BGE 130 I 1
130 I 1
1. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. D. und B.X. gegen Sozialhilfebehörde G. und Regierungsrat des Kantons
Basel-Landschaft sowie Kantonsgericht Basel-Landschaft (staatsrechtliche
Beschwerde)
2P.139/2003 vom 13. November 2003
Regeste
Art. 5 Abs. 1, Art. 8 und Art. 51 Abs. 1 BV; Art. 14a Abs. 1
und Art. 14c Abs. 4 ANAG; Art. 82 AsylG; §§ 36 Abs. 1, 63 Abs. 1,
147 Abs. 2 und 148 Abs. 1 KV/BL; §§ 5-7 der basellandschaftlichen
Asylverordnung; Sozialhilfe für vorläufig aufgenommene Ausländer;
Gleichbehandlung mit Asylsuchenden; Gewaltentrennung und Gesetzmässigkeit;
Rechtsetzungskompetenz und Rechtsgrundlage für den Erlass von
Bestimmungen zur Bemessung der Unterstützungsleistungen; Übergangsrecht
bei Verfassungsänderung.
Müssen der Grundsatz, vorläufig aufgenommene Ausländer
sozialhilferechtlich schlechter als Ausländer mit Aufenthaltsbewilligung
zu stellen, und die für sie anwendbaren Leistungsansätze auf Gesetzesstufe
statt mit Verordnung festgelegt werden? Beurteilungskriterien (E. 3.4
und 4).
Übergangsregelung von § 148 Abs. 1 KV/BL, wonach Bestimmungen,
die in einem nach der neuen Verfassung nicht mehr zulässigen
Verfahren zustandegekommen sind, weiter in Kraft bleiben. Tragweite,
wenn Ausführungsvorschriften des Regierungsrates, die sich auf eine
altrechtliche, nach neuer Verfassung ungenügende Delegationsnorm stützen,
abgeändert werden (E. 3.5)?
Eine hinreichende Rechtsgrundlage für die abweichende Behandlung der
gemäss Art. 14a Abs. 1 ANAG vorläufig aufgenommenen Ausländer bei der
Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen findet sich bereits im Bundesrecht
(E. 3.6).
Es ist grundsätzlich weder diskriminierend noch verstösst es gegen das
Rechtsgleichheitsgebot, vorläufig aufgenommene Ausländer bei der Bemessung
der Sozialhilfe wie Asylsuchende zu behandeln, deren Unterstützung nicht
(mehr) in Form von Sachleistungen besteht (E. 5).
Sachverhalt
Die Familie X. reiste im September 1999 in die Schweiz ein und
begehrte Asyl. Nach negativen Asylentscheiden des Bundesamtes für
Flüchtlinge verfügte dieses am 30. April 2001 wegen Unzumutbarkeit des
Wegweisungsvollzugs die vorläufige Aufnahme der Familie X., bestehend
aus den Grosseltern A. und B. (geb. 1940 und 1938), den Eltern C. und
D. (geb. 1976 und 1977) sowie den Kindern E. und F. (geb. 1996 und
2001). Am 17. Juli 2001 eröffnete die Sozialhilfebehörde G./Kanton
Basel-Landschaft (vormals Fürsorgebehörde G.) die Berechnung der Fürsorge
für alle sechs Familienmitglieder ab 1. Juli 2001 mit einem Grundbetrag
von Fr. 1'620.-, einem Taschengeld von Fr. 336.-, einem Betrag für
Kleidung von Fr. 296.- und Mietkosten von Fr. 1'600.-. Mit Einsprache vom
18. Juli 2001 beantragten D. und B.X., die Unterstützungsleistungen nach
Massgabe der aktuellen Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung
der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS)
zu berechnen. Ausserdem sei ihnen - statt der bisher zugeteilten
Zwei-Zimmer-Wohnung - eine Wohnung mit mindestens vier Zimmern
zuzuweisen. Die Sozialhilfebehörde lehnte die Einsprache am 27. Juli
2001 ab. Dagegen gelangten D. und B.X. an den Regierungsrat des Kantons
Basel-Landschaft und anschliessend an das Kantonsgericht Basel-Landschaft,
die ihre Beschwerden mit Entscheid vom 23. April 2002 und Urteil vom
5. Februar 2003 abwiesen.
D. und B.X. haben mit Postaufgabe vom 27. Mai 2003 beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit folgenden Anträgen:
"1. Der Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 5. Februar 2003 sei
aufzuheben.
2. Es seien die kantonalen Behörden anzuweisen, die
Unterstützungsleistungen für die Familie X. nach Massgabe der
kantonalen Sozialhilfeverordnung bzw. den aktuellen Richtlinien
für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) zu berechnen."
Sie machen insbesondere geltend, die niedrigere Bemessung der
Sozialhilfe für vorläufig Aufgenommene beruhe auf einer ungenügenden
gesetzlichen Grundlage und erweise sich als diskriminatorisch. Zudem
sei die Gleichstellung der vorläufig Aufgenommenen mit Asylsuchenden
willkürlich.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde in einem hier nicht
publizierten Nebenpunkt teilweise gut. Im Übrigen weist es die Beschwerde
ab, soweit es auf sie eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Die Sozialhilfebehörde G. hat die Unterstützungsleistungen gestützt
auf die in §§ 5-7 der Kantonalen Asylverordnung vom 20. Februar 2001
des Kantons Basel-Landschaft (kAV/BL) angegebenen Beträge (Grundbetrag,
Taschengeld und Kleiderzuschuss) bemessen. Diese sind gemäss § 1 der
Kantonalen Asylverordnung für die Unterstützung von Asylsuchenden (Ausweis
N), vorläufig Aufgenommenen (Ausweis F) und Schutzbedürftigen ohne
Aufenthaltsbewilligung massgebend (§ 1 kAV/BL). Die in der Kantonalen
Asylverordnung vorgesehenen Beträge liegen unter denjenigen, die in
der basellandschaftlichen Sozialhilfeverordnung vom 25. September 2001
(SHV/BL) und in den von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe
herausgegebenen Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der
Sozialhilfe (kurz: SKOS-Richtlinien; vgl. dort Kapitel B.2) genannt
werden. Dem Grundbedarf nach der Sozialhilfeverordnung (§§ 8 und 9
SHV/BL) von Fr. 2'940.- bei einem Haushalt mit sechs Personen (Stand:
1. Januar 2002) bzw. nach den SKOS-Richtlinien von Fr. 3'340.- steht ein
entsprechender Betrag von Fr. 2'252.- (Grundbetrag zuzüglich Taschengeld
und Kleiderzuschuss) nach der Kantonalen Asylverordnung gegenüber.
Die Sozialhilfeverordnung ist zusammen mit dem basellandschaftlichen
Gesetz vom 21. Juni 2001 über die Sozial-, die Jugend- und
Behindertenhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG/BL) am 1. Januar 2002 in Kraft
getreten. Davor galten das basellandschaftliche Fürsorgegesetz (FüG/BL)
vom 6. Mai 1974 und - bis zum 31. März 2001 - die darauf gestützte
basellandschaftliche Verordnung vom 25. November 1997 über Art und Mass
der Fürsorgeunterstützungen (Fürsorgeverordnung; FüV/BL). Die Kantonale
Asylverordnung hat - betreffend die in § 1 kAV/BL genannten Personenkreise
- die Fürsorgeverordnung am 1. April 2001 abgelöst.
Erwägung 3
3. Die Beschwerdeführer rügen, die Kantonale Asylverordnung habe
keine ausreichende Rechtsgrundlage im kantonalen Recht. Hierdurch würden
die Prinzipien der Legalität und der Gewaltentrennung verletzt.
3.1 Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche
Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip
der Gewaltenteilung, das in Art. 51 Abs. 1 BV (vormals Art. 6 aBV)
vorausgesetzt wird, als verfassungsmässiges Recht anerkannt (BGE 128 I
113 E. 2c S. 116; 127 I 60 E. 2a S. 63; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; 124
I 216 E. 3b S. 219; 121 I 22 E. 3a S. 25). Es schützt die Einhaltung
der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Welche Behörde
wofür zuständig ist, ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen
Staatsrecht. Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich
auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend
bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen
worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der
Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem
rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und
Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt
für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung
(zum Ganzen BGE 103 Ia 369 E. 5 und 6 S. 380 ff.; 123 I 1 E. 2b S. 3 f.,
mit Hinweisen auf die Lehre und Rechtsprechung). Es ist in Art. 5 Abs. 1
BV als verfassungsmässiger Grundsatz niedergelegt (vgl. BGE 127 I 60
E. 3a S. 67). Seine Verletzung kann im Zusammenhang mit dem Grundsatz der
Gewaltentrennung geltend gemacht werden (BGE 128 I 113 E. 3c S. 121). Das
Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen
frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel
der Willkür (BGE 128 I 113 E. 2c und 3c S.116 und 121; 127 I 60 E. 2a
S. 64; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182).
3.2 Das Kantonsgericht hat festgehalten, nach § 63 Abs. 1 der
Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (KV/BL;
SR 131.222.2) erlasse der Landrat alle grundlegenden und wichtigen
Bestimmungen in der Form des Gesetzes. Die Kompetenz zum Erlass solcher
Bestimmungen dürfe vom Gesetzgeber nach § 36 Abs. 1 KV/BL nicht auf
andere Organe übertragen werden. Gemäss § 74 Abs. 2 KV/BL erlasse der
Regierungsrat Verordnungen auf der Grundlage und im Rahmen der Gesetze,
soweit nicht durch Gesetz ausnahmsweise der Landrat zum Erlass ausführender
Bestimmungen ermächtigt ist. Bis zum Inkrafttreten des kantonalen
Sozialhilfegesetzes am 1. Januar 2002 habe § 7 lit. b FüG/BL vorgesehen,
dass das kantonale Fürsorgeamt zuhanden der Fürsorgebehörden der Gemeinden
Richtlinien über Art und Mass der Unterstützung ausarbeitet. Gestützt
hierauf und auf § 74 Abs. 2 KV/BL habe der Regierungsrat die kantonale
Fürsorgeverordnung und später gestützt auf § 74 Abs. 2 KV/BL die Kantonale
Asylverordnung erlassen. Die Festlegung von Richtlinien über Art und
Mass von Unterstützungsleistungen an Bedürftige stelle zweifellos einen
grundlegenden und wichtigen Gegenstand dar, den es in einem formellen
Gesetz zu regeln gelte. Die Kompetenzübertragung in § 7 lit. b FüG/BL, auf
der auch die Kantonale Asylverordnung beruhe, selbst wenn sich dies nicht
aus deren Ingress ergebe, genüge den Anforderungen der Kantonsverfassung
von 1984 nicht. Das Fürsorgegesetz von 1974 setze unter anderem keine
minimalen Grundsätze über Art und Mass von Unterstützungsleistungen
fest. § 7 lit. b FüG/BL sei jedoch gestützt auf § 148 Abs. 1 KV/BL
bis zum Erlass des neuen Sozialhilfegesetzes in Kraft geblieben. §
148 Abs. 1 KV/BL lege fest, dass Bestimmungen, die in einem nach der
Kantonsverfassung nicht mehr zulässigen Verfahren zustande gekommen seien,
weiter in Kraft bleiben. Demnach habe bis zum Inkrafttreten des kantonalen
Sozialhilfegesetzes (am 1. Januar 2002) zwar während einer Übergangsfrist
keine genügende gesetzliche Grundlage für die unterstützungsrechtliche
Unterscheidung verschiedener Personengruppen und die Festlegung über
Art und Ausmass der Unterstützungen bestanden; die kantonalen Fürsorge-
und Asylverordnungen könnten jedoch mit Blick auf § 148 Abs. 1 KV/BL in
dieser Periode trotzdem Geltung beanspruchen.
3.3 Die Beschwerdeführer wenden hiegegen ein, die Kantonale
Asylverordnung stamme vom 20. Februar 2001. Sie sei rund 14 Jahre nach
dem Inkrafttreten der jetzigen Kantonsverfassung erlassen worden. §
148 Abs. 1 KV/BL erfasse als Übergangsrecht nur Bestimmungen, die vor
dem Inkrafttreten der Verfassung zustande gekommen seien, mithin nicht
die spätere Kantonale Asylverordnung.
3.4
3.4.1 Gesetzgebende Behörde ist der Landrat (§ 61 KV/BL). Der
Regierungsrat ist die leitende und oberste vollziehende Behörde des
Kantons (§ 71 KV/BL). Gemäss § 63 Abs. 1 KV/BL sind "alle grundlegenden
und wichtigen Bestimmungen vom Landrat in der Form des Gesetzes"
zu erlassen. Dabei unterliegen Gesetze der obligatorischen bzw. seit
dem 1. Januar 2000 teils der fakultativen Volksabstimmung (vgl. §§ 30
f. KV/BL). Dies ist der demokratisch besonders legitimierte und gebotene
Weg der Gesetzgebung (betr. §§ 63 und 36 KV/BL: BGE 115 Ia 277 E. 7c
S. 290; GIOVANNI BIAGGINI, Erste Erfahrungen mit der Kantonsverfassung des
Kantons Basel-Landschaft von 1984, in: Kurt Jenny et al. [Hrsg.], Staats-
und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft, 1998, S. 21). Laut § 36
Abs. 1 KV/BL darf der Gesetzgeber die Befugnis zum Erlass grundlegender und
wichtiger Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen. Das bedeutet
unter anderem auch, dass er sich seiner Regelungsverantwortung nicht
entziehen darf.
Gemäss § 7 lit. b FüG/BL "arbeitet" das kantonale Fürsorgeamt "zuhanden
der Fürsorgebehörden der Gemeinden über Art und Mass der Unterstützung
Richtlinien aus". Ob für das Mass der Sozialhilfeleistungen zwischen
vorläufig aufgenommenen Ausländern und anderen Personen zu unterscheiden
ist bzw. unterschieden werden darf, ergibt sich aus dem Fürsorgegesetz
nicht.
3.4.2 Es kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen
so bedeutend sind, dass sie in einem formellen Gesetz enthalten sein
müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss (BGE 128
I 113 E. 3c S. 122). Gemäss § 63 Abs. 1 KV/BL ist entscheidend, ob die
betreffenden Fragen "wichtig und grundlegend" sind (Urteil 1P.11/1997
vom 8. April 1997, ZBl 99/1998 S. 24, E. 2b, c und e; vgl. hierzu auch:
ROLAND FEUZ, Materielle Gesetzesbegriffe, Diss. Bern 2001, S. 79 ff.,
insbes. S. 114 und 200 ff.; ders., Altrechtliche Dekrete unter der
neuen Kantonsverfassung, Ein Beitrag zur Auslegung von Art. 69 KV,
Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 2001 S. 149 ff.; GIOVANNI
BIAGGINI, aaO, S. 20-24; ders., Begriff und Funktion des Gesetzes
in der Verfassungsordnung des Kantons Basel-Landschaft, in: Andreas
Auer/Walter Kälin [Hrsg.], Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, 1991,
S. 71 ff., insbes. S. 82 ff. und 99-101; weitgehend gleich lautend
in der selbständigen Schrift: GIOVANNI BIAGGINI, Das Gesetz in der
Verfassungsordnung des Kantons Basel-Landschaft, 1992, insbes. S. 24
ff. und 50-55). Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende
Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher
zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Umgekehrt
verhält es sich mit bisher unüblichen Regelungen (vgl. BGE 128 I
113 E. 3c S. 122; betr. den Kanton Basel-Landschaft BGE 103 Ia 394
E. 3b/bb S. 404). Das basellandschaftliche Verfassungsgericht hat in
einem Urteil vom 23. Oktober 1997 (publ. in: Basellandschaftliche
Verwaltungsgerichtsentscheide 1996 S. 37 ff., insbes. E. 7b S. 42)
verschiedene Kriterien für die Wichtigkeit einer Frage genannt. Dazu werden
gerechnet die Zahl der geregelten Verhaltensalternativen, die Grösse des
Adressatenkreises, die Intensität einer Regelung für die berührte private
Person, die Bedeutung einer Regelung für die Ausgestaltung des politischen
Systems, die finanziellen Auswirkungen einer Entscheidung für den Staat
und die private Person, die Umstrittenheit bzw. die Akzeptierbarkeit einer
Regelung in der Rechtsgemeinschaft und das geltende Recht als Ausdruck
vorangegangener gesetzgeberischer Bewertungen der Wichtigkeit einer Frage
(entspricht der Auflistung bei GIOVANNI BIAGGINI, in: Andreas/Auer/Walter
Kälin, aaO, S. 88; ders., Das Gesetz in der Verfassungsordnung des
Kantons Basel-Landschaft, aaO, S. 33; vgl. auch GEORG MÜLLER, Inhalt und
Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung,
Habil. Basel 1979, S. 111 ff.; ANDREAS ZÜND, Gesetz und Dekret im Kanton
Aargau, Diss. Bern 1986, S. 63 f. und 75 f.). Hierauf bezogen hat das
Bundesgericht bereits festgehalten, dass es nicht darauf ankommt, ob eine
Anordnung nach sämtlichen vom Verfassungsgericht genannten Kriterien als
wichtig einzustufen ist. Es genügt, wenn sich die Wichtigkeit aufgrund
einzelner dieser Kriterien ergibt (erwähntes Urteil in ZBl 99/1998 S. 24,
E. 2e).
3.4.3 Das Kantonsgericht ist wie erwähnt (E. 3.2) davon ausgegangen,
dass der Entscheid über die unterschiedliche Behandlung von diversen
Personengruppen im Rahmen der Gewährung von Sozialhilfe in der Form eines
vom Landrat zu erlassenden Gesetzes gemäss § 63 Abs. 1 KV/BL zu treffen
sei. Ob diese Auffassung zutrifft, kann hier offen bleiben. Geht man mit
dem Kantonsgericht von der Notwendigkeit einer formellgesetzlichen Regelung
aus, so ist der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft mit Blick auf §
36 Abs. 1 KV/BL nicht befugt, allein gestützt auf die (Blanko-)Delegation
in § 7 lit. b FüG/BL und § 74 Abs. 2 KV/BL eine abweichende Behandlung
für vorläufig aufgenommene Personen vorzusehen.
3.5 Kantonsgericht und Regierungsrat halten jedoch die betreffende
Regelung der Kantonalen Asylverordnung, auch soweit sie bis zum 1. Januar
2002 der erforderlichen formellgesetzlichen Grundlage entbehrte, gestützt
auf die verfassungsrechtliche Übergangsvorschrift in § 148 Abs. 1 KV/BL
für zulässig.
3.5.1 Gemäss § 147 Abs. 2 KV/BL treten "Bestimmungen, welche der
vorliegenden Verfassung inhaltlich widersprechen", ausser Kraft. Nach §
148 Abs. 1 KV/BL bleiben aber "Bestimmungen, die in einem nach dieser
Verfassung nicht mehr zulässigen Verfahren zustandegekommen sind", weiter
in Kraft. § 148 Abs. 2 KV/BL lautet: "Das Verfahren zur Änderung solcher
Bestimmungen richtet sich nach dieser Verfassung. Insbesondere können
Bestimmungen, die neu der Gesetzesform bedürfen, nur auf dem Wege der
Gesetzgebung geändert werden."
3.5.2 Das Übergangsrecht in § 148 Abs. 1 und 2 KV/BL wurde nach
dem Vorbild der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (§
128 Abs. 1 und 2 KV/AG [SR 131.227]) formuliert (Begleitbericht
vom 28. Juni 1982 zum Verfassungsentwurf 1982, in: Totalrevision
der basellandschaftlichen Staatsverfassung, Dokumente 1980-1982,
Liestal 1987, S. 273, N. 392). Es wurde jedoch davon abgesehen,
die Regelung von § 129 der aargauischen Verfassung zu übernehmen,
wonach gewisse verfassungswidrige behördliche Ermächtigungen befristet
weitergelten sollten; dank § 129 KV/AG konnten im Kanton Aargau während
einer Übergangsfrist von fünf Jahren neue Vorschriften gestützt auf die
inzwischen verfassungswidrigen Delegationsnormen erlassen werden, ohne die
in der Verfassung vorgesehene neue Kompetenzverteilung beachten zu müssen
(vgl. ADRIAN HUNGERBÜHLER, Probleme der Einführung der neuen aargauischen
Kantonsverfassung, ZBl 84/1983 S. 396). Eine entsprechende Bestimmung gibt
es in der basellandschaftlichen Verfassung nicht. In ihrem Bericht vom
25. April 1984 zu den Übergangsbestimmungen für die Verfassung des Kantons
Basel-Landschaft äusserte sich die zuständige Sachkommission dahin, dass
mit der Übergangsregelung des § 148 KV/BL das unter altem Verfassungsrecht
gesetzte Recht beibehalten werde, soweit es nicht inhaltlich der neuen
Verfassung widerspreche. Die Regelung beruhe auf einem Abwägen zwischen
der Notwendigkeit, Rechtslücken und damit verbundene Beeinträchtigungen
der Staats- und Verwaltungstätigkeit zu vermeiden, und dem Ziel, die neue
Zuständigkeitsordnung durchzusetzen. Neue Rechtsetzungsorgane sollten zum
Zuge kommen, wenn der betreffende Erlass ohnehin revidiert werde. In diesem
Falle dürfe grundsätzlich verlangt werden, dass neben der inhaltlichen
Änderung auch für eine korrekte formelle Rechtsgrundlage bzw. richtige
Rechtsform gesorgt werde. Solange aber am bestehenden Erlass nichts
geändert werde, bleibe dieser ohne Befristung in Kraft, auch wenn er in
einem der neuen Verfassung nicht mehr entsprechenden Verfahren zustande
gekommen sei. Um das Parlament nicht mit Arbeit zu überhäufen und das
Volk nicht mit Abstimmungen zu strapazieren, sei es nicht unbedingt
nötig, dass jede Änderung eines Erlasses die formelle Gesamtbereinigung
zur Folge haben müsse. Das Parlament werde entscheiden müssen, in
welchem Umfange jeweils ein Erlass in formellen Einklang mit der neuen
Verfassung zu bringen sei. Es werde grundsätzlich empfehlenswert sein,
auch bei nur teilweisen Änderungen den ganzen Erlass formell der neuen
Verfassung anzupassen (Bericht der Sachkommission 5 vom 25. April 1984,
abgedruckt in: Totalrevision der basellandschaftlichen Staatsverfassung,
Dokumente 1983-1987, Liestal 1988, S. 68). Soweit sich die Doktrin zur
hier behandelten Problematik äussert, geht sie davon aus, dass Regelungen,
die nach den Massstäben der neuen Verfassung einer höherstufigen Form
oder zumindest einer (besseren) höherstufigen Grundlage bedürfen, im Falle
ihrer Änderung oder ihres Neuerlasses den aktuellen verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügen müssen (ADRIAN HUNGERBÜHLER, aaO, S. 394 f.; ROLAND
FEUZ, aaO, BVR 2001 S. 166; vgl. auch ANDREAS ZÜND, aaO, S. 128). Sodann
hat das Bundesgericht in Bezug auf ein formell mangelhaft gewordenes
Berner Dekret, das gestützt auf eine dem § 148 KV/BL vergleichbare
Übergangsregelung der Berner Verfassung aber weiterhin gültig geblieben
war, erklärt, die von einer Revision erfassten Dekretsbestimmungen müssten
mit der neuen Ordnung in Einklang gebracht werden; dies bedeutete,
dass zumindest für die in Frage stehenden Revisionspunkte die von der
Verfassung neu geforderten Grundlagen auf Gesetzesstufe zu schaffen waren
(BGE 124 I 216 E. 6c S. 221).
3.5.3 Ob die Annahme der kantonalen Behörden, wonach die streitige
Regelung in der Kantonalen Asylverordnung trotz an sich ungenügender
gesetzlicher Grundlage gestützt auf die verfassungsrechtliche
Übergangsordnung noch habe erlassen werden dürfen, auf einer richtigen
Interpretation der betreffenden Verfassungsbestimmungen beruht, erscheint
zumindest zweifelhaft. Die in § 148 Abs. 1 KV/BL vorgesehene Weitergeltung
bisherigen Rechts bezieht sich auf Erlasse, die in einem nicht mehr
zulässigen Verfahren zustandegekommen sind bzw. nach neuer Ordnung der
erforderlichen höherstufigen Grundlage entbehren, nicht aber, wie das
Kantonsgericht anzunehmen scheint, auf Gesetzesbestimmungen, welche
eine unzulässig weite Delegation enthalten. Bestimmungen, die nach
neuer Ordnung der Gesetzesform bedürfen, können, wie § 148 Abs. 2 KV/BL
ausdrücklich festhält, nur auf dem Wege der Gesetzgebung geändert werden.
Die Frage bedarf vorliegend aber keiner weiteren Erörterung, da sich die
fragliche Verordnungsregelung bzw. die beanstandete Differenzierung schon
bisher auf eine genügende (anderweitige) gesetzliche Grundlage stützen
konnte und die verfassungsrechtliche Übergangsordnung insofern gar nicht
herangezogen zu werden braucht.
3.6
3.6.1 Laut Art. 44 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR
142.31) wird bei Ablehnung des Asylgesuchs in der Regel die Wegweisung der
Gesuchsteller verfügt. Sofern der Vollzug der Wegweisung nicht möglich
ist, wird das weitere Anwesenheitsverhältnis nach dem Bundesgesetz vom
26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG;
SR 142.20) geregelt. Laut Art. 14a Abs. 1 ANAG wird die vorläufige
Aufnahme verfügt, wenn der Vollzug der Weg- oder Ausweisung nicht möglich
ist. Gemäss Art. 14c Abs. 4 ANAG gilt alsdann für die Fürsorgeleistungen
der vorläufig aufgenommenen Ausländer nebst kantonalem Recht das 5. Kapitel
des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 sinngemäss. Laut dem im genannten
Kapitel enthaltenen Art. 82 AsylG ist die Unterstützung für Asylsuchende
und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung nach Möglichkeit in
Form von Sachleistungen auszurichten (Abs. 2); bei Flüchtlingen und
Schutzbedürftigen, die Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung haben, ist
hingegen ihrer besonderen Lage bei der Unterstützung Rechnung zu tragen,
indem namentlich die berufliche, soziale und kulturelle Integration
erleichtert werden soll (Abs. 3). Daraus ergibt sich die Berechtigung,
insbesondere Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung
nicht nur anders, sondern auch in geringerem Umfang als Ausländer
mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung zu unterstützen. Die
in Art. 82 AsylG statuierte unterschiedliche Behandlung wird auch aus
Art. 3 der Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 über Finanzierungsfragen
(AsylV 2; SR 142.312) deutlich, wonach Flüchtlinge und Schutzbedürftige
mit Aufenthaltsbewilligung bei der Festsetzung und Ausrichtung der
Fürsorgeleistungen den Einheimischen gleichgestellt werden, während
für Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung
unter anderem auf den Vorbehalt in Art. 82 Abs. 2 AsylG verwiesen
wird. Dem liegen die Gedanken zugrunde, dass die Ausländer mit Recht auf
Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz bleiben können und ihnen daher die
Integration erleichtert werden soll. Dagegen wird bei denjenigen ohne
Recht auf Aufenthaltsbewilligung davon ausgegangen, dass sie das Land in
absehbarer Zeit wieder verlassen, so dass es nicht auf ihre Integration
ankommt; zudem soll ihnen durch die Fürsorgeleistungen möglichst kein
Anreiz zum Zuzug oder Verbleib gegeben werden (vgl. KATHRIN AMSTUTZ,
Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen,
Asyl 2003 Heft 2 S. 28; dies., Das Grundrecht auf Existenzsicherung,
Diss. Bern 2001, S. 320 f. und 332; CHARLOTTE GYSIN, Der Schutz des
Existenzminimums in der Schweiz, Diss. Basel 1999, S. 243 f.; MARKUS
RAESS/SUSANNE RAESS-EICHENBERGER [Hrsg.], WEKA-compétent, Guide pratique du
droit des étrangers en Suisse, Abschnitt 10 Kapitel 6.4.2.1; WALTER SCHMID,
Grundsätze des Fürsorgerechts im Asylbereich, Asyl 1992 Heft 2/3 S. 26 f.).
3.6.2 Da vorläufig aufgenommene Ausländer wie Asylsuchende keine
Aufenthaltsbewilligung haben, gelten die für Letztere bestehenden
Regelungen grundsätzlich auch für sie (ebenso: FELIX WOLFFERS,
Fürsorgeleistungen an abgewiesene Asylsuchende, Asyl 1995 Heft 1
S. 5; THOMAS SALZGEBER, Handbuch für die Betreuung von Asylbewerbern
und anerkannten Flüchtlingen, 1990 ff., Stand Frühjahr 1994,
Kap. 9.2). Für den Bundesgesetzgeber befinden sich Asylbewerber und
vorläufig aufgenommene Ausländer in einer vergleichbaren Situation (BBl
1994 V 587 Ziff. 222.4). Die vorläufige Aufnahme kann zwar für zwölf
Monate verfügt und um die entsprechende Zeit verlängert werden, wenn
die sie rechtfertigenden Gründe fortbestehen (Art. 14c Abs. 1 ANAG).
Sobald aber die Aus- oder Wegweisung vollzogen werden kann, ist die
vorläufige Aufnahme wieder aufzuheben (Art. 14b Abs. 2 ANAG). Bei
vorläufig aufgenommenen Ausländern ist daher - zumindest in einer hier
noch nicht überschrittenen ersten Phase - davon auszugehen, dass sie
nicht in der Schweiz verbleiben werden, so dass die oben für Asylsuchende
gemachten Ausführungen entsprechend auch für sie gelten, woraus sich ihre
Gleichbehandlung mit diesem Personenkreis rechtfertigt.
3.6.3 Demnach können vorläufig aufgenommene Ausländer wie die
Beschwerdeführer gestützt auf Art. 14c Abs. 4 ANAG in Verbindung
mit Art. 82 Abs. 2 und 3 AsylG bei der Festsetzung und Ausrichtung der
Sozialhilfe abweichend von den übrigen Sozialhilfeberechtigten behandelt
werden (vgl. auch BBl 2002 S. 6892 zu Art. 82). Es bedurfte hierfür auf
kantonaler Ebene nicht mehr eigens einer formellgesetzlichen Grundlage,
da eine solche bereits auf Bundesebene bestand und fortbesteht und
regierungsrätliche Verordnungen nach der im Kanton Basel-Landschaft
geltenden Verfassungslage und Praxis direkt an Bundesrecht anknüpfen
können (GIOVANNI BIAGGINI, in: Andreas Auer/Walter Kälin, aaO, S. 75 f.
und 78). Nach dem Gesagten genügen die streitigen Bestimmungen in der
Kantonalen Asylverordnung den verfassungsrechtlichen Anforderungen
der §§ 36 Abs. 1 und 63 Abs. 1 KV/BL. Die Rüge der Verletzung des
Legalitätsprinzips und des Gewaltenteilungsprinzips ist damit unbegründet.
3.7 Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, gegen bundesrechtliche
Delegationsprinzipien verstossendes kantonales Recht könne nicht gestützt
auf eine Übergangsbestimmung der Kantonsverfassung als rechtmässig
erklärt werden; dies verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft
des Bundesrechts. Soweit auf dieses Vorbringen angesichts von Art. 90
Abs. 1 lit. b OG überhaupt einzutreten ist, erscheint die Rüge mit Blick
auf die oben stehenden Ausführungen als unbegründet.
Erwägung 4
4. Die Beschwerdeführer wiederholen im Wesentlichen ihre Rügen
auch für die Zeit nach Inkrafttreten des basellandschaftlichen
Sozialhilfegesetzes am 1. Januar 2002. Ob der von den kantonalen
Instanzen nunmehr als gesetzliche Grundlage angeführte § 32 SHG/BL
den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, kann vorliegend unter
Verweis auf Erwägung 3.6 hiervor offen gelassen werden. Damit ist auch
unerheblich, ob der Begriff der Asylsuchenden in § 32 SHG/BL ebenfalls
die vorläufig aufgenommenen Ausländer umfasst. Die Ermächtigung, diese
abweichend von den aufenthaltsberechtigten Sozialhilfeempfängern zu
behandeln, ergibt sich schon aus dem Bundesrecht. Nach dem Gesagten stösst
auch die Rüge ins Leere, die kantonalen Instanzen würden in willkürlicher
Weise die vorläufig aufgenommenen Personen unter § 32 SHG/BL subsumieren
(zum Willkürbegriff: BGE 127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer rügen für die Zeit ab 1. Januar 2002 zusätzlich,
dass das Mass der Unterstützungen nicht in einem formellen Gesetz geregelt
ist. Gemäss § 6 Abs. 3 SHG/BL regelt der Regierungsrat das Mass der
Unterstützungen. § 32 Abs. 1 SHG/BL zufolge betreuen und unterstützen
die Gemeinden "die Personen, die der Asylgesetzgebung unterstehen und
keine Aufenthaltsbewilligung haben (kurz: Asylsuchende)"; dabei sollen
die Asylgesetzgebung und die vom Regierungsrat - gestützt auf § 32
Abs. 3 SHG/BL - geregelten Einzelheiten gelten. Von Bundesrechts wegen
ist es nicht notwendig, dass die Höhe der Leistungen in der Form eines
formellen Gesetzes festgelegt wird, solange die vorgesehenen Leistungen
noch oberhalb dessen liegen, was nach Art. 12 BV als Minimum staatlicher
Leistungen geboten ist (vgl. BGE 122 II 193 E. 2c/dd S. 198; FELIX
WOLFFERS, aaO, Asyl 1995 Heft 1 S. 6). Nichts anderes kann mit Blick auf
§ 63 Abs. 1 KV/BL gelten. Dass die in der Kantonalen Asylverordnung
geregelten Unterstützungsbeträge den von Art. 12 BV garantierten
Bedarf nicht decken, haben die Beschwerdeführer nicht behauptet; das
gemäss Art. 12 BV sicherzustellende Existenzminimum ist ohnehin nicht
mit den in den SKOS-Richtlinien angegebenen Beträgen gleichzusetzen
(KATHRIN AMSTUTZ, aaO, Asyl 2003 Heft 2 S. 30). Die Beschwerdeführer
räumen selber ein, ihnen sei (immerhin) das zum Überleben erforderliche
Minimum gesichert. Jedenfalls dann, wenn der Entscheid über die abweichende
Behandlung der interessierenden Personengruppe wie hier in einem formellen
Gesetz im Grundsatz getroffen worden ist, erscheint die Regelung des
Leistungsmasses als Detailfrage und nicht mehr als grundlegend. Der
Sozialhilfe stehen nicht von den Berechtigten zuvor geleistete Beiträge
gegenüber, die einen gesetzgeberischen Entscheid zur Abänderung der
Leistungshöhe für eine bestimmte Personengruppe erfordern könnten. Sodann
soll die fürsorgerechtliche Unterstützung gegebenenfalls individuelle
und örtliche Bedürfnisse angemessen berücksichtigen, was ebenfalls eine
gewisse Flexibilität im Einzelfall voraussetzt und gegen die Festlegung
des Masses der Unterstützung auf gesetzlicher Stufe spricht.
Erwägung 5
5. Die Beschwerdeführer meinen im Weiteren, die Gleichbehandlung
mit Asylsuchenden sei nicht haltbar. Als vorläufig Aufgenommene hätten
sie Anspruch darauf, anders behandelt zu werden als Asylsuchende. Neben
dem absoluten Minimum bleibe für zusätzliche Auslagen zur Stellensuche
und zu Sozialkontakten zwecks Integration kein Raum.
Durch die Bemessung der Sozialhilfe der Beschwerdeführer wie
bei Asylsuchenden, deren Unterstützung nicht (mehr) in Form von
Sachleistungen besteht, wird indes weder das Diskriminierungsverbot
noch das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) verletzt (vgl. allgemein
BGE 126 II 377 E. 6a und c S. 392 ff.; 125 I 166 E. 2a S. 168, je mit
Hinweisen). Dazu kann erneut auf die Ausführungen in Erwägung 3.6 hiervor
verwiesen werden. Im Übrigen dürfen auch Asylsuchende nach Ablauf der
ersten drei Monate grundsätzlich eine Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 43
AsylG), so dass sie sich in dieser Hinsicht ebenfalls nicht wesentlich
von den vorläufig aufgenommenen Ausländern unterscheiden. Ob eine andere
Betrachtungsweise geboten sein könnte, wenn die vorläufige Aufnahme bereits
mehrere Jahre gedauert hat und ein Vollzug der Wegweisung weiterhin nicht
absehbar ist, so dass der Gesichtspunkt der Integration letztlich doch
Bedeutung erlangt (vgl. KATHRIN AMSTUTZ, aaO, Asyl 2003 Heft 2 S. 35 f.;
FELIX WOLFFERS, aaO, S. 5; THOMAS SALZGEBER, aaO, Kap. 9.2; WALTER SCHMID,
aaO, S. 25), braucht hier nicht diskutiert zu werden. Eine solche Situation
ist bei den Beschwerdeführern nicht gegeben.