BGE 130 I 352
130 I 352
30. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. X. gegen Schulgemeinde C. bzw. D. und Erziehungsdirektion sowie
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus (staatsrechtliche Beschwerde)
2P.190/2004 vom 24. November 2004
Regeste
Art. 8 Abs. 2, 13 Abs. 1, 19 und 62 BV; Art. 20 BehiG; Anspruch von
Behinderten auf einen angemessenen Grundschulunterricht; Sonderschulung
ausserhalb des Heimatkantons.
Den Kantonen steht bei der Regelung des Grundschulwesens ein
erheblicher Gestaltungsspielraum zu; sie haben auch für Behinderte eine den
individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung
entsprechende, unentgeltliche Grundschulausbildung sicherzustellen
(E. 3.1 und 3.2).
Eine behinderungsbedingte Nichteinschulung in die Regelschule ist
qualifiziert zu rechtfertigen, kann aber mit dem Diskriminierungsverbot
gemäss Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 20 BehiG vereinbar sein; massgebend
ist das Wohl des behinderten Kindes im Rahmen des effektiv Möglichen
(E. 6-6.1.3).
Ein schwer behindertes Kind muss nicht in eine Einführungsklasse
aufgenommen werden, die auf normal begabte Kinder mit verzögerter
Entwicklung ausgerichtet ist (E. 4.1 und 4.2), selbst wenn seine
Sonderschulung nur ausserhalb des Heimatkantons möglich sein sollte
(E. 5 und 6.2).
Sachverhalt
X.- (geb. am ... 1996) ist seit Geburt behindert (spastische
Cerebralparese, Tetraspastizität bei bilateraler Schizencephalie,
Makrocephalie) und leidet an einem Entwicklungsrückstand. Sowohl der
Schulrat C. wie der Schulrat D. lehnten es ab, ihn in die Einführungsklasse
in D. einzuschulen bzw. ihn dorthin zuzuweisen; er bedürfe mit Blick auf
die Schwere seiner Behinderung einer Sonderschulung. Die beiden hiergegen
gerichteten Beschwerden wies die Erziehungsdirektion des Kantons Glarus am
21. Januar 2004 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus bestätigte
diesen Entscheid am 29. Juni 2004.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde gegen den
umstrittenen Einschulungsentscheid ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt zur Hauptsache eine Verletzung
des grundrechtlichen Anspruchs auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 BV (insbesondere in Verbindung
mit Art. 8 Abs. 2 BV, dem Diskriminierungsverbot). Diese Bestimmung ist
im Zusammenhang mit Art. 62 BV zu sehen, wonach die Kantone, die für das
Schulwesen zuständig sind, für einen ausreichenden Grundschulunterricht
sorgen, der allen Kindern offen steht, staatlicher Leitung oder Aufsicht
untersteht, obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich ist.
3.2 Die Anforderungen, die Art. 19 BV an den obligatorischen
Grundschulunterricht stellt ("ausreichend"), belässt den Kantonen bei der
Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Die
Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein und
genügen, um die Schüler auf ein selbstverantwortliches Leben im Alltag
vorzubereiten. Der Unterricht ist grundsätzlich am Wohnort der Schüler
zu erteilen; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den
Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden. Art. 19
BV verschafft einen Anspruch auf eine den individuellen Fähigkeiten des
Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung entsprechende, unentgeltliche
Grundschulausbildung auch für Behinderte. Der Anspruch ist verletzt, wenn
die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, welches die
Chancengleichheit nicht mehr wahrt, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht
vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten
(vgl. zum Ganzen: BGE 129 I 12 E. 4.2 S. 16 f., 35 E. 7.2 und 7.3 S. 38 f.,
jeweils mit Hinweisen; Urteil 2P.150/2003 vom 16. September 2003, E. 4.2).
3.3 Schon in der Praxis zu Art. 27 Abs. 2 aBV war anerkannt, dass
Behinderten ein Anspruch auf geeignete Sonderschulung zukommt (VPB 56/1992
Nr. 38 S. 291). Diese Rechtsprechung gilt unter der neuen Bundesverfassung
uneingeschränkt fort. Der Anspruch auf Grundschulunterricht, wie
er sich aus Art. 19 BV ergibt, umfasst jedoch nur ein angemessenes,
erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein
Mehr an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre,
kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert
werden (BGE 129 I 12 E. 6.4 S. 20 mit Hinweis; Urteil 2P.150/2003 vom
16. September 2003, E. 4.2).
Erwägung 4
4. Art. 19 und Art. 62 BV werden durch die Glarner Schulgesetzgebung
konkretisiert. Deren Auslegung überprüft das Bundesgericht nur auf Willkür
hin; frei überprüft es jedoch, ob das kantonale Recht und seine Anwendung
der verfassungsrechtlichen Garantie genügen (BGE 128 I 317 E. 2 S. 319
mit Hinweisen).
4.1 Nach Art. 39 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai
1988 erhalten geistig und körperlich behinderte Kinder unentgeltlich
eine angemessene Erziehung und Ausbildung. Die Schule gewährleistet den
Lernenden eine ihren Eignungen und Fähigkeiten entsprechende Bildung. Sie
fördert zusammen mit den Erziehungsberechtigten die geistig-seelische,
die soziale und die körperliche Entwicklung der Lernenden (Art. 2 Abs. 1
und 2 des Glarner Gesetzes vom 6. Mai 2001 über Schule und Bildung
[Bildungsgesetz, BiG/GL]).
4.2 Mit Bewilligung der Bildungsdirektion können Einführungsklassen
geschaffen werden (Art. 12 Abs. 4 BiG/GL in Verbindung mit Art. 20 ff. der
Verordnung vom 27. Juni 2001 über den Kindergarten und die Volksschule
[Schulverordnung/GL]). In die Einführungsklasse werden normal begabte
Kinder aufgenommen, deren Entwicklung verzögert ist. Der Stoff der
ersten Primarklasse wird während zweier Jahre erarbeitet (Art. 16 Abs. 1
BiG/GL). Demgemäss werden in die Einführungsklassen nach Art. 21 Abs. 1
Schulverordnung/GL intellektuell normalbegabte Kinder aufgenommen,
deren Entwicklung so verzögert ist, dass sie den Anforderungen der
ersten Regelklasse noch nicht gewachsen sind (lit. a), deren Lern- und
Leistungsfähigkeit gehemmt ist (lit. b), die sozial unangepasst sind,
deswegen jedoch die Unterrichtserteilung nicht verunmöglichen (lit. c) bzw.
die in Bezug auf ihr Sprachvermögen einer heilpädagogischen Betreuung
bedürfen, um dem Unterricht in der ersten Regelklasse folgen zu können
(lit. d). Nicht in die Einführungsklassen aufgenommen werden nach Art. 21
Abs. 2 Schulverordnung/GL Kinder, die intellektuell minderbegabt sind
(lit. a), die wegen ihres Verhaltens in der Regelklasse nicht tragbar sind
(lit. b) oder die die erste Regelklasse wiederholen müssen (lit. c).
4.3 Lernende, die für die Einführungsklasse in Betracht kommen,
können beim Schulpsychologischen Dienst angemeldet werden; über die
Aufnahme entscheidet die zuständige Schulbehörde, die sich dabei auf den
Bericht der zuständigen Lehrperson und den Antrag des Schulpsychologischen
Dienstes stützt (Art. 22 Schulverordnung/GL). Der Unterricht und die
pädagogischen Massnahmen müssen den Bedürfnissen, Besonderheiten und
dem Entwicklungsstand der Lernenden angepasst sein (Art. 24 Abs. 1
Schulverordnung/GL). Nach der Einführungsklasse treten die Lernenden in
die zweite Klasse der Primarschule ein (Art. 25 Abs. 1 Schulverordnung/GL).
Erwägung 5
5. Indem die Glarner (Schul-)Behörden den Beschwerdeführer nicht
in die Einführungsklasse der ordentlichen Schule aufnahmen, sondern
eine Sonderschulung vorsahen, verletzten sie den Anspruch auf eine
seinen individuellen Fähigkeiten und seiner Persönlichkeitsentwicklung
entsprechende, unentgeltliche Grundschulausbildung im Sinne von Art. 19 BV
nicht. An welchen Behinderungen der Beschwerdeführer leidet und mit welchen
erzieherischen Massnahmen diesen am besten Rechnung getragen werden kann,
ist weitgehend eine Tat- bzw. eine Ermessensfrage, die das Bundesgericht
im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde nur unter dem Gesichtswinkel
der Willkür prüfen kann. Von Willkür kann hier nicht die Rede sein: Gemäss
dem Bericht des Kinderspitals Zürich, auf den die kantonalen Behörden
abstellen durften, kann der Beschwerdeführer nicht sprechen und ist er
auf einen Rollstuhl angewiesen. Wenn der angefochtene Entscheid festhält,
er "erzähle" Geschichten, handelt es sich dabei um ein offensichtliches
Versehen, wird im Bericht des Kinderspitals doch lediglich gesagt,
er höre Märchenkassetten und "erzählte Geschichten"; im Übrigen kann
er Ja/Nein nur mimisch ausdrücken. Unter diesen Umständen durften es die
kantonalen Behörden ablehnen, den Beschwerdeführer in die Einführungsklasse
einzuschulen, ohne dessen verfassungsmässige Rechte zu verletzen.
Erwägung 6
6.
6.1 Der Beschwerdeführer beanstandet weiter, seine Zuweisung in
eine Sonderschule verletze das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2
BV). Dieses verbiete eine Ungleichbehandlung aufgrund der Behinderung
ohne qualifizierte Begründung. Zudem berücksichtige der angefochtene
Entscheid Art. 20 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die
Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen
(Behindertengleichstellungsgesetz [BehiG; SR 151.3]) als ausführendes
Verfassungsrecht zu wenig.
6.1.1 Nach Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden,
unter anderem namentlich nicht wegen einer körperlichen, geistigen oder
psychischen Behinderung. Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung
von Benachteiligungen der Behinderten vor (Art. 8 Abs. 4 BV; vgl. auch
BGE I 250/03 vom 30. September 2004, E. 3.5.1.2 und 3.5.1.3). Gemäss
Art. 20 Abs. 1 BehiG sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und
Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen
angepasst ist. Die Kantone fördern, soweit dies möglich ist und dem
Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden
Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in
die Regelschule (Art. 20 Abs. 2 BehiG). Insbesondere sorgen sie dafür,
dass wahrnehmungs- oder artikulationsbehinderte Kinder und Jugendliche
und ihnen besonders nahe stehenden Personen eine auf die Behinderung
abgestimmte Kommunikationstechnik erlernen können (Art. 20 Abs. 3 BehiG).
6.1.2 Entscheidend für die Erfassung durch das Diskriminierungsverbot
ist die Gefahr der Stigmatisierung und des gesellschaftlichen Ausschlusses
wegen körperlicher oder geistiger Anormalität; im Zentrum steht der
Schutz einer unterprivilegierten Gruppe und ihrer Angehörigen (JÖRG
PAUL MÜLLER, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen
Bundesverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung,
Bern 2000, S. 123; derselbe, Grundrechte in der Schweiz, 3. Auflage, Bern
1999, S. 416 und 427). Diskriminierungsträchtige Ungleichbehandlungen
sind "qualifiziert zu rechtfertigen"; sie dürfen nicht einfach an das
Unterscheidungsmerkmal, mithin die Eigenschaft, anknüpfen, welche die
diskriminierte Gruppe definiert (BGE 126 II 377 E. 6a S. 393; vgl. auch
BGE 126 V 70 E. 4c S. 73; BGE I 250/03 vom 30. September 2004, E. 3.4.3;
BERNHARD WALDMANN, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als
besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 741 f.). Mit Art. 8 Abs. 4 BV
ist die Benachteiligung behinderter Kinder grundsätzlich unvereinbar,
nicht aber ihre unterschiedliche Behandlung - etwa im schulischen Bereich
- schlechthin, soll doch jedes behinderte Kind seinen intellektuellen
Fähigkeiten entsprechende Schulen besuchen können (vgl. BEATRICE
LUGINBÜHL, Zur Gleichstellung der Behinderten in der Schweiz, in: Thomas
Gächter/ Martin Bertschi [Hrsg.], Neue Akzente in der "nachgeführten"
Bundesverfassung, Zürich 2000, S. 112).
Gemäss Botschaft zum Behindertengleichstellungsgesetz (Botschaft vom
11. Dezember 2000 zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" und
zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen
behinderter Menschen; BBl 2001 S. 1715 ff., 1786) bleibt den Kantonen
weiterhin - unter Wahrung der Interessen der behinderten Schüler - die Wahl
zwischen integrierter Schulung in der Regelschule und der Sonderschulung.
Ferner weist die Botschaft darauf hin, dass die Politik der Integration
von behinderten Kindern ihre Grenze im Umstand finden muss, dass die
Schwere der Behinderung dem Unterricht der anderen Schüler nicht ernstlich
entgegenstehen darf (BBl 2001 S. 1750).
Vorab das Wohl des (behinderten) Kindes ist massgebend für
den Entscheid, welche Schule in Frage kommt (vgl. CAROLINE KLEIN,
La discrimination des personnes handicapées, Diss. Bern 2002, S. 56
ff.). Weder qualifiziert sich die Sonderschulung als ein Eingriff in das
Recht des Kindes auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, noch besteht ein
Anspruch, ohne Rücksicht auf die Fähigkeiten andere Schulen am Wohnort zu
besuchen, wenn dort keine Sonderschulung möglich ist, die der konkreten
Behinderung entspricht (HERBERT Plotke, Schweizerisches Schulrecht,
2. Aufl., Bern 2003, S. 467 f. mit Hinweis auf BGE 117 Ia 27 E. 5b S. 30,
E. 7b S. 33).
6.1.3 Das Diskriminierungsverbot und das
Behindertengleichstellungsgesetz können als allgemein gehaltene
Bestimmungen nicht dazu führen, dass der Beschwerdeführer - entgegen
seinen Interessen und seinem Wohl - dennoch in die Einführungsklasse
eingeschult wird. Insofern ändert das Anliegen, Menschen mit Behinderungen
nicht zu diskriminieren, nichts am Beurteilungsmassstab. Zwar muss eine
behinderungsbedingte Ungleichbehandlung wie die Nichteinschulung in der
Regelschule qualifiziert gerechtfertigt werden. Eine unterschiedliche
Behandlung - indes nicht eine Benachteiligung - ist aber mit Verfassung
und Gesetz durchaus vereinbar. Massgebend ist dabei in erster Linie das
Wohl des Beschwerdeführers, wobei das effektiv Mögliche nicht ausser Acht
gelassen werden darf (Art. 20 Abs. 2 BehiG). Wenn das Verwaltungsgericht
gestützt auf die verschiedenen Abklärungen und Stellungnahmen (namentlich
des Kinderspitals Zürich, des Schulpsychologen sowie des Hausarztes)
zum Schluss gekommen ist, der Beschwerdeführer könne nicht in eine
Einführungsklasse eingeschult werden, hat es weder die Beweise willkürlich
gewürdigt noch im Einzelfall an ein diskriminierendes Element angeknüpft.
6.2 Der Beschwerdeführer rügt auch vergeblich eine Verletzung
des Anspruchs auf Achtung des Privat- und Familienlebens, wie dies in
Art. 13 Abs. 1 BV garantiert wird: Vorliegend ist nur zu entscheiden,
ob der Beschwerdeführer in die Einführungsklasse in D. eingeschult werden
kann, was nach dem bisher Gesagten zu verneinen ist. Ob daraus zwingend
folgt, eine Einschulung sei lediglich in der speziellen CP-Schule in
F. möglich, bleibt aufgrund der Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts
unklar; danach betreibt das Heilpädagogische Zentrum Glarnerland mit
seinen Schulen in D. und G. Institutionen, die sich für mehrfach
behinderte Kinder eignen würden. Es kann indes offen gelassen werden,
ob der Beschwerdeführer allenfalls in diesem Zentrum oder nur in
F. eingeschult werden kann. Das Verwaltungsgericht bestreitet insoweit
eine Behauptung des Beschwerdeführers, die er in der vorliegenden Eingabe
erstmals im Zusammenhang mit einer angeblichen Verletzung von Art. 13
Abs. 1 BV vorbringt. Selbst wenn einzig eine Einschulung ausserhalb des
Kantons Glarus - offenbar in F. - möglich sein sollte, was mit einer
Trennung des Kindes von den Eltern verbunden wäre und für diese gewisse
Kosten zur Folge hätte, verletzte dies Art. 13 Abs. 1 BV nicht. Das
Verwaltungsgericht hat - entgegen den Einwänden des Beschwerdeführers
- nicht das angebliche Sparinteresse der Schulbehörde, sondern dessen
Wohl und Interesse als entscheidendes Kriterium berücksichtigt. Auch
wenn eine Einschulung in F. für die Eltern und das Kind sicher nicht
leicht zu tragen wäre, erschiene ein Eingriff in den Schutzbereich des
Familienlebens dennoch verhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV). Im Übrigen
besteht kein grundsätzlicher Anspruch auf Sonderschulung am Wohnort.