Aufsichtsbehörde zu unterstellen, was mit dem
Erfordernis des Registereintrags im Kanton selbst durchaus erreicht
wird. Im Übrigen sind der Fall des Beschwerdeführers und die von ihm
vorgetragenen - teils etwas gesucht wirkenden - Beispiele (Angestellter
eines Unternehmens mit Nebenerwerb als Rechtsanwalt, Zweigbüro einer
ausländischen Kanzlei, Verbands- oder Parteisekretär mit Nebenerwerb
als Rechtsanwalt, Rechtsanwalt, der nur noch einige Stunden pro Woche
arbeitet) im entscheidenden Punkt nicht miteinander vergleichbar: Bei
allen genannten Konstellationen wird die Tätigkeit als Rechtsanwalt nur
(oder zumindest überwiegend) im Kanton Zug ausgeübt. Damit ist - anders
als beim Beschwerdeführer - die hier streitige Voraussetzung für einen
Eintrag im Zuger Anwaltsregister erfüllt (vgl. oben E. 3.5). Sobald der
Beschwerdeführer ebenfalls überwiegend im Kanton Zug tätig ist, kann er
sich, worauf ihn das Obergericht ausdrücklich hingewiesen hat, im dortigen
Anwaltsregister eintragen lassen und anschliessend um Ermächtigung zur
öffentlichen Beurkundung ersuchen.
7.4 Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde
als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.