BGE 130 I 185
130 I 185
17. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause ASLOCA,
Association genevoise de défense des locataires et consorts contre Grand
Conseil du canton de Genève (recours de droit public)
1P.622/2003 du 26 mai 2004
Regeste
Art. 85 lit. a OG; Volksinitiative; Einheit der Form und der Materie;
Aufteilung, teilweise Ungültigerklärung.
Die Initiative, welche insbesondere zum Ziel hat, Bestimmungen
aus verschiedenen Gesetzen in zum Teil abgeänderter Form in der
Kantonsverfassung zu verankern, verletzt die Einheit der Form nicht
(E. 2). Im Hinblick auf die verschiedenartigen Ziele, welche sie verfolgt
(Erweiterung der politischen Rechte und verstärkter Mieterschutz),
und auf die beabsichtigten Massnahmen verletzt sie jedoch die Einheit
der Materie (E. 3). Auch wenn die Länge und die Vielschichtigkeit des
Initiativtextes einer Aufteilung entgegenstehen (E. 4), so beinhaltet doch
derjenige Teil der Initiative, welcher das obligatorische Referendum für
Gesetzesänderungen im Bereich des Mieterschutzes vorsieht, den Kern des
Vorstosses; er ist als solcher gültig und kann dem Stimmvolk unterbreitet
werden (E. 5).
Sachverhalt
Le 8 janvier 2003, le Conseil d'Etat du canton de Genève a constaté
l'aboutissement de l'initiative populaire IN 120, intitulée "Pour la
sauvegarde et le renforcement des droits des locataires et des habitant-e-s
de quartiers", qui tend à l'adjonction, dans la constitution genevoise,
des dispositions suivantes:
Art. 53 A Référendum obligatoire (nouvelle teneur de la note), al. 2
(nouveau) 2 Est également soumise obligatoirement à l'approbation
du Conseil général
(corps électoral) toute modification à l'une des lois de protection des
locataires et des habitants de quartier énumérées à l'article 160 I.
Titre X E Logement et protection des locataires et des habitants
(nouveau,
comprenant les art. 160 D à 160 I)
Art. 160 D Droits des locataires et des habitants (nouveau) 1 Les
dispositions du présent titre, qui complètent l'article 10 A sur le
droit au logement, sont l'expression du droit d'initiative exercé par
le passé et visent à institutionnaliser une législation comportant des
mesures d'encouragement à la construction de logements locatifs ainsi que
de protection des locataires, de l'habitat et du cadre de vie dans les
quartiers dans le but de diminuer l'état de dépendance des locataires
à l'égard de leur bailleur, de répondre aux besoins de la population
en matière d'habitat, de lutter contre la spéculation immobilière
et de favoriser la participation des habitants des quartiers à la
préservation de leur cadre de vie.
2 Le droit d'intervention et de recours, dans le cadre des lois
concernant
l'habitat, l'aménagement du territoire et la protection du patrimoine
est garanti aux communes concernées et aux associations à but idéal
d'importance cantonale ou de quartier, lorsque ces dernières existent
depuis plus de 3 ans, ayant pour vocation de promouvoir la défense
des locataires, des habitants, de l'environnement, de l'aménagement du
territoire, du patrimoine ou de la qualité de vie dans les quartiers.
Art. 160 E Logements répondant aux besoins de la population
(nouveau) Pour favoriser la construction de logements locatifs
d'utilité publique
garantissant à long terme des loyers répondant aux besoins de la majorité
de la population, l'Etat prend les mesures suivantes:
a) il accorde son appui financier en faveur de logements bon
marché, qui doivent dépendre de fondations de droit public si cette aide
est prépondérante;
b) il accorde son aide en priorité à des logements dépendant de
collectivités publiques ou d'organismes, notamment des coopératives,
ne poursuivant pas de but lucratif;
c) il crée des zones de développement, soumises à l'adoption d'un
plan de
quartier, dont les surfaces bâties devront comporter (sauf exception
justifiée) 75 % au moins de logements à des loyers accessibles à la
majorité de la population, avec une forte proportion de logements bon
marché, le solde pouvant être affecté aux activités, aux logements en
propriété par étage ou en loyer libre. Les plans financiers des immeubles
ainsi que le prix du terrain pris en compte sont approuvés par l'Etat. Le
présent paragraphe s'applique également aux zones de développement
existantes, à moins que la zone en cause ne prévoie d'autres affectations;
d) il instaure un contrôle des loyers sur tous les logements
ou locaux
construits par ou avec l'aide de l'Etat ou d'autres collectivités
publiques ou corporations de droit public. Les loyers correspondent à un
rendement équitable des capitaux investis et à la couverture des charges
d'exploitation usuelles. Le contrôle est permanent pour les immeubles
construits ou acquis avec un capital de dotation de l'Etat
tant qu'ils
sont propriété de celui-ci, de fondations ou de corporations de droit
public; il s'applique initialement aux autres immeubles pendant la durée de
l'aide consentie ainsi que durant une période de 20 ans pour les immeubles
construits en zone de développement; il continue à s'appliquer ensuite
pendant une période de 5 ans, au début de laquelle l'autorité compétente
calcule la hausse éventuelle des loyers qui résulterait, pendant ce laps
de temps, du passage au droit fédéral, et l'échelonne, de sorte que les
majorations de loyers n'excèdent pas plus de 5 % par année, sous réserve
d'une majoration due à des travaux de plus-value;
e) il n'autorise le déclassement de terrains agricoles pour la
construction des logements que si ces terrains sont soumis aux normes
d'une zone de développement et mis à disposition d'organismes publics ou
privés sans but lucratif et si leur valeur n'excède pas 100 fr. le m2,
indexé au coût de la vie;
f) il acquiert des terrains notamment par l'exercice de son
droit de
préemption et les met à disposition d'organismes publics ou privés sans
but lucratif, dans le but de construire des logements bon marché.
Article 160 F Démolitions, transformations, rénovations et ventes
d'appartements (nouveau)
1 Afin de préserver l'habitat existant, les démolitions,
transformations et
rénovations de maisons d'habitation ne sont autorisées, hormis les villas,
que si la sécurité, la salubrité, l'intérêt public ou l'intérêt général
l'impose et pour autant que les loyers, après travaux, qui seront soumis
au contrôle de l'Etat durant 3 à 10 ans selon leur importance, répondent
aux besoins prépondérants de la population, c'est-à-dire ne dépassent
pas, sauf circonstance particulière, un loyer compris entre 2'400 fr. et
3'225 fr. la pièce l'an. Ces montants sont susceptibles d'être révisés
tous les 2 ans par le Conseil d'Etat en fonction de l'évolution du revenu
brut fiscal médian des contribuables physiques.
2 Les changements d'affectation d'un logement sont interdits
sous réserve
d'une compensation ne portant pas atteinte au degré d'habitat du secteur
concerné. L'autorité compétente est tenue d'ordonner le rétablissement
de tout logement ayant changé d'affectation sans avoir bénéficié d'une
autorisation en bonne et due forme depuis que la législation applicable
dans ce domaine est en force.
3 L'aliénation, sous quelque forme que ce soit, d'un appartement
de moins
de 8 pièces à usage d'habitation, jusqu'alors offert en location, est
soumise à autorisation tant que le taux général des logements locatifs
vacants répondant aux besoins prépondérants de la population n'atteint
pas 2 %. L'autorité compétente refuse l'autorisation lorsqu'un motif
d'intérêt public ou général s'y oppose. Une autorisation d'acquisition
peut être accordée pour l'un des motifs suivants:
a) l'appartement n'a jamais été loué; b) l'appartement a été,
dès sa construction, soumis au régime de la
propriété par étage ou un régime analogue et a été cédé de manière
individualisée avant le 30 mars 1985 ou en vertu d'une autorisation
délivrée depuis lors;
c) l'appartement est acquis par un locataire en place depuis
plus de 3 ans, si 60 % des autres locataires de l'immeuble acceptent
cette acquisition, suite à leur consultation par l'autorité compétente.
Art. 160 G Préservation de l'habitat (nouveau) 1 Afin de maintenir
et de rétablir l'habitat dans les zones urbaines et d'y
favoriser une implantation des activités qui soit harmonieuse et
équilibrée, tout en assurant une qualité de vie appropriée aux habitants,
les communes élaborent en collaboration avec l'Etat des plans d'utilisation
du sol approuvés par leur Conseil municipal et dont la conformité avec
le plan directeur cantonal est vérifiée par le Conseil d'Etat.
2 Ces plans fixent l'affectation du territoire communal. Les terrains
constructibles sont répartis par secteurs, soumis à des taux d'utilisation
du sol garantissant des espaces verts et des taux de répartition entre
logements, activités, selon leur nature, et équipements d'intérêt
public.
3 En ville de Genève, le taux de logements doit atteindre 70 %
dans les
quartiers d'habitation.
Art. 160 H Tribunal des baux et loyers et procédure administrative
(nouveau) 1 Un tribunal des baux et loyers, formé d'un juge de
métier - respectivement de 3 juges de métier en appel - et de deux
juges assesseurs, choisis l'un par les groupements représentatifs des
locataires et l'autre par les milieux immobiliers, est compétent pour
statuer sur l'ensemble des litiges entre bailleurs et locataires.
2 Les recours contre les décisions relevant des dispositions légales
relatives à la démolition, transformation et rénovation d'une maison
d'habitation sont de la compétence, en première instance, d'une
commission de recours puis du Tribunal administratif, ceux relatifs aux
dispositions applicables aux immeubles soumis au contrôle cantonal des
loyers relèvent directement du Tribunal administratif. Ces instances
siègent, dans ces domaines, à 3 juges et 2 juges assesseurs choisis parmi
les groupements représentatifs des locataires et des milieux immobiliers.
3 Les procédures relevant des juridictions précitées sont
gratuites. Elles
sont précédées, pour celles relevant du Tribunal des baux et loyers,
d'une tentative obligatoire de conciliation devant la Commission de
conciliation en matière de baux, qui fonctionne dans la même composition
que le Tribunal des baux et loyers.
Art. 160 I Référendum obligatoire (nouveau) Pour garantir la
volonté populaire et les effets du droit d'initiative exercé par
le passé dans le domaine d'application des articles 160 D à 160 H,
toute modification des lois y relatives, qui ont été adoptées par
le Peuple à la suite d'une initiative populaire, doit être soumise
obligatoirement à votation populaire. Il s'agit des lois suivantes
dans leur état exécutoire au jour du dépôt de l'initiative populaire
à l'origine du présent article:
a) la loi modifiant diverses lois concernant le Tribunal des
baux et
loyers, à savoir les articles 29, 30, 35 B et 56 A à 56 D de
la loi d'organisation judiciaire et les articles 426 à 448 de
la loi de procédure civile, du 4 décembre 1977;
b) la loi instituant la commission de conciliation en matière de
baux et
loyers, du 4 décembre 1977;
c) la loi générale sur le logement et la protection des
locataires, du 4 décembre 1977;
d) la loi sur les démolitions, transformations et rénovations
de maisons
d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi),
du 25 janvier 1996;
e) la loi sur les plans d'utilisation du sol, à savoir les
articles 15 A à G de la loi sur l'extension des voies de communication
et l'aménagement des quartiers ou localités, du 26 juin 1983.
Art. 182 al. 2 à 4 (nouveaux) Disposition transitoire 2 Les articles
160 D à 160 H s'appliquent avec effet immédiat dès leur
adoption en votation populaire, si nécessaire en dérogation à la
législation existante.
3 Les modifications des lois visées par l'article 160 I adoptées
entre le
dépôt de l'initiative populaire à l'origine de l'article 160 I et
l'entrée en vigueur de cet article, sont soumises au référendum populaire
obligatoire dans les quatre mois qui suivent l'adoption de l'initiative. A
défaut, elles sont annulées de plein droit.
4 Si la votation populaire prévue à l'alinéa 3 aboutit à une
annulation de
la modification légale, cette annulation prend effet à la date de la
votation populaire et s'applique aux procédures pendantes devant l'autorité
administrative et aux décisions qui ne sont pas entrées en force, notamment
pour cause de recours. La même règle vaut en cas d'annulation de plein
droit d'une modification légale.
Selon les initiants, ces dispositions représentaient un acquis
populaire en matière de protection des locataires, résultant notamment
de quatre initiatives approuvées par le peuple genevois. On ne devait
pas pouvoir revenir sur la volonté des citoyens sans leur consentement.
Dans son rapport du 19 mars 2003 sur la validité de cette initiative,
le Conseil d'Etat a considéré que les principes d'unité de la matière,
de la forme et du genre étaient respectés. Certaines dispositions se
prêtaient à une interprétation conforme; d'autres posaient un problème
de conformité avec le droit supérieur; la démarche tendant à intégrer
dans la constitution diverses normes de la loi sur les démolitions,
transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR), était jugée
comme superflue. Les dispositions sur le référendum permettaient d'assurer,
en vertu du parallélisme des formes, que les lois sur lesquelles le
peuple s'était prononcé à la suite d'une initiative populaire, ne soient
modifiées ou abrogées qu'avec son consentement; cela ne se justifiait pas
en revanche pour les lois qui avaient été adoptées, ou largement remaniées
par le parlement, sans référendum. Le Grand Conseil était invité à rejeter
l'initiative.
Lors de sa séance du 18 septembre 2003, le Grand Conseil genevois a
déclaré nulle l'IN 120.
Cette décision, publiée sans motivation dans la Feuille d'avis
officielle du 24 septembre 2003, fait l'objet d'un recours de droit
public pour violation des droits politiques de la part de l'ASLOCA,
Association genevoise de défense des locataires, du Comité d'initiative IN
120 ainsi que de cinq citoyens et citoyennes genevois. Ceux-ci demandent
au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil et d'inviter
ce dernier à examiner l'initiative sur le fond. Le Grand Conseil conclut
à l'irrecevabilité du grief relatif à l'unité du genre, et au rejet du
recours en considérant que le principe d'unité de la matière ne serait
pas non plus respecté. En réplique, les recourants proposent notamment
de soumettre à la votation populaire le seul art. 160 I Cst./GE, qui
constituerait un élément essentiel de l'initiative.
Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours et a annulé la
décision du Grand Conseil en tant qu'elle déclarait invalides les art. 53
A al. 2 Cst./GE, 160 I Cst./GE et 182 al. 3 et 4 Cst./GE.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2. Le Grand Conseil soutient que le grief relatif à l'unité du genre
ne serait pas suffisamment motivé, les recourants se contentant à cet
égard d'une simple contestation. L'argumentation des recourants tient
certes en une demi-page, mais elle est compréhensible: les recourants
relèvent en effet que l'IN 120 tend exclusivement à une modification
de la constitution cantonale, ce qui suffirait à satisfaire à l'unité
du genre. Cette considération apparaît effectivement suffisante sous
l'angle de l'art. 90 al. 1 let. b OJ. Le Grand Conseil apporte en
réponse des explications complémentaires en estimant que l'initiative
proposerait d'inscrire dans la constitution cantonale des règles de rang
législatif, et ne respecterait pas la hiérarchie des normes. En outre,
l'initiative aurait pour effet de modifier tant la constitution que la loi,
puisqu'elle apporterait des modifications à certaines normes législatives.
Les recourants se sont également exprimés sur ces questions dans leur
réplique.
2.1 Selon la règle de l'unité du genre ou du rang - dite également
"unité normative" -, posée notamment à l'art. 66 al. 1 Cst./GE, une
initiative populaire ne peut tendre simultanément à l'adoption de normes
qui appartiennent à des rangs différents (E. GRISEL, Les droits populaires
au niveau fédéral, in Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel suisse,
Zurich 2001, p. 383-411, n. 22 p. 401). Dès lors que l'ordre juridique
implique une hiérarchie des normes et soumet chaque échelon à un contrôle
démocratique distinct, il serait abusif de proposer simultanément une
disposition constitutionnelle et la législation qui la met en oeuvre
(E. GRISEL, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie
semi-directe en Suisse, 3e éd., Berne 2004, n. 674 p. 261-262).
Cela découle notamment du principe de la liberté de vote: le citoyen
doit savoir s'il se prononce sur une modification constitutionnelle ou
simplement législative, et doit avoir le droit, le cas échéant, de se
prononcer séparément sur les deux questions (arrêt 1P.260/1989 du 12
décembre 1989, publié in ZBl 92/1991 p. 164, consid. 5b; cf. aussi AUER,
Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, Lausanne 1987,
p. 33, et AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne
2000, vol. 1, p. 266).
2.2 Comme l'admet le Grand Conseil, cette exigence est a priori
respectée, puisque l'IN 120 porte exclusivement sur une modification de
la constitution cantonale. Toutefois, l'autorité intimée soutient qu'il
y aurait violation de l'unité du genre en raison du mélange qu'opère
l'initiative entre les normes dites de "sauvegarde", et celles tendant
au "renforcement", ce qui aurait pour effet de modifier à la fois la
constitution et, matériellement, la loi genevoises.
2.3 L'initiative ne se limite effectivement pas à porter au rang
constitutionnel des dispositions figurant actuellement dans diverses lois
cantonales. Comme cela ressort de son titre ("sauvegarde et renforcement
des droits des locataires et des habitant-e-s de quartiers"), elle a
également pour objet de modifier matériellement certaines de ces normes
législatives. Sur le vu du rapport du Conseil d'Etat, et des observations
du Grand Conseil, il s'agit en particulier des normes suivantes:
- l'art. 160 E let. a, qui réserve l'aide cantonale prépondérante aux
fondations de droit public, alors que l'art. 1 LGL ne prévoit
pas une telle limite;
- l'art. 160 E let. c, qui impose 75 % de logements sociaux en zone de
développement (contre 2/3 selon la pratique habituelle du Conseil
d'Etat);
- l'art. 160 E let. d, qui fait passer la durée du contrôle des
loyers, en zone de développement, à 20 ans (contre 10 ans selon
l'actuel art. 5 al. 3 LGZD);
- l'art. 160 E let. e, qui fixe de nouvelles conditions de
déclassement, notamment le prix du terrain;
- l'art. 160 F al. 2 2e phrase, qui prévoit le rétablissement
inconditionnel des logements ayant changé d'affectation sans
autorisation;
- l'art. 160 G al. 3 qui fixe à 70 % le taux de logements dans les
quartiers d'habitation de la ville de Genève;
- l'art. 160 H al. 2 qui impose la présence de deux assesseurs
représentatifs des locataires et des milieux immobiliers, alors
qu'en particulier le Tribunal administratif siège ordinairement
avec cinq juges;
- l'art. 160 H al. 3 qui impose la gratuité des procédures.
Ces modifications matérielles posent certes un problème de technique
législative: dès lors que les dispositions législatives originales ne
sont pas formellement modifiées, l'adoption des normes proposées par
l'initiative conduira à la coexistence de dispositions réglant, sur deux
niveaux différents, les mêmes problèmes, en apportant des solutions
partiellement différentes. Cela étant, aucune règle constitutionnelle
n'interdit d'inscrire dans la constitution une disposition figurant
jusqu'alors dans une loi, même en la modifiant au passage. Le conflit
qui peut en résulter doit évidemment être résolu en faveur de la norme
constitutionnelle; c'est d'ailleurs ce que prévoit l'initiative selon
la nouvelle teneur de l'art. 182 al. 2 Cst./GE. Il n'est pas rare qu'une
initiative constitutionnelle implique, en cas d'acceptation, une révision
d'actes de rang inférieur, sans pour autant que l'unité du genre ne soit
violée (ATF 128 I 190 consid. 3.1 concernant la caducité d'autorisations
de construire en cas d'acceptation d'une initiative législative); tel
est fréquemment le cas lorsque les initiants ne disposent - comme en
matière fédérale -, que de l'initiative constitutionnelle pour réaliser
leur objectif. Du point de vue de l'unité du genre, le mélange entre
dispositions de sauvegarde et de renforcement n'est pas critiquable.
2.4 Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le Grand Conseil,
le contenu de l'IN 120 n'est pas non plus incompatible avec la notion même
de constitution. Il est certes souhaitable que la constitution formelle
coïncide avec la notion de constitution matérielle, et regroupe l'ensemble
des règles les plus importantes relatives à l'Etat, c'est-à-dire les
dispositions sur la structure, l'organisation, l'activité de l'Etat et les
limites du pouvoir (cf. AUBERT, Notion et fonctions de la Constitution,
in Thürer/Aubert/Müller, op. cit., p. 3-16; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER,
op. cit., n. 1371 p. 480). Toutefois, outre les exigences démocratiques
et la possibilité de révision (art. 51 al. 1 Cst., art. 179 Cst./GE), le
droit constitutionnel fédéral ne pose aucune limite quant au contenu d'une
constitution cantonale (cf. AUER, Sans délais et sans limites? L'initiative
populaire à la croisée des chemins, Genève 2001, p. 83 ss). La constitution
genevoise est elle aussi muette quant à son propre contenu, et ne pose
par conséquent pas de limite inférieure à sa révisibilité. Elle contient
d'ailleurs des dispositions fort détaillées, notamment de procédure pénale
(art. 14-37), dont le caractère fondamental n'est pas évident, et que
l'on retrouve textuellement dans le code genevois de procédure pénale.
L'IN 120 regroupe des dispositions définissant des tâches de l'Etat,
fixant des règles de procédure et élargissant les droits populaires
en instaurant un référendum obligatoire pour la révision de certaines
lois. Même si, en raison de leur complexité et de leur longueur, ces
dispositions peuvent avoir un impact négatif sur la lisibilité de la
constitution cantonale, il n'y a pas de raison d'ordre constitutionnel
de refuser leur insertion dans la norme fondamentale cantonale. C'est en
définitive au Constituant qu'il appartient de décider des normes qu'il
considère comme essentielles, en acceptant ou non leur insertion dans la
constitution cantonale.
Le Grand Conseil redoute également que l'insertion de dispositions
du genre de celles proposées par l'initiative aboutisse à une paralysie
de l'action législative; il s'agit toutefois là aussi d'un choix que le
Constituant cantonal est libre de faire, s'il entend soustraire certaines
dispositions aux atteintes du législateur ordinaire (AUBERT, op. cit.,
n. 35 p. 13).
2.5 L'argument relatif à l'unité du rang ne saurait ainsi suffire
pour justifier la décision du Grand Conseil. Il y a lieu, dès lors,
de s'interroger sur la question de l'unité de la matière, voire, le cas
échéant, sur l'existence d'un abus du droit d'initiative.
Erwägung 3
3. L'exigence d'unité de la matière découle de la liberté de vote et,
en particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et
à l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). Cette
exigence interdit de mêler, dans un même objet soumis au peuple, plusieurs
propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le
citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il
pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui
sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister,
entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un
rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but (ATF 129 I 366 consid. 2.3
p. 371; 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231; 123
I 63 consid. 4b p. 71 et les arrêts cités), c'est-à-dire un rapport de
connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion
de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112
Ia 391 consid. 3b p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le
référendum financier). Ce principe est rappelé à l'art. 66 al. 2 Cst./GE,
selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses
parties d'une initiative. Les recourants soutiennent que cette règle
devrait être appliquée de manière plus souple, depuis la révision de la
constitution genevoise de 1992, dont le but était de favoriser les droits
populaires. Toutefois, la notion de "rapport intrinsèque" est commune
aux droits constitutionnels genevois et fédéral, et doit s'interpréter
de la même manière: le principe d'unité de la matière est inhérent à la
notion même d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux
citoyens au moment du vote. Le critère déterminant est donc de savoir si,
telle qu'elle est proposée, l'initiative permet d'exprimer librement la
véritable volonté des citoyens (ATF 129 I 381 consid. 2.1 p. 384; GRISEL,
Initiative et référendum populaires, n. 682 p. 264).
3.1 L'exigence d'unité de la matière est plus contraignante à
l'égard d'une initiative portant sur une révision partielle que sur
une révision totale de la constitution, soumise à une procédure propre
(ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu également de se montrer
plus sévère pour une initiative rédigée de toutes pièces que pour une
initiative non formulée: cette dernière contient une proposition générale
qu'il appartiendra encore au législateur de concrétiser (ATF 123 I 63
consid. 4b p. 72 et les arrêts cités).
L'IN 120 porte sur une révision partielle de la constitution
genevoise. Elle est rédigée de toutes pièces, ce qui justifie que l'on
se montre particulièrement sévère au regard de l'exigence d'unité de la
matière (ATF 129 I 381 consid. 2.2 p. 385; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op.
cit., n. 795 p. 264).
3.2 L'unité de la matière est une notion relative qui doit être
appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4
p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions
diverses, certes toutes orientées vers un même but, mais recouvrant des
domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale,
le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la
réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière
(ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74). En revanche, une initiative populaire
peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci sont
rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants
(ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). L'unité de la matière fait ainsi
défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme politique
général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), lorsqu'il n'y a pas de rapport
suffisamment étroit entre les différentes propositions, ou encore lorsque
celles-ci sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 123 I 63
consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). On
peut, parmi les exemples de la jurisprudence récente, citer les affaires
suivantes:
- dans son arrêt Beer, le Tribunal fédéral a confirmé qu'une initiative
législative non formulée (IN 105) comprenant onze chapitres concernant la
favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la
fiscalité, ne respectait pas l'unité de la matière, faute d'un rapport
étroit entre la multitude de propositions qu'elle contenait (ATF 123 I
63 consid. 5 p. 73-74);
- le Tribunal fédéral a en revanche considéré que l'unité de la
matière était respectée dans le cas de l'initiative genevoise IN 109,
qui concernait la politique de paix et envisageait divers moyens comme
la réduction des dépenses militaires, la prévention des conflits et
le développement de moyens non militaires pour assurer la sécurité de
la population (ATF 125 I 227 consid. 3 p. 230). Le fil conducteur se
retrouvait tout au long du texte de l'initiative;
- l'initiative genevoise IN 118 concernait le redimensionnement
du stade de la Praille, une réduction de la subvention de l'Etat et la
renonciation au centre commercial situé dans le périmètre; les diverses
propositions tendaient toutes à remettre en cause un projet défini,
de sorte que le principe d'unité de la matière était respecté (ATF 128
I 190 consid. 3.2 p. 196);
- dans l'arrêt Schäppi (ATF 129 I 366), le Tribunal fédéral a considéré
que les quatre dispositions constitutionnelles proposées tendaient au
même but, soit à réaménager les rapports entre les églises et l'Etat. Les
trois domaines visés (autonomie des églises, financement et reconnaissance
étatique) étaient en étroite connexité;
- enfin, le Tribunal fédéral a confirmé la décision du Grand Conseil
genevois invalidant l'IN 119 intitulée "Pour une caisse-maladie publique
à but social et la défense du service public"; celle-ci comportait deux
volets distincts, soit, d'une part, la création d'un établissement cantonal
d'assurance-maladie comportant des règles détaillées de gestion et,
d'autre part, la soumission au référendum facultatif de toute décision
relative à la privatisation ou au transfert des activités de l'Etat,
les deux projets étant de nature distincte (ATF 129 I 381).
3.3 En l'occurrence, l'IN 120 vise un renforcement des droits
politiques par l'instauration du référendum obligatoire pour la
modification de certaines lois touchant à la protection des locataires. Son
objet n'est toutefois pas limité à cette démarche d'ordre formel (soit les
art. 53 A et 160 I de l'initiative, pour lesquels l'unité de la matière
serait respectée), puisqu'elle vise à l'élévation au rang constitutionnel
de l'ensemble de ces normes, ainsi qu'à une modification matérielle de
certaines d'entre elles.
3.4 L'initiative apparaît multiple dans ses buts déjà, puisqu'elle
vise la sauvegarde et le renforcement des droits des locataires et des
habitants de quartiers. Elle s'attaque ainsi à la problématique, très
réelle à Genève, de la pénurie de logements et du coût des loyers, les
dispositions du nouveau titre étant ainsi censées compléter l'art. 10 A de
la constitution genevoise sur le droit au logement. Si l'encouragement à
la construction de logements, la lutte contre la spéculation immobilière
et la protection des locataires (art. 160 E et F) apparaissent comme des
objectifs ayant un rapport de connexité, il n'en va pas de même de la
protection de l'habitat et du cadre de vie des habitants de quartiers
prévue à l'art. 160 G de l'initiative. Cette dernière disposition tend
à assurer une certaine qualité de vie aux habitants de quartiers en
garantissant une répartition harmonieuse et équilibrée des activités, ainsi
que des espaces verts. Cet objectif est d'ordre beaucoup plus général;
il concerne non seulement les locataires, mais tous les habitants des
agglomérations du canton de Genève - y compris les propriétaires ou
les locataires de logements pour lesquels il n'y a pas pénurie - et
tend ainsi à s'appliquer à l'ensemble de la population genevoise, en
visant le maintien d'un niveau de vie général. De ce point de vue déjà,
l'initiative poursuit deux buts distincts, dont la réunion ne s'impose
pas d'un point de vue objectif.
3.5 Comme cela est relevé ci-dessus, les initiants tentent, par
leur démarche, de protéger certaines dispositions légales contre leur
abrogation par le Grand Conseil, tout en apportant des modifications
matérielles à ces dispositions. Les moyens généraux mis en oeuvre sont
eux aussi très différents puisque l'initiative tend à un renforcement
matériel des droits des locataires, mais aussi à un élargissement des
droits politiques de l'ensemble des citoyens. La solution la plus
logique, pour arriver à ces fins, eût été d'agir par voie d'une ou de
plusieurs initiatives législatives (art. 65B Cst./GE) afin de proposer
les modifications matérielles de la législation existante et, par la voie
de l'initiative constitutionnelle (art. 65A Cst./GE) pour instaurer le
référendum obligatoire pour toute modification de ces normes, comme le
fait l'art. 160 I de l'initiative. Sans doute motivés par une certaine
urgence (ainsi qu'en témoigne la teneur des dispositions transitoires
de l'initiative), les initiants ont tenté de faire l'économie de ces
différentes démarches; leur réunion en un seul texte constitutionnel
apparaît dès lors purement artificielle et sans lien logique: il est
parfaitement concevable que les personnes par principe favorables à un
élargissement des droits politiques soient opposées au renforcement des
droits des locataires et des habitants de quartiers, tel que préconisé
par l'initiative.
Le mélange opéré par les initiants comporte aussi l'inconvénient
que l'électeur (en tout cas au moment de la récolte des signatures)
n'est pas rendu attentif aux changements matériels apportés à la
réglementation actuelle. Les explications figurant dans le formulaire de
signatures n'évoquent nullement ces changements matériels, de sorte que
les signataires n'étaient pas en mesure d'apprécier la portée de leur
soutien. Il y a sur ce point un manque de transparence préjudiciable aux
droits politiques du citoyen.
3.6 Le texte de l'initiative frappe d'emblée par sa longueur. Sous
le titre X E affecté au logement et à la protection des locataires
et des habitants, l'initiative comporte six dispositions consacrées
au droit d'intervention et de recours des communes et associations
(art. 160 D al. 2), à la construction de logements répondant aux
besoins prépondérants de la population (art. 160 E), aux démolitions,
transformations, rénovations et ventes d'appartements (art. 160 F),
à la préservation de l'habitat (art. 160 G), aux procédures de recours
(art. 160 H) et au référendum obligatoire (art. 160 I).
Lorsque les initiants entendent proposer un texte d'une telle
envergure, ils doivent particulièrement veiller à ce que les moyens mis en
oeuvre non seulement soient propres à atteindre le but recherché (principe
d'aptitude découlant de la proportionnalité), mais également ne s'écartent
pas d'un fil conducteur aisément reconnaissable, et présentent entre eux
une véritable cohésion. En l'occurrence, l'exercice est d'emblée difficile
puisque le but poursuivi par l'initiative est lui-même multiple. A
supposer que soit essentiellement visée la protection des locataires,
force est d'admettre que l'initiative comporte des dispositions de
nature trop différente: l'art. 160 E intègre des dispositions de la
loi générale sur le logement et la protection des locataires (LGL;
RSG I 4 05) et de la loi générale sur les zones de développement (LGZD;
RSG L 1 35); il prévoit ainsi une aide de l'Etat à la construction de
logements d'utilité publique, assortie d'un contrôle des loyers durant
une période déterminée (cf. art. 1 LGL), ainsi que la création de zones de
développement comportant au moins 75 % de logements aux loyers accessibles,
avec également un contrôle des loyers (art. 5 LGZD). L'art. 160 F est
repris de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de
maisons d'habitation (LDTR, RSG L 5 20), en particulier de ses art. 1,
5-6, 9-12 (art. 160 F al. 1), 7-8 (art. 160 F al. 2) et 39 (art. 160 F
al. 3). L'art. 160 G a son origine dans la réglementation sur les plans
d'utilisation du sol (soit les art. 15A ss de la loi sur l'extension
des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités
[LExt; RSG L 1 40]). Les dispositions sur les droits des communes et
des associations, ainsi que les règles sur la composition des instances
de recours et la gratuité de la procédure (art. 160 D al. 2 et 160 H)
relèvent enfin de différentes lois d'organisation judiciaire, de procédure
civile et administrative.
Comme l'admettent les recourant, le texte de l'IN 120 reprend la
teneur de deux initiatives populaires: la première, acceptée en 1977,
avait pour but de favoriser la construction de logements et instituer
un contrôle renforcé des loyers; elle a été concrétisée par trois lois
(LGL, loi sur le Tribunal des baux et loyers, loi sur la Commission de
conciliation en matière de baux); la seconde (IN 4814 "Pour la protection
de l'habitat et contre les démolitions abusives"), acceptée en 1983,
a été concrétisée par la LDTR et la loi sur les plans d'utilisation du
sol; l'initiative tient compte en outre de deux modifications apportées à
cette dernière loi, également par le biais d'initiatives populaires. L'IN
120 comporte ainsi des dispositions provenant, principalement, de quatre
lois cantonales différentes, dans des domaines touchant à la politique
du logement et la politique foncière, l'aménagement du territoire et la
procédure administrative, auxquelles viennent s'ajouter des dispositions
sur les droits populaires. Il s'agit d'une juxtaposition plutôt que d'une
complémentarité de moyens.
Ce foisonnement de propositions, ajouté à une diversité de buts
et de moyens, font apparaître l'initiative comme contraire au principe
d'unité de la matière. On se trouve davantage en présence d'une partie
de programme politique que d'une proposition homogène faite aux citoyens.
Erwägung 4
4. Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unité
de la matière, elle doit en principe être annulée, entièrement ou
partiellement. Cette solution est adoptée en droit fédéral (art. 75 al. 1
LDP [RS 161.1]), ainsi que, généralement, dans les cantons, mais elle
n'est pas imposée par le droit constitutionnel fédéral; la scission de
l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, peut
être prévue par le droit cantonal (ATF 129 I 381 consid. 4 p. 387; 123 I
63 consid. 4c p. 72; 81 I 192 consid. 6 p. 201). L'art. 66 al. 2 Cst./GE
envisage précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas
l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties soient en
elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences de l'unité de la forme,
de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies).
4.1 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative
puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de
parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de procéder
permettrait d'ignorer totalement le principe d'unité de la matière, et de
contourner systématiquement les règles cantonales relatives au nombre de
signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence,
les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière
ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche -
lorsque ce procédé est admis par le droit cantonal -, à n'importe quelles
conditions (cf. KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung
des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation
insensée des institutions démocratiques n'est pas protégé (ATF 128
I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en
principe être sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. WILDHABER,
Commentaire de la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad
art. 118 Cst.; SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977
II p. 332 ss; GRISEL, Initiative et référendum populaires, n. 707 p. 272;
cf. également ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilité de l'initiative
s'impose lorsque celle-ci comporte de façon abusive plusieurs chapitres
qui n'ont aucun lien notoire entre eux (AUER, Problèmes et perspectives,
p. 29).
La scission a ainsi été refusée pour une initiative genevoise
comportant un grand nombre de propositions différentes s'apparentant au
programme d'un parti politique; la démarche des initiants apparaissait
comme abusive, et il n'était pas possible, pour des raisons pratiques
et de clarté, de séparer les différents volets de l'initiative (ATF
123 I 63 consid. 6 p. 74). La scission a aussi été refusée dans le cas
d'une violation flagrante du principe de l'unité de la matière: admettre
le procédé permettrait aux initiants de réunir dans un même texte deux
objets fondamentalement différents (en l'espèce, la création d'une caisse
cantonale d'assurance-maladie et la soumission au référendum populaire
de toute privatisation du service public), et d'en obtenir après coup la
scission (ATF 129 I 381 consid. 4.3.3 p. 391).
4.2 Le Grand Conseil relève que les auteurs de l'initiative, députés
ou avocats, sont particulièrement au fait des exigences relatives à la
recevabilité d'une initiative populaire; ils auraient spéculé sur la
scission de l'initiative en plusieurs parties, ce qui serait abusif. En
outre, le défaut d'unité entachait déjà la récolte de signatures: la
longueur et la complexité du texte aurait dissuadé les signataires d'en
étudier sérieusement le contenu, de sorte qu'une réparation ne serait
plus possible à ce stade. Même en cas de scission par articles, l'unité
de la matière ne serait pas respectée.
4.3 Les recourants soutiennent qu'une scission serait possible entre
l'art. 160 I et les autres dispositions de l'initiative (art. 160 D à 160
H). Si ces dernières dispositions devaient être déclarées irrecevables,
seul l'art. 160 I devrait être soumis au peuple, ainsi que les dispositions
transitoires correspondantes (art. 182 al. 3 et 4). Il s'agirait en
effet d'un élément essentiel de l'initiative, qui pourrait être adopté
pour lui-même.
4.4 Les objections émises dans l'arrêt Beer (ATF 123 I 63 consid. 6c
p. 76) peuvent être reprises dans la présente espèce. Il n'appartient
en principe pas au Tribunal fédéral, dans le cadre de la procédure
de recours de droit public, de déterminer un mode de scission qui
permettrait de soumettre aux électeurs des propositions ou groupes
de propositions respectant, pour chacun d'eux, l'unité de la matière
et les exigences du droit fédéral. La longueur du texte proposé et la
complexité de l'initiative s'opposent à une scission de l'ensemble de
ses dispositions. Même en admettant un découpage en 6 articles distincts
(art. 160 D-160 H, art. 160 I et 53 A), il n'est pas évident que l'unité
de la matière soit encore respectée pour chacune de ces dispositions.
Comme cela est relevé ci-dessus, aux textes actuels sont mélangées
des modifications substantielles; le citoyen en principe favorable à
l'inscription de ces dispositions dans la constitution, ne pourra qu'en
accepter simultanément les modifications, ce qui n'est pas admissible.
Erwägung 5
5. Il reste à examiner si, comme le préconisent les initiants,
seul l'art. 160 I de l'initiative (et ses corollaires, l'art. 53 A et les
dispositions transitoires y relatives) pourrait être soumis à la votation
populaire. Il s'agirait dans ce cas non pas d'une scission, mais d'une
invalidation partielle, prévue également à l'art. 66 al. 2 Cst./GE. Il faut
pour cela que, réduite à ce seul élément, cette partie de l'initiative
respecte en elle-même les conditions de validité, qu'elle conserve un
sens et qu'elle corresponde à la volonté des initiants et des signataires.
5.1 Selon les explications figurant dans le formulaire de récolte
de signatures, la démarche des initiants serait une réaction face
à la nouvelle majorité du Grand Conseil, désireuse de remettre en
cause les lois applicables en matière de logement et de protection des
locataires. L'initiative avait pour but "de compléter la constitution
genevoise par des dispositions qui résument les acquis populaires en la
matière, tout en prévoyant que toute modification des lois issues des
quatre initiatives populaires précitées devra être soumise à l'approbation
du peuple (référendum obligatoire)". L'idée en est que la volonté des
citoyens ne devrait pas pouvoir être "défaite ou modifiée sans leur
consentement". Selon les recourants, la majorité du Grand Conseil aurait
entrepris un démantèlement du droit des locataires et des habitants en
procédant par réformes successives afin de forcer les opposants à demander,
à chaque fois, le référendum.
On peut effectivement considérer, avec les recourants, que l'aspect de
"sauvegarde" constitue l'essentiel de leur démarche, et que l'initiative
a été comprise de cette manière par ses signataires. L'aspect de
"renforcement" n'est en effet guère explicité, et seule une lecture
attentive des normes constitutionnelles proposées permettait de s'en
rendre compte.
5.2 Limitée au seul art. 160 I, l'initiative correspond donc encore
à l'objectif principal poursuivi par les initiants, tel qu'il pouvait être
objectivement compris par les signataires (cf. ATF 129 I 381 consid. 4.4,
où l'invalidation partielle a été refusée car il n'était pas possible
de distinguer l'objet principal de l'initiative). Ainsi restreinte,
l'initiative permet par ailleurs d'arriver au but initialement visé,
sans les inconvénients liés au transfert formel des normes légales
dans la constitution (transparence de la démarche, lisibilité de la
constitution). La norme en question respecte en elle-même l'unité de la
matière car, si elle vise cinq lois différentes, son objet est limité
à l'instauration du référendum obligatoire. Assurément, une initiative
tendant à l'instauration du référendum législatif obligatoire serait
conforme à l'unité de la matière; il en va a fortiori de même dans la
mesure où l'institution est limitée à certaines lois déterminées.
5.3 Le Grand Conseil invoque l'interdiction de l'abus de droit:
la longueur et l'aridité du texte de l'initiative auraient dissuadé les
électeurs d'en étudier sérieusement le contenu; ce vice affectait déjà
la récolte de signatures, et ne serait pas réparable par une scission,
respectivement une invalidation partielle.
L'argument vise le texte de l'initiative tel que proposé initialement,
ainsi que le regroupement de normes différentes; la longueur et la
complexité de l'initiative pouvaient dissuader les signataires d'en
prendre réellement connaissance, et dissimulaient en outre les changements
normatifs matériels; l'argument du Grand Conseil ne vaut plus en revanche
dans la mesure où seul l'art. 160 I est finalement soumis au peuple. La
démarche des initiants est certes inhabituelle, mais elle n'apparaît
pas comme un abus du droit d'initiative. Il n'est pas illégitime, du
point de vue du parallélisme des formes, que les normes adoptées en
vertu d'initiatives populaires, avec le concours exprès du peuple, ne
puissent être modifiées ou abrogées qu'avec ce même concours, même si,
comme le relève le Conseil d'Etat dans son rapport, ces lois ont fait
par la suite l'objet de modifications importantes adoptées par le seul
Grand Conseil. La question de savoir si une protection accrue par le
référendum obligatoire s'impose dans ce cas, est une question politique
qui devra être tranchée par le Constituant genevois. Aucune disposition
du droit constitutionnel, fédéral ou cantonal, n'interdit d'élargir la
portée du référendum obligatoire, comme cela a d'ailleurs récemment été
fait à Genève avec l'adjonction de l'art. 53 A al. 1 Cst./GE concernant le
référendum obligatoire en matière d'impôt. Le référendum obligatoire n'est
pas limité aux révisions constitutionnelles; certains cantons suisses (tous
alémaniques) connaissent le référendum obligatoire législatif (GRISEL,
Initiative et référendum populaires, n. 865 p. 327), et la plupart admet
en outre le référendum financier à partir d'un certain montant (idem, n.
867 p. 328); le référendum obligatoire peut encore s'étendre à d'autres
actes, comme la conclusion de conventions ou de traités, les préavis
donnés par les cantons dans le cadre de certaines procédures fédérales
de consultation, ou certains actes ayant des conséquences financières
ou fiscales (idem, n. 868 p. 329; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit.,
p. 259).
5.4 Comme le relève le Grand Conseil, le défaut d'unité de la matière
affecte dans une certaine mesure la régularité de la récolte de signatures.
Toutefois, comme l'a déjà relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt relatif
à l'IN 119, si le droit constitutionnel cantonal permet de sauver une
initiative en réparant le défaut d'unité de la matière, cette réparation
doit nécessairement s'étendre à la phase de récolte de signatures; refuser
la scission - ou, en l'occurrence, une invalidation partielle - au seul
motif que l'unité de la matière n'est pas respectée, viderait de tout
son sens l'art. 66 al. 2 Cst./GE (ATF 129 I 381 consid. 4.2 p. 388-389).
Pour le surplus, l'objet de l'initiative, ainsi limité, est
parfaitement compréhensible pour le citoyen, et ne recèle rien de trompeur.
5.5 La disposition transitoire à l'appui de l'art. 160 I (soit
l'art. 182 al. 3 et 4 Cst./GE) ne pose pas de problème de conformité
au droit supérieur. Elle instaure un effet rétroactif de l'initiative
en prévoyant (al. 3) la soumission au vote populaire des modifications
législatives adoptées entre le dépôt de l'IN 120 et l'entrée en vigueur
de l'art. 160 I Cst./GE; fixée dans une norme constitutionnelle et
limitée dans le temps, elle est destinée à empêcher une modification,
sans référendum obligatoire, des lois visées, après le dépôt de
l'initiative. L'al. 4 de cette disposition stipule, en cas d'annulation
de la modification législative en votation populaire, que cette annulation
s'applique aux procédures pendantes et aux décisions non entrées en force;
il s'agit de rétroactivité improprement dite, elle aussi admissible.