BGE 131 II 470
131 II 470
35. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. K.
Gilgen und Mitb. gegen Neue Brünnen AG, Einwohnerge- meinde Bern,
Regierungsstatthalteramt I Bern und Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion
sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.27/2005 vom 27. Mai 2005
Regeste
Art. 11 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 lit. c und Art. 44a USG;
Emissionsbegrenzungen nach dem Berner Fahrleistungsmodell bei einem
Freizeit- und Einkaufszentrum.
Den Unsicherheiten bei Prognosen betreffend das künftige
Verkehrsaufkommen und die damit verbundene Umweltbelastung kann mit
Auflagen in der Baubewilligung Rechnung getragen werden (E. 3.3).
Die Fahrtenbeschränkungen können direkt auf Art. 11 Abs. 3 in
Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 lit. c und Art. 44a USG abgestützt werden
(E. 4).
Die nach dem Massnahmenplan im Kanton Bern bis 2015 mögliche
Zunahme des motorisierten Individualverkehrs wird in den Richtplänen
auf verschiedene Gebiete verteilt (E. 6.1). Grundsätzlich wird in der
Nutzungsplanung den verkehrsintensiven Vorhaben die Anzahl zulässiger
Fahrten für jedermann verbindlich zugeordnet (E. 6.4). Die Bewilligung
von 6'000 Fahrten für das umstrittene Projekt ist nicht zu beanstanden
(E. 6.5).
Überwachung der Anzahl Fahrten und Anordnung von Massnahmen bei
Überschreitung der bewilligten Fahrtenzahl (E. 7).
Sachverhalt
A.- Am 28. November 1999 beschlossen die Stimmbürgerinnen und
Stimmbürger der Einwohnergemeinde Bern eine Änderung des Nutzungszonen-
und Bauklassenplans Brünnen, der Überbauungsordnung (ÜO) Brünnen sowie der
zugehörigen Überbauungsvorschriften (ÜV). Ziel der Vorlage war, im Bereich
der Autobahnausfahrt Brünnen nebst der Wohnnutzung die Erstellung eines
Freizeit- und Einkaufszentrums zu ermöglichen. Die Planänderung wurde
am 5. Juli 2000 vom Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern
genehmigt und ist unangefochten geblieben. Umweltrechtliche Grundlage der
Planung bildete die erste Stufe einer Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP) im Sinne von Art. 9 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01)
bzw. Ziff. 80.5 des Anhangs zur Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011).
Die neuen Vorschriften zum Nutzungszonen- und Bauklassenplan
Brünnen lassen in der Dienstleistungs- und Gewerbezone (DG) Verkaufs-
und Freizeitnutzungen von maximal 42'000 m2 Bruttogeschossfläche zu,
wobei der Anteil der Verkaufsnutzungen auf 23'500 m2 beschränkt ist; davon
dürfen höchstens 2'500 m2 auf kundenintensive Verbrauchermärkte mit Gütern
des täglichen und wöchentlichen Bedarfs entfallen. Im Weiteren ist auf
einem Teil der Dienstleistungs- und Gewerbezone ein Wohnanteil von 30 %
zu realisieren.
Zum Schutz der Wohnbevölkerung in Bern-West beschlossen die
Stimmbürgerinnen und Stimmbürger am 28. November 1999 zusammen
mit der Änderung der Planung Brünnen einen Brutto-Rahmenkredit
von Fr. 12,9 Mio. für die Realisierung flankierender Verkehrs- und
Lärmschutzmassnahmen. Das Konzept umfasst die Projekte Lärmschutz
entlang der Bottigenstrasse in Bümpliz, neuer Fuss- und Radweg entlang
dem Moosweg, Lärmschutzbauwerk und -fenster entlang der Murtenstrasse im
Bereich Gäbelbach und die Umfahrung Niederbottigen.
Der Standort Brünnen gilt gemäss dem vom Regierungsrat des Kantons
Bern am 27. Februar 2002 erlassenen kantonalen Richtplan als kantonaler
Entwicklungsschwerpunkt. Im regionalen Richtplan vom 20. Juni 2003
(Teil 1: Einkaufs- und Freizeitstandorte, Regionsstruktur und Mobilität)
ist Brünnen als Standort für verkehrsintensive Vorhaben von regionaler
Bedeutung bezeichnet.
B.- Am 28. Februar 2002 reichte die Neue Brünnen AG beim Bauinspektorat
der Stadt Bern ein Baugesuch für das Projekt "WESTside Brünnen" in der
Dienstleistungs- und Gewerbezone Brünnen ein. Das Vorhaben umfasst ein
Freizeit- und Einkaufszentrum mit Gastgewerbebetrieben, einem Freizeitbad,
einem Media Convention Center mit 10 Kinosälen, einer Tankstelle, einem
Fachmarkt, einem Garten Center, einem Hotel und einer Seniorenresidenz. Es
sollen eine Erschliessungsstrasse und 1'400 Autoabstellplätze erstellt
werden. Das Vorhaben soll eine breite Bevölkerungsschicht ansprechen und
eine erlebnisorientierte Kombination von Freizeit- und Konsumaktivitäten
mit einem regionalen Einzugsgebiet bieten.
Die Neue Brünnen AG hat sich im Rahmen von Infrastrukturverträgen
zu Beiträgen an verschiedene Infrastrukturmassnahmen verpflichtet
(Erstellung der S-Bahnstation Brünnen, Autobahnüberdeckung, Investitionen
in öffentliche Verkehrsmittel "BernMobil", flankierende Massnahmen der
Stadt Bern).
Mit dem Baugesuch hat die Neue Brünnen AG einen in ihrem Auftrag
erstellten Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom Dezember 2002
eingereicht. Die kantonale Koordinationsstelle für Umweltschutz
führte unter Beizug der betroffenen Fachstellen eine UVP 2. Stufe
durch und erstellte am 25. Februar 2003 eine Gesamtbeurteilung zu
Handen des Regierungsstatthalters I von Bern als zuständiger Leit-
bzw. Baubewilligungsbehörde. Die Koordinationsstelle für Umweltschutz
kommt zum Schluss, mit den in der UVP-Gesamtbeurteilung aufgeführten
Auflagen sei das Bauvorhaben umweltverträglich.
Mit Gesamtbauentscheid vom 12. August 2003 erteilte der
Regierungsstatthalter I von Bern die nachgesuchte Bewilligung unter
zahlreichen Auflagen und Bedingungen.
C.- Gegen den Entscheid des Regierungsstatthalters erhoben insgesamt
28 Einsprechende Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion
des Kantons Bern (BVE).
Am 3. Dezember 2003 reichte die Neue Brünnen AG eine Projektänderung
betreffend die Zufahrt Nord und die Parkplatzsituation Nord mitsamt einem
diesbezüglichen Lärmgutachten ein. Gegen die Projektänderung erhoben
mehrere Beschwerdeführende Einsprache bei der BVE.
Nach Durchführung weiterer Instruktionsmassnahmen wies die BVE die
Beschwerden, soweit sie darauf eintrat, mit Entscheid vom 15. April
2004 weitgehend ab, bewilligte die im Beschwerdeverfahren von der
Baugesuchstellerin eingereichte Projektänderung und erteilte dem Vorhaben
WESTside erneut die Gesamtbaubewilligung unter zahlreichen Auflagen
und Bedingungen.
Gegen diesen Entscheid der BVE erhoben Kurt Gilgen und
zahlreiche Mitbeteiligte beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Beschwerdeführer machten im Wesentlichen
geltend, das Vorhaben sei nicht umweltverträglich, weil viele entscheidende
Faktoren zu ungenau, nicht belegt und spekulativ seien oder auf falschen
und unklaren Angaben beruhten. Die Umweltauswirkungen erwiesen sich als
unabsehbar, weshalb das Projekt den rechtlichen Voraussetzungen nicht
genüge und nicht bewilligt werden könne.
Mit Urteil vom 20. Dezember 2004 hiess das Verwaltungsgericht
die Beschwerde teilweise gut und änderte einige Nebenbestimmungen des
Entscheids der BVE. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf
eintreten konnte.
D.- Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. Dezember
2004 haben Kurt Gilgen und 12 Mitbeteiligte am 31. Januar 2005 beim
Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragen
die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts und verlangen überdies,
die Entscheide des Regierungsstatthalters und der BVE seien als hinfällig
zu bezeichnen und dem Vorhaben sei der Bauabschlag zu erteilen.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat sich zur
vorliegenden Angelegenheit vernehmen lassen. Es gelangt zum Schluss,
das Projekt sei umweltverträglich und somit bundesrechtskonform.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten
ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts handelt
es sich um ein kantonal letztinstanzliches Urteil, das sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützt (Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 lit. g
OG, Art. 5 VwVG). Es sind keine Ausschlussgründe gemäss Art. 99-102 OG
erfüllt. Auch die das kantonale Recht betreffenden Rügen sind aufgrund
des Sachzusammenhangs mit dem anwendbaren Bundesrecht im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (vgl. BGE 128 I 46 E. 1b/aa S. 49;
124 II 409 E. 1d/dd S. 414; 123 II 359 E. 1a/aa S. 361; 121 II 72 E. 1b
S. 75, je mit Hinweisen).
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar ist indessen nur der
letztinstanzliche kantonale Entscheid (Art. 98 lit. g und Art. 102
lit. d OG); die diesem vorangegangenen Entscheide unterer kantonaler
Instanzen können nicht mitangefochten werden (vgl. BGE 125 II 29 E. 1c
S. 33 mit Hinweisen). Auf die Rechtsbegehren der Beschwerdeführer
ist daher nicht einzutreten, soweit sie verlangen, die Entscheide des
Regierungsstatthalters und der BVE seien als hinfällig zu bezeichnen.
1.2 Die Beschwerdeführer sind Adressaten des angefochtenen Urteils
und als unmittelbare Nachbarn der Bauparzelle vom umstrittenen Vorhaben
mehr als die Allgemeinheit betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert
(Art. 103 lit. a OG). Ob einzelne Beschwerdeführer nicht in unmittelbarer
Nachbarschaft des Bauvorhabens wohnen, wie dies die Neue Brünnen AG
vorbringt, ist nicht weiter zu prüfen, nachdem zumindest ein grosser Teil
der Beschwerdeführer über die erforderliche Bezugsnähe verfügt und diese
somit zweifellos zur Beschwerdeführung berechtigt sind.
1.3 Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren hat die
Beschwerdeschrift nach Art. 108 Abs. 2 OG unter anderem die Begehren und
deren Begründung zu enthalten. Lassen die Begehren oder deren Begründung
die nötige Klarheit vermissen und stellt sich die Beschwerde nicht als
offensichtlich unzulässig heraus, so ist dem Beschwerdeführer eine kurze
Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen (Art. 108 Abs. 3 OG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind an Begehren
und Begründung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde keine allzu
hohen Anforderungen zu stellen. Aus den Beschwerdeschriften muss aber
ersichtlich sein, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid
beanstandet wird. Die Begründung der Beschwerde muss sich in minimaler
Form mit dem angefochtenen Entscheid auseinander setzen. Die Begründung
braucht nicht zuzutreffen, sie muss aber immerhin sachbezogen sein. Eine
Nachfrist ist nur anzusetzen, wenn die Angaben in der Beschwerde unklar,
d.h. mehrdeutig sind. Die Nachfrist kann jedoch nicht dazu dienen,
eine inhaltlich ungenügende Rechtsschrift zu ergänzen (BGE 130 I 312
E. 1.3.1 S. 320; 123 II 359 E. 6b/bb S. 369; 118 Ib 134 E. 2, je mit
Hinweisen). Auf die vorliegende Beschwerde kann nur eingetreten werden,
soweit die erwähnten Begründungsanforderungen erfüllt sind.
Erwägung 2
2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts geltend
gemacht werden (Art. 104 lit. a OG). Hat - wie hier - ein Gericht als
Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig,
unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen
festgestellt, so ist das Bundesgericht nach Art. 105 Abs. 2 OG an die dem
angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen
gebunden. Das schliesst allerdings nicht aus, dass das Bundesgericht selbst
weitere tatsächliche Feststellungen trifft, wo dies zur Beurteilung der
aufgeworfenen Fragen als nötig erscheint (BGE 124 II 460 E. 3a S. 470;
Urteil des Bundesgerichts 1A.189/2004 vom 3. Dezember 2004, E. 2 nicht
publ. in BGE 131 II 81).
Erwägung 3
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Entscheid
zunächst mit grundsätzlichen Fragen zur Umweltverträglichkeitsprüfung
befasst. Es hat sich dabei auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung
gestützt, wonach nur aus triftigen Gründen vom Ergebnis der
Begutachtung der kantonalen Umweltfachstelle abzuweichen ist und im
gerichtlichen Rechtsmittelverfahren in erster Linie zu prüfen ist, ob
der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) über den wesentlichen Sachverhalt
vollständig Aufschluss gibt, ob seine Beurteilung durch die Fachstelle den
Anforderungen einer amtlichen Expertise genügt und ob die für den Entscheid
im Hauptverfahren zuständige Behörde aus dem Umweltverträglichkeitsbericht
und dessen Beurteilung durch die Fachstelle die zutreffenden Folgerungen
gezogen hat (BGE 124 II 460 E. 4b S. 473; 119 Ib 254 E. 8a S. 275;
Urteil des Bundesgerichts 1A.59/1995 vom 28. April 2000, publ. in:
URP 2000 S. 691, E. 3b).
3.2 Die Beschwerdeführer kritisieren das Vorgehen des
Verwaltungsgerichts und machen geltend, die Schlussfolgerungen
der zuständigen Behörden stünden im Widerspruch zum Ergebnis der
Begutachtung. Es sei deshalb nicht zulässig, nur aus triftigen Gründen vom
Ergebnis der Begutachtung abzuweichen. Weiter stellen die Beschwerdeführer
die der UVP und dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Prognosen
über das künftige Verkehrsaufkommen und die damit verbundenen Emissionen
bzw. Immissionen in Frage. Das Vorgehen der zuständigen Behörden
führe dazu, dass die umweltrechtlichen Auswirkungen der Anlage in
unzulässiger Weise erst nach deren Inbetriebnahme abgeklärt würden. Die
Umweltverträglichkeit müsse indessen vor Erteilung der Baubewilligung
geprüft werden.
3.3 Es ist offensichtlich, dass Annahmen über das künftige
Verkehrsaufkommen und die damit verbundenen Emissionen bzw. Immissionen
mit Unsicherheiten behaftet sind (vgl. BGE 124 II 460 E. 4b S. 473
mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht hat diesen Unsicherheiten
hinreichend Rechnung getragen und dargelegt, dass mit der vom UVEK/ASTRA
herausgegebenen Studie Nr. 417 "Verkehrskennwerte von Einkaufszentren",
VSS-Forschungsauftrag, Albrecht & Partner AG Luzern, vom November 1998,
auch Unterlagen ausserhalb des Einfluss- und Erfahrungsbereichs der
Beschwerdegegnerin zur Beurteilung des Vorhabens beigezogen wurden. Um
allfällige nachteilige Auswirkungen der Bewilligung auf öffentliche und
private Interessen abzuwenden oder zu verringern, muss die Baubewilligung
sämtliche im Interesse der Einhaltung der umweltrechtlichen Vorgaben
notwendigen Auflagen und Bedingungen enthalten. Es erscheint deshalb
als zulässig, die im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung aufgrund der
angestellten Prognosen als gegeben erachtete Umweltverträglichkeit eines
Projekts mittels Auflagen, welche ihre Rechtswirkungen auch (und erst
recht) im Betriebszustand entfalten, über den Zeitpunkt der Baubewilligung
hinaus sicherzustellen (vgl. BGE 125 II 129 E. 8b mit Hinweisen
betreffend die Bewirtschaftung der Kundenparkplätze und die Regelung der
Öffnungszeiten als zulässige Auflagen über die Betriebsführung).
Die zuständigen kantonalen Instanzen sind gestützt auf den
Umweltverträglichkeitsbericht, die Berichte der Fachstellen und die
UVP-Gesamtbeurteilung der kantonalen Koordinationsstelle für Umweltschutz
vom 25. Februar 2003 zum Schluss gekommen, dass im Lichte der massgebenden
und ihrer Ansicht nach plausiblen Prognosen die Umweltverträglichkeit
des Vorhabens im Betriebszustand gegeben ist, sofern gewisse Auflagen
und Bedingungen eingehalten werden. Mit dem Verwaltungsgericht ist
festzuhalten, dass die Prüfung der Umweltverträglichkeit des Vorhabens
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer keineswegs auf einen Zeitraum
nach Erteilung der Baubewilligung verschoben wurde. Vielmehr hat die UVP
im Hinblick auf die Erteilung der Baubewilligung - aber mit Blick über
den Zeitpunkt der Bewilligungserteilung hinaus - stattgefunden. Von einer
unzulässigen Verschiebung der Beurteilung der Umweltverträglichkeit auf
einen Zeitpunkt nach Erstellung des Bauvorhabens kann dabei nicht die
Rede sein.
Erwägung 4
4. Nach dem angefochtenen Entscheid werden insgesamt 6'000
Fahrten pro Tag (DTV) mit Personenwagen von und zur umstrittenen Anlage
zugelassen (sog. Fahrtenkredit). Die Beschränkung der Fahrzeugbewegungen
wurde auf das Fahrleistungsmodell des Kantons Bern abgestützt. Die
Beschwerdeführer behaupteten bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren,
dem Fahrleistungsmodell fehle die Rechtsgrundlage, und sie wiederholen
diese Behauptung vor Bundesgericht.
4.1 Bei der geplanten Anlage handelt es sich um eine neue Anlage
im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG, die geeignet ist, Einwirkungen in Form
von Luftverunreinigungen und Lärm zu erzeugen. Diese sind gesamthaft zu
beurteilen, d.h. es sind alle Emissionen zu berücksichtigen, die durch
die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden (BGE 131 II
103 E. 2.1.2 S. 108; 125 II 129 E. 4 S. 132; 124 II 272 E. 2a S. 275,
je mit Hinweisen). Die Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge so weit zu
begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich
tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 4 der Luftreinhalte-Verordnung vom
16. Dezember 1985 [LRV; SR 814.318.142.1]). Die Emissionsbegrenzungen
werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die
Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung
schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG).
Das Baugrundstück liegt in einem lufthygienisch übermässig belasteten
Gebiet, weshalb das Vorhaben nicht nur vorsorglichen, sondern verschärften
Emissionsbegrenzungen zu unterstellen ist (Art. 11 Abs. 3 USG; Art. 9
Abs. 4 und Art. 31 ff. LRV). Verursachen eine Vielzahl von Anlagen die
übermässige Luftbelastung, so sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen
durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV
zu koordinieren (BGE 125 II 129 E. 7b; 124 II 272 E. 4a mit weiteren
Hinweisen; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
4. Aufl., Bern 2002, S. 364 mit Hinweisen). Der Massnahmenplan hat
den Charakter einer behördenverbindlichen Verwaltungsverordnung und
bildet damit für sich allein keine gesetzliche Grundlage für behördliche
Massnahmen gegenüber Privaten (Art. 44a Abs. 2 USG). Hingegen lassen sich
im Massnahmenplan vorgesehene Massnahmen u.a. dann direkt auf das USG
abstützen, wenn sie den Charakter von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften
im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG haben (BGE 125 II 129 E. 7b
S. 139; 124 II 272 E. 4 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts
1P.23/2001 vom 5. September 2001, publ. in: URP 2001 S. 1061, E. 2b;
HERIBERT RAUSCH/ARNOLD MARTI/ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, Zürich 2004,
N. 209; THEO LORETAN, Kommentar USG, 1998, Art. 44a USG N. 55). Zudem
enthalten die Massnahmenpläne Grundlagen für die kantonale Richtplanung
im Sinne von Art. 6 RPG (RUDOLF MUGGLI, Pulikumsintensive Einrichtungen,
Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung,
Schriftenreihe Umwelt Nr. 346, hrsg. BUWAL und ARE 2002, S. 34).
4.2 Gestützt auf Art. 44a USG hat der Kanton Bern am 27. Juni
2001 einen neuen Massnahmenplan zur Luftreinhaltung 2000/2015
erlassen. In zeitlicher Hinsicht ist der Massnahmenplan 2000/2015 auf
den raumplanungsrechtlichen Planungshorizont von 15 Jahren (vgl. Art. 15
lit. b RPG [SR 700]), in materieller Hinsicht auf die kantonale Verkehrs-
und Energiepolitik abgestimmt (Massnahmenplan 2000/2015, S. 28 f.). Der
Massnahmenplan legt verschiedene Handlungsfelder (nach Verursachergruppen)
fest. Eine wichtige Massnahme des Handlungsfelds Personenverkehr ist
das so genannte Fahrleistungsmodell. Ziel des Modells ist einerseits die
Schliessung der emissionsseitigen Ziellücken beim Personenverkehr bis ins
Jahr 2015, andererseits sollen damit die Belange von Luftreinhaltung
und Klimaschutz auf diejenigen der Raumplanung abgestimmt werden
(Massnahmenplan 2000/2015, S. III und 33 f.). Das Modell beruht auf der
Überlegung, dass aufgrund der erwarteten technischen Verbesserungen
beim motorisierten Personenverkehr ein begrenztes Verkehrswachstum
möglich ist, ohne die Ziele von Luftreinhaltung und Klimaschutz in
Frage zu stellen. Anhand einer Emissionsbilanz wird aufgezeigt, dass die
Ziele erreicht werden können, wenn die Fahrleistung des motorisierten
Personenverkehrs (in Personenwagen [Pw]-km/Tag) im Kanton Bern bis
zum Jahr 2015 um nicht mehr als 8 % oder 1,3 Mio. Pw-km/Tag ansteigt.
Der Massnahmenplan 2000/2015 legt in den Massnahmen P1 und P2 fest, wie
dieser Handlungsspielraum aufgeteilt und bewirtschaftet wird. Dabei wird
etwas mehr als die Hälfte der 1,3 Mio. Pw-km/Tag für die Grundentwicklung
im Kanton reserviert. Der Rest kann zur Realisierung von verkehrsintensiven
Vorhaben eingesetzt werden, wobei der kantonale Richtplan die für
verkehrsintensive Vorhaben zur Verfügung stehende Fahrleistung nach
raumplanerischen Kriterien im Rahmen von Fahrleistungskontingenten
verteilt. Die konkrete raumplanerische Umsetzung, die Zuteilung von
Fahrleistungen auf einzelne Standorte sowie die Bewirtschaftung der
Kontingente erfolgt mittels regionaler Richtpläne (zu den Einzelheiten
der raumplanerischen Umsetzung s. nachfolgend E. 6).
4.3 Das Bundesgericht hat sich kürzlich mit dem Zürcher Fahrtenmodell
mit Fahrtenlimitierung auseinandergesetzt und dabei festgestellt, die im
Rahmen eines Fahrtenmodells angeordnete Beschränkung der Anzahl Fahrten
könne grundsätzlich als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3
und Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten (BGE 131 II 81 E. 4.1 S. 86; vgl. für
Beschränkungen der Flugbewegungszahl BGE 126 II 522 E. 22b S. 552).
Fahrtenkontingentierungen vermögen zur Verringerung der Emissionen
an der Quelle beizutragen und sind wirksamer als Beschränkungen der
Parkplatzzahl: Sie führen zur direkten Begrenzung der Fahrten und des
damit verbundenen Schadstoffausstosses, während bei blosser Beschränkung
des angebotenen Parkraums letztlich offen bleibt, ob die angestrebte
Verminderung der Schadstoffbelastung im Einzelfall auch tatsächlich
erreicht wird. Fahrtenmodelle sind relativ flexibel und können an
veränderte Verhältnisse angepasst werden. Werden die festgelegten Limiten
nicht eingehalten, fallen Korrekturmassnahmen leichter als nachträgliche
bauliche Änderungen. Erstreckt sich das mit einem Parkleitsystem
kombinierte Fahrtenmodell über ein grösseres Gebiet, erlaubt es eine
über ein Einzelprojekt hinausgehende Erschliessungsplanung und ermöglicht
zudem eine Verminderung des Suchverkehrs. Andererseits ist einzuräumen,
dass das Angebot frei verfügbarer Parkplätze zusätzlichen Verkehr anziehen
und länger dauernde Spitzenbelastungen zur Folge haben kann. Dem Aufbau
der Betriebs- und Kontrollorganisation ist daher grosse Aufmerksamkeit
zu schenken. Ebenso ist die Wahl des Standortes der verkehrserzeugenden
Anlage von wesentlicher Bedeutung (BGE 131 II 81 E. 4.1 S. 86 f.; zu den
Fahrtenmodellen vgl. etwa RUDOLF MUGGLI, aaO, S. 62 ff.; THOMAS SPOERRI,
Fahrtenmodell - Stapellauf ins Ungewisse, PBG-aktuell 4/2003 S. 6 ff.;
KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, Planerische Abstimmung von Grossprojekten; zwei
Fallbeispiele, URP 2001 S. 336 ff., 347 ff.; Amt für Gemeinden und
Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern
[Hrsg.], Berner Fahrleistungsmodell - Grundlagen und Anwendung, Bern 2003).
4.4 Die grundsätzlichen Einwendungen der Beschwerdeführer gegen die
rechtliche Zulässigkeit des Berner Fahrleistungsmodells gehen fehl. Die
Fahrtenlimitierungen stellen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. c USG zulässige
Emissionsbeschränkungen dar, welche hier zudem über eine Grundlage im
kantonalen Massnahmenplan und im kantonalen Richtplan verfügen. Der
regionale Richtplan, welcher dem Entwicklungsschwerpunkt Brünnen ein
Fahrtenkontingent von 57'000 Pw-km/Tag zuweist, wurde am 20. Juni 2003
beschlossen und 2004 vom Kanton genehmigt. Unter diesen Umständen kann
offen bleiben, ob die Fahrtenbeschränkungen auch noch über eine Grundlage
im kommunalen Recht verfügen.
Erwägung 5
5. Dem angefochtenen Entscheid liegt die Annahme zugrunde, jeder der
im durchschnittlichen Tagesverkehr (DTV) bewilligten 6'000 Fahrten pro
Tag (Fahrtenkredit) entspreche eine durchschnittliche Fahrtenlänge von
9,5 km. Die Beschwerdeführer kritisieren die nach dem Fahrleistungsmodell
berechnete Höhe des Fahrtenkredits und die angenommene durchschnittliche
Fahrtenlänge von 9,5 km.
5.1 Das Verwaltungsgericht hat die von den Beschwerdeführern
beanstandete durchschnittliche Fahrtenlänge von 9,5 km einer
Plausibilitätsprüfung unterzogen und sich mit den Grundlagen
und der Methodik, welche zur Festlegung dieser Grösse führte,
auseinandergesetzt. Es ist zunächst auf die Studie "Einkaufs- und
Freizeitstandorte in der Region Bern" des Planteams Bern vom 3. August
1999 eingegangen und hat festgestellt, dass es sich bei der Fahrtenlänge
um eine rein theoretische Modellgrösse handle, die nur vom Standort,
nicht aber von der Nutzung abhängig sei. Diese Methodik sei mit Blick
auf die Zielsetzungen des Fahrleistungsmodells nicht zu beanstanden: Das
Modell bezwecke, die lufthygienischen Ziele der Luftreinhalte-Verordnung
bis zum Jahr 2015 zu erreichen und zu diesem Zweck die insgesamt zu
erbringende Sanierungsleistung lastengleich nach sachlichen, namentlich
raumplanungsrechtlichen Kriterien auf die einzelnen Standorte von
verkehrsintensiven Vorhaben zu verteilen. Je weiter weg ein Standort
von einem Zentrum geplant sei, um so länger sei die ihm zugeordnete
mittlere Fahrtenlänge und um so kleiner sei der Fahrtenkredit, der
diesem Standort gewährt werden könne. Einem Standort, der besser in
die bestehende Siedlungsstruktur integriert sei, könne deshalb ein
grösserer Fahrtenkredit zugeteilt werden. Dadurch entstehe ein Anreiz,
verkehrsintensive Vorhaben zentrumsnah zu erstellen. Die Verteilung
der insgesamt zur Verfügung stehenden Fahrleistungen auf die einzelnen
Standorte für verkehrsintensive Vorhaben bezwecke somit eine Koordination
zwischen den Vorgaben des Umweltschutzrechts (Luftreinhalteziel 2015)
und der Raumplanung (Standorte für verkehrsintensive Vorhaben). Diese
Koordination könne nur standortabhängig, nicht aber nutzungsabhängig
vorgenommen werden, da der Richtplan die zukünftigen Nutzungen der
vorgesehenen Entwicklungsschwerpunkte nicht festlege und auch nicht
festlegen könne. Die Berücksichtigung konkreter Nutzungen sei somit bei
der Verteilung des Fahrtenkredits auf die einzelnen Standorte systembedingt
ausgeschlossen.
Weiter hat das Verwaltungsgericht auf den UVB-Fachbericht Verkehr
abgestellt, in welchem eine Berechnung der Fahrtenlänge nach dem sog.
Gravitationsansatz vorgenommen wird. Der Ansatz beruhe auf der Überlegung,
dass sich die Anteile am gesamten Ziel- und Quellverkehr des Vorhabens nach
Massgabe der Bevölkerungszahl einerseits und der Distanz der umliegenden
Gebiete zum Vorhaben sowie des Erschliessungsgrades des öffentlichen
Verkehrs andererseits auf Stadt und Region Bern verteile. Der UVB
gelange dabei zum Schluss, dass 60 % des vom Projekt WESTside induzierten
motorisierten Individualverkehrs innerhalb einer effektiven Distanz von
durchschnittlich 5,2 km anfielen und weitere 25 % innerhalb einer Distanz
von 9,4 km. 85 % des Verkehrs stammten mithin aus der Stadt Bern sowie aus
der näheren Agglomeration, lediglich 15 % des Verkehrs aus einem Radius,
welcher grösser sei als 10 km. Die mittlere Fahrtenlänge von 9,5 km -
und daraus folgend die Berechnung des Fahrtenkredits auf durchschnittlich
6'000 Fahrten pro Tag - seien somit auch bei einer Betrachtung nach
Massgabe des Gravitationsansatzes einleuchtend.
Zudem hielt das Verwaltungsgericht die mittlere Fahrtenlänge auch im
Lichte der vorgesehenen Nutzungen für plausibel: Diejenigen Nutzungen
des Vorhabens, die (auch) ein überregionales Einzugsgebiet aufwiesen
(Freizeiteinrichtungen, Hotellerie) würden gemäss Prognose nur 27.5 %
der Fahrten verursachen. Rund 70 % der Fahrten fielen dagegen auf die
Fach-, Verbraucher- und Verkaufsmärkte, deren Kundschaft in erster Linie
aus Stadt und Region Bern mit Fahrtenlängen unter 10 km stammten.
5.2 Die Beschwerdeführer halten die mittlere Fahrtenlänge von 9,5
km für nicht realistisch, weil sie sich auf den Standort abstütze, ohne
die Nutzung zu berücksichtigen. Die Nutzung des Standorts als Einkaufs-
und Wellnesszentrum sei für die Verkehrsattraktion entscheidend, zögen
derartige Nutzungen doch in besonderem Mass auch Verkehr aus weiter
entfernten Distanzen an. Die lediglich den Standort berücksichtigende
Modellgrösse sei deshalb untauglich, Fahrtenlängen zu definieren. Weiter
sei die Annahme unzutreffend, Fach-, Verbraucher- und Verkaufsmärkte zögen
in erster Linie Kundschaft aus Stadt und Region Bern an und unterschritten
darum eine Fahrtenlänge von 10 km. Das Beispiel des IKEA-Zentrums in
Lyssach widerlege diese Annahmen eindrücklich und lasse sich diesbezüglich
ohne weiteres mit dem Projekt WESTside vergleichen.
5.3 Das BUWAL vertritt in seiner Stellungnahme die Auffassung,
dass die konkrete Nutzung einer publikumsintensiven Einrichtung eine
Rolle spiele zur Bestimmung der zugrunde zu legenden Fahrtenlänge. Unter
Berücksichtigung des konkreten Nutzungsmixes erachtet das BUWAL aber die
hier angenommene Fahrtenlänge im Ergebnis für vertretbar. Zur Begründung
seiner Auffassung vergleicht das BUWAL den für den Standort Brünnen in
einer Studie des Planteams Bern, Einkaufs- und Freizeitstandorte in der
Region Bern, 1999, berechneten Mittelwert von 9,5 km mit den Annahmen
im Umweltverträglichkeitsbericht: Nach dem sog. Gravitationsansatz
werde die Anziehungskraft des Einkaufszentrums auf die verschiedenen
Einzugsgebiete berücksichtigt. Auf nahe liegende Quartiere sei
diese Anziehungskraft grösser als auf weiter weg liegende, wobei die
Kraft mit der Distanz überproportional abnehme. Nach den Annahmen im
Umweltverträglichkeitsbericht stammten 38.7 % der gesamten Kunden aus
Bümpliz/Bethlehem. Diesen Wert erachtet das BUWAL zwar als relativ hoch,
da so offenbar nur 10 % der gesamten Kundschaft auf die sog. primären
Nutzungsbereiche Food/Gastronomie/Arzt/Spezialgeschäfte fielen. Es werde
somit davon ausgegangen, dass sich die in unmittelbarer Nähe befindliche
Kundschaft aus BümpIiz/BethIehem auch stark für andere Nutzungen der
geplanten Anlage interessiere. Ob diese Annahmen realistisch seien,
könne das BUWAL nicht beurteilen. Richtig sei aber, den Anteil der
Gesamtkundschaft für die erwähnten primären Nutzungsbereiche nicht zu
hoch zu veranschlagen, da Güter des täglichen Bedarfs vorzugsweise in
unmittelbarer Wohnnähe gekauft würden bzw. diese Nutzungen vermutlich nicht
die herausragende Attraktivität der geplanten Anlage ausmachten. Auch wenn
davon ausgegangen werde, der Kundenanteil von 38.7 % aus Bümpliz/Bethlehem
sei angesichts des Nutzungsmixes hoch, könne die durchschnittliche
Fahrtenlänge von 5,2 km für die Kundschaft der Stadt Bern angesichts der
Nutzung nicht als unrealistisch bezeichnet werden. Die zugrunde gelegten
5,2 km Fahrtenlänge seien grösser, als sich dies aufgrund der effektiven
Distanz und der Gewichtung der Kundenanziehung ergebe. Die mittlere
effektive Distanz betrage nämlich nur 3,4 km (Distanz effektiv nach
gewichteten Kundenanteilen). Eine Gewichtung der einzelnen Quartiere
auf Basis der Einwohnerzahlen ergäbe 5,45 km (Distanz effektiv nach
gewichteten Einwohnerzahlen). Bei den zugrunde gelegten 5,2 km werde somit
berücksichtigt, dass die Anziehungskraft aufgrund des Nutzungsmixes mehr
oder weniger gleichmässig auf das gesamte Stadtgebiet wirke. Damit sei
auch unter Berücksichtigung der konkret vorgesehenen Nutzungen die Annahme
einer durchschnittlichen Fahrtenlänge von 5,2 km realistisch. Weiter
hält es das BUWAL angesichts der Bevölkerungsdichte und der Nähe zum
Standort für vertretbar, von einem Kundenanteil von 60 % aus der Stadt
Bern (einschliesslich Bümpliz/Bethlehem) und von 25 % Kundschaft aus den
Umlandgemeinden auszugehen.
Damit stelle sich, so das BUWAL weiter, noch die Frage, ob für die
übrigen 15 % der Kunden, welche von weiter als 10 km Entfernung kommen,
genügend Personenwagenkilometer (Pw-km) berechnet worden seien. Da die
Distanzen vor allem für Kunden aus der Stadt Bern kürzer als 9,5 km seien,
könne die Reserve nach dem Berner Fahrleistungsmodell von den weiter
weg wohnenden Kunden benutzt werden. Jeder der täglich 900 Fahrten (15
% von 6'000 Fahrten im durchschnittlichen Tagesverkehr [DTV]) stehen
gemäss folgender Berechnung des BUWAL somit 27 km durchschnittliche
Fahrt zur Verfügung: Kilometer gemäss Fahrleistungsmodell total 57'000
minus Kundschaft Stadt Bern (6'000 Fahrten DTV mal 60 % mal 5,2 km) minus
Kundschaft Umlandgemeinden (6'000 DTV mal 25 % mal 9,4 km) = 24'180 km
für die täglich 900 Fahrten ausserhalb eines Radius von 10 km. Unter
Anwendung des Gravitationsansatzes ergeben die zur Verfügung stehenden
57'000 km somit nach der Berechnung des BUWAL eine Gebietsabdeckung durch
die Städte Biel, Solothurn, Thun, Fribourg und Neuenburg. Das BUWAL geht
davon aus, dass ein vernachlässigbar kleiner Teil der Besucher auch noch
von weiter weg liegenden Gebieten anreisen wird.
Zusammengefasst kommt das BUWAL zum Schluss, dass die zugrunde
gelegten Fahrtenlängen selbst unter Berücksichtigung der konkreten
Nutzungen realistisch und mit dem Massnahmenplan 2000/2015 vereinbar sind.
5.4 Die BVE weist in ihrer Vernehmlassung zur Stellungnahme des
BUWAL darauf hin, dass die mittlere Fahrtenlänge eine Grösse darstelle,
die im Berner Fahrleistungsmodell nur vom Standort, nicht aber von der
Nutzung abhängig sei. Dies gelte zumindest für jene Nutzungen, für die
das Fahrleistungsmodell in der Region Bern zur Anwendung gelange, nämlich
für die Standorte mit Einkaufs- und Freizeitnutzung.
Mit dem Einbezug von Fahrleistungen und nicht nur von Fahrten, würden
Vorhaben bevorzugt, die näher an den Zentren gelegen seien. Die Umrechnung
von Fahrleistungen auf Fahrten erfolge vor der Nutzungsplanung. Sie müsse
aus Gründen der Rechtssicherheit für alle Einkaufs- und Freizeitstandorte
einer Region nach demselben Modell bestimmt werden. Seien die regionalen
Standorte für verkehrsintensive Vorhaben bestimmt, so werde diesen eine
bestimmte Anzahl Fahrten zugeordnet.
Anders als die Fahrten liessen sich die Fahrleistungen auch während
des Betriebs einer Anlage nicht messen. Sie könnten nur mit Befragungen
ermittelt werden, was sehr aufwändig wäre und praktisch kaum durchführbar
sei. Aus diesen Überlegungen stelle das Berner Fahrleistungsmodell in
der Baubewilligung auf Fahrten und nicht auf Fahrleistungen ab. Nachdem
das BUWAL aufgrund des nun bekannten Nutzungsmixes zu vergleichbaren
Fahrtenlängen gelange, ergebe sich, dass das gewählte Modell nicht
verworfen werden müsse, sondern als tauglicher Ansatz genutzt werden
könne. Es bestehe kein Anlass, die Umrechnung von Fahrleistungen in
Fahrten nicht aufgrund von Modellannahmen vorzunehmen.
5.5 Die Beschwerdeführer stimmen den Ausführungen des BUWAL insoweit
zu, als der konkreten Nutzung bei der Festlegung der Fahrtenlänge eine
wesentliche Rolle zukommen soll. Indessen sei unverständlich, warum
eine Fahrtenlänge von bloss 9,5 km genüge. Gerade die Verfügbarkeit von
Gütern des täglichen Bedarfs in Wohnnähe werde durch die Konkurrenz des
Bauvorhabens reduziert. Dies führe zu einer weiträumigen Anziehungskraft
des geplanten Zentrums, die sich ihrerseits durch den Nutzungsmix
verstärke. Die starke Gewichtung von Fahrten aus den Quartieren der
Stadt Bern sei deshalb übertrieben. Das umstrittene Zentrum rechne zu
einem grossen Teil nicht mit Kundschaft aus der Stadt Bern, sondern aus
ferneren Destinationen. Ein Kundenanteil von bloss 15 % aus Gebieten,
die ausserhalb der engeren Agglomeration von Bern liegen, sei auch
angesichts des Zentrumskonzepts und der getätigten Investitionen nicht
glaubhaft. Schliesslich würden sich die Behörden auf Annahmen stützen, die
im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung nicht verifiziert werden könnten.
Eine Reserve für Kunden, die mehr als 10 km bis zum Zentrum zurücklegen
müssten, könne so nicht konstruiert werden.
Erwägung 6
6. Die Ausführungen der verschiedenen Verfahrensbeteiligten werfen zum
Teil grundsätzliche Fragen auf, deren Behandlung eine Auseinandersetzung
mit den Grundlagen des Fahrleistungsmodells und deren Verhältnis zu den
Instrumenten der Raumplanung erfordern.
6.1 Wie vorne in E. 4.2 ausgeführt, ist nach dem Massnahmenplan
im Kanton Bern bis 2015 ein Fahrleistungswachstum von 8 % (1,3
Mio. Pw-km/Tag DTV) zulässig. Davon sind 4.5 % (725'000 Pw-km/Tag) für
die Grundentwicklung reserviert. Die restlichen 3.5 % (575'000 Pw-km/Tag)
stehen für die Realisierung von verkehrsintensiven Vorhaben zur Verfügung,
welche die Standortvoraussetzungen des kantonalen Richtplans erfüllen. Als
verkehrsintensive Vorhaben werden Anlagen bezeichnet, die mehr als 2'000
Fahrten pro Tag im durchschnittlichen Tagesverkehr erzeugen (Gesamtfahrten
pro Jahr dividiert durch 365 Tage, wobei Hin- und Rückfahrt als zwei
separate Fahrten gerechnet werden). Der kantonale Richtplan verteilt
die für verkehrsintensive Vorhaben verfügbare Fahrleistung von 575'000
Pw-km/Tag auf kantonale und regionale Standorte. Den kantonalen Standorten
wurden 320'000 Pw-km/ Tag zugewiesen. Dieser Fahrleistungskredit für
die kantonalen Standorte wird vom Kanton verwaltet und kontrolliert. Die
kantonalen Entwicklungsschwerpunkte, die vom Kredit konsumieren können,
sind im Richtplan explizit festgehalten. Den verkehrsintensiven Vorhaben
von regionaler Bedeutung (regionale Standorte) sind nach dem kantonalen
Richtplan in der Region Bern 165'000 Pw-km/Tag und in den Regionen
Biel und Thun je 45'000 Pw-km/Tag zugewiesen. Zur Standortfestlegung
für verkehrsintensive Vorhaben von regionaler Bedeutung wird eine
regionale Standortplanung vorausgesetzt. Die Standorte und der jedem
Standort zur Verfügung stehende Fahrleistungskredit werden in regionalen
Richtplänen aufgeführt. Im regionalen Richtplan der Region Bern wird
dem Entwicklungsschwerpunkt Brünnen ein Fahrtenkontingent von 57'000
Pw-km/Tag zugeteilt.
6.2 Zum Fahrleistungsmodell gehört die stufengerechte Umsetzung der
im Massnahmenplan und in den Richtplänen enthaltenen Festlegungen. Die
im Massnahmenplan zur Luftreinhaltung und im kantonalen und im regionalen
Richtplan enthaltenen Massnahmen und Standortanforderungen sowie Grösse und
räumliche Verteilung des Fahrleistungskredits sind behördenverbindlich
(Art. 9 Abs. 1 RPG, Art. 44a Abs. 2 USG). Die richtplanerischen
Festlegungen bieten Gewähr, dass ein verkehrsintensives Vorhaben die
Standortanforderungen des kantonalen Richtplans erfüllt und dass für die
im Richtplan festgehaltenen Standorte der nötige Fahrleistungskredit zur
Verfügung steht. Im Rahmen der nachfolgenden Nutzungsplanung werden die
zulässigen Fahrten den einzelnen Standorten für verkehrsintensive Vorhaben
zugewiesen (Amt für Gemeinden und Raumordnung und Amt für Industrie,
Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern [Hrsg.], aaO, S. 7).
6.3 Aufgabe der an die Richtplanung anschliessenden Nutzungsplanung
ist es zunächst, die Standorte für verkehrsintensive Vorhaben für jedermann
verbindlich festzulegen (vgl. ART. 21 ABS. 1 RPG). ZUDEM MÜSSEN DIE FÜR EIN
VORHABEN ODER GEBIET ZUR VERFÜGUNG STEHENDEN FAHRLEISTUNGSKREDITE AUF DIE
VERKEHRSINTENSIVEN VORHABEN AUFGETEILT WERDEN. DIE KANTONALEN BEHÖRDEN
beschreiben in den Erläuterungen zum Berner Fahrleistungsmodell (Amt
für Gemeinden und Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit
des Kantons Bern [Hrsg.], aaO, S. 7) verschiedene denkbare Varianten
der Aufteilung, je nachdem ob in einem Nutzungsplanungsperimeter ein
oder mehrere verkehrsintensive Vorhaben angesiedelt werden sollen. Allen
Varianten gemeinsam ist, dass der einem Plangebiet zur Verfügung stehende
Fahrleistungskredit auf der Ebene der Nutzungsplanung verbindlich
festgeschrieben wird.
6.4 Weiter ist in der Nutzungsplanung die gestützt auf das
Fahrleistungsmodell errechnete Fahrtenzahl festzuhalten. Die Berechnung
der maximal zulässigen Fahrtenzahl aus der vorgegebenen Fahrleistung
erfolgt mittels Division der Fahrleistung durch die mittlere Fahrtenlänge,
die an diesem Standort für ein verkehrsintensives Vorhaben ermittelt wurde.
Bei der Ermittlung der mittleren Fahrtenlänge wird von der Tatsache
ausgegangen, dass jede Anlage Besucher aus einem bestimmten Einzugsgebiet
anzieht. Je nach Anlagentyp und Angebot ist das Einzugsgebiet grösser
oder kleiner und sind die Fahrten der Kundschaft mehr oder weniger
lang. Zur Vereinfachung dieses Sachverhalts wird beim Fahrleistungsmodell
jedem Standort eine fixe mittlere Fahrtenlänge zugeteilt. Sie dient als
Hilfsgrösse zur Umrechnung der Fahrleistung, die dem Standort zusteht,
in die Anzahl Fahrten, die der Standort erzeugen darf. Die mittlere
Fahrtenlänge kann auf verschiedene Weise bestimmt werden. In der Region
Bern wurde sie für jeden Standort einzeln bestimmt, basierend auf dem
Verkehrspotential der Gemeinden und Quartiere. In den Agglomerationen
Biel und Thun hingegen wurden mittlere Fahrtenlängen gebietsweise und
flächendeckend definiert. Diese zweite Lösung hat nach den Ausführungen
der kantonalen Behörden den Vorteil, dass bei Aufnahme eines weiteren
Standortes die durchschnittliche Fahrtenlänge bereits bekannt ist. Die
Lösung der Region Bern hingegen soll einen genaueren Wert ergeben (Amt
für Gemeinden und Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit
des Kantons Bern [Hrsg.], aaO, S. 7, Fn. 5). Die so errechnete Fahrtenzahl
wird in der Nutzungsplanung für jedermann verbindlich festgesetzt (Art. 21
Abs. 1 RPG).
6.4.1 Den Gemeinden stehen nach den kantonalen Erläuterungen
theoretisch zwei Varianten offen, wie die Fahrtenzahl in der
Nutzungsplanung festgehalten wird.
6.4.1.1 Die erste Variante betrifft den Fall, in welchem bereits
ein konkretes Projekt vorliegt und das detaillierte Nutzungsspektrum
für das verkehrsintensive Vorhaben bekannt ist. In diesem Fall sind
die Konsequenzen des Vorhabens auf den Verkehr abschätzbar. Die
maximal zulässige Fahrtenzahl dient als Dimensionierungsgrösse für
das verkehrsintensive Vorhaben. Im Bericht nach Art. 47 der Verordnung
vom 28. Juni 2000 über die Raumplanung (Raumplanungsverordnung, RPV;
SR 700.1) oder im Umweltverträglichkeitsbericht wird aufgezeigt, dass
Fahrtenzahl und Nutzungsmass in einem plausiblen Verhältnis stehen. Dieses
Vorgehen wird von den kantonalen Behörden insbesondere empfohlen für
(Sonder)Nutzungspläne wie Überbauungsordnungen, die für ein konkretes
Projekt und deshalb parallel mit der Baubewilligung erarbeitet werden. Bei
dieser Variante können Einwendungen gegen die festgelegte Fahrtenzahl und
die dieser nach dem Fahrleistungsmodell zugrunde liegenden Parameter im
Rechtsmittelverfahren gegen den Nutzungsplan vorgebracht werden.
6.4.1.2 Die zweite Variante, die in den kantonalen Erläuterungen
dargelegt wird, betrifft den Fall einer Nutzungsplanung, bei welcher noch
kein konkretes Projekt für ein verkehrsintensives Vorhaben vorliegt. In
einem solchen Fall soll im Planungsverfahren im Erläuterungsbericht
nach Art. 47 RPV neben den raumplanungsrechtlichen Vorgaben die maximale
Fahrtenzahl (das zulässige Verkehrsaufkommen) festgelegt werden. Zudem
ist die Verteilung der zulässigen Fahrten auf die einzelnen Parzellen
zu regeln. Die raumplanungsrechtlich zulässigen Nutzungsarten werden
somit nicht eingeschränkt und es kann eine grosse Flexibilität bei den
Entwicklungsmöglichkeiten bewahrt werden. In den kantonalen Grundlagen
wird es als sinnvoll bezeichnet, verschiedene Nutzungsszenarien gestützt
auf die maximal zulässige Fahrtenzahl darzustellen (Amt für Gemeinden und
Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern
[Hrsg.], aaO, S. 7, Fn. 6).
Diese Variante wird als geeignet bezeichnet für (Teil-)Revisionen
von Ortsplanungen, wenn für grössere Gebiete neue Nutzungsbestimmungen
erlassen werden sollen, jedoch zurzeit keine konkreten Projekte bekannt
sind. Auch in einer solchen Nutzungsplanung wird mit der Plangenehmigung
die Fahrtenzahl, die für verkehrsintensive Vorhaben zur Verfügung steht,
im Sinne von Art. 21 Abs. 1 RPG grundsätzlich verbindlich festgelegt. Die
Fahrtenzahl wirkt als zusätzliche Nutzungsvorschrift, die ein Projekt
einzuhalten hat. Die Nutzungen, die aufgrund eines solchen Plans bewilligt
werden können, müssen sich der festgelegten Fahrtenzahl unterordnen. Ob
dies zutrifft, ist im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Dabei kann
sich auch die Frage stellen, ob die beabsichtigte Nutzung bzw. der so
genannte Nutzungsmix in einem realistischen Verhältnis zur festgelegten
Fahrtenzahl steht. In diesem Zusammenhang kann unter Umständen aufgrund
der nun bekannten Nutzung auch die angenommene mittlere Fahrtenlänge
zu Beanstandungen Anlass geben. Inwieweit die Überprüfung dieser
Frage im Baubewilligungsverfahren noch zulässig ist, ist aufgrund der
konkreten Verhältnisse nach den Regeln der akzessorischen Überprüfung
von Nutzungsplänen zu beurteilen (BGE 123 II 337 E. 3a S. 342; 119 Ib 480
E. 5c S. 486, je mit Hinweisen; ROBERT WOLF, Zum Verhältnis von UVP und
Nutzungsplanung, URP 1992 S. 133 ff., 135 f. und 149, PETER HÄNNI, aaO,
S. 517 f.). Im vorliegenden Verfahren ist dazu nicht weiter Stellung zu
nehmen (s. nachfolgend E. 6.4.3).
6.4.1.3 Anschliessend an die Darstellung der beiden Varianten wird
in den kantonalen Erläuterungen anhand von Beispielen aufgezeigt, dass
sich in der Praxis vor allem Mischformen ergeben haben, die auf der Ebene
des Nutzungsplans sowohl zum Verkehrsaufkommen wie zur möglichen Nutzung
Aussagen machen und jeweils für beide Bereiche Maximalwerte vorgeben, die
nicht überschritten werden dürfen. Schliesslich wird erwähnt, dass die
Fahrtenzahl die Grundlage für die bei allen verkehrsintensiven Vorhaben
obligatorische Fahrtenüberwachung ist (Amt für Gemeinden und Raumordnung
und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern [Hrsg.], aaO,
S. 7 f.).
6.4.2 In der Überbauungsordnung, die dem hier umstrittenen
verkehrsintensiven Vorhaben zugrunde liegt, wurde die dem Gebiet Brünnen
nach dem Fahrleistungsmodell zustehende Fahrtenzahl und damit auch die
mittlere Fahrtenlänge noch nicht verbindlich zugewiesen. Insoweit weicht
das im vorliegenden Fall durchgeführte Verfahren und auch der Inhalt
der Nutzungsplans - wohl aus intertemporalrechtlichen Gründen - von den
Ausführungen in den kantonalen Erläuterungen zum Fahrleistungsmodell
ab. Aus den Verfahrensakten ergibt sich indessen, dass in materieller
Hinsicht eine Abstimmung des Vorhabens auf das Fahrleistungsmodell
stattgefunden hat.
So wird in der rechtskräftigen Verfügung des Amts für Gemeinden und
Raumordnung des Kantons Bern vom 5. Juli 2000 betreffend die Genehmigung
der Änderung des Nutzungszonenplans und der Überbauungsordnung Brünnen
ausgeführt, dass das in der Dienstleistungs- und Gewerbezone zulässige
Nutzungsmass mit Rücksicht auf die in Brünnen aus lufthygienischer
Sicht noch verkraftbare Verkehrszunahme limitiert wurde. Von der
insgesamt nutzbaren Fläche (42'000 m2) können höchstens 23'500 m2
für Verkaufsnutzungen verwendet werden, wobei lediglich 2'500 m2 der
Bruttogeschossfläche für den Verkauf von Gütern des täglichen und
wöchentlichen Bedarfs genutzt werden dürfen. Das Amt für Gemeinden
und Raumordnung führt in der erwähnten Verfügung vom 5. Juli 2000
aus, seit dem 2. Juni 1999 liege auch eine neue Gesamtbetrachtung der
Einkaufs- und Freizeitstandorte in der Region Bern vor (Planteam Bern,
Einkaufs- und Freizeitstandorte in der Region Bern, Studie vom 2. Juni
1999). Diese gehe von täglich zusätzlichen Fahrleistungen von 165'000 km
für die ganze Region Bern für Einkaufs- und Freizeitnutzungen aus. Davon
würden der Stadt Bern für das Projekt Brünnen 6'000 Fahrten pro Tag
zugeteilt. Aus der erwähnten Studie des Planteams Bern ergibt sich,
dass der Zuteilung der 6'000 Fahrten zum Standort Brünnen eine mittlere
Fahrtenlänge von 9,5 km zugrunde liegt. In seiner Verfügung vom 5. Juli
2000 legt das Amt für Gemeinden und Raumordnung weiter dar, die in der
Planung Brünnen vorgesehenen Nutzungsbeschränkungen seien geeignet,
die gemäss der Studie des Planteams Bern noch zulässigen Fahrten
nicht zu überschreiten. Jedenfalls könne nicht geltend gemacht werden,
durch die vorgesehene Nutzung werde die Massnahmenplanung präjudiziert
oder gar vereitelt. Der Nutzungszonenplan und die Überbauungsordnung
Brünnen seien auf der Grundlage einer Umweltverträglichkeitsprüfung
(1. Stufe) geändert worden, welche ihrerseits zum Schluss gelangt sei,
die Umweltverträglichkeit der Planänderung sei nur gegeben, wenn ein
zusätzliches Fahrtenkontingent von maximal 7'000 Fahrten für Freizeit-
und Verkaufsnutzungen eingehalten werde (vgl. Entscheid des Amts für
Gemeinden und Raumordnung vom 5. Juli 2000 S. 2). Indessen sei die
Kontrolle der verursachten Fahrten nötig, um die für die ganze Region
angestrebte Reduktion der Schadstoffbelastung nicht zu gefährden.
6.4.3 Es ist somit festzuhalten, dass die Nutzung im Gebiet des
Überbauungsplans Brünnnen materiell auf die lufthygienischen Anforderungen
und auf das Fahrleistungsmodell abgestimmt wurden. Indessen fehlt in der
Überbauungsordnung die formelle, für jedermann verbindliche Festlegung der
zulässigen Fahrtenzahl und der mittleren Fahrtenlänge. Insoweit weicht die
hier vorliegende Überbauungsordnung von den Grundsätzen, wie sie in den
Erläuterungen der kantonalen Behörden zum Fahrleistungsmodell beschrieben
sind, ab. Bei dieser Ausgangslage erweist sich im vorliegenden Verfahren
die Beanstandung der Anzahl der zulässigen Fahrten und damit der zugrunde
liegenden mittleren Fahrtenlänge als zulässig. Die Beschwerdeführer, die
nicht Partei des rechtskräftigen Genehmigungs- und Einspracheentscheids
vom 5. Juli 2000 waren, hatten keinen Anlass, die Überbauungsordnung bei
deren Erlass anzufechten, da darin die Anzahl der zulässigen Fahrten und
die zugrunde liegende mittlere Fahrtenlänge nicht verbindlich festgelegt
wurden.
6.5 Das Verwaltungsgericht hat denn auch die Rügen der
Beschwerdeführer in Bezug auf die durchschnittliche Fahrtenlänge und
die Fahrtenzahl geprüft. Die verwaltungsgerichtliche Beurteilung ist
inhaltlich nicht zu beanstanden. Die umstrittenen Berechnungen beruhen
auf seriösen Grundlagen und Modellen, die nachvollziehbar sind. Zudem
berücksichtigen sie die raumplanerischen und lufthygienischen Anforderungen
an das Vorhaben und erlauben eine Abstimmung auf die regionalen
Zusammenhänge. Die wenig substanziierte Kritik der Beschwerdeführer am
angefochtenen Entscheid vermag nicht durchzudringen. Sie stellen den
einlässlichen Erwägungen der Vorinstanz blosse Behauptungen entgegen,
zu denen das Verwaltungsgericht im Wesentlichen bereits Stellung
genommen hat und legen nicht einmal ansatzweise dar, inwiefern der
angefochtene Entscheid unter rechtlichen Mängeln leidet. Der Vorwurf, das
Verwaltungsgericht habe seine Kognition eigenmächtig beschränkt und damit
eine Rechtsverweigerung begangen, wird zu Unrecht erhoben. Zum Thema der
Höhe der Fahrtenkredits kann vielmehr auf die ausführlichen Erwägungen
im angefochtenen Entscheid (E. 5.6-5.13) verwiesen werden. Schliesslich
ergibt sich auch aus der vorne (E. 5.3) wiedergegebenen Stellungnahme des
BUWAL, dass die zugrunde gelegten Fahrtenlängen unter Berücksichtigung
der konkreten Nutzungen realistisch und mit dem Massnahmenplan 2000/2015
vereinbar sind. Somit stimmt die verwaltungsgerichtliche Überprüfung
im Ergebnis mit der Schlussfolgerung des BUWAL überein. Die Kritik
der Beschwerdeführer an dieser Beurteilung ist nicht geeignet, den
angefochtenen Entscheid als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen.
Erwägung 7
7. Die Beschwerdeführer beanstanden weiter die im kantonalen
Verfahren angeordneten Massnahmen zur Überwachung des Fahrtenkredits von
durchschnittlich 6'000 Fahrten pro Tag.
7.1 Die BVE hat in ihrem Entscheid vom 15. April 2004 die
Instrumente zur Überwachung des Fahrtenkredits sowie die im Falle
einer Kreditüberschreitung anzuordnenden Massnahmen geprüft und die vom
Regierungsstatthalter in seinen Entscheid vom 12. August 2003 aufgenommenen
Auflagen teilweise ergänzt bzw. korrigiert. Im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren waren diesbezüglich die Auflagen Ziff. 2.8.11 Bst. e-h
der BVE umstritten. Das Verwaltungsgericht hat die Bestimmungen seinerseits
modifiziert. Nach dem angefochtenen Entscheid lauten diese wie folgt
(Änderungen des Verwaltungsgerichts hervorgehoben):
"e) Ab dem ersten Betriebstag erfolgt eine ständige Zählung der Fahrten
pro Tag. Massgebend für alle Zählungen sind die Zahlungsvorgänge
aller Parkingkassen, wobei ein Zahlungsvorgang gleich zwei
Fahrten bedeutet. Die Motorfahrzeuge, deren Fahrten zu zählen
sind, dürfen das Betriebsareal nicht verlassen können, ohne
dass ihre Fahrten gezählt werden, z.B. ohne dass die Schranken
geöffnet werden müssen. Die Betreiberin oder der Betreiber des
WESTside hat die Fahrten ab dem ersten Betriebstag für jeweils ein
Jahr zu erfassen und dem Controllingorgan bis einen Monat später
mitzuteilen. Die Art und Weise der Zählung ist vor Inbetriebnahme
des WESTside dem Controllingorgan zur Kontrolle vorzulegen und
durch die Baupolizeibehörde der Stadt Bern zu genehmigen. Die
Fahrtenerhebung kann veränderten Verhältnissen angepasst werden.
f) Wird die bewilligte Fahrtenzahl um mehr als 10 % überschritten,
verfügt die Baupolizeibehörde der Stadt Bern auf Antrag des
Controllingorgans Massnahmen zur Einhaltung der Fahrtenzahl
von 6'000 DTV. Zu diesen Massnahmen gehören insbesondere
Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG,
wie z.B.
"- Anpassung der Parkplatzbewirtschaftung (Benutzungsbeschränkung
der
Parkplätze, Tarifgestaltung, Parkplatzgebühren);
- Verpflichtung zur Einrichtung eines Hauslieferdienstes;
- Nutzungseinschränkungen, soweit sie sich im konkreten Fall als
zulässig erweisen.
g) Das Fahrtencontrolling muss von einer Begleitgruppe
(Controllingorgan) begleitet werden. In diesem Organ muss
zumindest ein Vertreter der Betreiberin oder des Betreibers
des WESTside, der Stadt Bern, der Baupolizeibehörde und einer
kantonalen Umweltfachstelle vertreten sein. Die Baupolizeibehörde
der Stadt Bern bestimmt rechtzeitig die Grösse und die
Zusammensetzung des Controllingorgans. Dessen Einberufung und
Leitung obliegt ebenfalls der Baupolizeibehörde der Stadt Bern.
h) Das Controllingorgan erstellt ein Pflichtenheft, welches der
Baupolizeibehörde der Stadt Bern spätestens 12 Monate vor der
Inbetriebnahme des WESTside zur Genehmigung zu unterbreiten
ist. Im Pflichtenheft sind die minimalen Randbedingungen gemäss
der Stellungnahme des KIGA (heute: beco Berner Wirtschaft)
vom 31. Januar 2003 und das Anliegen der Gemeinde Köniz gemäss
Eingabe vom 29. Januar 2003 zu berücksichtigen. Die Berichte des
Controllingorgans über das Fahrtencontrolling mit den Ergebnissen
der Fahrtenerhebungen, mit den getroffenen Massnahmen sowie über
deren Wirkungen sind der Baupolizeibehörde der Stadt Bern und dem
beco Berner Wirtschaft zur Kenntnis zu bringen. Die Betreiberin
oder der Betreiber des WESTside hat dem Controllingorgan zu allen
für die Erfüllung seiner Aufgaben notwendigen Anlagen und Daten
Zugang zu verschaffen. Das Controllingorgan kann insbesondere
Zwischenberichte über die gezählten Fahrten verlangen."
7.2 Die Beschwerdeführer machen zunächst geltend, der Toleranzwert
von 10 % gemäss Ziff. 2.8.11 Bst. f des Entscheids der BVE, dessen
Überschreitung erst Interventionen auslöse, entbehre einer rechtlichen
Grundlage. Die mit dem Fahrleistungsmodell verbundenen Unsicherheiten
und Ungenauigkeiten hätten eben gerade die Unzulässigkeit des Modells
zur Folge und dürften nicht im Gegenteil dazu verwendet werden, noch
zusätzliche Toleranzwerte zu begründen.
Das Verwaltungsgericht hat diesen Einwand im angefochtenen Entscheid
behandelt und ist zum Schluss gekommen, dass die beanstandete Bandbreite
von 10 % die Erreichung des lufthygienischen Sanierungsziels nicht
verunmöglicht (E. 6.2.4 des angefochtenen Entscheids). Zudem habe die
Baupolizeibehörde gemäss Ziff. 2.8.11 Bst. c der Nebenbestimmung des
Entscheids der BVE die erforderlichen Massnahmen zu verfügen, wenn die
lokalen Belastbarkeiten überschritten würden (E. 6.2.6 des angefochtenen
Entscheids). Dies unabhängig davon, ob der Fahrtenkredit überschritten sei
oder nicht. Der Bandbreite von 10 % komme somit ausschliesslich Relevanz
hinsichtlich der Einhaltung der lufthygienischen Sanierungsziele 2015
zu. Die Kritik der Beschwerdeführer an dieser Argumentation ist, soweit
sie sich überhaupt hinreichend mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts
auseinandersetzt, nicht geeignet, die beanstandete Bandbreite von 10 %
als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen.
7.3 Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, dass die rechtlich
erforderlichen Massnahmen bereits bei der Projektgenehmigung festgelegt
werden müssten und dass zur Erlangung der Baubewilligung die Einhaltung
der entsprechenden Voraussetzungen nachzuweisen sei.
Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich, dass die Anzahl
der zulässigen Fahrten klar festgelegt wurde. Lediglich für den Fall,
dass der Fahrtenkredit überschritten würde, womit jedoch nicht zwingend
gerechnet werden muss, sind nach dem angefochtenen Entscheid bereits heute
bestimmte Massnahmen vorgesehen, die auf eine Reduktion der Immissionen
abzielen und damit der Herstellung des rechtmässigen Zustands dienen. Es
kann jedoch keine Rede davon sein, die Bewilligung sei erteilt worden,
ohne dass das Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen geprüft und
nachgewiesen worden sei. Die für den Fall der Nichteinhaltung des
Fahrtenkredits vorgesehenen Massnahmen geben lediglich das künftige
Verwaltungshandeln vor, falls eine entsprechende Situation wider Erwarten
eintreten sollte. Dieses Vorgehen dient der Transparenz und verhindert,
dass die Bauherrschaft einer allenfalls später erforderlichen Anordnung
von weiteren Betriebsbeschränkungen oder Wiederherstellungsmassnahmen
den Grundsatz von Treu und Glauben entgegenhalten kann. Die Kritik der
Beschwerdeführer am angefochtenen Entscheid erweist sich somit auch in
diesem Punkt als unbegründet.