BGE 130 I 290
130 I 290
25. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S.
Zürcher Anwaltsverband und Mitb. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
sowie Kantonsrat des Standes Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
1P.136/2004 vom 28. Juli 2004
Regeste
Art. 34 Abs. 1 und 2 BV; Art. 85 lit. a und Art. 88 OG; kantonale
Volksabstimmung vom 30. November 2003 über die Teilrevision der Zürcher
StPO.
Legitimation von Privaten und juristischen Personen zur
Stimmrechtsbeschwerde (E. 1.2 und 1.3).
Verpflichtung der Behörden zu sachlicher und ausgewogener Information
der Stimmberechtigten in den Abstimmungsunterlagen; Zulässigkeit von
öffentlichen Äusserungen einzelner Behördemitglieder im Abstimmungskampf
(Zusammenfassung und Bestätigung der Rechtsprechung; E. 3). Analyse des
Beleuchtenden Berichtes des Regierungsrates, namentlich zur vorgeschlagenen
Abschaffung der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde gegen Urteile und
Erledigungsentscheide der Einzelrichter, Bezirksgerichte und Jugendgerichte
sowie gegen Berufungsentscheide des Obergerichtes. Schwere Verfahrensfehler
bzw. gravierende Fehlinformationen, welche das Abstimmungsergebnis
wesentlich beeinflusst bzw. verfälscht haben könnten, im vorliegenden
Fall verneint (E. 4-6).
Sachverhalt
Im Zusammenhang mit der kantonalen Volksabstimmung vom 30. November
2003 über die Teilrevision der zürcherischen Strafprozessordnung wurde der
Beleuchtende Bericht des Zürcher Regierungsrates (über die vom Zürcher
Kantonsrat beschlossene Teilrevision) am 24. Oktober 2003 im Amtsblatt
des Kantons Zürich publiziert. Gegenstand der Referendumsvorlage bildete
unter anderem die Abschaffung der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde gegen
Urteile und Erledigungsentscheide der Einzelrichter, Bezirksgerichte
und Jugendgerichte (gemäss § 428 Ziff. 1 StPO/ZH) sowie gegen
Berufungsentscheide des Obergerichtes (gemäss § 428 Ziff. 2 StPO/ZH).
Am 5. November 2003 wurde den Stimmberechtigten des Kantons Zürich der
Beleuchtende Bericht des Zürcher Regierungsrates (zusammen mit den übrigen
amtlichen Unterlagen zur Volksabstimmung vom 30. November 2003) zugestellt.
Mit Stimmrechtsbeschwerden vom 12. bzw. 18. November 2003 fochten
verschiedene Privatpersonen sowie Verbände den Beleuchtenden Bericht beim
Zürcher Kantonsrat an. Die Beschwerdeführenden rügten, der Regierungsrat
habe in dem Bericht seine Verpflichtung zur objektiven, sachlichen und
ausgewogenen Information der Stimmberechtigten in schwerer Weise verletzt.
In einer ergänzenden kantonalen Stimmrechtsbeschwerde vom 20. November
2003 wurde zusätzlich beanstandet, dass Mitglieder des Regierungsrates
durch öffentliche Meinungsäusserungen zum Abstimmungsgegenstand das Gebot
einer sachlichen und objektiven Information krass verletzt hätten.
Anlässlich der kantonalen Volksabstimmung vom 30. November 2003 wurde
die Teilrevision der zürcherischen Strafprozessordnung mit einem Anteil von
über 76 % befürwortenden Stimmen angenommen. Mit Beschluss vom 19. Januar
2004 wies der Kantonsrat des Standes Zürich die im Zusammenhang mit dieser
Abstimmung erhobenen kantonalen Stimmrechtsbeschwerden ab.
Gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 19. Januar 2004 gelangten
der Zürcher Anwaltsverband, der Verein Demokratische Juristinnen
und Juristen Zürich sowie fünf beschwerdeführende Privatpersonen mit
Stimmrechtsbeschwerde vom 27. Februar 2004 an das Bundesgericht. Das
Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.
1.2 Die Beschwerdeführenden 3-7 sind im Kanton Zürich wohnhafte
Anwältinnen und Anwälte. Sie sind im Kanton unbestrittenermassen stimm- und
wahlberechtigt. Damit sind sie auch beschwerdelegitimiert (Art. 88 i.V.m.
Art. 85 lit. a OG; vgl. BGE 129 I 185 E. 1.3 S. 188, 217 E. 1 S. 219).
1.3 Bei den Beschwerdeführenden 1 und 2 handelt es sich um juristische
Personen (Vereine). Der Zürcher Anwaltsverband (ZAV) ist die kantonale
Berufsorganisation der selbstständig praktizierenden Anwältinnen und
Anwälte im Kanton Zürich. Beim Verein Demokratische Juristinnen und
Juristen Zürich (DJZ) handelt es sich um einen Zusammenschluss von
Studierenden und praktisch tätigen Juristen mit Vereinssitz in Zürich.
Privaten Verbänden und Interessengemeinschaften steht die
Beschwerdebefugnis zur Wahrung der verfassungsmässig geschützten Interessen
ihrer Mitglieder grundsätzlich zu, wenn sie als juristische Person
konstituiert sind, nach den Statuten die Interessen ihrer Mitglieder zu
wahren haben und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder
von der Streitsache direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 130 I 82
E. 1.3 S. 85; 123 I 221 E. 2 S. 225, je mit Hinweisen; vgl. MARC FORSTER,
Die staatsrechtliche Beschwerde, in: Geiser/Münch [Hrsg.], Prozessieren
vor Bundesgericht, 2. Aufl., Basel 1998, Rz. 2.34; CHRISTOPH HILLER,
Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 297). Nach der Praxis des
Bundesgerichtes setzt die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde (im
Gegensatz zur ordentlichen Verfassungsbeschwerde) nicht voraus, dass die
Beschwerdeführenden bzw. die von ihnen vertretenen Verbandsmitglieder in
besonderen persönlichen Interessen tangiert werden. Die Rechtsstellung
des (aktiv oder passiv) wahl- und stimmberechtigten Bürgers wird schon
dadurch als betroffen angesehen, dass einschlägige Vorschriften über die
politischen Rechte als verletzt gerügt werden (BGE 119 Ia 167 E. 1d S. 171
f. mit Hinweisen; vgl. FORSTER, aaO, Rz. 2.36).
Die Statuten der Beschwerdeführenden 1 und 2 sehen die Wahrung der
beruflichen und staatspolitischen Interessen ihrer Vereinsmitglieder vor
(vgl. auch BGE 123 I 221 E. 2a S. 225). Nach glaubhafter Darlegung in der
Beschwerde ist zudem ein Grossteil der Vereinsmitglieder im Kanton Zürich
stimm- und wahlberechtigt. Damit sind auch die Beschwerdeführenden 1 und
2 zur vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
(...)
Erwägung 2
2. Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung der politischen
Rechte bzw. von Art. 34 BV. Der Beleuchtende Bericht des Regierungsrates
sei "in der vorliegenden Form in wesentlichen Punkten irreführend". Er
verletze die Pflicht der Regierung zu objektiver Information und orientiere
über den Zweck und die Tragweite der streitigen Gesetzesvorlage "in
mehrfacher Hinsicht unrichtig". Ausserdem hätten sich vor der Abstimmung
"verschiedene Mitglieder des Zürcher Regierungsrates in unzulässiger Weise
öffentlich zur Abstimmungsvorlage geäussert und dadurch gegen die Wahl-
und Abstimmungsfreiheit verstossen". Nach Ansicht der Beschwerdeführenden
dürften Mitglieder des Regierungsrates (über den Beleuchtenden Bericht
hinaus) "nur noch in einen Abstimmungskampf eingreifen, wenn sich eine
Richtigstellung irreführender Propaganda aufdrängt, neue Tatsachen
zum Abstimmungsgegenstand bekannt werden oder die Ungewöhnlichkeit des
Abstimmungsgegenstandes Zusatzinformationen der Behörden notwendig macht".
Erwägung 3
3. Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen
Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die
unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss § 131 Abs. 2
des zürcherischen Gesetzes vom 4. September 1983 über die Wahlen und
Abstimmungen (WaG/ZH) ist eine Abstimmung im Kanton Zürich aufzuheben,
wenn glaubhaft ist, dass eine festgestellte Unregelmässigkeit das Ergebnis
der Abstimmung wesentlich beeinflussen konnte (vgl. BGE 119 Ia 271 E. 7a
S. 281).
3.1 Nach der Praxis des Bundesgerichtes müssen Abstimmungs- und
Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste
Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird namentlich
das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch
bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in
unzulässiger Weise beeinflusst zu werden (BGE 129 I 185 E. 5 S. 192). Die
Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht
zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf
einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der
Meinungsbildung treffen können (BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 mit Hinweisen).
3.2 Aus Art. 34 Abs. 2 BV folgt namentlich eine Verpflichtung
der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld
von Abstimmungen (vgl. BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 f. mit Hinweisen). Bei
Wahlen ist die Praxis strenger als bei Abstimmungen, da den Behörden bei
Sachentscheiden auch eine (beschränkte) Beratungsfunktion zukommt (vgl. BGE
118 Ia 259 E. 3 S. 262 f. mit Hinweisen). Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind zwar gewisse behördliche Interventionen in den
Meinungsbildungsprozess vor Sachabstimmungen zulässig. Dazu gehören
namentlich die Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine
Vorlage zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird. Hingegen stellt es
eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu
objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite
der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger Weise in
den Abstimmungskampf eingreift und dabei (stimm- und wahlrechtliche)
gesetzliche Vorschriften verletzt oder sich in anderer Weise
verwerflicher Mittel bedient. Dem Erfordernis der Sachlichkeit genügen
Informationen, wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und beachtliche
Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit
Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung
ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr
und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Aus der
Pflicht zur objektiven Information folgt nicht, dass sich die Behörde in
der Abstimmungserläuterung mit jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen
hätte oder dass sie sämtliche Einwendungen erwähnen müsste, die gegen
die Vorlage erhoben werden könnten. Das ist schon deshalb entbehrlich,
weil der behördliche Bericht keineswegs das einzige Informationsmittel im
demokratischen Meinungsbildungsprozess darstellt und die Stimmberechtigten
von den für oder gegen die Vorlage sprechenden Argumenten auch noch über
andere Quellen Kenntnis erhalten können und sollen. Unzulässig wäre es,
in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der Stimmberechtigten
wichtige Elemente zu unterdrücken (vgl. zum Ganzen: BGE 119 Ia 271
E. 3-4 S. 273 ff.; 114 Ia 427 E. 4a S. 432; 105 Ia 151 E. 3a S. 153,
je mit Hinweisen; Pra 89/2000 Nr. 23 S. 123, E. 2a; ZBl 99/1998 S. 85
ff. und S. 89/91, E. 4; Urteil 1P.720/1999 vom 16. Februar 2000; MICHEL
BESSON, Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen, Diss. Bern 2003,
S. 182 ff., 250 ff.; GION-ANDRI DECURTINS, Die rechtliche Stellung der
Behörde im Abstimmungskampf, Diss. Freiburg 1992, S. 272 ff.; JEANNE
RAMSEYER, Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von
Wahlen und Abstimmungen, Diss. Basel 1992, S. 68 ff.; GEROLD STEINMANN,
Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996
S. 255 ff., 260 f.).
3.3 Einzelnen Mitgliedern einer Behörde kann weder die Teilnahme
am Abstimmungskampf noch die freie Meinungsäusserung zu einer Gesetzes-
oder Sachvorlage untersagt werden (BGE 119 Ia 271 E. 3d S. 275 mit
Hinweisen). So ist es üblich, dass Behördemitglieder etwa bei der
Unterzeichnung von Aufrufen als Mitglieder von Abstimmungskomitees
oder bei persönlichen Interventionen (namentlich in den Medien) ihren
Namen auch mit ihrer amtlichen Funktion in Verbindung bringen, um
ihre besondere Sachkunde und das politische Engagement für öffentliche
Interessen hervorzuheben. Hingegen ist es nicht zulässig, wenn einzelne
Behördemitglieder ihren individuellen (privaten) Interventionen und
Meinungsäusserungen einen unzutreffenden amtlichen Anstrich geben und den
Anschein erwecken, es handle sich dabei um eine offizielle Verlautbarung
namentlich einer Kollegialbehörde. Ob Inhalt und Form (etwa die Verwendung
amtlichen Briefpapiers oder amtlicher Insignien) ihrer Stellungnahme
geeignet sind, einen solchen falschen Anschein zu erwecken, entscheidet
sich nach Massgabe der Wirkung, die sie auf den Adressaten, nämlich den
durchschnittlich aufmerksamen und politisch interessierten Stimmbürger,
ausübt. Eine unzulässige Beeinflussung der Meinungsbildung könnte ferner
in Verlautbarungen, deren "privater" Charakter unklar bleibt, in Betracht
gezogen werden; etwa wenn das Behördemitglied eine bewusst falsche oder
täuschende Sachdarstellung geben würde, die wegen der Autorität seiner
amtlichen Funktion nicht ohne weiteres als solche zu erkennen wäre,
besonders wenn sie von der politischen Gegnerschaft nicht mehr rechtzeitig
richtig gestellt werden könnte (BGE 119 Ia 271 E. 3d S. 275 mit Hinweisen;
vgl. BESSON, aaO, S. 266 ff.).
3.4 Stellt das Bundesgericht bei der Durchführung von Wahlen oder
Abstimmungen Verfahrensmängel fest, so hebt es die betroffenen Wahlen oder
Abstimmungen nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind
und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Beschwerdeführenden müssen
in einem solchen Falle allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel
auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat; es genügt,
dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im
Bereich des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellbarkeit
der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen und
grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das
Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die
Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels
und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung mit zu berücksichtigen
(BGE 129 I 185 E. 8.1 S. 204 mit Hinweisen).
Erwägung 4
4. Vorlagen des Zürcher Kantonsrates, die zur Volksabstimmung
gelangen, sind durch einen Beleuchtenden Bericht zu erläutern (§ 39 Abs. 2
Satz 1 des zürcherischen Gesetzes vom 5. April 1981 über die Organisation
und Geschäftsordnung des Kantonsrates [KRG/ZH]). Nach Verabschiedung der
Vorlage beschliesst der Kantonsrat, ob die Abfassung des Beleuchtenden
Berichts dem Regierungsrat oder der Geschäftsleitung zu übertragen sei (§
39 Abs. 3 KRG/ZH). Der Bericht wird den Stimmberechtigten zusammen mit den
Abstimmungsunterlagen zugestellt (§ 38 Abs. 1 WaG/ZH). Der Bericht hat
kurz, sachlich und leicht verständlich zu sein sowie neben dem Ergebnis
der Schlussabstimmung im Kantonsrat auch den Auffassungen wesentlicher
Minderheiten im Kantonsrat Rechnung zu tragen (§ 39 Abs. 2 Satz 2 KRG/ZH).
4.1 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei
behördlichen Informationen zum Gegenstand einer Volksabstimmung nicht
um juristische Fachexpertisen für ein juristisch geschultes Publikum
handelt. Abstimmungsunterlagen müssen auch für juristische Laien
verständlich sein. Dies gilt besonders im vorliegenden Fall, bei
dem eine Teilrevision der kantonalen Strafprozessordnung Gegenstand
der Volksabstimmung war. Zum einen hat eine gewisse Vereinfachung,
Verwesentlichung und Verknappung juristisch oder technisch komplexer
Zusammenhänge zu erfolgen (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 2 KRG/ZH). Zum andern
müssen die behördlichen Informationen (qualitativ und quantitativ)
ausreichend sowie in ihren wesentlichen Kernaussagen sachbezogen,
ausgewogen und seriös sein, um die Willensbildung der Stimmberechtigten
nicht zu beeinträchtigen und das Abstimmungsergebnis nicht zu verfälschen
(vgl. BESSON, aaO, S. 183). Dabei dürfen behördliche Verlautbarungen
in Abstimmungsunterlagen aber durchaus auch wertende Stellungnahmen zu
rechtspolitischen Ermessensfragen enthalten, solange diese sachlich
vertretbar erscheinen (vgl. BGE 106 Ia 197 E. 4a S. 199 f.; 105 Ia
151 E. 3a S. 153, je mit Hinweisen; BESSON, aaO, S. 189 f.). Der
stimmberechtigten Person kann zugemutet werden, sich nötigenfalls
aus anderen geeigneten Quellen näher zu informieren, falls aus ihrer
persönlichen Sicht spezifische Fragen (etwa fachjuristischer oder
technischer Natur) auftauchen (vgl. BGE 105 Ia 151 E. 3a S. 153; s. auch
BESSON, aaO, S. 93 f.). Nur schwerwiegende behördliche Fehlinformationen,
welche nach den konkreten Umständen das Abstimmungsergebnis beeinflusst
haben könnten, vermögen nach der dargelegten Rechtsprechung die Aufhebung
einer ansonsten rechtsgültig zustande gekommenen Volksabstimmung zu
rechtfertigen (vgl. BGE 129 I 185 E. 8.1 S. 204 mit Hinweisen).
4.2 Im hier streitigen Beleuchtenden Bericht zur Teilrevision der
zürcherischen Strafprozessordnung (kantonales Amtsblatt vom 24. Oktober
2003) wird unter dem Titel "Das Wichtigste in Kürze" zusammenfassend
erläutert, dass die Vorlage zwei Schwerpunkte aufweise. Zum einen gehe
es um die Reorganisation der Untersuchungs- und Anklagebehörden der
Erwachsenenstrafverfolgung, zum andern um die Reform der kantonalen
Rechtsmittel in Strafsachen. Letztere umfasse die Neuregelung
des Berufungsverfahrens und verwirkliche durch eine "Kürzung des
Rechtsmittelzuges" den Grundsatz der zwei Instanzen. Danach könnten
Urteile der Bezirksgerichte, ihrer Einzelrichter und der Jugendgerichte
mit Berufung beim Obergericht und Endentscheide des Geschworenengerichts
und des Obergerichts als erste Instanz mit Nichtigkeitsbeschwerde an
das Kassationsgericht angefochten werden. Im Beleuchtenden Bericht
wird sodann ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Berufungsurteile
(und Rekursentscheide) des Obergerichtes gemäss der Revisionsvorlage
"nicht mehr mit kantonaler Nichtigkeitsbeschwerde beim Kassationsgericht
angefochten werden können". Damit sei jedoch "nicht ein eigentlicher Abbau
des Rechtsschutzes verbunden, ist doch die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde
sozusagen deckungsgleich mit der staatsrechtlichen Beschwerde an das
Bundesgericht, wie sie in anderen Kantonen ohne Nichtigkeitsbeschwerde
direkt gegen ein Urteil des Obergerichtes erhoben werden kann".
4.3 Die Beschwerdeführenden stossen sich an der Formulierung des
Regierungsrates, wonach die Reform nicht zu einem "eigentlichen" Abbau des
Rechtsschutzes führe bzw. wonach die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde mit
der staatsrechtlichen Beschwerde "sozusagen deckungsgleich" sei. Sie machen
geltend, das Zürcher Kassationsgericht sei befugt, Rügen der Verletzung
gesetzlicher Prozessformen frei zu überprüfen, während das Bundesgericht im
Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde "entsprechende Rügen nur unter dem
beschränkten Blickwinkel der Willkür" beurteile. Auch in anderen Bereichen
(Verletzung des kantonalen Strafrechts und des ausländischen Rechts) sei
die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde mit der staatsrechtlichen Beschwerde
nicht deckungsgleich. Die Einschränkung des kantonalen Rechtsmittels
stelle daher "einen eklatanten Abbau des Rechtsschutzes dar".
4.4 Zwar ist den Beschwerdeführenden darin teilweise zuzustimmen,
dass die Aussage, wonach die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde mit der
staatsrechtlichen Beschwerde "sozusagen deckungsgleich" sei, streng
juristisch nicht zutrifft. Diese Aussage sowie die Formulierung, wonach die
Teilrevision nicht zu einem "eigentlichen" Abbau des Rechtsschutzes führe,
müssen jedoch im Zusammenhang des Beleuchtenden Berichtes gewürdigt werden.
Unmittelbar anschliessend an die beanstandete Passage (unter
dem Titel "Das Wichtigste in Kürze") führt der Regierungsrat als
Quintessenz seiner Überlegungen zur Frage des genügenden Rechtsschutzes
Folgendes aus: "Auch mit einer zweistufigen kantonalen Gerichtsbarkeit
in Strafsachen ist mithin die Qualität der Rechtsprechung im Kanton
ausreichend sichergestellt". Im Beleuchtenden Bericht wird sodann mehrmals
deutlich vermerkt, dass die Reform eine "Kürzung des Rechtsmittelzuges"
nach sich ziehe. Der Regierungsrat behauptet mit Recht nicht, dass die
staatsrechtliche Beschwerde die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde "nahtlos"
ersetzen würde. Er weist vielmehr darauf hin, dass auch andere Kantone
auf eine kantonale Kassationsinstanz gegen Urteile ihrer Obergerichte
verzichtet hätten, zumal ja noch die staatsrechtliche Beschwerde an das
Bundesgericht gegeben sei, die ähnliche Funktionen aufweise bzw. "sozusagen
deckungsgleich" sei. Der Regierungsrat vertritt zusammenfassend die
Ansicht, der Verzicht auf die bisherige kantonale Nichtigkeitsbeschwerde
gegen Berufungsurteile und Rekursentscheide des Obergerichtes führe
zu keinen untragbaren Verlusten für den Rechtsschutz der Bürgerinnen
und Bürger. Auch mit einer zweistufigen kantonalen Gerichtsbarkeit
in Strafsachen sei die Qualität der Rechtsprechung im Kanton Zürich
"ausreichend sichergestellt". Zwar wird diese wertende politische
Einschätzung von den Beschwerdeführenden nicht geteilt. Sie liegt jedoch
im Ermessensbereich des Regierungsrates und kann jedenfalls nicht als
sachlich unhaltbar oder offensichtlich irreführend bezeichnet werden.
4.5 Weiter unten (unter dem Titel "Ausgangslage") weist der
Regierungsrat ergänzend darauf hin, dass das bisherige Rechtsmittelsystem
(mit zwei kantonalen Rechtsmitteln für die kleinere und mittlere
Kriminalität) oft dazu geführt habe, dass Strafverfahren "nicht innert
angemessener Frist" hätten beendet werden können. Paradoxerweise habe
es bei schweren Delikten, die erstinstanzlich durch das Obergericht
oder das Geschworenengericht beurteilt wurden, nur ein kantonales
Rechtsmittel gegeben, gegen Verurteilungen wegen weniger schwer wiegenden
Straftaten hingegen zwei Rechtsmittel, nämlich die Berufung und (bisher)
die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde. Anschliessend werden (unter dem
Titel "Bestehende Rechtsmittelordnung") das bisherige sowie (unter dem
Titel "Grundsatz des doppelten Instanzenzuges") das neu vorgeschlagene
Rechtsmittelsystem näher dargelegt. Dabei wird erneut erwähnt, dass
Berufungsurteile des Obergerichts "nicht mehr mit Nichtigkeitsbeschwerde
an das Kassationsgericht weitergezogen werden" können. Damit würden
"Doppelspurigkeiten und Verzögerungen beseitigt und die Verfahrensdauer
verkürzt".
4.6 Der Regierungsrat verschweigt aber auch Argumente nicht, die für
die bisherige Regelung der Nichtigkeitsbeschwerde sprechen könnten. Besteht
die Möglichkeit, ein Erkenntnis durch eine Kassationsinstanz überprüfen
zu lassen, so fördere dies "die Sorgfalt der Rechtsprechung auf den
vorangehenden Stufen". Der Regierungsrat gelangt dennoch zur Ansicht,
dass die vorgeschlagene Straffung und Verkürzung der kantonalen
Rechtsmittel gerechtfertigt sei. Angesichts der weiter bestehenden
Rechtsmittelmöglichkeiten auf kantonaler und eidgenössischer Ebene
könne von einem "eigentlichen Abbau an Rechtsschutz" nicht gesprochen
werden. Auch der Vorentwurf für eine Schweizerische Strafprozessordnung
aus dem Jahre 2001 schlage grundsätzlich zweistufige kantonale
Rechtsmittelverfahren vor. Weiter führt der Regierungsrat (unter dem
Titel "Kosten der Reformen") kurz an, dass die Entlastung des kantonalen
Kassationsgerichtes (um schätzungsweise mehr als 30 % der bisherigen
Geschäftslast durch Nichtigkeitsbeschwerden) gewisse positive finanzielle
Auswirkungen für den Fiskus haben könnte.
4.7 Schliesslich wird im Beleuchtenden Bericht auch noch die in
der Minderheit gebliebene Meinung eines Teils der Kantonsrätinnen
und Kantonsräte ausführlich dargelegt (unter dem Titel "Meinung
der Minderheit des Kantonsrates"). Der Zürcher Kantonsrat hatte
der Vorlage am 27. Januar 2003 mit 114 zu 16 Stimmen zugestimmt. Die
Volksabstimmung wurde nötig, da das Referendum ergriffen worden war. Laut
Bericht vertrat die Minderheit (zusammengefasst) die Ansicht, dass die
Vorlage einer "Aushöhlung" des Kassationsgerichtes gleich komme und eine
deutliche Verschlechterung des Rechtsschutzes in Strafsachen nach sich
ziehe. Das bisherige Rechtsmittelsystem habe sich bewährt und sichere
ein rechtsstaatlich faires Verfahren. Das Kassationsgericht sei (immer
gemäss der Meinung der Minderheit) notwendig zur Qualitätssicherung
der Rechtsprechung. Das Kassationsgericht heisse zahlreiche Beschwerden
gut. Die Strafverfahren würden "heute nicht von den Gerichten, sondern
- wenn schon - im Untersuchungsstadium verschleppt". Effizienz könne
im Strafverfahren "kein vorrangiges Kriterium" sein. Bei Wegfall der
kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde sei - laut Minderheit - zu befürchten,
dass vermehrt der Rechtsweg an das Bundesgericht beschritten würde.
4.8 Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, "das Argument", wonach
der Regierungsrat "aufgrund der Darstellung der Minderheitenmeinung
des Kantonsrates auf die Auswirkungen der Gesetzesrevision korrekt
hingewiesen habe", sei "in diesem Zusammenhang unbehelflich". Dem ist
nicht zu folgen. Soweit die Beschwerdeführenden die oben genannten
Argumente einer Minderheit des Kantonsrates (ausdrücklich oder sinngemäss)
wiederholen, kann damit die Rüge der Verletzung von politischen Rechten
nicht substanziiert werden (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 129
I 185 E. 1.6 S. 189). Das gilt namentlich für die Vorbringen, dem
Kassationsgericht komme eine wichtige Kontrollfunktion zu, es habe relativ
viele Beschwerden gutgeheissen und sei für die Dauer des Rechtsmittelweges
nicht verantwortlich, und das Bundesgericht werde durch die kantonale
Nichtigkeitsbeschwerde entlastet. Die Rüge, der Regierungsrat habe die
betreffenden Gegenargumente den Stimmberechtigten vorenthalten, wäre
jedenfalls offensichtlich unbegründet. Mit der Stimmrechtsbeschwerde sind
nicht angebliche Mängel einer politisch unerwünschten Gesetzesvorlage zu
kritisieren; vielmehr ist darzulegen, inwieweit im Abstimmungsverfahren
die politischen Rechte verletzt wurden.
4.9 Soweit die Beschwerdeführenden weitere Passagen des Beleuchtenden
Berichtes herausgreifen, diese interpretieren und daraus angebliche
Fehler und Widersprüche ableiten, begründen sie ebenfalls keine
zulässigen substanziierten Verfassungsrügen. So machen sie namentlich
geltend, im Bericht werde erwähnt, dass Zürcher Beschwerdefälle vom
Bundesgericht "häufig erst ein bis zwei Jahre später behandelt" würden als
Beschwerdefälle aus Kantonen ohne kantonale Nichtigkeitsbeschwerde. Daraus
leiten die Beschwerdeführenden einen (ihrer Ansicht nach unbegründeten)
angeblichen Vorwurf des Regierungsrates ab, wonach "Beschwerdeverfahren vor
Kassationsgericht 'häufig' ein bis zwei Jahre dauern" würden. "Eine andere
Interpretation dieser Textstelle" bezeichnen die Beschwerdeführenden als
"nicht plausibel".
Diese Argumentationsweise mutet im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde
etwas spitzfindig an. Im Beleuchtenden Bericht wird (unter dem Titel
"Grundsatz des doppelten Instanzenzuges") zutreffend ausgeführt,
dass das Bundesgericht eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerden in
Strafsachen "in der Regel erst nach der Beendigung des kantonalen
Nichtigkeitsbeschwerdeverfahrens an die Hand nimmt und im Übrigen gegen
den Entscheid des Kassationsgerichtes immer noch die staatsrechtliche
Beschwerde möglich ist". Da bei Straffällen aus dem Kanton Zürich "zunächst
der Ausgang des Nichtigkeitsbeschwerdeverfahrens abgewartet werden muss",
würden Zürcher Fälle "häufig erst ein bis zwei Jahre später behandelt" als
Fälle aus Kantonen ohne entsprechende Kassationsinstanz. Der Regierungsrat
macht allerdings nicht geltend, der fragliche Zeitbedarf sei allein
auf die Dauer des Nichtigkeitsbeschwerdeverfahrens vor dem Zürcher
Kassationsgericht zurückzuführen. Zu denken wäre namentlich daran,
dass der doppelte kantonale Rechtsweg (Berufung und anschliessende
Nichtigkeitsbeschwerde) auch zu einem gewissen Zusatzaufwand bei
der Koordination und Instruktion der eidgenössischen Rechtsmittel
führt, der sich ebenfalls in zeitlicher Hinsicht auswirken kann. Nach
geltender Bundesrechtspflege (vgl. Art. 268 ff. BStP, Art. 84 ff. OG)
wird zunächst die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde gegen das Urteil
des Obergerichtes beim Bundesgericht registriert; anschliessend muss
das bundesgerichtliche Verfahren (monate- bzw. jahrelang) sistiert
und nach Vorliegen des Entscheides des Zürcher Kassationsgerichtes
bzw. nach Eingang der staatsrechtlichen Beschwerde wieder aufgenommen
werden. Sodann sind beide Verfahren (mit jeweils unterschiedlichen
kantonalen Vorinstanzen) zu koordinieren und - allenfalls mit
Schriftenwechseln und weiteren prozessleitenden Anordnungen - zu
instruieren. Der Bericht des Regierungsrates enthält keine sachlich
unhaltbaren Angaben zur Verfahrensdauer vor dem Zürcher Kassationsgericht
oder zur Bundesrechtspflege.
4.10 Ähnliche unbehelfliche bzw. appellatorische Kritik an
einzelnen Passagen des Berichtes (oder der betreffenden Stellungnahmen
der kantonalen Behörden) enthält die Beschwerde auch zu weiteren Fragen,
etwa zur strafprozessualen Abgrenzung zwischen schwerer und minder
schwerer Kriminalität. Nicht ausreichend substanziiert ist sodann das
Vorbringen, die Vorlage führe zu einer "besonderen Benachteiligung von
unbemittelten Verurteilten und Geschädigten", worauf der Beleuchtende
Bericht "unbedingt hätte hinweisen müssen". Die Beschwerdeführenden legen
nicht dar, inwiefern und in welchen Bestimmungen der Vorlage eine solche
besondere Benachteiligung von finanziell Bedürftigen vorgesehen wäre. Die
Begründung muss in der Beschwerdeeingabe selbst enthalten sein; der blosse
Verweis auf die Akten oder auf Ausführungen in anderen Rechtsschriften
genügt nicht (vgl. BGE 115 Ia 27 E. 4a S. 30).
4.11 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden enthält der
Beleuchtende Bericht keine gravierenden Fehlinformationen und keine
unhaltbaren politischen Wertungen, die das Abstimmungsergebnis wesentlich
beeinflusst bzw. verfälscht haben könnten. Entscheidend ist der Eindruck,
der bei einem "normal" bzw. durchschnittlich informierten, aufmerksamen
und politisch interessierten Stimmberechtigten entstand. Für diesen konnte
beim Lesen des Beleuchtenden Berichtes kein Zweifel daran bestehen, dass
mit der fraglichen Teilrevision die kantonalen Rechtsmittelmöglichkeiten
eingeschränkt werden sollten und dass diese Frage politisch umstritten
war. Für Stimmberechtigte, die in diesem Zusammenhang allenfalls noch
Fragen und fachjuristischen Erklärungsbedarf hatten, bestand ausreichend
Gelegenheit, sich darüber nötigenfalls näher zu informieren. In diesem
Zusammenhang ist auch festzustellen, dass im Kanton Zürich eine sehr
intensive und freie öffentliche Auseinandersetzung über die fragliche
Teilrevision stattfand. Die Medien berichteten ausführlich darüber,
und insbesondere die juristischen Interessengruppen und Berufsverbände
(darunter die Beschwerdeführenden 1 und 2) befassten sich im Vorfeld
der Abstimmung auch kritisch und kontradiktorisch damit. Dabei wurde -
gerade von Seiten der praktizierenden Anwältinnen und Anwälte - nicht
zuletzt der Einwand des "Rechtsschutzabbaus" laut.
Erwägung 5
5. In der Beschwerde wird schliesslich beanstandet, dass "verschiedene
Mitglieder des Zürcher Regierungsrates" sich vor der Abstimmung "in
unzulässiger Weise persönlich und öffentlich zur Abstimmungsvorlage
geäussert und dadurch gegen die Wahl- und Abstimmungsfreiheit verstossen"
hätten.
5.1 Nachdem die oben erwähnten Einwände gegen den Beleuchtenden
Bericht (unter anderem von zwei Zürcher Universitätsdozenten) öffentlich
erhoben worden waren, habe Regierungsrat Markus Notter im Tages-Anzeiger
vom 12. November 2003 wie folgt repliziert: "Ich finde diese Einwände
absolut lächerlich. Die Abstimmungszeitung kann kein juristischer
Aufsatz sein". "Unser Beleuchtender Bericht gibt die Reform der
Strafprozessgesetzgebung korrekt wieder". Die staatsrechtliche Beschwerde
und die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde hätten (so Regierungsrat Notter
laut Zeitungsbericht) "eine ähnliche Wirkung". Diese Auffassung werde
namentlich vom Bundesgericht und einem Teil der Lehre geteilt. In BGE 101
Ia 67 werde festgehalten, dass die beiden Rechtsmittel in ihrer Funktion
"gleich oder zumindest ähnlich" seien. In einer Festschrift vertrete ein
bekannter juristischer Autor ebenfalls die Ansicht, die Rechtsmittel seien
"praktisch deckungsgleich".
Weiter machen die Beschwerdeführenden geltend, am 14. November 2003
sei ein ähnlicher Artikel zum gleichen Thema in der Zürichsee-Zeitung
erschienen. Darin habe der Generalsekretär der kantonalen Direktion der
Justiz und des Innern die Aussage gemacht, es gehe in diesem Zusammenhang
"lediglich um Wertungsfragen und nicht um richtig oder falsch". Ausserdem
habe sich Regierungspräsident Christian Huber im Vorfeld der Abstimmung
(an einer SVP-Delegiertenversammlung) laut Presseberichten polemisch bzw.
abschätzig über die Gegner der Abstimmungsvorlage geäussert.
5.2 Die Beschwerdeführenden vertreten die Ansicht, Repräsentanten
des Regierungsrates dürften (über den Beleuchtenden Bericht hinaus)
"nur noch in einen Abstimmungskampf eingreifen, wenn sich eine
Richtigstellung irreführender Propaganda aufdrängt, neue Tatsachen
zum Abstimmungsgegenstand bekannt werden oder die Ungewöhnlichkeit des
Abstimmungsgegenstandes Zusatzinformationen der Behörden notwendig macht".
Diese Auffassung erscheint sehr restriktiv und widerspricht insoweit
der neueren Praxis des Bundesgerichtes (vgl. oben, E. 3.3). Auch der von
den Beschwerdeführenden zitierte (ältere) Entscheid BGE 108 Ia 155 ändert
daran nichts. In jenem Entscheid hatte das Bundesgericht den allgemeinen
Grundsatz formuliert, dass "behördliche Interventionen, soweit sie nicht
in der Abgabe eines beleuchtenden Berichts an die Stimmbürger bestehen,
nicht zur Regel werden sollen, sondern sich auf jene Fälle zu beschränken
haben, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörde sprechen"
(BGE 108 Ia 155 E. 3b S. 157 f.). Im dort entschiedenen Fall war einer
Gemeindeexekutive vorgeworfen worden, sie habe sich in einen kantonalen
Abstimmungskampf betreffend eine Umfahrungsstrasse auf unzulässige
Weise eingemischt, indem sie einen Kredit von Fr. 60'000.- sprach,
um die Stimmberechtigten des Kantons Zürich aus Sicht der Gemeinde
"zweckmässig zu informieren". Das Bundesgericht wies die dagegen erhobene
Stimmrechtsbeschwerde ab. Zum einen sei die betroffene Gemeinde durch den
Abstimmungsgegenstand ähnlich wie eine Partei "unmittelbar und im Vergleich
zu anderen Gemeinden besonders stark berührt" worden. Zum anderen sei
der Informationskredit von Fr. 60'000.- nicht unverhältnismässig hoch
ausgefallen (vgl. BGE 108 Ia 155 E. 5c S. 162). Mit jenem Sachverhalt
lässt sich der hier zu beurteilende Fall nicht vergleichen.
5.3 Was die Beschwerdeführenden vorbringen, begründet keine
Verletzung der politischen Rechte. Zwar ist ihnen zuzugestehen,
dass in dem (laut Zeitungsbericht) von Regierungsrat Notter zitierten
Bundesgerichtsentscheid (BGE 101 Ia 67 E. 1 S. 68) lediglich erwogen wurde,
die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde erfülle "auf kantonaler Ebene eine
Funktion, die jener der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung
von Art. 4 aBV gleich oder zumindest ähnlich ist". Im Lichte der obigen
Erwägungen zum Inhalt des Beleuchtenden Berichts (E. 4) ist jedoch nicht
ersichtlich, inwiefern die beanstandeten öffentlichen Stellungnahmen
der Regierungsvertreter - als Reaktion auf die ebenfalls öffentlich
geäusserte heftige Kritik am Beleuchtenden Bericht - als irreführend
oder als unzulässig anzusehen wären. Auch im Sinne der älteren Praxis
(BGE 108 Ia 155) lagen hier durchaus triftige Gründe vor, die eine
(ebenfalls öffentliche) Replik des zuständigen Departementsvorstehers
bzw. des Departementssekretärs als zulässig erscheinen lassen.
Der in der Beschwerde vertretenen Auffassung, die "Intensität
der Debatte über die Abstimmungsvorlage" sei "in der Presse gering"
gewesen, kann aufgrund der vorliegenden Akten nicht gefolgt werden. Wie
die Beschwerdeführenden an anderer Stelle selbst darlegen, wurde
in den Medien ausführlich von einem eigentlichen "Schlagabtausch"
zwischen den Interessenverbänden der Anwälte und Regierungsvertretern
berichtet. Den zentralen Streitpunkt bildete dabei der geltend gemachte
"Rechtsschutz-Abbau". Wie in der Beschwerde dargelegt wird, haben sich
die Beschwerdeführenden 1 und 2 auch noch mit eigenen Zeitungsinseraten in
die Auseinandersetzung eingeschaltet, die am 28. Oktober 2003 in mehreren
Tageszeitungen platziert worden seien. Die ganzseitigen Inserate enthielten
(unter dem Titel: "Um den Rechtsschutz besorgte Juristen sagen NEIN zur
Revision der Strafprozessordnung") ein ausführliches Argumentarium gegen
die Gesetzesvorlage.
Was vereinzelte polemische Äusserungen betrifft, so ist zu
berücksichtigen, dass offenbar beide Seiten (teils über die Medien,
teils an parteipolitischen Veranstaltungen) in ihrer Wortwahl nicht
gerade zurückhaltend waren. Wie dem von den Beschwerdeführenden ebenfalls
eingereichten Artikel im Tages-Anzeiger vom 12. November 2003 zu entnehmen
ist, hätten die Beschwerdeführenden 1 und 2 die Darstellung der Regierung
als "grob falsch" bezeichnet, worauf Regierungsrat Notter die erhobenen
Einwände als "absolut lächerlich" abgetan habe.
Im Übrigen besteht kein Grund zur Annahme, dass eine komplexe
formaljuristische Differenzierung zwischen den einzelnen zulässigen
Beschwerdegründen nach kantonalem (Nichtigkeitsbeschwerde) und
eidgenössischem Verfahrensrecht (staatsrechtliche Beschwerde) für
den politischen Willen der Stimmberechtigten ein ausschlaggebendes
Gewicht gehabt hätte. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass die
Stimmberechtigten über die wesentlichen Argumente für und gegen die Vorlage
in angemessener Weise informiert worden sind (vgl. dazu oben, E. 4).
Erwägung 6
6. Nach dem Gesagten sind im hier zu beurteilenden Fall keine schweren
Verfahrensfehler bzw. gravierenden Fehlinformationen ersichtlich, die das
Abstimmungsergebnis wesentlich beeinflusst bzw. verfälscht haben könnten.
Damit erweist sich die Rüge der Verletzung der politischen Rechte als
unbegründet. Dies gilt unbesehen darum, dass das Abstimmungsergebnis mit
über 76 % befürwortenden Stimmen sehr deutlich ausfiel (vgl. in diesem
Zusammenhang BGE 119 Ia 271 E. 7c S. 281 f.).
Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden
kann. (...)