BGE 131 II 431
131 II 431
32. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S.
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern gegen
Bundesamt für Umwelt, Wald und Land- schaft (BUWAL) sowie Eidgenössisches
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.138/2004 vom 7. April 2005
Regeste
Art. 9 Abs. 2 lit. a und c der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung
von Altlasten (VASA), Art. 11 Abs. 2 und Art. 32e Abs. 3 USG, Art. 15 f.
AltlV; Abgeltung für Altlastensanierung.
Keine grundsätzliche Verwirkung der Abgeltung, falls die sanierte
Altlast mit einer rechtmässigen neuen Deponie überdeckt wird (E. 3).
Sanierung mittels Sicherung (Art. 16 lit. b AltlV): Bedeutung des
Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 USG) und des Gebots der Wirtschaftlichkeit
der Sanierung (E. 4.1), hinreichende Abschliessung der Altlast (E. 4.3).
Umweltschutzrechtliche Beurteilung der Verwendung von vergüteter Schlacke
aus der Kehrichtverbrennung für die Oberflächenabdichtung einer Altlast
(E. 4.4-4.8).
Eine vorgängige Beurteilung der Sanierungsprojekte durch die
Bundesbehörden ist nicht vorgesehen; der Abgeltungsanspruch ist gegeben,
wenn die zuständige kantonale Behörde ein rechtlich vertretbares
Sanierungsprojekt genehmigt hat (E. 4.9).
Sachverhalt
Der Gemeindeverband Kehrichtdeponie Region Entlebuch betrieb gestützt
auf eine Bewilligung vom 12. November 1979 von 1980 bis 1996 im Gebiet
Siedenmoos (Gemeinde Hasle) eine Deponie für Siedlungsabfälle. Das Amt
für Umweltschutz des Kantons Luzern (AfU) entzog die Betriebsbewilligung
mit Wirkung auf den 1. Februar 1996. Im Jahre 1996 wurde die Deponie
geschlossen. Der Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigte am
10. November 1998 ein Sanierungs- und Deponieprojekt der Deponie
Siedenmoos. Damit wurden die Sanierung der geschlossenen Reaktordeponie
und zugleich der Bau einer Inertstoffdeponie im Perimeter der alten
Deponie und über dem bisherigen Deponiekörper bewilligt. Diese neue
Deponie sollte zugleich Teil der Rekultivierung der alten Kehrichtdeponie
sein und bewegte sich im Rahmen des 1979 bewilligten Deponievolumens. Im
Frühjahr 1999 wurde mit den Sanierungsarbeiten begonnen. Am 19. August 1999
erteilte das AfU für die neue Inertstoffdeponie eine Betriebsbewilligung;
diese wurde durch Betriebs- und Nachsorgebewilligung vom 18. Januar 2000
geändert bzw. ersetzt.
Am 11. Mai 2001 reichte das AfU beim Bundesamt für Umwelt, Wald und
Landschaft (BUWAL) ein Gesuch um Abgeltung der Sanierung gemäss Art. 32e
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) ein. Es
berechnete die anrechenbaren Sanierungskosten auf 1,83 Mio. Franken und
beantragte einen Bundesbeitrag von Fr. 730'000.-. Mit Verfügung vom
20. Februar 2003 lehnte das BUWAL das Gesuch ab, weil die gesetzlichen
Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Eine hiergegen erhobene Beschwerde
wies das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) am 5. Mai 2004 ab.
Gegen diesen Entscheid ist die Dienststelle Umwelt und
Energie des Kantons Luzern (uwe; ehemals Amt für Umweltschutz) mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gelangt. Eine Delegation
des Bundesgerichts hat am 19. November 2004 eine Instruktionsverhandlung
mit Augenschein durchgeführt.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.
2.1 Nach Art. 32e Abs. 1 Sätze 2 und 3 USG werden den Kantonen
nach Massgabe des Sanierungsaufwandes Abgeltungen an die Kosten der
Sanierung von Deponien und anderen durch Abfälle belasteten Standorten
bezahlt. Nach Abs. 3 betragen die Abgeltungen höchstens 40 Prozent der
anrechenbaren Sanierungskosten und werden nur geleistet, wenn:
"a. auf die Deponie oder den Standort nach dem 1. Februar 1996 keine
Abfälle mehr gelangt sind,
b. die Sanierung umweltverträglich und wirtschaftlich ist und
dem Stand
der Technik entspricht, und
c. der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig
ist
oder eine Deponie oder ein Standort zu sanieren ist, auf denen zu
einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind."
Gemäss Art. 32e Abs. 4 USG erlässt der Bundesrat insbesondere
Vorschriften über die Höhe der Abgeltungen des Bundes und die anrechenbaren
Sanierungskosten. Gestützt darauf hat der Bundesrat die Verordnung vom 5.
April 2000 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA; SR 814.681)
erlassen. Deren Art. 9 umschreibt die Abgeltungsvoraussetzungen näher
wie folgt:
"1 Der Bund gewährt den Kantonen Abgeltungen an Sanierungen von:
a. Altlasten, auf denen zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle
abgelagert worden sind;
b. anderen Altlasten, soweit die zahlungspflichtigen Verursacher
und Verursacherinnen nicht ermittelt werden können oder
zahlungsunfähig sind.
2 Er gewährt Abgeltungen nur, wenn: a. auf die Altlast nach dem
1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt
sind;
b. mit den Sanierungsmassnahmen nach dem 1. Juli 1997 begonnen worden
ist;
c. die Sanierung den Vorschriften der Altlasten-Verordnung vom 26.
August 1998 (AltlV) entspricht;
d. die anrechenbaren Sanierungskosten 20 000 Franken übersteigen; und
e. bei einer Altlast nach Absatz 1 Buchstabe b eine rechtskräftige
Verfügung über die Kostenverteilung vorliegt.
3 Er gewährt auch Abgeltungen für einen räumlich eindeutig
abgrenzbaren
Teil einer Altlast, wenn dieser Teil die Abgeltungsvoraussetzungen
erfüllt."
2.2 Das Sanierungsprojekt gemäss Abgeltungsgesuch vom 11. Mai 2001
umfasste folgende Elemente: - Deponiesickerwasserentsorgung mit einer
Pflanzenkläranlage zur Behandlung
des Sickerwassers. - Deponieentgasung durch horizontale
Gasfassungsstränge. - Oberflächenabdichtung des Deponieinhalts. Insofern
sah das ursprüngliche
Projekt vor, die Böschungen mit mineralischen Dichtungsbahnen
abzudichten
und die Ebene mit einer durch Ca-Bentonit vergüteten Schlacke aus
Kehrichtverbrennungsanlagen (KVA). Ausgeführt wurde in der Folge
überall
eine Abdichtung mit vergüteter KVA-Schlacke. - Überdeckung
bzw. Rekultivierung der so sanierten Deponie mit der
gleichzeitig bewilligten neuen Inertstoffdeponie.
Unbestritten handelt es sich bei der sanierten Deponie Siedenmoos
um eine Altlast, auf der zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle
abgelagert worden sind (Art. 32e Abs. 3 lit. c letzter Satzteil USG;
Art. 9 Abs. 1 lit. a VASA). Die Abgeltung setzt daher nicht voraus,
dass der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig
ist. Ebenso besteht Einigkeit darüber, dass die Voraussetzungen gemäss
Art. 9 Abs. 2 lit. b und d VASA erfüllt sind.
Umstritten und im Folgenden zu prüfen sind jedoch die Voraussetzungen
gemäss Art. 32e Abs. 3 lit. a und b USG bzw. Art. 9 Abs. 2 lit. a und
c VASA.
Erwägung 3
3.
3.1 Die Vorinstanz hat die Abgeltung bereits deshalb verweigert,
weil entgegen Art. 32e Abs. 3 lit. a USG bzw. Art. 9 Abs. 2 lit. a VASA
auf die Deponie Siedenmoos auch nach dem 1. Februar 1996 noch Abfälle
gelangt seien, indem die Rekultivierung in Form der Inertstoffdeponie
erfolgt sei. Auch die VASA-Fachkommission (Art. 13 VASA) hat das Gesuch
schon aus diesem Grund negativ beurteilt.
Unbestritten wurden und werden immer noch über der sanierten Deponie
Inertstoffabfälle deponiert. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend,
die abgelagerten Inertstoffe dienten nur der Rekultivierung; sie hätten
keinerlei Abdichtungsfunktion, sondern seien erst nach Abschluss der
Sanierung auf die bereits sanierte Deponie gelangt. Da auch sauberer
Aushub als Inertstoffabfall gelte, wäre nach der strengen Auffassung der
Vorinstanzen überhaupt keine Rekultivierung sanierter Deponien möglich.
3.2 Art. 32e Abs. 3 lit. a USG steht offensichtlich im Zusammenhang
damit, dass altrechtlich erstellte Deponien seit dem 1. Februar 1996 nur
noch mit Bewilligung gemäss Art. 21 ff. der Technischen Verordnung über
Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA; SR 814.600) betrieben werden dürfen
(Art. 52 Abs. 2 TVA). Wird auf eine altrechtliche Deponie ohne solche
Bewilligung weiterhin wie bisher Abfall deponiert, so ist dies seit dem 1.
Februar 1996 rechtswidrig. Die Vorschrift, wonach Abgeltungen nur bezahlt
werden, wenn nach diesem Datum keine Abfälle mehr abgelagert worden sind,
hat zum Zweck, die alten Deponien, deren Betrieb bis zu diesem Zeitpunkt
eingestellt wird, sanieren zu können (AB 1995 N 1249). Die Abgeltung soll
ausschliesslich für Standorte verwendet werden, bei denen die Ursachen der
Sanierungspflicht noch unter altem Recht gesetzt wurden (PIERRE TSCHANNEN,
Kommentar USG, 2. Aufl., Zürich 2003, Rz. 32 zu Art. 32e USG). Hingegen
sollen mit den Abgeltungen des Bundes nicht Verhältnisse saniert werden,
die nach dem 1. Februar 1996 in Missachtung des seither geltenden Rechts
erst geschaffen worden sind.
3.3 Im Lichte dieser gesetzgeberischen Zielsetzung ist die
rein wörtliche Auslegung von Art. 32e Abs. 3 lit. a USG durch die
Vorinstanzen zu eng. Massgebend ist, dass die zu sanierende Altlast nur
Abfälle umfasst, die spätestens Ende Januar 1996 dorthin gelangt sind.
Wird hingegen nach Abschluss der Sanierung auf dem sanierten Standort
eine dem neuen Recht entsprechende neue Deponie errichtet, so besteht kein
sachlicher Grund, allein aus diesem Grund die Abgeltung für die Sanierung
der Altlast zu verweigern. Wird eine solche Deponie entsprechend der TVA
bewilligt, erstellt und betrieben, sollte sie nicht sanierungspflichtig
werden. Sie ist daher mit der von Art. 32e Abs. 3 lit. a USG verfolgten
Zielsetzung vereinbar. Es kann sogar landschaftlich, ökologisch und
wirtschaftlich sinnvoll sein, die Rekultivierung einer sanierten
Altlast mit dem ohnehin nötigen Bau einer neuen Inertstoffdeponie zu
verbinden. Eine solche Lösung darf nicht dadurch erschwert oder verhindert
werden, dass für die Sanierung keine Abgeltungen bezahlt werden.
Art. 32e Abs. 3 lit. a USG bzw. Art. 9 Abs. 2 lit. a VASA sind daher so
auszulegen, dass der Bau und Betrieb einer nach neuem Recht ordnungsgemäss
bewilligten neuen Deponie am Standort der sanierten Altlast eine Abgeltung
nicht von vornherein ausschliesst.
3.4 Das BUWAL bringt allerdings vor, aus der neuen Inertstoffdeponie
könnten Schadstoffe ausgewaschen werden und in die Umwelt gelangen.
Dabei ist zu differenzieren: Die Inertstoffdeponie muss entsprechend
den Vorschriften der TVA errichtet und betrieben werden. Sind diese
Voraussetzungen nicht erfüllt, ist die Deponie ohnehin rechtswidrig,
unabhängig davon, dass sie über einer sanierten Altlast liegt. Sind
hingegen diese Vorschriften erfüllt, so ist die Deponie grundsätzlich
zulässig. Es besteht kein Grund, eine solche Deponie allein deshalb,
weil sie über einer sanierten Altlast liegt, anders und strenger zu
beurteilen als wenn sie anderswo läge. Es ist vielmehr davon auszugehen,
dass Bau und Betrieb einer TVA-konformen Inertstoffdeponie grundsätzlich
nicht zu einer unzulässigen Umweltbelastung führen.
Der Vertreter des BUWAL hat am Augenschein bestätigt, dass
die Inertstoffdeponie als solche, läge sie an einem anderen
Ort, vorschriftsgemäss wäre. Dies genügt nach dem Gesagten den
Anforderungen. Die Tatsache, dass Inertstoffe, die auf entsprechenden
Deponien zulässig sind, bis zu den in Anhang 1 TVA enthaltenen Grenzwerten
Schadstoffe enthalten können, bewirkt deshalb keine Unzulässigkeit der
hier streitigen Inertstoffdeponie. In diesem Umfang wären Schadstoffe
auch zulässig, wenn die Deponie an einem anderen Standort läge.
3.5 Die Vorinstanz beanstandet, die Überdeckung mit der
Inertstoffdeponie verunmögliche grösstenteils eine Überwachung der
Altlast und allenfalls erforderliche Eingriffe. Der Beschwerdeführer
macht demgegenüber geltend, eine Überwachung der Dichtungsschichten sei
generell unüblich. Die Geländeanpassung mit Inertstoffen verunmögliche
allfällige spätere Eingriffe an der sanierten Deponie nicht.
Die Vorinstanzen argumentieren in diesem Punkt widersprüchlich:
Das BUWAL ist in seiner Verfügung vom 20. Februar 2003 selber
davon ausgegangen, dass über der eigentlichen Dichtungsschicht eine
Rekultivierungsschicht eingebracht wird. Es hält lediglich dafür,
eine solche dürfe nicht aus Inertstoffabfällen bestehen. Auch eine
Rekultivierungsschicht, die nicht aus Inertstoffabfällen, sondern
z.B. aus unverschmutztem Aushub besteht (vgl. Art. 16 Abs. 3 lit. d
TVA), verunmöglicht oder erschwert jedoch Überwachung und Eingriffe in
die Dichtungsschicht. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diesbezüglich
ein Unterschied bestehen soll zwischen einer Überdeckung aus Inertstoffen
und einer solchen aus anderen Materialien.
3.6 Denkbar ist allerdings, dass aus ganz besonderen Gründen eine
Rekultivierung in Form einer Inertstoffdeponie die Wirksamkeit oder
Umweltverträglichkeit der Altlastensanierung in Frage stellt. Dies ist
jedoch nicht eine Frage der Inertstoffdeponie an sich, sondern der Qualität
der Sanierung. Dies ist im Folgenden zu prüfen.
Erwägung 4
4. Die Vorinstanz ist der Ansicht, die Sanierung entspreche nicht
dem Stand der Technik bzw. den Vorschriften der Verordnung vom 26. August
1998 über die Sanierung von belasteten Standorten (Altlastenverordnung,
AltlV; SR 814.680) bzw. von Art. 32e Abs. 3 lit. b USG in Verbindung mit
Art. 9 Abs. 2 lit. c VASA.
4.1 Nach Art. 32e Abs. 3 lit. b USG muss die Sanierung einerseits
wirtschaftlich, andererseits aber auch umweltverträglich sein und dem
Stand der Technik entsprechen. Das Erfordernis der Wirtschaftlichkeit wird
in Art. 10 Abs. 2, Art. 11 lit. e und Art. 13 Abs. 2 VASA aufgenommen. In
Bezug auf den Stand der Technik verweist Art. 9 Abs. 2 lit. c VASA auf die
Vorschriften der Altlastenverordnung. Nach Art. 16 AltlV muss das Ziel der
Sanierung durch Massnahmen erreicht werden, mit denen umweltgefährdende
Stoffe beseitigt werden (Dekontamination; lit. a), die Ausbreitung der
umweltgefährdenden Stoffe langfristig verhindert und überwacht wird
(Sicherung; lit. b) oder bei Bodenbelastungen die Nutzung eingeschränkt
wird (Art. 34 Abs. 2 USG; lit. c). Es bedarf keiner weiteren Erörterung,
dass darüber hinaus auch die übrigen umweltrechtlichen Vorschriften
eingehalten werden müssen, soweit sie einschlägig sind.
Zwischen dem Erfordernis der Wirtschaftlichkeit und demjenigen
der Umweltverträglichkeit besteht ein Spannungsverhältnis, das der
praktischen Optimierung bedarf: Einerseits darf nicht die kostengünstigste
Sanierungsvariante gewählt werden, wenn sie den umweltrechtlichen
Anforderungen nicht entspricht. Andererseits dürfen im Lichte der
ökologischen Effizienz auch nicht die aufwändigsten Sanierungsmassnahmen
getroffen werden, um alle theoretischen Umweltrisiken zu vermeiden, da
dies dem Gebot der Wirtschaftlichkeit widersprechen würde. Das von den
Vorinstanzen angerufene Vorsorgeprinzip bedeutet nicht, dass sämtliche
denkbaren Risiken vermieden werden, sondern dass ein vernünftiges
Verhältnis zwischen den für die Sanierung aufgewendeten Mitteln und den
damit vermiedenen Risiken angestrebt wird (vgl. Art. 11 Abs. 2 USG; BGE
124 II 517 E. 5c S. 524; Urteil 1A.256/2003 vom 14. Juni 2004, E. 5.2,
publ. in: URP 2004 S. 476; HERIBERT RAUSCH/ ARNOLD MARTI/ALAIN GRIFFEL,
Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 75 f.; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht
I, 2. Aufl., Zürich 2002, S. 37; PIERRE TSCHANNEN, aaO, Rz. 40 zu Art. 1
USG; HANSJÖRG SEILER, Kommentar USG, 2. Aufl. 2001, Rz. 59 und 60 zu
Art. 10 USG; ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar USG, 2. Aufl. 1998,
Rz. 35-35c zu Art. 11 USG; ALAIN GRIFFEL, Die Grundprinzipien des
schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, S. 120 ff.). Das Kriterium der
Kostenwirksamkeit ist implizit auch in Art. 12 Abs. 3 VASA enthalten,
wonach - sofern der Ertrag der Abfallabgabe (Art. 32e Abs. 1 und 2
USG) nicht alle benötigten Mittel deckt - bei der Auszahlung in erster
Linie diejenigen Projekte zu berücksichtigen sind, die aus Gründen des
Umweltschutzes dringlich gewesen sind oder bei denen im Verhältnis zum
Aufwand ein erheblicher ökologischer Nutzen erzielt worden ist.
4.2 Bei der vorliegend zu beurteilenden Sanierung wurde
hauptsächlich das Prinzip der Sicherung gemäss Art. 16 lit. b AltlV
verfolgt. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Verwendung von vergüteter
KVA-Schlacke für die Abdichtungsschicht sei die kostengünstigste Lösung
gewesen. Sauberer Aushub für die darüber liegende Rekultivierungsschicht
sei nicht verfügbar gewesen. Das UVEK ist demgegenüber der Ansicht, auch
kostengünstige Massnahmen müssten dem Stand der Technik entsprechen. Es
hat indessen seine Ansicht, die Verwendung von Schlacke entspreche nicht
dem Stand der Technik, vor allem damit begründet, das Vorsorgeprinzip
nach Art. 1 (recte: Art. 11) Abs. 2 USG bzw. die damit gleichbedeutende
allgemeine Sorgfaltspflicht gemäss Art. 3 des Bundesgesetzes vom
24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) werde
verletzt. Es hat damit verkannt, dass im Vorsorgebereich nicht absolute
Anforderungen gelten, sondern die ökologischen Verbesserungen in Relation
zur Wirtschaftlichkeit zu beurteilen sind (vorne E. 4.1).
An der Instruktionsverhandlung hat der Vertreter des Beschwerdeführers
angegeben, die Gesamtkosten der Sanierung hätten rund 1,5 Mio. Franken
betragen. Beim Einsatz von Ton als Abdichtungsmaterial wären die
Gesamtkosten auf rund 3 Mio. Franken zu stehen gekommen. Der Vertreter
der VASA-Fachkommission hat diese Angaben in der Grössenordnung
bestätigt. Die Kosteneinsparung von rund 1,5 Mio. Franken bzw. rund der
Hälfte der gesamten Sanierungskosten ist erheblich. Sie kann im Sinne
des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes
rechtfertigen, eine Lösung zu wählen, die zwar nicht ein Maximum, aber
doch ein hinreichendes Mass an Sicherheit bietet, sofern die zwingend
vorgeschriebenen Anforderungen erfüllt sind.
4.3 Die AltlV, auf welche Art. 9 Abs. 2 lit. c VASA verweist,
bezeichnet in ihrem Art. 15 Abs. 1 als Ziel der Sanierung die Beseitigung
der Einwirkungen oder der konkreten Gefahr solcher Einwirkungen, die zur
Sanierungsbedürftigkeit nach den Artikeln 9 bis 12 AltlV geführt haben.
Verlangt wird also nicht die Beseitigung jeglicher bloss abstrakten
Gefahrenquelle. Zudem kann gemäss Art. 15 Abs. 2 lit. b und Abs. 3 lit. b
AltlV vom Sanierungsziel abgewichen werden, wenn sonst unverhältnismässige
Kosten anfallen würden. Eine Sanierung entspricht also nicht erst dann
den Anforderungen an die AltlV (und damit denjenigen von Art. 9 Abs. 2
lit. c VASA), wenn jede abstrakte Umweltgefährdung vermieden wird, sondern
bereits dann, wenn die Anforderungen von Art. 15 AltlV erfüllt sind.
Auch die in Art. 16 lit. b AltlV vorgeschriebene langfristige Sicherung
ist im Lichte der in Art. 15 AltlV genannten Sanierungsziele auszulegen:
Die Ausbreitung von Stoffen kann kaum je mit völliger Sicherheit auf
unbegrenzte Zeit verhindert werden. Wann und in welchem Umfang Schadstoffe
aus dem Standort in die Umwelt gelangen, ist eine graduelle Frage. Es kann
daher nicht eine absolute, sondern nur eine hinreichende Abschliessung
verlangt werden (vgl. E. 4.4.4).
4.4
4.4.1 Die Vorinstanz beanstandet grundsätzlich die Verwendung von
KVA-Schlacke als Oberflächenabdeckung für die alte Deponie; diese sei
ökologisch bedenklich, weil durch Auswaschung und Verwitterung der Schlacke
Schadstoffe in die Umwelt gelangen könnten und die Funktionsfähigkeit der
Abdeckung beeinträchtigt werden könnte. Diese Risiken hätten sich mit einer
Oberflächenabdeckung aus unverschmutztem Material vermeiden lassen. Zudem
könne eine Beschädigung der Oberflächenabdeckung wegen partieller Senkung
erfolgen, was zum Austritt von Schadstoffen führen könnte.
Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, die für die
Oberflächenabdeckung verwendete KVA-Schlacke sei vergütet worden. Die
Verwendung dieser Schlacke entspreche den Sanierungszielen. Die
Befürchtung, die Schlacke könnte ausgewaschen werden, sei eine unbelegte
Vermutung.
4.4.2 Die Verwendung von KVA-Schlacke als Oberflächenabdichtung
kann nicht schon deshalb unzulässig sein, weil KVA-Schlacke unter den
Begriff der Abfälle im Sinne von Art. 7 Abs. 6 USG fallen mag; denn dies
trifft unter Umständen auch für unverschmutzten Aushub zu (BGE 120 Ib
400 E. 3d S. 404), der aber dennoch zur Überdeckung bzw. Rekultivierung
verwendet werden darf. Dies ist - wie das BUWAL selber vorbringt - in
Art. 16 Abs. 3 lit. d TVA ausdrücklich vorgesehen. Da diese Bestimmung
nicht abschliessend formuliert ist, wird dadurch die Verwendung von KVA-
Schlacke als Abdichtung nicht von vornherein ausgeschlossen.
Es gibt auch sonst keine Vorschrift, welche die Verwendung
von KVA-Schlacke als Oberflächenabdeckung für Deponien ausdrücklich
verbieten würde: Nach Art. 13 Abs. 1 bis 3 TVA darf zwar Schlacke aus
Verbrennungsanlagen für Siedlungsabfälle grundsätzlich nur beim Bau
von Strassen, Plätzen und Dämmen verwertet werden; ihre Verwendung kann
nach Art. 13 Abs. 4 TVA weiter eingeschränkt werden, wenn dies aufgrund
besonderer örtlicher Verhältnisse zum Schutze der Gewässer oder zur
Erhaltung der Fruchtbarkeit des Bodens notwendig ist. Indessen gelten
gemäss Art. 13 Abs. 5 TVA die Anforderungen nach den Abs. 1 bis 4
dieser Bestimmung nicht, wenn nachgewiesen wird, dass die Schlacke die
Anforderungen an Inertstoffe (Anhang 1 TVA Ziff. 11) sowie diejenigen
nach Art. 39 lit. a und c TVA erfüllt. Nach Art. 39 lit. a und c TVA
muss die Schlacke den Anforderungen von Artikel 38 Absatz 1 lit. b
und c TVA genügen und soweit von Metallschrott befreit worden sein,
als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar
ist. Nach Art. 38 Abs. 1 lit. b und c TVA darf die Schlacke höchstens drei
Gewichtsprozent unverbrannte Anteile, gemessen als Glühverlust bei 550 °C
oder als totaler organischer Kohlenstoff (TOC), enthalten und darf nicht
mit Kesselstaub, Filterstaub und Rauchgasreinigungsrückständen vermischt
werden; die Behörde kann Ausnahmen gestatten, wenn der Inhaber nachweist,
dass die in Kesselstaub, Filterstaub und Rauchgasreinigungsrückständen
enthaltenen Schadstoffe weitgehend entfernt werden. Der Vertreter des BUWAL
hat an der Instruktionsverhandlung nicht bestritten, dass die verwendete
vergütete Schlacke den Anforderungen von Art. 38 f. TVA entspricht.
Die zur Diskussion stehende Abdichtung mit vergüteter KVA-Schlacke
verstösst somit gegen keine ausdrückliche Rechtsnorm.
4.4.3 Die Vorinstanzen bestreiten dessen ungeachtet, dass die
Verwendung von Schlacke dem Stand der Technik entspreche und befürchten,
dass längerfristig die in der Schlacke enthaltenen Schadstoffe ausgewaschen
werden könnten.
In den Akten befinden sich keine Regelwerke, welche den Stand der
Technik definieren würden. Auch das BUWAL als zuständige Fachinstanz des
Bundes hat bisher offenbar keine Richtlinien über den Stand der Technik
bei der Altlastensanierung herausgegeben. Gemäss Aussagen des BUWAL ist
eine entsprechende Vollzugshilfe erst in Vorbereitung.
Die Baudirektion des Kantons Zürich hat mit Verfügung vom 6. November
1996 die bautechnische Verwendung von KVA-Schlacke, soweit überhaupt noch
zugelassen, nur mit einer zusätzlichen Deckschicht in Form eines Asphalt-
oder Betonbelags bewilligt. Das BUWAL führt aus, es würde die Verwendung
von KVA-Schlacke nicht bemängeln, wenn darüber eine Dichtungsschicht aus
Lehm und eine Sickerschicht lägen. In einem Feldversuch im Kanton Bern
ist hingegen gemäss einem vom Beschwerdeführer eingereichten Bericht
des damit beauftragten Ingenieurbüros je ein Versuchsfeld mit und ohne
Lehmschutzschicht untersucht worden. Gemäss der provisorischen Beurteilung
der Ergebnisse sind die Schadstoffkonzentrationen auch im Drainagewasser
aus dem Feld ohne Lehmschicht sehr gering und stellen keine Probleme für
das Schutzgut Wasser dar.
Das BUWAL bemerkt dazu freilich, dass schon die in diesem
Versuch verwendete Schlacke mit 13 Prozent Ca-Bentonit-Zugabe die
Abdichtungsanforderung (Durchlässigkeitsbeiwert k < 1,0 x 10-9 m/s) knapp
nicht erfülle. Umso weniger könne die im Siedenmoos verwendete Schlacke
mit einer Zugabe von bloss 8 Prozent Opalinuston den Anforderungen genügen.
Gemäss Angaben des erwähnten Ingenieurbüros, welches ebenfalls
die Sanierung der Deponie Siedenmoos betreut hat, wurden hier mit der
verwendeten vergüteten Schlacke in der 1. und 2. Etappe der Sanierung
Durchlässigkeitsversuche durchgeführt, welche Durchlässigkeitskoeffizienten
zwischen 1,5 x 10-9 m/s und 8,1 x 10-9 m/s ergaben (Durchschnitt 4,8
x 10-9 m/s). Die erwähnte Anforderung (Durchlässigkeitsbeiwert maximal
1,0 x 10-9 m/s) ist damit nicht eingehalten. Indessen ist dieser Wert
nirgends rechtlich festgelegt. Seine Überschreitung ist daher nicht von
vornherein rechtswidrig.
4.4.4 Aus den vom BUWAL eingereichten Unterlagen geht eine
gewisse Skepsis der Fachwelt gegen die Verwendung von KVA-Schlacke
für die Abdichtung von Deponien hervor. Aufgrund dieser Unterlagen
muss davon ausgegangen werden, dass das Risiko einer langfristigen
Auslaugung der Schlacke besteht. Ebenso geht das Bundesgericht mit den
Vorinstanzen davon aus, dass das Risiko einer Auslaugung durch eine über
der Schlacke eingebrachte, geeignete Oberflächenabdichtung verringert
werden könnte. Da aber eine absolute Garantie gegen jegliche Auslaugung
ohnehin nicht verlangt werden kann (vorne E. 4.3), führt dies nicht dazu,
dass die hier vorliegende Sanierung unzulässig wäre. Entscheidend ist
vielmehr, ob das Risiko einer Umweltbeeinträchtigung im Verhältnis
zum Aspekt der Wirtschaftlichkeit hinreichend gering ist oder ob
zusätzliche Massnahmen zur weiteren Reduktion der Risiken erforderlich
wären. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid selber ausführt,
bestehen keine nachvollziehbaren Erfahrungswerte über die langfristige
Eignung von vergüteter KVA-Schlacke zur Oberflächenabdichtung. Auch die
eingereichte Fachliteratur quantifiziert das Risiko einer Auslaugung
nicht. Eine zuverlässige quantitative Abschätzung des Risikos ist
daher nicht möglich. In solchen Situationen der Ungewissheit bedeutet
das Vorsorgeprinzip, dass den Unsicherheiten mit einer Sicherheitsmarge
Rechnung zu tragen ist (BGE 124 II 219 E. 8a S. 232). Dies kann indessen
nicht bedeuten, dass alle hypothetischen Risiken unzulässig sind. Gewisse
Risiken können namentlich dann in Kauf genommen werden, wenn Massnahmen
möglich sind, welche die Gefährdungen, sollten sie sich dereinst
realisieren, wirksam begrenzen können (vgl. KARIN SCHERRER, Handlungs-
und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Diss. Bern 2005,
S. 74).
4.5 Die Abwasserableitung der Sanierung ist so konzipiert, dass
das Schmutzwasser aus dem Reaktorkörper der Altlast gesammelt wird und
in eine Pflanzenkläranlage fliesst. Getrennt davon gelangt das über der
Abdeckungsschicht abfliessende Sickerwasser aus der Inertstoffdeponie in
einen Schacht und wird von dort normalerweise als Sauberwasser direkt
in den Vorfluter abgeleitet. Die Wasserwerte werden aber regelmässig
kontrolliert; bei Bedarf kann das Wasser aus der Inertstoffdeponie
ebenfalls in die Pflanzenkläranlage umgeleitet werden.
Das BUWAL ist allerdings der Ansicht, die Oberflächenabdeckung müsse
sauberes Wasser ohne jede Schadstoffbelastung gewährleisten. Diese
Anforderung ist unrealistisch: Bei Oberflächenwasser, das mit
verschiedensten Materialien in Berührung kommt, kann eine absolute
Schadstofffreiheit nie gewährleistet werden. Gerade aus diesem Grund werden
gewässerschutzrechtlich Grenzwerte festgelegt, welche eine Belastung, die
ein gewisses Ausmass überschreitet, als unzulässig erklären. Sind diese
Grenzwerte eingehalten, kann eine weitere Reduktion der Belastung aufgrund
des Vorsorgeprinzips angebracht sein. Dieses verlangt aber nicht eine
Null-Belastung, sondern eine Belastungsreduktion im Rahmen des technisch
und betrieblich Machbaren und der wirtschaftlichen Tragbarkeit. Es ist
deshalb nicht grundsätzlich zu beanstanden, wenn das Abwasser aus der
Inertstoffdeponie direkt in den Vorfluter abgeleitet wird, auch wenn es
nicht völlig schadstofffrei ist, aber die Einleitbedingungen erfüllt.
Sollte später die Schlacke tatsächlich ausgelaugt und deshalb die
zulässige Schadstoffbelastung im Abwasser überschritten werden, kann dies
mittels der regelmässigen Überwachung festgestellt und behoben werden,
indem auch das Abwasser aus der Inertstoffdeponie in die Pflanzenkläranlage
umgeleitet wird.
In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass nach Art. 13 Abs. 1 und 3
TVA die Schlacke auch zum Bau von Dämmen verwendet werden kann. Dabei ist
- anders als für den Strassenbau (Art. 13 Abs. 2 TVA) - keine Deckschicht
über der Schlacke vorgeschrieben. Im Gegenteil rechnet die TVA mit einer
gewissen Durchsickerung von Niederschlagswasser; das Abwasser ist zu
sammeln und abzuleiten (Art. 13 Abs. 3 lit. a und c TVA). Dieses Konzept
entspricht im Wesentlichen demjenigen bei der Sanierung der Deponie
Siedenmoos.
4.6 Das UVEK befürchtet auch, dass die Oberflächendichtung ihre
Funktionsfähigkeit durch partielle Senkungen verlieren könnte. Nach
Ansicht des Beschwerdeführers wird dies durch eine 1 Meter mächtige
Ausgleichsschicht verhindert.
Die Vorinstanzen begründen nicht im Einzelnen, weshalb ihre Befürchtung
ein Argument gegen die Verwendung der KVA-Schlacke sein soll. Auch
bei einer Oberflächenabdichtung aus einem anderen Material kann sich
der darunter liegende Körper der Reaktordeponie verändern. Es scheint
unbestritten zu sein, dass die hier verwendete vergütete Schlacke eine
gute bautechnische Eignung aufweist. Soweit die Senkung des Reaktorkörpers
zu einer mechanischen Beanspruchung der Oberflächenabdichtung führt,
wäre dies wohl auch bei anderen Stoffen der Fall. Soweit das Problem
darin liegt, dass infolge der Beschaffenheit der Oberflächenabdichtung
Meteorwasser verunreinigt wird, ist ihm mit der vorne in E. 4.5 genannten
Überwachung zu begegnen.
4.7 Die Vorinstanzen bemängeln, dass die Gewässerschutzgrenzwerte
teilweise überschritten seien. Dies sei auch auf das Ungenügen der
Pflanzenkläranlage zurückzuführen. Der Beschwerdeführer macht geltend,
diese Überschreitung sei zu tolerieren, da sie auf die Zusammensetzung
des Deponiesickerwassers zurückzuführen sei. Nötigenfalls könnte das
Abwasser darüber hinaus auch in die Abwasserreinigungsanlage (ARA)
Entlebuch abgeleitet werden.
4.7.1 Gemäss den in den Akten befindlichen Wasseranalysen sind
die Grenzwerte für Einleitungen in Gewässer eingehalten, ausser bei
den DOC (gelöste organische Kohlenstoffe). Dafür ist gemäss Anhang 3.3
Ziff. 25 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV;
SR 814.201) ein Grenzwert von 10 mg/ l C für die Einleitung in Gewässer
vorgesehen. Die effektiven Werte betragen gemäss den Wasseranalysen aus
den Jahren 2000 bis 2003 beim Auslauf aus dem Klärbecken zwischen 7,5
und 40 mg/l, sind also bis zu 4 mal zu hoch.
Gemäss einem vom Beschwerdeführer in Auftrag gegebenen Bericht vom
Juni 2004 über die "Beurteilung des Einflusses der Deponieentwässerung
auf die Vorfluter Seitengraben und Entlen" sind die Grenzwerte beim
Auslauf aus der Pflanzenkläranlage und im Seitengraben, in welchen dieser
Auslauf einmündet, überschritten, nicht jedoch in der Entlen selbst. Dort
beträgt der Wert vor dem Einlauf des Seitengrabens 2,9 mg/l, nachher 4,3
mg/l. Insgesamt führt die Deponieentwässerung somit zu einer gewissen
Beeinträchtigung des Seitengrabens und zu einer gewissen, aber deutlich
unterhalb der Grenzwerte liegenden Mehrbelastung der Entlen.
4.7.2 Die genaue Ursache für die Überschreitung ist ungewiss. Wie
sich aus den Akten und aus der Instruktionsverhandlung ergeben hat,
könnten die DOC aus der KVA-Schlacke, aus der Inertstoffdeponie, aber
teilweise auch aus der sumpfigen Umgebung stammen.
4.7.3 Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat bereits in seiner
Bewilligung vom 10. November 1998 damit gerechnet, dass die Anforderungen
an eine Einleitung in ein Gewässer möglicherweise nicht eingehalten werden
können und deshalb als Auflage angeordnet, dass das AfU den Anschluss an
die ARA Entlebuch verfügen kann, wenn die Anforderungen an die Einleitung
in Gewässer nicht eingehalten werden.
Nach Ansicht der Vorinstanzen zeigt die Notwendigkeit eines
nachträglichen ARA-Anschlusses, dass das ganze Sanierungskonzept nicht
überzeuge; die Sanierung müsse abgeschlossen sein und dürfe nicht von
späteren Beurteilungen abhängig gemacht werden.
4.7.4 Dazu ist zu bemerken, dass eine Sanierung ohne vollständige
Dekontamination stets überwachungsbedürftig bleibt (vgl. Art. 9, Art. 17
lit. a sowie Art. 18 Abs. 1 lit. d AltlV; SCHERRER, aaO, S. 74). Damit
ist zwangsläufig die Möglichkeit verbunden, dass spätere Interventionen
erforderlich sein könnten. Wenn sich erweist, dass mit solchen nötigenfalls
anzuordnenden Massnahmen die allenfalls denkbaren Umweltbeinträchtigungen
wirksam und kostengünstig vermieden werden können, dann kann das Vorgehen
des Kantons sinnvoll und gerechtfertigt sein.
4.7.5 Ein Anschluss an die ARA Entlebuch käme nach Aussagen des
Vertreters des Beschwerdeführers auf ca. Fr. 150'000.- zu stehen. Die
Errichtung einer entsprechenden Leitung scheint technisch ohne
weiteres möglich zu sein. Der Vertreter des BUWAL hat anlässlich der
Instruktionsverhandlung bestätigt, dass mit einem Anschluss an die ARA
die Vorbehalte gegen das Entwässerungssystem ausgeräumt werden könnten.
Wenn mit einer derartigen Massnahme, die rund zehnmal kostengünstiger
zu stehen kommt als eine verbesserte Oberflächenabdichtung (vgl. vorne
E. 4.2), die allenfalls eintretenden nachteiligen Auswirkungen des
gewählten Projekts vermieden werden können, dann ist es sinnvoll, diese
kostengünstigere Massnahme anzuordnen. Ob und wann der in der Bewilligung
vorbehaltene Anschluss an die ARA Entlebuch allenfalls verfügt werden
wird, ist nicht im vorliegenden Verfahren zu beurteilen, sondern ist von
den zuständigen Behörden des Kantons nach pflichtgemässer Beurteilung der
Situation zu entscheiden. Dass trotz der Überschreitung der Grenzwerte
bei den DOC dieser Anschluss bisher nicht verfügt worden ist, kann
angesichts der noch relativ jungen Anlage und der Ungewissheit über die
Herkunft der Belastung (vorne E. 4.7.2) als vertretbar erachtet werden
(vgl. auch Art. 6 Abs. 4 GSchV). Es ist dem BUWAL unbenommen, im Rahmen
seiner Aufsicht (Art. 46 Abs. 1 GSchG) die Situation weiter zu verfolgen.
4.8 Zusammenfassend ergibt sich: Die vom Kanton gewählte
Oberflächenabdichtung mit vergüteter KVA-Schlacke widerspricht keiner
ausdrücklichen gesetzlichen Vorschrift. Sie birgt ein gewisses, nicht
quantifiziertes Risiko, dass - vor allem längerfristig - Schadstoffe
aus der Schlacke ausgelaugt werden. Dies kann jedoch mit der Überwachung
des Abwassers erkannt werden. Mit der Einleitung des Sickerwassers aus
der neuen Inertstoffdeponie in die Pflanzenkläranlage und nötigenfalls
auch mit dem vorbehaltenen Anschluss für alle Abwässer aus der Deponie
an die ARA Entlebuch können die daraus allenfalls resultierenden
Umweltbeeinträchtigungen vermieden werden. Selbst wenn sich dieser
Anschluss später als erforderlich erweisen wird, weil längerfristig die
Einleitungswerte nicht eingehalten werden können, sind die gesamten Kosten
bei dieser umweltrechtlich unbedenklichen Lösung immer noch wesentlich
tiefer als mit einem Sanierungskonzept, welches den Vorstellungen der
Vorinstanzen entspricht.
4.9 Schliesslich ist auf Folgendes hinzuweisen: Die Anforderungen
an die Sanierung von Deponien sind gesetzlich sehr unbestimmt
festgehalten. Der in Art. 32e Abs. 3 lit. b USG erwähnte Stand der
Technik ist nicht klar definiert; im Einzelnen bestehen bei verschiedenen
Beteiligten unterschiedliche Auffassungen darüber, welche Massnahmen
sinnvoll sind. Es ist unter diesen Umständen unbefriedigend, wenn
eine Abgeltung verweigert wird, nachdem die Sanierungsarbeiten bereits
durchgeführt sind.
Es ist zwar vermutlich weder möglich noch sinnvoll, die Anforderungen
an eine Sanierung rechtssatzmässig sehr detailliert festzulegen. Wenn aber
die Bundesbehörden Wert darauf legen, Abgeltungen nur dann zu leisten,
wenn die Projekte ihren Vorstellungen entsprechen, dann wäre es ihnen
unbenommen gewesen, bei der Ausgestaltung der VASA ein Verfahren der
vorgängigen Projektprüfung durch die Subventionsbehörden vorzusehen,
wie dies in anderen Bereichen üblich ist (vgl. z.B. Art. 62a Abs. 4
GSchG; Art. 97 Abs. 5 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998
[LwG; SR 910.1]). Stattdessen verweist Art. 9 Abs. 2 lit. c VASA bloss
auf die Anforderungen der AltlV, die gemäss Art. 11 lit. c VASA von der
nach Art. 18 AltlV zuständigen Behörde beurteilt werden, das heisst von
der kantonalen Behörde (Art. 36 USG; Art. 21 AltlV). Damit geht die VASA
grundsätzlich davon aus, dass die Beurteilung der Abgeltungsgesuche im
Wesentlichen auf die von den kantonalen Behörden vorgenommene Beurteilung
der Sanierungsprojekte abstellt.
Bei dieser gesetzlichen Regelung kann das BUWAL grundsätzlich nicht
nachträglich aufgrund von Kriterien, die vorher nicht rechtssatzmässig
festgelegt worden sind, Abgeltungen verweigern für Projekte, die von
den zuständigen kantonalen Behörden genehmigt worden sind. Eine solche
Verweigerung wäre nur zulässig, wenn die kantonale Genehmigung klar
rechtswidrig gewesen wäre. Davon kann nach dem Gesagten aber keine Rede
sein. Vielmehr haben die kantonalen Behörden eine rechtlich vertretbare
Abwägung zwischen dem Sanierungsanliegen und der Wirtschaftlichkeit
vorgenommen. Der Kanton hat daher nach Art. 32e USG und Art. 9 ff. VASA
Anspruch auf Abgeltungen für die bisher durchgeführten Sanierungsarbeiten
für die Deponie Siedenmoos. Nicht im vorliegenden Verfahren zu
beurteilen ist die Frage, ob auch für allfällige spätere zusätzliche
Sanierungsarbeiten ebenfalls ein Anspruch auf Abgeltungen bestehen wird.