BGE 131 II 103
131 II 103
8. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S.
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) gegen Genossenschaft Migros Zürich und
Mitb., Gemeinderat Freienbach, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des
Kantons Schwyz (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.144/2003 vom 4. Januar 2005
Regeste
Art. 7, 11, 12, 16, 18 und 44a USG, Luftreinhalte-Verordnung,
Raumplanung; Änderung eines Gestaltungsplans zur Erweiterung eines
grossen Einkaufszentrums; umweltrechtliche Anforderungen, insbesondere
Massnahmenplan und Parkplatzbeschränkung.
Die Erweiterung des Einkaufszentrums führt zu einer Verkehrszunahme
und damit zu einer Erhöhung der Luftschadstoffimmissionen in einem
lufthygienisch übermässig belasteten Gebiet, weshalb verschärfte
Emissionsbegrenzungen erforderlich sind (E. 2.1 und 2.2). Begriff des
überdurchschnittlichen Emittenten (E. 2.3). Lufthygienisch bedeutsame
Festlegungen im Gestaltungsplan, insbesondere in Bezug auf die Anzahl
zulässiger Parkplätze (E. 2.4). Die Reduktion der vom Verkehr verursachten
Luftverunreinigung muss in Anwendung des Massnahmenplans erfolgen (E. 2.5).
Der Gestaltungsplan ist hinsichtlich der Parkplatzzahl nicht auf den
Massnahmenplan abgestimmt und droht diesen zu unterlaufen (E. 3.2). Die
Parkplatzbewirtschaftung ist im Gestaltungsplan zu regeln und darf nicht
dem Baubewilligungsverfahren vorbehalten werden (E. 3.3).
Sachverhalt
Die Genossenschaft Migros Zürich und die Seedamm Immobilien
AG beabsichtigen, das Einkaufszentrum Seedamm-Center Pfäffikon zu
erweitern. Das Vorhaben umfasst unter anderem die Aufstockung des
bestehenden Verkaufsgebäudes sowie die Errichtung eines neuen Gebäudes
mit Migros-Fachmarkt und Gartencenter, einer neuen Tankstelle und eines
neuen Parkhauses. Gleichzeitig soll durch einen Direktanschluss an die
Autobahn und eine Erweiterung der Zufahrt zur kantonseigenen Churerstrasse
die Verbindung mit dem Strassennetz verbessert werden. Die Nutzfläche des
Einkaufszentrums soll von 37'202 m2 auf 53'367 m2 und die Verkaufsfläche
von 22'372 m2 um 10'697 m2 auf 33'069 m2 erhöht werden.
Für das Einkaufszentrum besteht ein Gestaltungsplan im Sinne von § 24
des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Schwyz vom 14. Mai 1987 (PBG),
der im Hinblick auf die vorgesehene Erweiterung geändert werden soll.
Nach öffentlicher Auflage der Planänderung sowie des zugehörigen
Umweltverträglichkeitsberichtes (UVB), und nachdem das Verwaltungsgericht
des Kantons Schwyz auf Beschwerde hin entschieden hatte, dass auf eine
gegen die Planänderung erhobene Einsprache des Verkehrs-Clubs der Schweiz
(VCS) einzutreten sei, setzte der Gemeinderat Freienbach den geänderten
Gestaltungsplan mit Verfügung vom 26. April 2001 fest. Die Einsprache des
VCS wies er ab. Gestützt auf die Beurteilung der Umweltverträglichkeit
durch das kantonale Amt für Umweltschutz, der er sich nur teilweise
anschloss, beschloss der Gemeinderat Massnahmen unter anderem betreffend
den Verkehr und die Luftreinhaltung. Insbesondere ordnete er an, vor
und nach der Erteilung der Baubewilligung seien zusätzliche Erhebungen
zum Verkehr durchzuführen. Gestützt darauf sowie auf den kantonalen
Massnahmenplan Lufthygiene seien Massnahmen zu prüfen, welche den
motorisierten Besucherstrom eindämmen sollen. Entsprechende spätere
Auflagen behielt er vor (Disp.-Ziff. 2.4a). Zu den bestehenden 1585
genehmigte er weitere 485 Parkplätze und hielt fest, die Bauherrschaft
habe in Zusammenarbeit mit den Behörden eine Parkplatzbewirtschaftung
einzuführen, sobald die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen
rechtskräftig seien (Disp.-Ziff. 2.4b).
Der VCS führte gegen die Planfestsetzung Beschwerde an den
Regierungsrat. Dieser hiess das Rechtsmittel am 3. September 2002
teilweise gut und fasste Disp.-Ziff. 2.4b des angefochtenen Beschlusses
wie folgt neu:
"Es können grundsätzlich maximal 421 neue Parkplätze gebaut werden,
unter der Voraussetzung, dass die 150 Parkplätze der Charles
Vögele Verwaltung nicht mehr für Kunden zur Verfügung stehen.
Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens, auf der Grundlage der
dannzumaligen Massnahmenplanung sowie der aktuellen Zahlen betreffend
Besucherströme des Seedamm-Centers, hat die Bauherrschaft in
Absprache mit der Vorinstanz und dem Amt für Umweltschutz das Konzept
für eine Parkplatzbewirtschaftung zu erarbeiten. Dieses umfasst,
soweit in der Massnahmenplanung vorgesehen, eine Bewirtschaftung der
gesamten Kunden- und Angestelltenparkplätze. Basis für das Konzept
bilden die im revidierten Bericht des Amtes für Umweltschutz vom
14. Dezember 1999 unter Ziff. 6.4.1 aufgeführten Rahmenbedingungen."
Im Übrigen wies der Regierungsrat die Beschwerde im Sinne der
Erwägungen ab.
Gegen diesen Entscheid gelangten sowohl der VCS als auch die
Genossenschaft Migros Zürich und die Seedamm Immobilien AG an das
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, welches die Beschwerden nach
Durchführung eines Augenscheins mit Urteil vom 28. Mai 2003 im Sinne der
Erwägungen abwies.
Der VCS hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes am 3. Juli 2003
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache an
das Verwaltungsgericht zurück.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Umstritten ist insbesondere, ob der geänderte Gestaltungsplan mit
den bundesrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Umwelt, insbesondere
zur Luftreinhaltung, übereinstimmt.
2.1 Die Luftreinhalte-Verordnung unterscheidet Emissionsbegrenzungen
bei neuen und bei bestehenden stationären Anlagen (siehe Art. 3
ff. und 7 ff. der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985
[LRV; SR 814.318.142.1]) von jenen bei Fahrzeugen und Verkehrsanlagen
(Art. 17-19 LRV). Das Einkaufszentrum ist eine stationäre Anlage;
fraglich ist, ob sie als neu zu gelten hat. Gemäss Art. 2 Abs. 4 lit. a
LRV gelten als neu auch Anlagen, die umgebaut, erweitert oder in Stand
gestellt werden, wenn dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten
sind. Das Verwaltungsgericht hat das Erweiterungsvorhaben in diesem Sinn
als neue Anlage qualifiziert. Die Beschwerdegegnerinnen bestreiten diese
Beurteilung.
2.1.1 Gemäss den Angaben in Kap. 3 des Umweltverträglichkeitsberichts
(UVB) vom April 1998 verursacht die geplante Erweiterung des
Einkaufszentrums Mehrverkehr von etwa 6 %. Im angefochtenen Entscheid
wird die Verkehrszunahme hingegen mit etwa 10 % angenommen. Das
Verwaltungsgericht stellt fest, dass das Vorhaben wegen des
zusätzlichen Verkehrs höhere Emissionen als heute verursachen werde. Die
Beschwerdegegnerinnen machen demgegenüber geltend, das Erweiterungsvorhaben
sei emissionsneutral. Sie stützen diese Behauptung darauf, dass
sie gleichzeitig mit der Erweiterung des Einkaufszentrums zwei neue
Strassenanschlüsse zu errichten gedenken, dank denen die Autobahn und der
Seedamm direkter als heute erreicht werden können. Dadurch ergeben sich
insgesamt rund 1.5 km kürzere Fahrstrecken in der unmittelbaren Umgebung,
was zu entsprechend weniger Emissionen pro Fahrt und einer Entlastung
des lokalen Strassennetzes und der angrenzenden Wohngebiete führe.
Im UVB werden bei der Betrachtung der lufthygienischen Auswirkungen
in zeitlicher Hinsicht vier Zustände unterschieden:
- Ist-Zustand: 1995 bzw. das Jahr, für das die entsprechenden Daten
vorliegen
- Ausgangszustand: 2000, Zustand vor Inbetriebnahme des Projekts
- Betriebszustand 1: 2000, Zustand unmittelbar nach Inbetriebnahme
des Projekts, ohne geänderte Erschliessung
- Betriebszustand 2: 2000, Zustand unmittelbar nach Inbetriebnahme
des Projekts, mit geänderter Erschliessung
Der UVB quantifiziert die Stickoxid (NOx)-Emissionen aller
Emissionsquellen im Untersuchungsperimeter sowie die NOx-Emissionen allein
des Einkaufszentrums. Für die Frage, ob das Vorhaben höhere Emissionen im
Sinne von Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV verursacht, ist das Einkaufszentrum
allein zu betrachten; auf die Veränderung der Gesamtemissionen im
Untersuchungsperimeter kommt es hingegen nicht an, da diese Grösse auch
von anderen Faktoren, namentlich vom Ausmass des Perimeters beeinflusst
wird. Zu vergleichen sind somit die Emissionen des Einkaufszentrums im
Ausgangszustand und im Betriebszustand 2.
Schon gemäss den Angaben im UVB, die wie erwähnt auf einer
Verkehrszunahme von nur 6 % basieren, nehmen die NOx-Emissionen des
Einkaufszentrums um 5.7 % zu. Bei höherer Verkehrszunahme steigen die
zusätzlichen Emissionen entsprechend an. Das Vorhaben erzeugt daher auch
ausgehend von den Angaben des UVB höhere Emissionen.
Hinzu kommt, dass die relative Bedeutung der Emissionsreduktion,
die auf die direktere Anbindung an das übergeordnete Strassennetz
zurückzuführen ist, umso kleiner wird, je grösser der betrachtete
Perimeter gewählt wird. Die Beschwerdegegnerinnen haben es abgelehnt,
die Gesamtemissionen des Verkehrs mit dem Einkaufszentrum zu berechnen
bzw. abzuschätzen, weshalb hierzu keine Unterlagen vorliegen. Immerhin
ist allseits anerkannt, dass die motorisierten Kunden aus einer weiteren
Umgebung anreisen, welche über den Untersuchungsperimeter hinaus
geht. Dementsprechend lässt sich, selbst wenn dies nicht quantifiziert
werden kann, ohne weiteres festhalten, dass der zusätzliche Verkehr zu
erheblichen zusätzlichen Emissionen an verkehrsbedingten Schadstoffen
führt. Die entsprechende Feststellung des Verwaltungsgerichts ist nicht
offensichtlich unrichtig und bindet das Bundesgericht (Art. 105 Abs. 2 OG).
2.1.2 Demnach handelt es sich beim vergrösserten Einkaufszentrum
- und nicht etwa nur beim Erweiterungsteil - um eine neue Anlage im
Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG (SR 814.01) und Art. 2 Abs. 4 LRV, die
Einwirkungen unter anderem in Form von Luftverunreinigungen erzeugen
wird. Diese sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesamthaft
zu beurteilen, d.h. es sind alle Emissionen zu berücksichtigen, die
durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden,
einschliesslich der von den Beschäftigten, Besuchern und Kunden
verursachten Verkehrsemissionen in der Umgebung der Anlage (BGE 125 II
129 E. 4 S. 132; 124 II 272 E. 2a S. 275, je mit Hinweisen).
Die Qualifikation des erweiterten Einkaufszentrums als neue Anlage
hat zur Folge, dass die erforderlichen Emissionsbegrenzungen für
die gesamte Anlage festzusetzen sind. So hat die Vorinstanz zu Recht
erwogen, dass die Frage, ob eine Parkplatzbewirtschaftung notwendig und
wie diese auszugestalten sei, nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern
auch der bereits bestehenden Parkplätze zu prüfen sei. Darüber hinaus
ist aber namentlich auch die Frage der erforderlichen bzw. zulässigen
Parkplatzzahl, d.h. die hier vor allem umstrittene Frage der Begrenzung
der Parkplatzzahl aus lufthygienischen Gründen, für das gesamte erweiterte
Einkaufszentrum zu prüfen. Die Bestandesgarantie steht dem nicht entgegen,
weil die erweiterte Anlage als neu anzusehen ist.
Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass die Emissionsbegrenzungen
nach Art. 11 USG sowohl für neue wie auch für bestehende Anlagen gelten
(BGE 120 Ib 89 E. 4a S. 94, 436 E. 2a/aa S. 441). Gemäss Art. 16
Abs. 1 USG müssen Anlagen, die den Vorschriften dieses Gesetzes
oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht genügen,
saniert werden. Insbesondere darf gemäss Art. 18 Abs. 1 USG eine
sanierungsbedürftige Anlage nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie
gleichzeitig saniert wird. Art. 2 Abs. 4 LRV, der zu einer Anwendung
der für neue Anlagen vorgesehenen Emissionsbegrenzungen auf umgebaute
bestehende Anlagen führt, kann daher auch als Ausführungsvorschrift zu
Art. 18 USG aufgefasst werden (vgl. BGE 115 Ib 456 E. 6d S. 470; ANDRÉ
SCHRADE/HEIDI WIESTNER, Kommentar USG, N. 21 zu Art. 18 USG).
In Art. 16 Abs. 1 USG ist der Grundsatz der Gleichbehandlung von neuen
und alten Anlagen normiert. Die Umsetzung dieses Grundsatzes ergibt sich
allerdings erst aus dem Ausführungsrecht. So hat der Bundesrat Vorschriften
über die (zu sanierenden) Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen,
die Fristen und das Verfahren zu erlassen (Art. 16 Abs. 2 USG; vgl.
SCHRADE/WIESTNER, aaO, N. 2 f. zu Art. 16 USG). Soweit der Bundesrat in der
Luftreinhalte-Verordnung Emissionsbegrenzungen vorgesehen hat, gelten diese
auch für Altanlagen. Vorbehalten bleiben Erleichterungen im Einzelfall
und Fristerstreckungen für Sanierungen (vgl. Art. 7-11 und 18 f. LRV).
Parkplatzbeschränkungen sind in der LRV nicht geregelt, sondern finden sich
im kantonalen oder kommunalen Raumplanungs- und Baurecht. Sie lassen sich
als Emissionsbegrenzung auch unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 und 3 und Art.
12 Abs. 1 lit. b und c USG stützen (BGE 120 Ib 436 E. 3a S. 453). Die
Anordnung von Parkplatzbeschränkungen für bestehende Einkaufszentren oder
andere Anlagen mit grossem Verkehrserzeugungspotential erscheint daher im
Lichte von Art. 16 Abs. 1 USG keineswegs von vornherein unzulässig. Ob
Parkplatzbeschränkungen in lufthygienischen Sanierungsgebieten
auch auf bestehende Anlagen ausgedehnt werden sollen, lässt sich dem
Umweltschutzgesetz und der Luftreinhalte-Verordnung allerdings nicht direkt
entnehmen, sondern ist durch die kantonale Massnahmenplanung zu bestimmen
und bedarf der Umsetzung im kantonalen Recht (vgl. SCHRADE/ WIESTNER, aaO,
N. 54 zu Art. 16 USG; PIERRE TSCHANNEN, Bau- und Nutzungsbeschränkungen
aufgrund von umweltrechtlichen Vorschriften: Zusammenspiel von Umweltrecht
und Raumplanung, in: URP 1998 S. 486 ff., 506 ff.; siehe auch hinten
E. 2.5 und 3.1).
2.2 Es ist unbestritten, dass das Einkaufszentrum in einem
lufthygienisch übermässig belasteten Gebiet liegt. Insbesondere wird
der Jahresmittelgrenzwert gemäss Anhang 7 LRV für Stickstoffdioxid
(N02) deutlich überschritten, woran sich offenbar in nächster Zeit
nichts Wesentliches ändern wird (s. UVB S. 32 und Beurteilung des
kantonalen Amtes für Umweltschutz vom 14. Dezember 1999 S. 6). Über
die Belastung mit Ozon und Schwebestaub (PM10) liegen keine genauen
Angaben vor. Es ist indessen gerichtsnotorisch und ergibt sich im
Übrigen auch aus dem kantonalen Massnahmenplan Lufthygiene (siehe
dazu hinten E. 2.5), dass die entsprechenden Langzeitgrenzwerte in
den Gebieten mit übermässigen N02-Immissionen ebenfalls grossflächig
überschritten sind. Daher ist das Vorhaben nicht nur vorsorglichen, sondern
verschärften Emissionsbegrenzungen zu unterstellen (Art. 11 Abs. 3 USG,
Art. 9 Abs. 4 und Art. 31 ff. LRV). Unbestritten ist ferner, dass die
übermässigen Belastungen zu einem erheblichen Teil durch den motorisierten
Individualverkehr verursacht werden.
2.3 Umstritten ist, ob es sich beim Einkaufszentrum um einen
überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung handle (siehe namentlich BGE 124 II 272 E. 2c S. 276
und E. 4 S. 279 ff.). Das BUWAL hat dies in seiner Vernehmlassung
als "unbestritten" bezeichnet, während die Beschwerdegegnerinnen im
Gegenteil betonen, beim Erweiterungsvorhaben handle es sich nicht um einen
überdurchschnittlichen Emittenten. Die Beschwerdegegnerinnen argumentieren
auch in diesem Zusammenhang mit der behaupteten Emissionsneutralität des
Vorhabens. Indessen ist das erweiterte Einkaufszentrum, wie erwähnt (E.
2.1.2), lufthygienisch insgesamt als neue Anlage anzusehen. Es lässt sich
nicht ernsthaft bestreiten, dass das erweiterte Zentrum mit etwa 33'000 m2
Verkaufsfläche und über 2000 geplanten Parkplätzen, die nach den Angaben
im UVB zum grösseren Teil ein hohes Verkehrserzeugungspotential von rund
10 Fahrten pro Tag besitzen, verkehrsbedingte Emissionen verursacht, die
deutlich über dem Durchschnitt dessen liegen, was in einer Gewerbezone
üblicherweise zu erwarten ist (vgl. die entsprechenden Erwägungen in
BGE 124 II 272 E. 4c/ff S. 283). Das Einkaufszentrum ist daher ein
überdurchschnittlicher Emittent.
2.4 Streitgegenstand ist ein Gestaltungsplan. Gemäss § 24 PBG
enthält der Gestaltungsplan für eine zusammenhängende Baulandfläche
von mindestens 3000 m2 Sonderbestimmungen, die unter bestimmten, hier
soweit ersichtlich erfüllten Voraussetzungen auch von den kantonalen und
kommunalen Bauvorschriften abweichen können. Solche Abweichungen sind
denn auch vorgesehen.
2.4.1 Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der Gestaltungsplan
Randbedingungen fest, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren
verbindlich sind, da eine akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans im
Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen ist (BGE 123 II 337
E. 3a S. 342; 119 Ib 480 E. 5c S. 486, je mit Hinweisen; ROBERT WOLF,
Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, in: URP 1992 S. 133 ff., 135
f. und 149). Dies gilt hier umso mehr, als das Gestaltungsplanverfahren
sowohl gemäss Art. 5 Abs. 3 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über
die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) als auch nach dem
kantonalen Recht das für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit
massgebliche Verfahren ist. Im Baubewilligungsverfahren findet
daher keine entsprechende Prüfung mehr statt. Von Interesse ist im
vorliegenden Zusammenhang, inwiefern der Gestaltungsplan Festlegungen
trifft, die lufthygienisch von Bedeutung sind. Dabei geht es vor allem
um die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (öV), die zulässige
Parkplatzzahl und die Parkplatzbewirtschaftung sowie die Anbindung des
Langsamverkehrs.
2.4.2 Der Regierungsrat hat im Beschwerdeentscheid die maximal
zulässige zusätzliche Parkplatzzahl (und mittelbar die Gesamtzahl
der zulässigen Parkplätze) festgelegt und damit die kommunale Planung
abgeändert. Die Tragweite dieser Festsetzung erschliesst sich aus dem
regierungsrätlichen Beschwerdeentscheid vom 3. September 2002. Dort
wird in E. 5.3 erwogen, dass wegen des Projektierungsspielraums, den
der Gestaltungsplan für das Bauprojekt belassen muss, noch nicht genau
festgestellt werden könne, wie viele zusätzliche Parkplätze erforderlich
seien. Es mache jedoch Sinn, das zulässige Maximum ausgehend von einer
maximal möglichen Ausnützung des Plangebietes näherungsweise festzulegen
und in die Sonderbauvorschriften aufzunehmen. Dies unter dem Vorbehalt,
dass die Parkplatzzahl im Baubewilligungsverfahren auf Grund der dannzumal
konkreten Angaben wie Betriebsflächen, Anzahl Wohnungen etc. definitiv
festzulegen sei. In E. 6.7 schliesst der Regierungsrat eine Reduktion der
bestehenden Parkplätze aus Gründen der Luftreinhaltung kategorisch aus, wie
vorne ausgeführt zu Unrecht. In E. 6.8 erklärt er sodann, dass auch eine
Reduktion der zusätzlich zulässigen 421 Parkplätze aus lufthygienischen
Gründen nicht angezeigt sei; im Wesentlichen, weil bei der Berechnung
dieser Zahl dem Anliegen der Lufthygiene bereits Rechnung getragen worden
sei und weil der massgebliche Massnahmenplan Lufthygiene keine hinreichende
Grundlage für eine von den baurechtlichen Vorgaben abweichende Reduktion
der geplanten Parkplätze bilde. Eine Reduktion aus lufthygienischen
Gründen wird in E. 6.8.4 daher ausdrücklich ausgeschlossen. Zudem
wird erwähnt, dass sich im Baubewilligungsverfahren höchstens noch eine
geringfügige Anpassung der Parkplatzzahl ergeben könne. Die bestehende
öV-Erschliessung erklärt der Regierungsrat als genügend, auch wenn er
beifügt, dass dies weitere Anstrengungen zur ihrer Verbesserung nicht
ausschliesse (E. 5.6). Hingegen wird eine Parkplatzbewirtschaftung
ausdrücklich vorbehalten, sofern sie in der künftigen Massnahmenplanung
vorgesehen ist (E. 6.9).
2.5
2.5.1 Wenn, wie hier, eine Vielzahl von Anlagen die übermässige
Luftbelastung verursachen, sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen
durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV zu
koordinieren. Der Massnahmenplan gibt die Quellen von Emissionen, die
für die Entstehung der übermässigen Immissionen verantwortlich sind, und
ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung an, die Massnahmen zur Verhinderung
oder Beseitigung der übermässigen Immissionen sowie den Beitrag, welchen
die einzelnen Massnahmen dazu leisten. Es ist grundsätzlich Sache des
Massnahmenplans, die für die Verbesserung der Luftqualität erforderlichen
Massnahmen auszuwählen, Art und Weise ihres Vollzugs zu bestimmen und
den Realisierungszeitraum festzulegen (Art. 32 Abs. 1 lit. a-e LRV).
2.5.2 Der Kanton Schwyz hat 1990 einen ersten Massnahmenplan
zur Luftreinhaltung erlassen. Dieser enthielt eine Massnahme V 22
(Verkehrserschliessung für grosse Einkaufszentren), welche vorsah,
Einkaufszentren von mehr als regionaler Bedeutung und Grösse seien
auf Kosten der Besitzer in einer optimalen Art an die öffentlichen
Verkehrsträger anzuschliessen und für den nichtmotorisierten Verkehr
zu erschliessen. Weiter enthielt die Massnahme V 22 die Vorgabe, in
übermässig mit Luftschadstoffen belasteten Gebieten dürften durch die
Erweiterung von Einkaufszentren von mehr als regionaler Bedeutung keine
zusätzlichen Emissionen entstehen.
Das Seedammcenter ist eines der Einkaufszentren im Kanton Schwyz,
welches im Sinne dieser Massnahme mehr als regionale Bedeutung aufweist
(vgl. Protokoll des verwaltungsgerichtlichen Augenscheins).
2.5.3 Am 11. April 2000 erliess der Regierungsrat des Kantons
Schwyz einen neuen Massnahmenplan, den Massnahmenplan Luftreinhaltung
der Zentralschweizer Kantone Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden
und Zug. Dieser entspricht einer gemeinsamen Planung der Zentralschweizer
Umweltschutzdirektorenkonferenz (ZUDK), wird daher als ZUDK-Massnahmenplan
bezeichnet und löst im Kanton Schwyz den bisherigen Massnahmenplan
ab. Es ist unbestritten, dass vorliegend dieser neue Massnahmenplan
massgebend ist.
Ausgangspunkt für den Erlass des neuen Plans war die Erwägung,
dass trotz erfreulicher Fortschritte in der Luftreinhaltung nach wie
vor ein erheblicher Reduktionsbedarf bei den Schadstoffemissionen
bestehe. Durch die Zusammenarbeit der Zentralschweizer Kantone werde
den Massnahmen mehr Gewicht verliehen und ihre Akzeptanz erhöht. Die
im Plan enthaltenen Massnahmen erfassten einen massgeblichen Teil des
vorhandenen Reduktionspotentials - das beim Feinstaub (PM10) und bei
den Stickoxiden am grössten sei -, deckten jedoch nur einen Teil des
ausgewiesenen Sanierungsbedarfs ab. Die Auswahl der Massnahmen habe dem
Willen des Regierungsrates Rechnung getragen, sich radikal auf Wesentliches
und Wirksames zu konzentrieren, sei bezüglich der Verursachergruppen und
ihrem Schadstoffbeitrag ausgewogen und hinsichtlich ihrer synergetischen
Wirkung und dem Verhältnis von Aufwand und Ertrag optimiert. Die gewählten
Massnahmen wiesen eine gute Akzeptanz auf und seien bereits in einer
genügenden Tiefe vorbereitet.
Konkret enthält der Massnahmenplan zehn Massnahmen in fünf
Bereichen (M1 - M5). Vorliegend interessiert die Massnahme M2b aus dem
Bereich M2 Regionalverkehr. Sie betrifft publikumsintensive Anlagen und
Veranstaltungen. Bei der Beschreibung der Massnahme im Plan wird zunächst
unter dem Titel Ziel festgehalten:
"Die Innerschweizer Kantone entwickeln Rahmenbedingungen, um
den Verkehr von publikumsintensiven Einrichtungen möglichst
umweltschonend und nach einheitlichen Vorstellungen zur
Standortentwicklung zu gestalten. Die reaktiven Verhaltensweisen
der Behörden sollen mittelfristig zugunsten eines aktiven Planens
überwunden werden. Kurzfristig soll eine gemeinsame Wegleitung die
Anforderungen an publikumsintensive Anlagen und Veranstaltungen
harmonisieren, später soll eine Strategie zur aktiven Lenkung
der Entwicklung ausgearbeitet werden (z.B. durch Einführung einer
Verkehrsinfrastrukturabgabe oder ähnliche Ansätze). Lufthygienisch
wird das Ziel angestrebt, in Zukunft 5 t NOx jährlich einzusparen."
Im weiteren enthält die Massnahmenbeschreibung Ausführungen
zur Ausgangslage und eine konkretere Beschreibung der Stufe
1 (gemeinsame Wegleitung) und der Stufe 2 (Strategie für eine
Verkehrsinfrastrukturabgabe). Die Wegleitung solle Anforderungen bei
neuen Anlagen (inkl. Umbauten und Umnutzungen) für Einkauf, Freizeit
und Arbeiten mit grossem Verkehrsaufkommen festlegen. Sie stütze sich
wesentlich auf die VSS-Norm SN 640 290 sowie auf bestehende kantonale
Regelungen (Bern, Luzern, Zürich, Zug) und solle möglichst einfach und
praxisnah ausgestaltet sein. Sie lege die Anforderungen bezüglich der
Anzahl Parkfelder und der Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln
fest. Ferner werde ein Modell geprüft, welches die zulässige Fahrtenzahl
in einer Gesamtbetrachtung ermittle und für die Anlage festlege. Die
Wegleitung sei verbindlich für die Beurteilung von Projekten durch die
kantonalen Behörden. Den Gemeinden wird empfohlen, die Wegleitung auch
in den übrigen Verfahren anzuwenden. Als Stufe 2 wird die Einführung
ökonomischer Lenkungsmassnahmen vorgesehen, z.B. mit Abgaben auf
Parkplätzen, deren Ertrag für die Verbesserung der öV-Erschliessung
einzusetzen sei.
Unter dem Titel Umsetzung wird insbesondere vorgesehen, dass die
Wegleitung bis Ende 2000 bereinigt sein soll, während die Vorschläge für
die Stufe 2 bis Ende 2001 zu Handen der Regierungen vorliegen sollen.
Den Ausführungen über die Bedeutung des Massnahmenplans (S. 67 ff.) ist
zu entnehmen, dass der Sanierungsbedarf beim NOx im Jahr 2010 dank der
vorgesehenen Massnahmen von 3'900 t/a auf 2'210 t/a gesenkt werden kann.
Somit bestehe auch beim konsequenten Vollzug der im Plan vorgesehenen
Massnahmen ein Handlungsdefizit bzw. ein weiterer Sanierungsbedarf.
2.5.4 Die Konkretisierung der Massnahme M2b hat sich verzögert: Bis
zum Abschluss des Schriftenwechsels vor Bundesgericht lag die Wegleitung
noch nicht vor, und über das Schicksal der Verkehrsabgabe oder anderer
Formen der Parkplatzbewirtschaftung ist ebenfalls nichts bekannt.
Erwägung 3
3. Der Beschwerdeführer rügt, die für das Erweiterungsvorhaben
durchgeführte Prüfung der Umweltverträglichkeit sei ungenügend. Materiell
beanstandet er die öV-Erschliessung; die Anzahl bewilligter Parkplätze
sei zu hoch und die Rahmenbedingungen für die Parkplatzbewirtschaftung
seien zu unpräzise. Vorab zu prüfen ist der Vorwurf, der Gestaltungsplan
Seedammcenter und die Massnahmenplanung Lufthygiene seien formell und
materiell ungenügend koordiniert.
3.1 Aufgabe des Massnahmenplans Lufthygiene ist es,
als Koordinationsinstrument in komplexen Situationen aus einer
Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen
zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen. Der
Massnahmenplan hat dafür zu sorgen, dass sowohl bestehende wie neue
Emissionsquellen ihren sachgerecht ermittelten Beitrag zur Verringerung
der Luftbelastung und zur Vermeidung übermässiger Immissionen leisten
(BGE 118 Ib 26 E. 5d S. 34; 119 Ib 480 E. 5a und b S. 484 f.; 124 II
272 E. 4a S. 279; 125 II 129 E. 7b S. 139 f. und E. 10b S. 149 ff.;
THEO LORETAN, Kommentar USG, N. 13 und 16 ff. zu Art. 44a USG). Sind von
einer einzelnen Anlage so erhebliche Emissionen zu erwarten, dass dadurch
eine erforderliche Ergänzung der Massnahmenplanung präjudiziert würde,
darf die neue Anlage erst bewilligt werden, wenn die im Massnahmenplan
für das umstrittene Projekt vorgesehenen Massnahmen erlassen und soweit
nötig umgesetzt worden sind (BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 f. mit Hinweisen).
3.2 Damit stellt sich die Frage nach dem Verhältnis des angefochtenen
Gestaltungsplans zur kantonalen Massnahmenplanung.
3.2.1 Wie in E. 2.5.3 erwähnt, sieht der hier massgebende
ZUDK-Massnahmenplan für publikumsintensive Einrichtungen, insbesondere
Einkaufszentren, Anforderungen bezüglich der öV-Erschliessung sowie der
Anzahl Parkplätze und deren Bewirtschaftung vor. Im Plan ausgewiesen
ist, dass diese Massnahmen - als Teil eines umfassenderen Pakets -
erforderlich sind, um eine Verbesserung der Luftqualität zu erreichen;
gleichzeitig steht fest, dass das Ziel damit nicht erreicht wird, sondern
dass zusätzliche Vorkehren nötig sind, damit die Immissionsgrenzwerte
für NO2, Feinstaub (PM10) und Ozon eingehalten werden können.
Mit der Ablösung des Massnahmenplans von 1990 durch den
ZUDK-Massnahmenplan wurde die frühere Massnahme V 22 aufgehoben. Daraus
folgt indessen entgegen der Auffassung der Vorinstanzen nicht ohne
weiteres, es sei auch die Anforderung entfallen, durch die Erweiterung
von Einkaufszentren von mehr als regionaler Bedeutung dürften keine
zusätzlichen Emissionen entstehen. Mit der neuen Massnahme M2b sollen
jährlich fünf Tonnen Stickoxid-Emissionen vermieden werden. Es ist schwer
zu erkennen, wie dieses Ziel erreicht werden soll, wenn - unter anderem -
nicht daran festgehalten wird, dass die Erweiterung von Einkaufszentren
emissionsneutral zu sein hat.
3.2.2 Ohne zu wissen, wie die entsprechenden Anforderungen der
geplanten Wegleitung lauten, haben die Vorinstanzen die zulässige Anzahl
der Parkplätze - unter Vorbehalt geringfügiger Abweichungen - festgelegt
und die Anbindung an den öffentlichen Verkehr als ausreichend qualifiziert.
Es ist indessen unvermeidlich, dass die Wegleitung die Parkplatzzahl
stärker begrenzen muss, als dies vorliegend aufgrund der VSS-Norm SN 640
290 und des kantonalen und kommunalen Rechts geschehen ist, weil eine
reine Fortschreibung der heute im Kanton Schwyz massgeblichen Normen die
im Massnahmenplan vorgesehene Verminderungen der Emissionen bzw. der sie
verursachenden Fahrten offensichtlich nicht zu bewirken vermag. So sieht
zum Beispiel die entsprechende Wegleitung des Kantons Zürich (Baudirektion
Kanton Zürich, Wegleitung zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen
Erlassen, Oktober 1997) restriktivere Parkplatzzahlen vor. Unklar
ist, ob die Wegleitung auch Anforderungen an die Erschliessung mit
öffentlichen Verkehrsmitteln enthalten wird oder ob sie sich darauf
beschränken wird, wie bis anhin üblich die Parkplatzzahl nach Massgabe
der öV-Erschliessungsqualität festzulegen.
Die Anzahl grosser Einkaufszentren in der Innerschweiz ist begrenzt. Im
Kanton Schwyz gibt es soweit ersichtlich deren zwei, eines davon ist
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Es lässt sich nicht ernsthaft
bezweifeln, dass angesichts des lufthygienischen Handlungsbedarfs und
der beschränkten Anzahl von Fällen, auf welche die Wegleitung überhaupt
anwendbar sein wird, die Festsetzung des angefochtenen Gestaltungsplans
vor der Ausarbeitung der Wegleitung diese negativ präjudizieren würde.
Das BUWAL erklärt denn auch in seiner Vernehmlassung an das
Bundesgericht, es könne zur Frage, ob die Parkplatzzahl korrekt
festgesetzt worden sei, nicht Stellung nehmen, weil sich das
Verwaltungsgericht nicht umfassend mit der Frage auseinandergesetzt
habe, welches Reduktionspotential es im Lichte von Art. 11 und 12 USG
für möglich erachte. Das Bundesamt hält es für erforderlich, sich im
Rahmen dieser Prüfung mit den allenfalls zu treffenden Massnahmen nach
dem ZUDK-Massnahmenplan auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung
ist indessen im vorliegenden Zeitpunkt für die Gerichte nur insofern
möglich, als festzustellen ist, dass die bewilligte Anzahl Parkplätze
offensichtlich höher liegt, als gemäss der Massnahmenplanung zulässig ist,
während die fehlende Wegleitung gerade keine Aussage darüber erlaubt,
welche Parkplatzzahl bewilligt werden könnte. Es ist nicht Aufgabe des
Bundesgerichts, dies nachzuholen. Vielmehr ist es Sache der zuständigen
exekutiven und allenfalls legislativen Behörden, die entsprechenden
Vorgaben des Umweltschutzgesetzes und der Luftreinhalte-Verordnung
umzusetzen.
Unter diesen Umständen widerspricht die Festsetzung der
Parkplatzzahlen, wie sie im angefochtenen Entscheid bestätigt wurde,
materiell und formell dem Massnahmenplan Lufthygiene und verletzt insofern
Bundesrecht.
3.2.3 Diesem Ergebnis lässt sich entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts nicht entgegenhalten, im Unterschied zu früher vom
Bundesgericht in diesem Sinn entschiedenen Fällen (Urteil vom 20. Januar
1993, publ. in: URP 1993 S. 169; BGE 120 Ib 436; Urteil vom 1. Dezember
1995, publ. in: URP 1996 S. 206) liege hier ein Massnahmenplan vor. Es
trifft zwar zu, dass in den erwähnten Fällen anders als vorliegend ein
Massnahmenplan noch ausstand oder erst als Entwurf vorlag. Die hier
zu beurteilende Situation ist insofern klarer, als ein Massnahmenplan
vorhanden ist, der eine Aussage über die bei publikumsintensiven
Einrichtungen zu erreichende Emissionsminderung enthält und auch vorgibt,
welcher Art die zu treffenden Massnahmen zu sein haben. Vergleichbar
mit den früher beurteilten Fällen ist die Lage jedoch insofern, als
der Gestaltungsplan auf die emissionsmindernden Massnahmen gemäss
Massnahmenplan nicht abgestimmt ist und diese zu unterlaufen droht.
Im Übrigen lässt das angefochtene Urteil eine Auseinandersetzung
mit BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 vermissen und beruft sich zu Unrecht
auf BGE 123 II 337. Wohl hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht
den Sinn, dass Baubewilligungsverfahren für grössere Bauvorhaben stets
zu sistieren wären, wenn ein Massnahmenplan in Überarbeitung steht (BGE
123 II 337 E. 4b/bb S. 347). Abgesehen davon, dass vorliegend nicht eine
Baubewilligung, sondern ein Gestaltungsplan zur Diskussion steht, dürfen
indessen Versäumnisse im kantonalen Umsetzungsprozess - die fragliche
Wegleitung sollte seit Ende 2000, mithin seit vier Jahren vorliegen -
das bundesrechtliche Emissionsbegrenzungskonzept nicht ausser Kraft setzen
(BGE 125 II 129 E. 7b S. 140).
3.3 Die Vorinstanzen haben es als zulässig angesehen, die
grundsätzlich als erforderlich erkannte Parkplatzbewirtschaftung erst im
Baubewilligungsverfahren zu regeln.
Weil der Gestaltungsplan im Baubewilligungsverfahren nicht mehr
akzessorisch überprüft werden kann (siehe vorne E. 2.4.1), aber
auch, weil sich das Planungsverfahren ganz allgemein besser für eine
koordinierte Festsetzung von raumplanerischen und anderen Massnahmen zur
Emissionsbegrenzung eignet, sind in Fällen wie dem vorliegenden, d.h. bei
einem der UVP unterstehenden, projektbezogenen Sondernutzungsplan,
die zur Emissionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen grundsätzlich
bereits bei der Planfestsetzung verbindlich zu bestimmen (120 Ib 436
E. 2d/bb S. 451 f. mit Hinweisen; zum entsprechenden Abklärungsbedarf
siehe HERIBERT RAUSCH/PETER KELLER, Kommentar USG, N. 37 und 57 zu Art. 9
USG). Im Übrigen ist zu beachten, dass die verschiedenen in Frage stehenden
Massnahmen sich gegenseitig beeinflussen und voneinander abhängen. So wird
eine wirksame Parkplatzbewirtschaftung dazu beitragen, dass die Anzahl der
zu errichtenden Parkplätze gesenkt werden kann. Parkplatzbewirtschaftung
und die Begrenzung der Parkplatzzahl setzen aber auch voraus, dass
der Kundschaft eine Alternative - am ehesten in Form einer attraktiven
Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr - zur Verfügung steht, um
das Einkaufszentrum zu erreichen (120 Ib 436 E. 3c S. 454 ff.; Urteil
des Bundesgerichts, publ. in: URP 1995 S. 498, E. 4d).
Gegen eine Regelung der Parkplatzbewirtschaftung erst im
Baubewilligungsverfahren spricht vorliegend auch, dass die
bisherigen Verzögerungen bei der Konkretisierung der Massnahme
M2b ernsthafte Zweifel daran wecken, ob die Grundlagen für die
Parkplatzbewirtschaftung innert nützlicher Frist geschaffen werden. Der
Vorbehalt der Parkplatzbewirtschaftung im Gestaltungsplan ist indessen
ausdrücklich daran geknüpft, dass die Bewirtschaftung in der dannzumaligen
Massnahmenplanung vorgesehen ist. Das lässt sich nicht anders verstehen,
als dass ohne entsprechende Umsetzung auch keine Parkplatzbewirtschaftung
angeordnet werden kann. Ist jedoch der Gestaltungsplan einmal
rechtskräftig geworden, so haben die Beschwerdegegnerinnen Anspruch
auf die Erteilung der Baubewilligung; die ausstehende Massnahmenplanung
kann ihnen dann gerade nicht mehr entgegengehalten werden (WOLF, aaO,
S. 135 f.; BGE 123 II 337 E. 4b/bb S. 347). Es wäre mithin zu befürchten,
dass die Erweiterung des Einkaufszentrums vorgenommen werden könnte,
ohne dass eine Parkplatzbewirtschaftung eingeführt würde. Damit würde
die Massnahmenplanung in einem weiteren wichtigen Punkt unterlaufen,
was dem Bundesumweltschutzrecht zuwiderliefe.
Die Thematik der Emissionsbegrenzungen kann daher nicht dem
Baubewilligungsverfahren vorbehalten werden, wie dies der Regierungsrat
und mit ihm das Verwaltungsgericht zumindest hinsichtlich der Teilfrage
der Parkplatzbewirtschaftung getan haben.
Erwägung 4
4.
4.1 Die vorstehenden Erwägungen führen zur Gutheissung der Beschwerde
und zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. Die Gestaltungsplanänderung
kann grundsätzlich erst nach Vorliegen der Wegleitung und der
Konkretisierung der Vorgaben für eine Parkplatzbewirtschaftung neu
beschlossen werden.
Auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers ist unter diesen Umständen
nicht näher einzugehen. Immerhin sei festgehalten, dass eine vorgezogene
Neufestsetzung des Gestaltungsplans dann als zulässig erscheint, wenn die
ausstehende Massnahmenplanung dadurch nicht negativ präjudiziert wird. Dies
würde in den Bereichen Parkraumbegrenzung und -bewirtschaftung sowie
öV-Erschliessung Massnahmen voraussetzen, die sich am Ziel orientieren,
die NOx-Emissionen aus dem Verkehr mit publikumsintensiven Einrichtungen in
der Innerschweiz in den nächsten Jahren um 5 t pro Jahr zu reduzieren. Der
Nachweis, dass das umstrittene Einkaufszentrum hierzu seinen Beitrag
leistet, wäre im Umweltverträglichkeitsbericht zu leisten. In diesem
Sinne ist die Angelegenheit zu neuer Beurteilung und Neuregelung der
Kostenfolgen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.