BGE 130 V 229
130 V 229
33. Sentenza nella causa Segretariato di Stato dell'economia contro B. e
Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino
C 77/00 del 25 settembre 2003
Regeste
Art. 8 Abs. 1 lit. e, Art. 9 Abs. 2 und 3, Art. 13 Abs. 1, Art. 14
Abs. 1 lit. b AVIG: Erneute Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit
zufolge Krankheit.
Der Grundsatz des Versicherungsschutzes geniesst gegenüber demjenigen
der Beitragspflicht Vorrang. Nichts steht daher der Eröffnung einer
neuen Rahmenfrist unter Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit
zufolge Krankheit entgegen, nachdem mit derselben Begründung bereits eine
vorangegangene Rahmenfrist eröffnet worden war.
Sachverhalt
A.- B., nato nel 1941, è stato posto al beneficio di una mezza rendita
di invalidità dall'Ufficio assicurazione invalidità del Canton Ticino
con effetto dal 1o ottobre 1995. A decorrere dal 20 dicembre 1994 egli
si è iscritto all'assicurazione disoccupazione, percependo le relative
indennità.
A partire dal 20 dicembre 1996 fino al 19 dicembre 1998 l'interessato
ha nuovamente percepito indennità di disoccupazione in virtù dell'esonero,
per malattia, dall'adempimento del periodo di contribuzione. Dal 27 aprile
1998 al 30 aprile 1999 è stato dichiarato inabile al lavoro al 100 %,
mentre dal 10 maggio 1999 si è annunciato parzialmente disoccupato,
ritenuta una capacità lavorativa pari al 50 %.
Con decisione del 26 maggio 1999 l'Ufficio del lavoro del Canton Ticino
ha nuovamente esonerato B. dal compimento del periodo di contribuzione
in seguito a malattia.
B.- Contro il provvedimento amministrativo è insorto l'Ufficio
federale dello sviluppo economico e del lavoro (ora Segretariato di Stato
dell'economia, seco) con gravame al Tribunale delle assicurazioni del
Canton Ticino, adducendo tra l'altro che l'esenzione dal compimento del
periodo di contribuzione sarebbe ammissibile una volta sola, poiché una
diversa interpretazione equivarrebbe a promuovere abusi di diritto.
Facendo osservare che la legge non limita la possibilità di ottenere
nuovamente l'esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione, la
Corte cantonale ha respinto il gravame con giudizio del 1o febbraio 2000.
C.- Avverso la pronuncia cantonale insorge il seco con ricorso
di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni,
chiedendone l'annullamento. Delle motivazioni si dirà, se necessario,
nei considerandi.
Chiamati a esprimersi sul gravame, l'Ufficio del lavoro, ora Sezione
del lavoro, del Canton Ticino propone di respingerlo, mentre B. non si
è determinato al proposito.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1. Oggetto del contendere è l'apertura di un nuovo termine quadro in
virtù dell'esonero, in seguito a malattia, dal compimento del periodo di
contribuzione, dopo che un precedente termine quadro era già stato aperto
per gli stessi motivi.
1.1 Con l'entrata in vigore, il 1o gennaio 2003, della legge federale
sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) del 6
ottobre 2000, sono state apportate diverse modifiche alla LADI. Nel caso
in esame si applicano le disposizioni in vigore fino al 31 dicembre 2002,
poiché da un punto di vista temporale sono di principio determinanti le
norme in vigore al momento della realizzazione dello stato di fatto che
deve essere valutato giuridicamente o che produce conseguenze giuridiche
(DTF 127 V 467 consid. 1, 126 V 166 consid. 4b) ed il Tribunale delle
assicurazioni, ai fini dell'esame della vertenza, si fonda di regola
sui fatti che si sono realizzati fino al momento dell'emanazione della
decisione contestata (DTF 121 V 366 consid. 1b).
1.2 Giusta l'art. 8 cpv. 1 LADI l'assicurato ha diritto all'indennità
di disoccupazione se, tra l'altro, ha compiuto o è liberato dall'obbligo
di compiere il periodo di contribuzione (lett. e).
1.2.1 Ha adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro
il pertinente termine quadro (art. 9 cpv. 3 LADI), ha svolto durante
almeno sei mesi un'occupazione soggetta a contribuzione. L'assicurato
che, entro tre anni dalla scadenza del termine quadro per la riscossione
delle prestazioni, ridiviene disoccupato deve avere compiuto un periodo
di contribuzione di almeno dodici mesi (art. 13 cpv. 1 LADI). Il termine
quadro biennale per il periodo di contribuzione decorre due anni prima
del primo giorno nel quale sono adempiuti tutti i presupposti per il
diritto a prestazioni (art. 9, cpv. 3 in relazione con il cpv. 2, LADI).
1.2.2 Dall'adempimento del periodo di contribuzione è esonerato colui
che, durante il termine quadro di cui all'art. 9 cpv. 3 LADI, non è stato
vincolato, per più di 12 mesi complessivi, da un rapporto di lavoro, e non
ha quindi potuto soddisfare i relativi obblighi assicurativi, a motivo,
segnatamente, di malattia (art. 14 cpv. 1 lett. b LADI, nella versione
applicabile in concreto, in vigore fino al 31 dicembre 2002).
La disposizione configura un'eccezione al presupposto dell'adempimento
del periodo contributivo per persone che non hanno potuto svolgere
un'attività lavorativa precedentemente alla disoccupazione (FF 1980 III
513, 515; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, cifre marg. 155,
166, 195).
1.2.3 Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle
assicurazioni, l'applicazione di questo disposto presuppone che
l'assicurato sia stato impedito, per almeno dodici mesi, di essere parte
contraente di un rapporto di lavoro per una delle ragioni enumerate dalla
legge. In altri termini, deve esistere un legame di causalità tra l'assenza
di un'attività lucrativa e, quindi, tra l'inadempimento del periodo di
contribuzione da un lato, e i motivi elencati nel predetto disposto,
in particolare l'esistenza di una malattia, dall'altro lato. Siffatta
causalità è unicamente data se, per uno dei motivi indicati, non era
possibile né ragionevolmente esigibile per l'assicurato esercitare
un'attività, anche solo a tempo parziale (DTF 126 V 386 seg. consid. 2b,
121 V 342 seg. consid. 5b; DLA 1995 no. 29 pag. 167 seg. consid. 3b/aa
e riferimenti ivi citati). Ne consegue che in presenza di un'incapacità
lavorativa solo parziale, l'esistenza del necessario nesso causale
è condizionata al fatto che si potesse o meno esigere l'esercizio di
un'attività soggetta a contribuzione, svolta a tempo parziale (cfr. pure
sentenza inedita del 12 ottobre 1999 in re R., C 202/99; NUSSBAUMER,
op. cit., cifra marg. 197).
1.2.4 In proposito, la cifra 60 della Circolare dell'allora Ufficio
federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro concernente
l'indennità disoccupazione (ID 01.92) precisa che l'esenzione dal periodo
di contribuzione di cui all'art. 14 cpv. 1 LADI può intervenire una
sola volta.
Erwägung 2
2. Dal giudizio impugnato emerge che un secondo esonero dal compimento
del periodo contributivo per malattia è stato ammesso in quanto la legge
non lo escluderebbe, rispettivamente perché le direttive amministrative
non sarebbero suscettibili di limitare delle pretese materiali assegnate
per legge.
2.1 In via preliminare va rilevato che le direttive amministrative
non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali, il giudice
dovendo tenerne conto solo nella misura in cui esse consentano nel caso di
specie una corretta interpretazione delle disposizioni di legge. Viceversa,
egli deve scostarsene, in quanto esse non siano compatibili con le norme
legali (DTF 127 V 61 consid. 3a, 126 V 68 consid. 4b, 427 consid. 5a,
125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate).
2.2 La legge è da interpretare in primo luogo procedendo dalla
sua lettera. Se il testo di un disposto legale è chiaro e non è pertanto
necessario far capo ad altri metodi d'interpretazione ai fini di appurarne
la portata, è lecito scostarsi dal senso letterale soltanto qualora
conduca a soluzioni manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà
del legislatore. Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più
interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercato quale
sia la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli
elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione,
il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende fondamento. Pure
di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (DTF 128 II 347
consid. 3.5, 128 V 105 consid. 5, 207 consid. 5b e riferimenti). In tale
contesto va ricordato che disposizioni d'eccezione non vanno interpretate
restrittivamente o estensivamente, bensì secondo il senso e lo scopo
perseguito nei limiti della regola generale (DTF 118 Ia 179 consid. 2d,
117 Ib 121 consid. 7c, 114 V 302 consid. 3e).
2.3 Si è in presenza di una lacuna legislativa allorquando una
disposizione legale si appalesa incompleta poiché non dà una risposta
(soddisfacente) ad una determinata questione. Prima di poter ammettere
l'esistenza di una simile lacuna, che necessita di essere colmata, si deve
stabilire, tramite interpretazione, se la carenza di regolamentazione non
rappresenta una decisione negativa cosciente del legislatore e meglio un
cosiddetto silenzio qualificato (DTF 127 V 41 consid. 4b/cc).
Erwägung 3
3. Nel caso in esame il tenore dell'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI -
anche nelle versioni tedesca e francese applicabili in concreto ("Von der
Erfüllung der Beitragszeit ist befreit, wer innerhalb der Rahmenfrist
[Art. 9 Abs. 3] während insgesamt mehr als zwölf Monaten aus einem der
folgenden Gründe nicht in einem Arbeitsverhältnis stand und deshalb die
Beitragszeit nicht erfüllen konnte: ....Krankheit"; "Est libéré des
conditions relatives à la période de cotisation, celui qui, dans les
limites du délai-cadre [art. 9, 3e al.], mais pendant plus de 12 mois
au total, n'était pas partie à un rapport de travail et, partant, n'a pu
s'acquitter des conditions relatives à la période de cotisation, pour l'un
des motifs suivants: ....Maladie") - non è perfettamente chiaro per quanto
riguarda il tema in esame. In effetti la norma descrive genericamente i
presupposti per ammettere l'esenzione dall'adempimento del periodo di
contribuzione in caso, tra l'altro, di malattia, senza specificare se
l'assicurato abbia diritto o meno all'esonero una sola oppure anche più
volte. La disposizione necessita quindi di essere interpretata alla luce
dei principi giurisprudenziali suesposti.
3.1 Inconferente è avantutto l'affermazione del seco, secondo cui
nella sentenza inedita del 22 gennaio 1996 in re S., C 264/95, questa
Corte avrebbe già stabilito l'inammissibilità di appellarsi più volte
al motivo di esonero di cui all'art. 14 cpv. 1 lett. a LADI durante una
medesima carriera professionale. In realtà la questione, non è stata
risolta in quella sede (consid. 2).
Il quesito non è stato sciolto in tal senso neppure nell'ambito
dell'art. 17 OAD (Ordinanza d'esecuzione sull'assicurazione contro la
disoccupazione del 14 marzo 1977, non più in vigore dal 1o gennaio 1984:
cfr. sentenza inedita del 5 giugno 1984 in re S., C 134/83, consid. 1a),
concernente la possibilità di esonero in caso di disoccupazione in seguito
ad uscita da scuola, o dopo formazione professionale o empirica (decisione
della Corte plenaria del 10 gennaio 1979). Al contrario, per tale evenienza
è stata decretata l'ammissibilità di una nuova richiesta (DLA 1980 no. 35
pag. 82 consid. 1 in fine; sentenze inedite del 14 aprile 1986 in re F.,
C 148/85, consid. 3b, e del 23 agosto 1979 in re W., C 127/78, consid. 3).
3.2 Dal messaggio del Consiglio federale del 2 luglio 1980 (FF 1980
III 513 segg.) non si deduce alcunché a proposito di un'eventuale volontà
legislativa di limitare la possibilità di beneficiare dell'esenzione dal
compimento del periodo contributivo ai sensi dell'art. 14 cpv. 1 LADI.
Solo con riferimento all'ipotesi della maternità, detto messaggio
precisa che "ciò non significa però che anche il successivo periodo di
cure ai figli debba essere coperto senza l'obbligo contributivo" (FF 1980
III 514). Poiché con maternità si intende il periodo della gravidanza e
del relativo congedo (art. 13 cpv. 1 OADI) e non quindi anche un periodo
successivo dedicato alla cura dei figli, dalla citata osservazione non
può essere tuttavia dedotto alcunché nel senso dell'ammissibilità di
un esonero unico, in quanto il legislatore fa riferimento ad un motivo
diverso - la cura dei figli in un periodo successivo appunto - rispetto
a quello della maternità previsto espressamente dalla legge.
3.3 Neppure la dottrina si esprime in proposito. Vanno pertanto
ricercati il senso e lo scopo della normativa in esame.
3.3.1 L'esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione
deriva dal mandato costituzionale per cui l'assicurazione disoccupazione
deve essere di principio obbligatoria per tutti i lavoratori (art. 114
cpv. 2 lett. b Cost., art. 34novies cpv. 2 vCost.; LUZIUS MADER, in:
EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER [editori], Die Schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, San Gallo 2002, no. 8 all'art. 114; THOMAS
FAESI, Arbeitslosenentschädigung und Zwischenverdienst - Ursache und
Wirkungen der zweiten Teilrevision des AVIG, Diss. Zurigo 1999, no. 251; si
veda anche FF 1975 II 1537 e 1543-1545, relativo al messaggio 3 luglio 1975
del Consiglio federale concernente una modificazione della Costituzione
federale per una nuova concezione dell'assicurazione disoccupazione)
ed è quindi stata introdotta alfine di compensare l'impossibilità di
assicurarsi facoltativamente (FF 1980 III 513; GERHARDS, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, no. 5 all'art. 14). La norma
persegue pertanto lo scopo di garantire una copertura assicurativa
anche a quei lavoratori che dispongono di lacune contributive a causa
di particolari circostanze o avvenimenti della vita (GERHARDS, op. cit.,
no. 11 all'art. 14), ma che non possono assicurarsi in alcun altro modo.
3.3.2 Di conseguenza, alla luce del mandato costituzionale citato e
contrariamente a quanto sostenuto dal seco, il principio della protezione
assicurativa deve avere la precedenza su quello dell'obbligo contributivo
(FF 1975 II 1537, 1543-1545; GERHARDS, op. cit., no. 5 all'art. 14;
NUSSBAUMER, op. cit., cifra marg. 194).
3.3.3 Tale conclusione è conforme al senso e allo scopo
della norma. Il legislatore ha infatti espressamente istituito, per
queste fattispecie, la possibilità di percepire, in via eccezionale,
indennità di disoccupazione anche in assenza di previo versamento dei
necessari contributi, mettendo così in conto di avvantaggiare questi
assicurati rispetto a quelli a cui mancava ad esempio soltanto un mese di
contribuzione per ottenere le indennità. Stabilendo dei periodi di attesa,
il legislatore ha tuttavia provveduto a mettere in atto gli accorgimenti
necessari a riequilibrare gli effetti di questa disposizione eccezionale
(art. 14 cpv. 4 LADI; FF 1980 III 515). È pertanto infondata la censura
del seco secondo cui, in caso di riconoscimento di un secondo esonero
dal compimento del periodo di contribuzione in caso di malattia (o degli
altri motivi previsti all'art. 14 cpv. 1 LADI), questa categoria di
assicurati sarebbe ingiustificatamente avvantaggiata rispetto a quella
comprendente assicurati che pagano i contributi, ritenuto che i tempi
di attesa vanno applicati non solo nell'ambito di un primo esonero,
ma anche nel caso di un'esenzione successiva. Alla luce di quanto
precede, un'interpretazione della legge nel senso indicato dal Tribunale
cantonale e dall'amministrazione non viola il principio dell'uguaglianza
di trattamento garantito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (DTF 129 I 3 consid. 3
frase introduttiva, 128 I 312 consid. 7b, 127 V 454 consid. 3b).
3.4 Non va poi dimenticato che di regola, come nel caso concreto,
un assicurato incapace al lavoro per un anno, rispettivamente per lunghi
e ripetuti periodi, adempie generalmente, dopo un determinato lasso di
tempo, i presupposti per essere posto al beneficio di una rendita di
invalidità (art. 29 LAI). In tali condizioni, la possibilità di abusi,
paventata dal seco a dipendenza dell'interpretazione proposta, dev'essere
senz'altro relativizzata.
3.5 Infine, pure l'osservazione ricorsuale, secondo cui farebbe
difetto il necessario nesso di causalità tra malattia e assenza di
attività lavorativa dal momento che l'assicurato era disoccupato, è priva
di fondamento. In realtà, la medesima situazione si era già presentata in
occasione dell'apertura del secondo termine quadro, allorché l'assicurato
era stato esonerato una prima volta dall'adempimento del periodo di
contribuzione a dipendenza dell'inabilità al lavoro intervenuta durante
la disoccupazione. Orbene, seguendo la tesi - non condivisibile - del
seco, la norma non troverebbe praticamente mai applicazione, soprattutto
nel caso di un secondo termine quadro.
Erwägung 4
4. Alla luce di un'interpretazione conforme allo scopo perseguito
dalla norma, che non appare pertanto lacunosa e privilegia, come detto
(consid. 3.3.2), la protezione assicurativa rispetto all'obbligo
contributivo, si deve ritenere che giustamente è stato riconosciuto
a B. un ulteriore esonero, causa malattia, dall'adempimento del
periodo contributivo ed è stata ammessa l'apertura di un nuovo termine
quadro. Nella misura in cui quindi le direttive amministrative in materia
stabiliscono il contrario, esse sono contrarie al diritto federale.
In tali condizioni, il ricorso di diritto amministrativo va respinto
in quanto infondato.