BGE 131 II 413
131 II 413
30. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause X.
contre Helsana Assurances SA ainsi que Commission fédérale de la protection
des données (recours de droit administratif)
1A.190/2004 / 1A.191/2004 du 9 mai 2005
Regeste
Art. 17 DSG; Art. 57, 84 und 84a KVG; Weiterleitung des medizinischen
Dossiers des Versicherten durch den Vertrauensarzt des Versicherers an
einen externen Spezialisten.
Eine derartige Weiterleitung ist nach Art. 84 KVG zulässig
(E. 2.1). Von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, benötigt
sie weder das Einverständnis des Versicherten noch dessen vorgängige
Information (E. 2.4).
Sachverhalt
Le 29 mai 2001, Helsana Assurances SA (ci-après: Helsana) écrivit à
son assuré X. qu'elle entendait désormais restreindre la prise en charge
d'un traitement de psychothérapie à une séance par semaine, contre deux
jusqu'alors. Cette décision a été contestée par l'assuré.
Le 13 septembre 2001, le Dr A., médecin-conseil d'Helsana, s'est
adressé au Dr B., médecin psychiatre et consultant externe, également
médecin-conseil, en lui remettant le dossier de l'assuré afin d'obtenir
son avis au sujet de l'indication, du nombre de séances et de la durée
des traitements; des cas de ce genre étaient fréquents, et il convenait
d'obtenir une ligne générale. Le dossier de l'assuré a été transmis une
seconde fois, vraisemblablement le 15 octobre 2001, le médecin-conseil
désirant savoir quelle serait l'issue possible en cas de recours. Le Dr
B. a rendu deux rapports, les 27 septembre et 24 octobre 2001, estimant
qu'il n'y avait pas de raison de dépasser le cadre des prestations prévues
à l'art. 3 OPAS.
Par acte du 17 mars 2003, X. a saisi la Commission fédérale de
la protection des données (ci-après: la commission) en lui demandant
notamment de constater le caractère illicite des transmissions de son
dossier au Dr B. et d'ordonner la destruction de ses rapports.
Par jugement du 3 juin, la commission a rejeté le recours: les
transmissions de dossiers au Dr B. étaient licites, car ce dernier pouvait
être assimilé à un auxiliaire du médecin-conseil, appelé à se prononcer
non seulement sur des questions générales mais aussi sur le cas d'un
assuré présentant des difficultés particulières. Exiger un tri préalable
ou une anonymisation du dossier n'était pas possible.
X. forme un recours de droit administratif contre ce jugement, en
reprenant ses conclusions. Subsidiairement, il demande le renvoi de la
cause à la commission afin qu'elle statue à nouveau dans le sens des
considérants. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2. Le recourant persiste à considérer comme illicites les
transmissions de son dossier par le Dr A. au Dr B. Il relève qu'un médecin
traitant n'aurait pas le droit de consulter de cette manière un confrère
spécialisé à l'insu de son patient, et qu'il devrait en aller de même pour
le médecin-conseil. Le recourant estime que le Dr A. n'aurait pas choisi
en toute indépendance le consultant externe, puisque le Dr B. avait été
mandaté par l'assureur pour donner des avis en matière de psychiatrie. Le
système des art. 13 Cst. et 321 CP permettrait à toute personne de
décider elle-même de l'accès aux données qui la concernent; le principe
de transparence, ainsi que les art. 4, 8 et 9 de la loi fédérale du 19
juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1) supposeraient le
consentement du patient, ou à tout le moins une information avant toute
transmission de données. La solution consacrée par la commission serait
ainsi arbitraire, et violerait les art. 13 Cst. et 8 CEDH. Le recourant
se plaint de ce que la liste des médecins-conseils n'ait pas encore été
publiée; il estime aussi qu'une liste de médecins consultants spécialisés
et agréés devrait être établie.
2.1 Le recourant ne conteste plus que le médecin-conseil, dans le
cadre de sa mission, peut requérir l'avis d'un autre médecin spécialisé,
appelé à se prononcer sur une question nécessitant des connaissances
particulières. En effet, le contrôle du caractère économique et de la
qualité des prestations (art. 56 LAMal; RS 832.10) ne peut parfois se
faire sans le recours à un spécialiste. Par ailleurs, les contestations
des parties quant à la publication de la liste des médecins-conseils,
et à la manière dont le choix du Dr B. s'est opéré, sont sans rapport
direct avec la question de la protection des données, et n'ont pas à
être examinées dans ce cadre. Le recourant admet implicitement que la
remise de son dossier médical était bien nécessaire afin de permettre
au consultant de donner son avis. La base légale formelle pour une telle
transmission est l'art. 84 LAMal, qui prévoit expressément qu'un organe
peut traiter ou "faire traiter" des données personnelles, y compris des
données sensibles. Cette expression recouvre notamment la transmission
de données personnelles dans le cadre d'une mission d'expertise (FF
2000 p. 227; EUGSTER/LUGINBÜHL, Datenschutz in der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung, in Datenschutz im Gesundheitswesen, Zurich
2001, p. 73-146, 81). En réplique, le recourant estime que les art. 42
al. 5 et 57 al. 7 LAMal empêcheraient toute transmission de données autres
que celles qui y sont expressément mentionnées. Tel n'est pas le sens de
ces dispositions: la première permet au fournisseur de prestations de
ne donner des indications d'ordre médical qu'au médecin-conseil; elle
constitue une exception au principe de l'obligation de renseigner de
l'art. 42 al. 3 et 4 LAMal, et concerne les relations entre prestataires
et assureurs. Quant à l'art. 57 al. 7 LAMal, il concerne la transmission
de données à l'assureur. On ne saurait donc déduire de ces dispositions
une interdiction faite au médecin-conseil de transmettre des données à
un tiers.
L'existence d'une base légale formelle dispense d'examiner si la
commission pouvait, comme elle l'a fait également, fonder la transmission
litigieuse sur la convention passée le 14 décembre 2001 entre Santésuisse
et la Fédération des médecins suisses, relative aux médecins-conseils
(laquelle prévoit notamment à son art. 6 le recours à des auxiliaires,
tenus au secret professionnel du médecin), ou sur la directive en matière
de protection des données édictée par Santésuisse.
2.2 Le recourant ne conteste pas non plus les considérations de
la commission en rapport avec le principe de la proportionnalité. Selon
le jugement attaqué, la transmission de l'intégralité du dossier était
nécessaire afin de s'assurer que le spécialiste dispose des éléments
nécessaires pour se prononcer valablement; on ne saurait exiger du
non-spécialiste qu'il opère un tri préalable, au risque d'influencer l'avis
du spécialiste. On ne pouvait non plus exiger un travail disproportionné
d'anonymisation, lequel n'empêcherait au demeurant pas des recoupements
d'informations.
En définitive, la seule question encore litigieuse à ce stade est de
savoir si la transmission du dossier devait être soumise au consentement
préalable de l'assuré, ou devait à tout le moins faire l'objet d'une
information à ce dernier.
2.3 L'assureur-maladie ayant la qualité d'organe fédéral au sens
de l'art. 2 al. 1 let. a LPD, il en va de même du médecin-conseil. La
transmission des données personnelles est régie à la fois par cette loi
et par la LAMal; hormis l'obligation générale de garder le secret posée
à son art. 33, la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) ne règle pas ce problème.
Selon l'art. 3 let. e LPD, la communication de données personnelles,
soit le fait de les rendre accessibles en les transmettant (let. f)
constitue un traitement au sens des art. 16 ss LPD. Un tel traitement
nécessite une base légale (art. 17 al. 1 LPD). Un dossier médical
renfermant des informations sur la santé d'un patient contient en outre des
données sensibles au sens de l'art. 3 let. c ch. 3 LPD, de sorte qu'une
base légale formelle est nécessaire (art. 17 al. 2 LPD). S'agissant de
communication, les exceptions à cette exigence sont mentionnées à l'art. 19
al. 1 let. a à d LPD. Il s'agit notamment du besoin absolu du destinataire
pour accomplir la tâche (let. a), du consentement de la personne concernée
(let. b), ou de l'opposition abusive de ce dernier (let. d).
Les art. 84 et 84a LAMal, entrés en vigueur le 1er janvier 2001,
constituent la base légale formelle exigée par l'art. 17 al. 2 LPD en
matière de traitement et de communication des données. L'art. 84 LAMal
prévoit que les organes chargés de l'application de la loi ou d'en
surveiller l'exécution "sont habilités à traiter et à faire traiter les
données personnelles, y compris les données sensibles et les profils de la
personnalité, qui leur sont nécessaires pour accomplir les tâches que leur
assigne cette loi, notamment pour: établir le droit aux prestations, les
calculer, les allouer et les coordonner avec celles d'autres assurances
sociales" (let. c). Intitulé "communication de données", l'art. 84a
LAMal prévoit que, "dans la mesure où aucun intérêt prépondérant ne s'y
oppose, les organes chargés d'appliquer la présente loi ou d'en contrôler
l'application peuvent communiquer des données, en dérogation à l'art. 33
LPGA: à d'autres organes chargés d'appliquer la présente loi ou d'en
contrôler l'exécution, lorsqu'elles sont nécessaires à l'accomplissement
des tâches que leur assigne la présente loi" (let. a).
Le statut des médecins-conseils est défini à l'art. 57 LAMal. Il s'agit
de praticiens désignés par les assureurs ou leur fédération, chargés de
donner leur avis à l'assureur sur des questions médicales ainsi que sur des
questions relatives à la rémunération et à l'application des tarifs. Ils
examinent en particulier si les conditions d'une prise en charge d'une
prestation sont remplies (al. 4). Les médecins-conseils évaluent les cas
en toute indépendance. Ni l'assureur, ni le fournisseur de prestations,
ni leurs fédérations ne peuvent leur donner de directives (al. 5).
2.4 L'institution du médecin-conseil a pour but essentiel de garantir
les droits de la personnalité des assurés à l'égard des assureurs (OFAS,
Protection de la personnalité dans l'assurance-maladie et accidents
sociale et privée, rapport d'une commission d'experts instituée par le
DFI et le DFJP, mars 2001, p. 106). La loi réglemente ainsi de manière
restrictive la transmission de données entre le médecin-conseil et
l'assureur (art. 42 al. 5 et 57 al. 7 LAMal), le médecin-conseil ayant
pour fonction de sélectionner les informations à destination de l'assureur
(rapport OFAS, p. 93 ss). En revanche, la loi permet au médecin-conseil
de transmettre des données à un médecin tiers; la protection des données
est assurée dans ce cas, d'une part en raison du secret professionnel
auquel est soumis le médecin tiers lui même, d'autre part en raison
du fait que le médecin-conseil est responsable de la protection des
données qu'il fait ainsi traiter (art. 16 al. 1 LPD, art. 22 OLPD [RS
235.11]). Selon l'art. 57 al. 5 LAMal, le médecin-conseil examine le cas
en toute indépendance; la décision de recourir à l'avis d'un spécialise
lui appartient, et il est libre dans le choix du consultant. Il doit
pouvoir adresser à ce dernier toutes les données propres à la résolution
de la question posée, sans que ni l'assureur, ni le fournisseur de
prestation, ni même l'assuré n'aient à donner leur consentement à ce
genre de démarches. En l'occurrence, le fait que le Dr A. se soit adressé
à un praticien qui est lui-même médecin-conseil, constitue une garantie
supplémentaire.
2.5 Dans la systématique de l'art. 17 LPD, le consentement de
l'intéressé n'est pas nécessaire lorsqu'il existe une base légale
formelle pour le traitement de données sensibles. Le médecin-conseil
reste toutefois obligé, en vertu du principe de la proportionnalité,
de s'en tenir aux données nécessaires au but poursuivi, dans le respect
des droits de la personnalité de l'assuré (cf. art. 84a al. 6 LAMal et,
par analogie, art. 57 al. 7 in fine LAMal).
A défaut d'un droit d'opposition de la part de l'assuré, un devoir
d'information préalable relatif à la transmission des données ne s'impose
pas non plus. A ce sujet, le droit d'accès consacré à l'art. 8 LPD
constitue une garantie suffisante (ATF 125 II 321). En outre, dans la
mesure où la consultation du médecin spécialisé a pour cadre une procédure
à l'issue de laquelle une décision formelle devra être prise concernant
la prise en charge ou non de certaines prestations, l'information aura
lieu dans ce cadre où la consultation du dossier est également garantie;
l'assuré pourra faire valoir tous ses griefs à l'encontre du médecin
consulté, tant en ce qui concerne sa personne (dans l'optique d'une
éventuelle récusation) que du contenu de son avis. Si celui-ci est fondé
sur des données inexactes, l'intéressé peut aussi faire valoir, après-coup,
son droit de rectification. Ces garanties apparaissent suffisantes dans
la mesure où, compte tenu du statut du destinataire des données, il n'y
a pas à craindre que celles-ci parviennent à d'autres personnes.
C'est par conséquent à tort que le recourant entend faire valoir un
droit systématique d'être préalablement renseigné sur la transmission,
par le médecin-conseil, de son dossier à un médecin expert. Il peut
certes arriver qu'en raison de circonstances particulières (données
particulièrement sensibles, liens possibles entre l'assuré et l'expert),
le médecin-conseil puisse être tenu de fournir une telle information, afin
de permettre à l'intéressé de s'exprimer au sujet du choix de l'expert,
ou des données à lui transmettre; en l'occurrence, le recourant ne démontre
pas qu'il existerait des données nécessitant une protection particulière,
ou que l'identité du destinataire appelait une information préalable.
2.6 Le recourant invoque en vain l'art. 9 Cst., ainsi que les
dispositions constitutionnelles et conventionnelles relatives à la
protection de la sphère privée; les garanties qui en découlent ne vont
pas plus loin que les droits consacrés dans la législation spécifique.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté,
sous suite de frais et dépens.