BGE 130 II 394
130 II 394
37. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S.
Kanton Zürich und unique zurich airport Flughafen Zürich AG gegen
X. und Mitb. sowie Eidgenössische Schätzungskom- mission, Kreis 10
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1E.8/2003 vom 27. Juli 2004
Regeste
Verjährung enteignungsrechtlicher Entschädigungsansprüche für
übermässige Lärmbelastung durch Flugverkehr.
Enteignungsrechtliche und umweltschutzrechtliche Ersatzansprüche
der von übermässigen Fluglärm-Immissionen betroffenen Grundeigentümer,
Beziehungen zwischen den einzelnen Verfahren.
Das massgebliche Verfahren zur Feststellung der
(enteignungsrechtlichen) Unvermeidbarkeit der übermässigen Immissionen
ist das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren (E. 6).
Die gesetzlichen Regelungen über die Geltendmachung von Ansprüchen
infolge übermässiger Einwirkungen aus dem Betrieb öffentlicher Flugplätze
gemäss dem Bundesgesetz über die Enteignung (E. 7.1), gemäss den
luftfahrtrechtlichen Bestimmungen über die Lärmzonen (E. 7.2), gemäss
dem zürcherischen Fluglärmgesetz (E. 7.3) und gemäss dem eidgenössischen
Umweltschutzrecht (E. 7.4). Die Beziehungen zwischen den einzelnen
Verfahren gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung (E. 8).
Zusammenfassende Umschreibung der Rechtsstellung der von
übermässigen Lärmeinwirkungen eines Flughafens betroffenen Eigentümer
von Wohnliegenschaften während der Geltung der Lärmzonen-Pläne (E. 9.1)
und nach heutigem Recht (E. 9.2).
Die Auswirkungen der luftfahrtrechtlichen und der
umweltschutzrechtlichen Lärmschutz-Regelungen auf die Verjährung
von Ansprüchen aus dem Bundesgesetz über die Enteignung. Können
durch umweltschutzrechtliche Sanierungsmassnahmen die übermässigen
Lärmeinwirkungen zwar vermindert, aber nicht beseitigt werden, so
kann der Umstand, dass noch ein Sanierungsverfahren durchzuführen
ist, die Entstehung und Verjährung des enteignungsrechtlichen
Entschädigungsanspruches nicht beeinflussen (E. 10).
Dauer der Verjährungsfrist.
Für die Geltendmachung enteignungsrechtlicher Entschädigungsansprüche
infolge Unterdrückung der nachbarlichen Abwehrrechte gilt eine
Verjährungsfrist von fünf Jahren ab Entstehung des Anspruches bzw. ab der
objektiven Erkennbarkeit des Schadens (Bestätigung der Rechtsprechung; E.
11).
Beginn der Verjährung der enteignungsrechtlichen
Entschädigungsansprüche infolge übermässiger Einwirkungen.
Die Verjährungsfrist beginnt zu laufen, wenn die für die Entstehung
des Entschädigungsanspruchs verlangten drei Voraussetzungen der
Unvorhersehbarkeit der Einwirkungen, der Spezialität der Immissionen sowie
der Schwere des Schadens gegeben und die Spezialität der Immissionen und
die Schadensschwere objektiv erkennbar sind (E. 12).
Die Einwirkungen aus dem Betrieb der Landesflughäfen gelten gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich ab 1961 als voraussehbar
(E. 12.1).
Die Voraussetzung der Spezialität der Lärmimmissionen ist insbesondere
dann erfüllt, wenn die in der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung
festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten sind. Anzahl der
Flugbewegungen als weiteres Kriterium? Frage offen gelassen (E. 12.2).
Die Voraussetzung der Schwere des Schadens gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung. Steht der Zeitpunkt der Wertverminderung ganzer Quartiere
und deren Erkennbarkeit in Frage, so sind alle die Immobilienwerte
beeinflussenden Entwicklungen und Gegebenheiten, so auch die mit der
Flughafennähe verbundenen Vorteile, mit in Betracht zu ziehen (E. 12.3).
Aufgrund der speziellen Entwicklung im fraglichen Siedlungsgebiet
ist davon auszugehen, dass erst bei der plötzlichen Verdoppelung der
Abflugszahl für die Grundeigentümer klar erkennbar wurde, dass die
nachteiligen Auswirkungen des Flughafens die werkbedingten Vorteile
überwiegen (E. 12.3.1-12.3.3).
Sachverhalt
Auf Begehren verschiedener Anwohner des Flughafens Zürich ersuchte der
Kanton Zürich als damaliger Flughafenhalter im Juni 1999 die Eidgenössische
Schätzungskommission, Kreis 10, um Eröffnung formeller Enteignungsverfahren
zur Abgeltung übermässiger Fluglärm-Immissionen. In der Folge wurden der
Schätzungskommission zahlreiche Entschädigungsforderungen überwiesen. Davon
stammten 126 von Grundeigentümern in Opfikon-Glattbrugg und betreffen 162
Liegenschaften im Bereich der Abflugschneise der Piste 16. Diese Begehren
waren beim Kanton vom 1. Juli 1998 bis 5. Mai 1999 eingegangen.
Am 25. Mai 2001 wurde die Flughafen Zürich AG als neue
Flughafenhalterin auf ihr Gesuch hin unter Zuerkennung der Parteistellung
zum Verfahren beigeladen. Mit Eingabe vom 23. Juli 2001 erhoben der
Kanton Zürich und die Flughafen Zürich AG in den genannten Verfahren die
Einrede der Verjährung und beantragten, dass über diese vorweg in einem
Teilentscheid befunden werde. Im nachfolgenden Schriftenwechsel befassten
sich die Parteien ausschliesslich mit der Verjährungsfrage. Mit Verfügung
vom 6. November 2002 stellte der Präsident der Schätzungskommission formell
fest, dass der Entscheid über die Verjährungseinrede mit ausdrücklichem
oder stillschweigendem Einverständnis der Parteien im Sinne von Art. 60
Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Enteignung ohne Beizug der übrigen
Mitglieder gefällt werde.
Mit Entscheid vom 11. Juni 2003 wies der
Schätzungskommissions-Präsident die Verjährungseinrede ab. Gegen
diesen Entscheid haben der Kanton Zürich und die Flughafen Zürich AG
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die
Beschwerde ab aus folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 4
4. Umstritten ist ein Teilentscheid über die Verjährung der
enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche, die von verschiedenen
Grundeigentümern in Opfikon-Glattbrugg für die übermässige Lärmbelastung
durch die auf der Piste 16 startenden Flugzeuge erhoben worden sind. Nicht
entschieden wurde in der angefochtenen Verfügung über allfällige
enteignungsrechtliche Folgen der im Herbst 2003 neu eingeführten
Anflüge von Süden auf die Piste 34. Ebenfalls nicht beurteilt wurde die
Rechtzeitigkeit der angemeldeten weiteren Entschädigungsforderungen,
die für den Start- oder Landelärm im An- oder Abflugbereich der
übrigen Pisten des Flughafens Zürich eingereicht worden sind. Auch das
Bundesgericht hat daher grundsätzlich - von den generellen Erwägungen
zur Verjährbarkeit und zur Verjährungsfrist abgesehen (E. 5-11) -
nur darüber zu befinden, ob die gegen die Entschädigungsbegehren der
Gesuchsteller und Beschwerdegegner erhobene Verjährungseinrede unter
den in Opfikon-Glattbrugg, im Abflugbereich der Piste 16, gegebenen
Verhältnissen zu Recht abgewiesen worden ist.
Erwägung 5
5. Im angefochtenen Entscheid ist die Frage, ob enteignungsrechtliche
Entschädigungsansprüche für andauernde übermässige Immissionen überhaupt
der Verjährung unterstünden, letztlich offen gelassen worden. Die
Beschwerdeführer bejahen die Verjährbarkeit unter Hinweis auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 124 II 543). Gemäss dieser
trete, wenn die übermässigen Einwirkungen vom bestimmungsgemässen und
im öffentlichen Interesse liegenden Betrieb eines öffentlichen Werks
ausgingen, für welches das Enteignungsrecht ausgeübt werden könne,
der enteignungsrechtliche Entschädigungsanspruch an die Stelle der
Abwehrrechte und Schadenersatzansprüche gemäss Art. 679 und 684 ZGB;
dieser öffentlichrechtliche Ersatzanspruch verjähre auch dann, wenn die
Einwirkungen andauerten. Die Beschwerdegegner ziehen die Verjährbarkeit
der Entschädigungsforderungen für anhaltende Immissionen in Zweifel,
da der Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch als Teilgehalt des
nachbarrechtlichen Immissionsschutzes unverjährbar sei und nach BGE
109 II 418 auch der (privatrechtliche) Anspruch auf Ersatz des Schadens
nicht verjähren könne, solange das schädigende Ereignis andaure. Zwar
erlösche der nachbarrechtliche Beseitigungsanspruch, wenn die übermässigen
Immissionen aus dem Betrieb öffentlicher Werke stammten, jedoch nur
insoweit, als die Einwirkungen unvermeidbar seien. Daraus folge, dass
auch für die Schadenersatzforderung aus formeller Enteignung keine
Verjährungsfrist laufen könne, solange die Schädigung andaure und
deren Unvermeidbarkeit nicht festgestellt sei. Da die Feststellung
der Unvermeidbarkeit der Immissionen in Fällen wie den vorliegenden
im umweltschutzrechtlichen Sanierungsverfahren erfolge, bestehe der
Beseitigungsanspruch bis zum Ablauf der Sanierungsfrist fort und hindere
den Lauf der Verjährung.
Mit dieser Argumentation werfen die Beschwerdegegner die Fragen auf,
in welchem Verfahren die - enteignungsrechtliche - Unvermeidbarkeit
übermässiger Immissionen festzustellen sei und inwiefern sich die aus
der Umweltschutzgesetzgebung fliessenden Rechte und Pflichten auf die
enteignungsrechtlichen Ansprüche infolge übermässiger Fluglärm-Immissionen
auswirkten. Diesen Zusammenhängen ist im Folgenden nachzugehen.
Erwägung 6
6. Im formellen Enteignungsverfahren gemäss dem Bundesgesetz
vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711) können nicht nur
Entschädigungsforderungen angemeldet, sondern auch Einsprachen gegen
die Enteignung im engeren Sinn erhoben sowie Planänderungsgesuche und
Begehren nach den Artikeln 7-10 EntG gestellt werden (vgl. Art. 30
Abs. 1 und Art. 35 EntG). Das gilt auch dann, wenn das Enteignungsrecht
im Zusammenhang mit dem Bau und der Inbetriebnahme des Werkes nicht
beansprucht worden ist und das Enteignungsverfahren erst auf Begehren
von Nachbarn wegen übermässiger Einwirkungen eröffnet werden muss. In
solchen erstmaligen Enteignungsverfahren wegen Unterdrückung nachbarlicher
Abwehrrechte kann der Gesuchsteller mit genereller Einsprache unter anderem
geltend machen, die Voraussetzungen zur Ausübung des Enteignungsrechts
seien nicht gegeben, weil etwa die übermässigen Einwirkungen nicht
unvermeidbar seien. Der Enteignete hat aber auch Gelegenheit, gestützt auf
Art. 7 Abs. 3 EntG Lärmschutzvorkehren zu verlangen, wobei neben baulichen
Massnahmen unter Umständen auch betriebliche Beschränkungen in Betracht
fallen können (vgl. zum Ganzen BGE 108 Ib 376; 109 Ib 130 E. 2a; 112 Ib
176 E. 3; 114 Ib 34 E. 1; 119 Ib 348 E. 6c/bb S. 364; 124 II 215 E. 3;
s. auch BGE 111 Ib 280).
An diesen Befugnissen der Lärmbetroffenen haben weder die Bestimmungen
des eidgenössischen Umweltschutzrechts noch die prozessualen Neuerungen,
die durch das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und
die Vereinfachung der Entscheidverfahren für die meisten öffentlichen
Werke eingeführt worden sind, etwas geändert. Zwar sind nun die
enteignungsrechtlichen Einsprachen grundsätzlich im (kombinierten)
spezialgesetzlichen Plangenehmigungsverfahren zu erheben und werden diese
von der Plangenehmigungsbehörde beurteilt (vgl. z.B. Art. 37f Abs. 2 und
Art. 37h des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt [LFG;
SR 748.0]). Dies mindert die Funktion der enteignungsrechtlichen Einsprache
jedoch nicht. Zudem treten übermässige Immissionen oft unabhängig von
der Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens ein. Auch in diesem
Fall stehen den von übermässigen Einwirkungen Betroffenen weiterhin alle
sich aus dem Enteignungsgesetz ergebenden Ansprüche zu und können diese im
nachträglich eröffneten Enteignungsverfahren mit Einsprache bewirken, dass
die Zulässigkeit und der Umfang der Enteignung von der Einsprachebehörde
verbindlich festgelegt wird (vgl. Urteile 1A.244/2003/1A.259/2003,
E. 6.2, 1A.245/2003/1A.260/2003, E. 4.2, 1A.250/2003 E. 7.2, alle vom
31. März 2004; vgl. für früher eingeführte kombinierte Verfahren BGE
108 Ib 505 E. 1-3). Das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren ist
somit das massgebliche Verfahren für den Entscheid darüber geblieben, ob
die Enteignung rechtmässig sei bzw. allfällige übermässige Einwirkungen
nicht oder nur mit einem unverhältnismässigen Kostenaufwand vermieden
werden könnten.
Erwägung 7
7. Aus dem Gesagten ist jedoch nicht zu schliessen,
dass das eidgenössische Umweltschutzrecht und insbesondere das
(Lärm-)Sanierungsverfahren für die Entschädigungsverfahren wegen
übermässiger Lärmeinwirkungen - sei es im formellen Enteignungsverfahren
oder infolge materieller Enteignung - bedeutungslos geblieben wären.
Allerdings ist bei der Rechtsetzung dem Zusammenspiel der verschiedenen
Verfahren nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt worden. Dies gilt
insbesondere für die Verfahren wegen übermässigen Einwirkungen aus dem
Betrieb der öffentlichen Flugplätze, welche im eidgenössischen Gesetzes-
und Verordnungsrecht auch heute noch keine abschliessende Regelung
gefunden haben:
7.1 Seit der Einführung des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1948 steht
für den Bau und den Betrieb der öffentlichen Flugplätze (Flughäfen)
das Enteignungsrecht gemäss dem Bundesgesetz über die Enteignung zur
Verfügung. Nach Art. 50 Abs. 1 LFG in der ursprünglichen Fassung vom
21. Dezember 1948 konnte der Bundesrat dieses Recht selbst ausüben
oder es an Dritte übertragen. Gemäss den heute geltenden, durch das
Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren
geänderten Bestimmungen steht dem Inhaber der Betriebskonzession die
Enteignungsbefugnis von Gesetzes wegen zu (Art. 36a Abs. 4 LFG). Da
auch die aus dem Grundeigentum hervorgehenden nachbarlichen Abwehrrechte
Gegenstand der Enteignung bilden können, haben die Flugplatzhalter seit
jeher die Möglichkeit bzw. die Pflicht, die unvermeidlich mit ihrem Betrieb
verbundenen übermässigen Einwirkungen auf die Umwelt auf dem formellen
Enteignungswege abzugelten. Diese Abgeltung übermässiger Lärmimmissionen
kann gemäss jüngerer Rechtsprechung, auf die noch einzugehen sein wird
(E. 8.2), sowohl in Geld als auch als Realleistung in Form von baulichen
Lärmschutzmassnahmen an den lärmbetroffenen Wohnbauten erfolgen (BGE 119
Ib 348 E. 6 S. 362). Der Anspruch der Enteigneten auf Ersatzleistung für
übermässige Lärmimmissionen hängt nicht nur von den im Enteignungsgesetz
umschriebenen, sondern auch von den in der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung (seit BGE 94 I 286) aufgestellten Voraussetzungen ab,
insbesondere von den Bedingungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität
der Immissionen sowie der Schwere des durch diese bewirkten Schadens
(für den Flugbetrieb vgl. etwa BGE 121 II 317 E. 4 und 5; 123 II 481 E. 7).
7.2 Die immer akuter werdenden Probleme um die schweizerischen
Flughäfen bewogen den Bundesgesetzgeber noch vor Einführung des
allgemeinen Umweltschutzrechts, ein spezielles luftfahrtrechtliches
Instrument zur "Sanierung der Lärmverhältnisse in den Flughafenrandzonen",
nämlich die Lärmzonen, zu schaffen (vgl. Botschaft über die Änderung des
Luftfahrtgesetzes vom 10. Februar 1971, BBl 1971 I 266, S. 274). Mit der
am 17. Dezember 1971 in das Luftfahrtgesetz aufgenommenen Bestimmung
von Art. 42 Abs. 1 lit. b (in Kraft seit 1. Januar 1974) wurde der
Bundesrat ermächtigt, durch Verordnung vorzuschreiben, dass Gebäude in
einem bestimmten Umkreis von öffentlichen Flugplätzen nur noch benützt oder
neu erstellt werden dürften, soweit sich ihre Ausführung und Bestimmung
mit der Fluglärmbelastung vereinbaren lassen. Nach dem entsprechenden
Verordnungsrecht, das für die drei Lärmzonen A, B und C unterschiedliche
Nutzungseinschränkungen vorschrieb, durften allerdings die bestehenden
Gebäude in allen Zonen in bisheriger Weise weiter benützt werden
(vgl. Art. 61 ff., insbes. Art. 62 Abs. 4 der Verordnung vom 14. November
1973 über die Luftfahrt [AS 1973 S. 1856], mit Änderung vom 6. Dezember
1982 [AS 1982 S. 2277]; Art. 40 ff. der Verordnung vom 23. November 1994
über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1; AS 1994 S. 3050];
Art. 7 der Verordnung vom 23. November 1973 über die Lärmzonen der
konzessionierten Flugplätze [AS 1973 S. 1966], ab 1. April 1984 "Verordnung
über die Lärmzonen der Flughäfen Basel-Mülhausen, Genf-Cointrin und Zürich"
benannt [vgl. Art. 6 der Verordnung über die Lärmzonen der konzessionierten
Regionalflugplätze vom 9. März 1984; AS 1984 S. 321]). Den Anwohnern
stand für die Beschränkung ihres Grundeigentums durch den Lärmzonenplan
ein Anspruch auf Entschädigung zu, sofern diese in ihrer Wirkung einer
Enteignung gleichkam (Art. 44 Abs. 1 LFG). Entsprechende Begehren waren
innert fünf Jahren seit Veröffentlichung des Zonenplans beim Halter des
Flugplatzes anzumelden und wurden im Bestreitungsfall der Eidgenössischen
Schätzungskommission zur Beurteilung im enteignungsrechtlichen
Schätzungsverfahren zugestellt (Art. 44 Abs. 3 und 4 LFG). In welcher
Beziehung dieses Entschädigungsverfahren wegen materieller Enteignung zum
formellen Enteignungsverfahren stand, war - abgesehen von dem in beiden
Fällen vor der Eidgenössischen Schätzungskommission durchzuführenden
Schätzungsverfahren - der Gesetzgebung nicht zu entnehmen.
Die spezialrechtliche Regelung über die Lärmzonen ist, obschon die
gesetzliche Bestimmung von Art. 42 Abs. 1 LFG unverändert geblieben
ist, spätestens im Jahr 2000 mit der Aufhebung des entsprechenden
Verordnungsrechts dahingefallen (vgl. den Anhang der Änderung vom 12. April
2000 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41;
AS 2000 S. 1388, 1396]). Art. 42 LFG ist allerdings bei der Revision
des Luftfahrtgesetzes vom 18. Juni 1993 (in Kraft seit 1. Januar 1995)
durch einen fünften Absatz ergänzt worden, wonach "die Lärmvorschriften der
Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz vorbehalten bleiben". Damit sollte
nach Meinung des Bundesrates klargestellt werden, dass auch schon vor dem
Zeitpunkt, in dem die Verordnungen über die Lärmzonen formell aufgehoben
würden, die Lärmvorschriften der Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz
den Vorschriften der Luftfahrtgesetzgebung vorgingen (vgl. Botschaft über
eine Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 20. November 1991, BBl 1992 I 607,
S. 630). Diese Auffassung ist jedoch mit den Bestimmungen von Art. 3 Abs. 1
und Art. 64 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
(USG; SR 814.01), die ergänzendes strengeres Umweltschutzrecht ausdrücklich
zulassen und für das USG-widrige Verordnungsrecht eine förmliche Anpassung
verlangen, nur schwer vereinbar (nach Meinung von HERIBERT RAUSCH,
Kommentar zum Umweltschutzrecht, N. 43 zu Art. 3 USG, besteht allerdings
zwischen Art. 42 Abs. 1 lit. b LFG und Art. 22, Art. 24 sowie Art. 25
USG keine Normenkollision). Übrigens hat der Zürcher Kantonsrat noch in
seinem Bericht zum überarbeiteten kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995
(S. 107) erwähnt, dass die Lärmzonenpläne nach der Festlegung der für die
Landesflughäfen geltenden Belastungsgrenzwerte in der Lärmschutz-Verordnung
angepasst werden müssten, wobei sich diese Anpassung aus kantonaler Sicht
möglichst im Rahmen der bestehenden Pläne halten solle.
7.3 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass
sich der Kanton Zürich noch vor der Schaffung der eidgenössischen
gesetzlichen Grundlagen für die Lärmzonen bemühte, die Immissionen
mit den im kantonalen Gesetz vom 27. September 1970 (Fluglärmgesetz)
vorgesehenen "Massnahmen gegen die Auswirkungen von Fluglärm und Abgasen
in den Randgebieten des Flughafens Zürich" in Schach zu halten. Das
Gesetz schrieb vor, dass einerseits die Erstellung von Neubauten und
die Benützung bestehender Gebäude um den Flughafen zu beschränken
und andererseits Massnahmen zur Lärmbekämpfung, insbesondere in der
Nacht, zu ergreifen seien (§ 1 Fluglärmgesetz). Der Regierungsrat wurde
angewiesen, Lärmschutzzonen festzulegen (§ 2 Abs. 3 Fluglärmgesetz), und
die Gemeinden wurden verpflichtet, ihre Bauordnungen und Zonenpläne den
Lärmschutzzonen anzupassen (§ 4 Fluglärmgesetz). Für die Belastungen des
Grundeigentums durch Bauverbote, Baubeschränkungen und Verpflichtungen zu
Schallschutzmassnahmen wurde den Eigentümern ein Anspruch auf Entschädigung
gemäss den §§ 183bis ff. des zürcherischen Einführungsgesetzes zum ZGB (EG
ZGB) zuerkannt, falls die Nutzungsbeschränkungen in ihrer Wirkung einer
Enteignung ähnlich seien (§ 4 Abs. 1 Fluglärmgesetz). Die Finanzierung
der durch das Gesetz vorgesehenen Massnahmen und die zu entrichtenden
Entschädigungen sicherte der Kanton durch einen Fonds (§§ 6 bis 10
Fluglärmgesetz).
Infolge der Lärmzonenrechtsetzung durch den Bund verzichtete der
Kanton Zürich darauf, eine eigene Verordnung zur Umschreibung der
in den Lärmzonen geltenden Beschränkungen zu erlassen. Aufgrund der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts erlangten bei Verbindlichwerden
der Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich am 28. August 1987 auch
die Entschädigungsbestimmungen des eidgenössischen Luftfahrtgesetzes
Geltung. Ob und inwieweit die Regelungen des Zürcher Lärmschutzgesetzes
als - grundsätzlich genehmigungspflichtige - kantonale Ausführungs-
oder Ergänzungsbestimmungen im Sinne von Art. 44bis LFG in der Fassung
vom 17. Dezember 1971 weiterhin Gültigkeit für sich beanspruchen konnten,
ist in der Literatur umstritten (vgl. MAX NEUENSCHWANDER, Die gesetzlichen
Bestimmungen über die Lärmzonen, in: Schweizerische Vereinigung für Luft-
und Raumrecht 1977 Nr. 2 S. 4, 19 f.; PETER ETTLER, Die Polizeirechtsetzung
gegen Luftfahrtimmissionen in der Schweiz, Diss. Zürich 1979, S. 311;
ROBERT HENRI CHANSON, Schutz vor Lärm der Grossflughäfen Genf und
Zürich nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1980, S. 122 ff.;
HERMANN RODUNER, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen,
Diss. Zürich 1984, S. 84 ff.). Formell aufgehoben wurde das Gesetz erst
mit dem Flughafenfondsgesetz vom 20. August 2001 (Zürcher Gesetzessammlung
748.3). Dieses sieht nunmehr noch vor, dass Entschädigungsansprüche aus
materieller Enteignung, die ihren Grund im Betrieb des Flughafens haben
und vom Kanton direkt oder gestützt auf Rückgriffsansprüche der Gemeinden
beglichen werden müssen, aus einem speziellen, bei der Verselbständigung
des Flughafens zu schaffenden Fonds abzugelten sind.
7.4 Nach heutigem Recht gilt für bestehende Flugplätze, von
denen übermässige Lärmimmissionen ausgehen, gleich wie für andere
Verkehrsanlagen, grundsätzlich die Sanierungspflicht im Sinne von Art. 16
bis 18 USG. Können wegen gewährter Erleichterungen die Alarmwerte nicht
eingehalten werden, so sind nach Art. 20 Abs. 1 USG und Art. 15 LSV an
den lärmbelasteten bestehenden Gebäuden bauliche Schallschutzmassnahmen,
sog. passive Schallschutzmassnahmen, zu treffen. Solche Schutzmassnahmen
sind bei neuen oder wesentlich geänderten Flugplatzanlagen bereits bei Lärm
über den Immissionsgrenzwerten zu ergreifen (Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 10
i.V.m. Art. 7 und 8 LSV). Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten,
so dürfen grundsätzlich keine Baubewilligungen mehr für neue Wohngebäude
erteilt und keine neuen Wohnzonen mehr ausgeschieden werden (Art. 22 und 24
USG, Art. 29 und 31 LSV). Die Lärmimmissionen, die aufgrund von Entscheiden
über die Erstellung, Änderung oder Sanierung von Flugplätzen zulässig sind,
sind im sog. Lärmbelastungskataster festzuhalten (Art. 37 LSV). Nach
Art. 37 Abs. 3 LSV in der Fassung vom 12. April 2000 wäre der Kataster für
die Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen, für die Erteilung von
Baubewilligungen und für Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden
massgebend, das heisst für die Grundeigentümer verbindlich. Gemäss BGE
126 II 522 E. 49 S. 596 f. ist jedoch die rechtliche Natur des Katasters
auch nach der Änderung der Verordnung unbestimmt geblieben, da weder eine
gesetzliche Grundlage für direkt aus dem Lärmbelastungskataster fliessende
Beschränkungen bestehe noch ein Rechtsschutz- und Entschädigungsverfahren
(für materielle Enteignung) vorgesehen sei; der Lärmbelastungskataster
könne daher bestenfalls ein für die Behörden massgebliches Inventar sein,
das keine grundeigentümerverbindlichen Wirkungen entfalte. Der Wechsel vom
System der luftfahrtrechtlichen Lärmzonen zum umweltschutzrechtlichen
Institut des Lärmbelastungskatasters wird nach Auffassung des
Bundesgerichts erst dann vollzogen sein, wenn auch das massgebliche
Gesetzesrecht, insbesondere die Bestimmungen von Art. 42 ff. LFG, die
nötigen Anpassungen erfahren haben und die Probleme des Rechtsschutz-
und Entschädigungsverfahrens gelöst sind.
Erwägung 8
8. Angesichts der Mängel des gesetzten Rechts hat das Bundesgericht
versucht, die Beziehungen zwischen den einzelnen Verfahren zur Abgeltung
übermässiger Lärmeinwirkungen in seiner Rechtsprechung zu klären.
8.1 Zum Verhältnis der formellen Enteignung zur allfälligen
materiellen Enteignung durch Lärmzonenpläne hielt das Bundesgericht
im Genfer Fall BGE 110 Ib 368 erstmals fest, die Tatsache, dass
Grundeigentümer nach Zuweisung ihrer Grundstücke zu einer Lärmzone die
Durchführung eines Verfahrens wegen materieller Enteignung veranlassen
könnten, schliesse nicht aus, dass unter Umständen auch die Einleitung
eines Verfahrens wegen formeller Enteignung von Nachbarrechten verlangt
werden könne. Da die bestehenden Gebäude in den Lärmzonen in bisheriger
Weise weiter benützt werden dürften und daher kein Entschädigungsanspruch
aus materieller Enteignung entstehen könne, müsse den Grundeigentümern
ein anderer Weg zur Geltendmachung ihrer Entschädigungsbegehren für
die lärmbedingte Entwertung ihrer Liegenschaften eröffnet werden.
Sei sowohl für die Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte
als auch für die lärmzonenplanerische Nutzungsbeschränkung ein
Entschädigungsverfahren einzuleiten, obliege es der zuständigen
Eidgenössischen Schätzungskommission, die beiden Verfahren zu koordinieren
und dafür zu sorgen, dass der gleiche Schaden nicht zweimal abgegolten
werde (BGE 110 Ib 368 E. 2e S. 378). Aufgrund dieser Rechtsprechung
sind um den Flughafen Genf auf Begehren von Grundeigentümern zahlreiche
Verfahren wegen formeller und/oder materieller Enteignung eröffnet worden
(vgl. BGE 121 II 317; 122 II 337, 349; 124 II 543; 128 II 231, 329; 129
II 72; s. auch BGE 116 Ib 11 E. 2a S. 15). Dieser Praxis entsprechend
hat das Bundesgericht in einem den Flughafen Zürich betreffenden Fall
die Entschädigungsforderung des Grundeigentümers für den Einbezug seiner
Liegenschaften in die Lärmzone B zusätzlich unter dem Gesichtswinkel einer
möglichen formellen Enteignung geprüft (BGE 123 II 481 E. 7 S. 490 ff.).
8.2 Zur Beziehung zwischen den Ansprüchen von Lärmbetroffenen,
die auf dem Bundesgesetz über die Enteignung beruhen, und jenen, die
sich aus dem Umweltschutzrecht ergeben, hat das Bundesgericht zunächst
betont, Enteignungsgesetzgebung und Umweltschutzgesetzgebung verfolgten,
obschon sie verschiedene Berührungspunkte aufwiesen, grundsätzlich
unterschiedliche Zwecke: Während das Umweltschutzgesetz die Menschen,
Tiere und Pflanzen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen
wolle, diene das Enteignungsgesetz dazu, dem Gemeinwesen zu ermöglichen,
sich die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben notwendigen Güter - unter
Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgebotes und unter voller Entschädigung
der Enteigneten - zwangsweise zu beschaffen und allfällige Hindernisse
zu beseitigen (Urteil E.31/1987 vom 12. Juni 1989, E. 3; BGE 116 Ib 11
E. 3b S. 23). An dieser unterschiedlichen Zwecksetzung ist in BGE 119
Ib 348 E. 6c S. 364 ff. festgehalten, aber auch darauf hingewiesen
worden, dass gewisse Grundsätze des Enteignungsgesetzes gleich wie das
Umweltschutzrecht auf den Schutz von Drittpersonen bzw. der Öffentlichkeit
hinzielten, nämlich die den Enteigner zu Schutzvorkehren anhaltende
Bestimmung von Art. 7 Abs. 3 EntG, die Vorschriften über den Realersatz
und die Entschädigung von Mietern und Pächtern sowie die Verpflichtung
des Enteigneten, schadensmindernde Massnahmen zu dulden. Im Lichte
dieser Grundsätze dürfe und müsse der Enteignungsrichter dann, wenn durch
Realersatzleistungen in Form von baulichen Schallschutzmassnahmen sowohl
der Schaden vermindert als auch die Wohnbevölkerung geschützt werden könne,
solche Massnahmen im Entschädigungsverfahren anordnen, selbst wenn sie
vom Enteigneten nicht verlangt worden seien. Im gleichen Urteil, in dem
es um den Lärm einer Nationalstrasse ging, ist in Änderung der bisherigen
Rechtsprechung festgehalten worden, dass sich die enteignungsrechtlich
relevante Übermässigkeit der Immissionen bzw. das Kriterium der Spezialität
der Einwirkungen danach richte, ob der in der Umweltschutzgesetzgebung
festgelegte Immissionsgrenzwert überschritten sei (E. 5b S. 356 ff.).
Im ebenfalls den Nationalstrassenlärm betreffenden BGE 123 II 560
hat das Bundesgericht erkannt, dass mit fortschreitender Änderung der
Verfassungs- und Gesetzgebung auf den Gebieten der Raumordnung und
Umwelt der Inhalt des (privatrechtlichen) Eigentums neu umschrieben
werde. So würden heute die sich aus dem Grundeigentum ergebenden
Ansprüche der Nachbarn, die Gegenstand der Enteignung bilden könnten,
durch die Umweltschutzgesetzgebung mitbestimmt. Diese sehe unter anderem
für Altanlagen die Pflicht zur Anpassung an die lärmschutzrechtlichen
Anforderungen vor, was auch für den Nachbarn, der von übermässigen
Immissionen aus solchen Anlagen betroffen werde, seine Bedeutung
habe. Zwar stehe die Sanierungspflicht dem enteignungsrechtlichen
Entschädigungsanspruch an sich nicht entgegen. Im vorliegenden Fall
sei jedoch für das fragliche Nationalstrassenstück im Kanton Luzern
ein Sanierungsverfahren im Gange und könnten die Sanierungsarbeiten,
dank welcher übermässige Immissionen künftig vermieden würden, aller
Voraussicht nach vor Ablauf der Sanierungsfrist vorgenommen werden. Unter
diesen Umständen könne den enteignungsrechtlichen Ansprüchen keine
prioritäre Bedeutung, sondern allenfalls ergänzende Funktion zukommen.
Die Enteignungspraxis müsse diesen umweltschutzrechtlichen Neuerungen
Rechnung tragen. Wenn das Umweltschutzrecht des Bundes bestimme, dass ein
Nachbar einer öffentlichen Anlage Immissionen über dem Immissionsgrenzwert
jedenfalls während der vom Bundesrat festgelegten Sanierungsfrist zu
dulden habe, so könne der Betreiber der Anlage vor Ablauf dieser Frist
grundsätzlich nicht zu einer Enteignungsentschädigung verpflichtet
werden. Insofern bemesse sich die Dauer von entschädigungslos zu
duldenden Störungen an den Sanierungsvorschriften im Umweltschutzgesetz
und in der Lärmschutz-Verordnung. Solange die Sanierungsfrist noch
laufe, könne im Allgemeinen nicht gesagt werden, die Einwirkungen
seien im enteignungsrechtlich relevanten Sinn ihrer Dauer nach
aussergewöhnlich. Nicht zu entscheiden sei dagegen, wie sich die Rechtslage
ausnehme, wenn die Sanierungsfrist überschritten werde oder eine Sanierung
nur mit Erleichterungen möglich sei.
8.3 Die im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr erarbeiteten
Grundsätze haben sich auch auf dem Gebiete der Luftfahrt niedergeschlagen:
Im Rahmenkonzessionsverfahren für den Ausbau (5. Etappe) des Flughafens
Zürich (BGE 124 II 293 E. 21a S. 337) ist auf enteignungsrechtliche
Entschädigungsbegehren hin auf das bundesgerichtliche Urteil verwiesen
worden, nach dem der Betreiber einer übermässig lärmigen Anlage in
der Regel nicht vor Ablauf der Sanierungsfrist zur Zahlung einer
Enteignungsentschädigung verpflichtet werden könne. Dies müsse
grundsätzlich auch beim Ausbau einer Anlage gelten, die bereits
sanierungspflichtig sei oder durch die Erweiterung sanierungspflichtig
werde. Die Anmeldung eines Entschädigungsbegehrens aus formeller Enteignung
für die mit dem Ausbau des Flughafens Zürich verbundenen Lärmimmissionen
erscheine daher - vor der Festlegung der massgeblichen Belastungsgrenzwerte
und dem Beginn des Laufs der Sanierungsfrist - zur Zeit jedenfalls als
verfrüht. Es könnte sich einzig fragen, ob ein solcher Anspruch nicht
insoweit sofort entstehe, als beim Ausbau Erleichterungen gemäss Art. 18
in Verbindung mit Art. 17 USG gewährt würden. Diese Frage wurde jedoch
offen gelassen.
Noch im gleichen Jahr hat das Bundesgericht in einem
enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahren für übermässige
Lärmimmissionen aus dem Betrieb des Flughafens Genf entschieden, dass dem
Beschwerdeführer trotz der noch nicht laufenden (und damit noch nicht
abgelaufenen) Sanierungsfrist ein Ersatzanspruch aus Enteignungsrecht
zusteht. Da für den Flughafen Genf noch kein Sanierungsverfahren
eingeleitet worden sei, könne dieser Sachverhalt nicht mit Fällen
verglichen werden, wo bereits ein konkretes Sanierungsprojekt vorliege. Zu
unterscheiden sei auch zwischen Situationen, in denen es nur um bereits
vorhandene Lärmimmissionen gehe, und jenen, in denen infolge Ausbaus der
Flughafenanlagen mit Mehrlärm zu rechnen sei; in solchen Fällen könne
allenfalls die Anmeldung enteignungsrechtlicher Entschädigungsansprüche,
die vor der definitiven Bewilligung für den Ausbau und der damit
verbundenen Sanierungsanordnung erfolge, als verfrüht betrachtet werden
(BGE 124 II 543 E. 6 S. 557).
Im Baukonzessionsverfahren für das Dock Midfield des Flughafens Zürich
hat das Bundesgericht schliesslich erklärt, im Rahmen des vorliegenden
(nicht mit einer Enteignung verbundenen) Verfahrens bzw. des nachlaufenden
Bewilligungsverfahrens sei allein über die umweltschutzrechtliche
Verpflichtung zur Ergreifung von Schallschutzmassnahmen und die
Übernahme entsprechender Kosten zu befinden. Das schliesse nicht aus,
dass in einem getrennt vom umweltschutzrechtlichen Verfahren geführten
Enteignungsverfahren Entschädigungsansprüche bejaht werden könnten,
die unter Umständen auch in Form von ergänzenden baulichen Massnahmen
als Realleistungen im Sinne von Art. 18 EntG abzugelten seien. Ob
die Voraussetzungen für die Zusprechung enteignungsrechtlicher
Entschädigungsleistungen gegeben seien, sei aber nicht im
Baukonzessionsverfahren zu entscheiden (BGE 126 II 522 E. 50 S. 597).
Erwägung 9
9. Zusammenfassend kann die Rechtsstellung der von übermässigen
Einwirkungen eines Flughafens betroffenen Eigentümer von Wohnliegenschaften
aufgrund der Rechtsordnung und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
wie folgt umschrieben werden:
9.1 Während der Geltung des luftfahrtrechtlichen Lärmzonen-Regimes
hatten die Eigentümer - neben den im jeweiligen Einspracheverfahren
anzubringenden Einwendungsmöglichkeiten - Gelegenheit, für ihre
in die Lärmzone einbezogenen Grundstücke bei der Eidgenössischen
Schätzungskommission sowohl gestützt auf Art. 44 LFG Entschädigung
(in Geld) für die auf eine materielle Enteignung hinauslaufenden
Nutzungsbeschränkungen zu fordern als auch im formellen
Enteignungsverfahren Entschädigung in Geld für die Entwertung ihrer
Liegenschaften und/oder bauliche Schallschutzmassnahmen für die bestehenden
Wohnbauten zu verlangen. Standen dem Eigentümer Entschädigungen aus
materieller sowie aus formeller Enteignung zu, durften diese den
entstandenen Schaden nicht übersteigen.
9.2 Die - noch nicht vollständig abgeschlossene - Ablösung
des Lärmzonenplans durch die Instrumente des Umweltschutzrechts hat,
zumindest auf den ersten Blick, zu gewissen Doppelspurigkeiten bei den
Einsprache- und Entschädigungsrechten der lärmbelasteten Grundeigentümer
geführt. So können diese nicht mehr nur im enteignungsrechtlichen
Einspracheverfahren geltend machen, die übermässigen Einwirkungen seien
nicht unvermeidbar (vgl. E. 6), sondern auch im umweltschutzrechtlichen
Sanierungsverfahren um Emissionsbeschränkungen und Erlass entsprechender
Verkehrs- oder Betriebsvorschriften ersuchen. Werden im Sanierungsverfahren
Erleichterungen gewährt, so sind die übermässig lärmbetroffenen Gebäude
in der Umgebung des Flughafens mit Schallschutzfenstern zu versehen
oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu schützen (Art. 20 und 25
Abs. 3 USG). Solche Schallschutzvorkehren dürfen aber, wie oben dargelegt
(E. 8.2), auch im enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahren verlangt
oder von Amtes wegen angeordnet werden.
Die gestützt auf das Enteignungsgesetz anzuordnenden
Schallschutzvorkehren hängen jedoch von anderen Voraussetzungen ab als
die umweltschutzrechtlichen baulichen Massnahmen. Enteignungsrechtliche
Entschädigungsleistungen in jeder Form können für übermässige
Lärmeinwirkungen nur zuerkannt werden, wenn die drei Voraussetzungen der
Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere
des Schadens gegeben sind (vgl. E. 7.1 in fine). Da das Bundesgericht in
seiner Rechtsprechung die Schwelle der Vorhersehbarkeit des mit dem Betrieb
der Landesflughäfen verbundenen Lärms auf den 1. Januar 1961 festgesetzt
hat (BGE 121 II 317 E. 6b/aa S. 334 ff.; 123 II 481 E. 7b S. 491),
dürfte nur ein kleiner Teil der lärmbetroffenen Grundeigentümer zu den
enteignungsrechtlich Anspruchsberechtigten zählen. Umweltschutzrechtliche
Schutzvorkehren sind demgegenüber - dem Gesetzeszweck entsprechend - bei
Überschreiten des massgebenden Lärmgrenzwertes unabhängig von weiteren
Voraussetzungen zu ergreifen. Allerdings sind umweltschutzrechtliche
Schallschutzvorkehren in der Umgebung bestehender, nicht wesentlich
geänderter Flughafenanlagen erst ab Überschreiten des Alarmwerts
zu treffen (Art. 20 Abs. 1 USG), während enteignungsrechtliche
Entschädigungsansprüche gemäss der Praxis grundsätzlich bei Lärmbelastungen
über dem Immissionsgrenzwert entstehen (BGE 119 Ib 348 E. 5b S. 356). Die
Abgeltung übermässiger Lärmbelastung erfolgt daher bei bestehenden, nicht
wesentlich geänderten Flughäfen - wie beim Flughafen Genf - in erster Linie
auf der Grundlage des Enteignungsrechts. Werden dagegen - wie im Falle
des Flughafens Zürich - Anlagen und Betrieb wesentlich geändert und damit
vorzeitig sanierungspflichtig, treten die ebenfalls ab Überschreitung des
Immissionsgrenzwertes zu treffenden umweltschutzrechtlichen Massnahmen
(Art. 25 Abs. 3 USG) in den Vordergrund. Die Zusprechung einer
enteignungsrechtlichen Entschädigung fällt in diesen Fällen insoweit
in Betracht, als die lärmbetroffenen Liegenschaften auch nach der
(umweltschutzrechtlichen) Lärmisolierung der Bauten lärmbedingt entwertet
bleiben. Die beiden Verfahren schliessen einander somit nicht aus und
können parallel geführt werden.
Erwägung 10
10. Die in der Spezialgesetzgebung wie im Umweltschutzrecht
getroffenen Regelungen über den Schutz vor übermässigem Lärm haben
sich somit nach bisheriger Rechtsprechung auf die Verjährung der
enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche für andauernde
übermässige Immissionen wie folgt ausgewirkt: Wie sich BGE 124 II
543 E. 5b und c sinngemäss entnehmen lässt, ist der Einführung der
luftfahrtrechtlichen Lärmzone keine Bedeutung für die Verjährung von
Forderungen aus formeller Enteignung beigelegt worden. Der Beginn der
Verjährung der Entschädigungsansprüche von Genfer Grundeigentümern
ist lediglich deshalb auf den Zeitpunkt des Verbindlichwerdens der
Lärmzonenpläne festgelegt worden, weil die Komplexität der Rechtslage
und das Verhalten der Flugplatzbehörde zu Unsicherheiten über den
einzuschlagenden Rechtsweg führte und erst mit der Veröffentlichung der
Lärmzonenpläne Klarheit darüber geschaffen wurde, dass die Grundeigentümer
ihre Entschädigungsbegehren, sei es infolge materieller oder formeller
Enteignung, nunmehr anzumelden hätten.
In BGE 123 II 560 ist dagegen aus den umweltschutzrechtlichen
Bestimmungen über die Sanierung öffentlicher Anlagen abgeleitet worden,
eine solche müsse, falls sie unmittelbar bevorstehe bzw. noch vor
Ablauf der Sanierungsfrist möglich sei, den enteignungsrechtlichen
Entschädigungsanspruch verdrängen. Hieraus könnte - wie
dies die Beschwerdegegner tun - der Schluss gezogen werden, die
enteignungsrechtlichen Ansprüche seien vor Ablauf der Sanierungsfrist gar
nicht verjährbar. Die im fraglichen Entscheid getroffene Lösung bedarf
jedoch der Präzisierung: Die bevorstehende Sanierung einer Verkehrsanlage
vermag das Entstehen des enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch nur
dann zu hemmen, wenn feststeht oder höchst wahrscheinlich ist, dass durch
Massnahmen an der Quelle übermässige Immissionen vollständig beseitigt
werden können und damit eine dauernde Unterdrückung der nachbarlichen
Abwehrrechte vermieden werden kann. Ist dagegen klar, dass im laufenden
oder noch durchzuführenden Sanierungsverfahren Erleichterungen gewährt
und passive Schallschutzmassnahmen angeordnet werden müssen, wird der
enteignungsrechtliche Anspruch als solcher wie dargelegt (E. 9.2 in fine)
nicht verdrängt. Kann mit anderen Worten die umweltschutzrechtliche
Sanierung zwar den Umfang des im Enteignungsverfahrens zu ersetzenden
Schadens verringern, nicht aber die Enteignung selbst verhindern, so
hat der Umstand, dass noch ein Sanierungsverfahren durchgeführt werden
muss, auf die Entstehung und die Verjährung des enteignungsrechtlichen
Entschädigungsanspruchs keinen Einfluss. Soweit sich aus BGE 123 II
560 E. 4 S. 569 ff. und BGE 124 II 293 E. 21a S. 337 f. etwas anderes
herleiten lässt, kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden.
Für das vorliegende Verfahren ergibt sich hieraus, dass das Entstehen
und die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche der
Nachbarn des Flughafens Zürich weder durch die Ausscheidung von Lärmzonen
in den achtziger Jahren noch durch die - infolge der 5. Bauetappe
vorzeitig ausgelöste - Sanierungspflicht beeinflusst worden sind,
steht doch hinsichtlich dieser Sanierung von vornherein fest, dass auch
durch zusätzliche Massnahmen an der Quelle übermässige Lärmimmissionen
in der Flughafen-Umgebung, so auch in Opfikon, nicht völlig vermieden
werden können (vgl. BGE 126 II 522 E. 40 S. 571, E. 47 und 48 S. 590
ff.). Im Übrigen ist mit Blick auf die im Baukonzessionsverfahren
grundsätzlich gewährten Erleichterungen das in diesem Rahmen erstellte
Schallschutzkonzept bereits teilweise umgesetzt worden.
Erwägung 11
11. Der Präsident der Schätzungskommission hat die Frage, ob von einer
fünfjährigen Verjährungsfrist auszugehen sei oder ob nicht richtigerweise
eine zehnjährige Frist gelten müsse, im angefochtenen Entscheid ebenfalls
offen gelassen. Zu dieser Frage kann auf die gefestigte bundesgerichtliche
Rechtsprechung verwiesen werden, die mit dem Entscheid BGE 105 Ib 6
(Brandenberger) eingeleitet und verschiedentlich, so ausdrücklich auch
für Entschädigungsansprüche infolge Fluglärms (vgl. BGE 124 II 543 E. 4
S. 549), bestätigt worden ist. Danach gilt bei formeller Enteignung
der Abwehrrechte, welche die Nachbarn eines öffentlichen Werkes vor
übermässigen Lärmimmissionen schützen, grundsätzlich eine Verjährungsfrist
von fünf Jahren ab Entstehung des Entschädigungsanspruchs. Entsteht
der geltend gemachte Schaden nicht unmittelbar durch den Bau oder die
Inbetriebnahme des öffentlichen Werkes, so beginnt die fünfjährige Frist
zu laufen, wenn Einwirkung und Schaden objektiv erkennbar sind (vgl.
BGE 108 Ib 485 E. 3a).
Die von den Beschwerdegegnern vorgetragene Kritik vermag nicht
zu überzeugen. Soweit die fünfjährige Frist für die Anmeldung von
Schadenersatzansprüchen wegen übermässiger Lärmeinwirkungen generell
als zu kurz bezeichnet wird, ist darauf hinzuweisen, dass nachträgliche
Entschädigungsbegehren, falls für den Bau oder Betrieb des Werkes bereits
ein Enteignungsverfahren mit öffentlicher Planauflage stattgefunden
hat, binnen nur sechs Monaten anzumelden sind und nach Ablauf dieser
Frist verwirken (Art. 41 Abs. 2 lit. b EntG). Dies gilt auch für die
nachträgliche Inanspruchnahme nachbarlicher Abwehrrechte, obschon die
von übermässigen Einwirkungen Betroffenen nicht durch persönliche Anzeige
auf die Verwirkungsfrist aufmerksam gemacht werden müssen (vgl. Art. 31
EntG; BGE 105 Ib 6 E. 2; 111 Ib 15 E. 8 S. 24, 280 E. 3b S. 285; 113
Ib 34 E. 3 S. 38; 116 Ib 386 E. 3d in fine S. 394). Im Lichte dieser
Gesetzesbestimmungen erscheint die Verjährungsfrist von fünf Jahren
als ausreichend.
Soweit die Beschwerdegegner weiter zu bedenken geben, die
zehnjährige Verjährungsfrist für Entschädigungsansprüche infolge
kommunaler Zonenplanung (BGE 108 Ib 334 E. 5b S. 340) sei aus Gründen
der Rechtssicherheit für die formelle Enteignung zu übernehmen, ist zu
bemerken, dass für Forderungen, die im Zusammenhang mit öffentlichen Werken
und Unternehmungen des Bundes entstehen, regelmässig eine Verjährungsfrist
von fünf Jahren angenommen wird (vgl. BGE 126 II 54 E. 7 S. 61 mit
Hinweisen). So sieht namentlich Art. 44 LFG für materielle Enteignungen
infolge Einbezugs in Sicherheitszonenpläne (bzw. in Lärmzonenpläne) eine
fünfjährige Frist zur Anmeldung von Entschädigungsansprüchen vor. Da im
Weiteren das zürcherische Fluglärmgesetz wie geschildert nie zum Tragen
kam (E. 7.3), hilft den Beschwerdegegnern der Hinweis auf § 183ter EG ZGB,
der die Anmeldung von Entschädigungsbegehren während zehn Jahren zulässt,
nichts. Es ist daher auch im vorliegenden Verfahren davon auszugehen,
dass für die angemeldeten enteignungsrechtlichen Entschädigungsforderungen
eine fünfjährige Verjährungsfrist gilt.
Erwägung 12
12. Grundsätzlich ist unbestritten, dass die Verjährung
der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche für die
Flughafen-Immissionen mit Entstehung dieser Ansprüche zu laufen
beginnt und die Entstehung von den bereits erwähnten Voraussetzungen der
Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Einwirkungen sowie der Schwere
des Schadens abhängt (s. E. 9.2), die alle drei kumulativ erfüllt sein
müssen. Solange es an einem dieser Kriterien fehlt, kann der Anspruch nicht
entstehen und demnach nicht verjähren. Die Verjährung beginnt zudem erst
vom Zeitpunkt an zu laufen, in dem die Spezialität der Einwirkungen und
die Schwere des Schadens objektiv erkennbar sind. Der Enteignete kann
mit seiner Entschädigungsforderung nur säumig werden, wenn er von der
Intensität der Einwirkungen und der Schwere des Schadens bei gebotener
Sorgfalt Kenntnis haben kann (vgl. E. 11; BGE 108 Ib 485 E. 3; 111 Ib
280 E. 3b S. 285).
12.1 Zur Unvorhersehbarkeit der übermässigen Lärmeinwirkungen wird im
angefochtenen Entscheid ausgeführt, diese sei gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung jenen Grundeigentümern zugute zu halten, welche ihre
Liegenschaften schon vor dem 1. Januar 1961 erworben haben (BGE 121 II 317
E. 6 S. 334 ff.; 123 II 481 E. 7b S. 491; 128 II 231 E. 2.2 S. 234, 329 E.
2.1). Diese Bedingung sei in den vorliegenden Fällen durchwegs erfüllt,
da alle Gesuchsteller ihre Liegenschaften schon vor dem massgeblichen
Datum erworben hätten. Die Beschwerdeführer stellen diese Tatsache -
Nachprüfung vorbehalten - an sich nicht in Abrede, wollen aber allenfalls
geltend machen, dass der für den Flughafen Genf festgelegte Stichtag für
den Flughafen Zürich vorzuverlegen sei. Hierzu ist lediglich zu bemerken,
dass sich die fraglichen Erwägungen in BGE 121 II 317 E. 6 allgemein
auf die Luftfahrt und die Landesflughäfen bezogen haben und keineswegs
nur die Genfer Verhältnisse, sondern auch jene in Zürich berücksichtigt
worden sind. Dass die Einwirkungen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich
ebenfalls ab 1961 als voraussehbar gelten, ist in BGE 123 II 481 E. 7b
ausdrücklich bestätigt worden.
12.2 Die Voraussetzung der Spezialität ist nach ständiger Praxis
insbesondere dann gegeben, wenn die Lärmimmissionen eine Intensität
erreichen, die das Mass des Üblichen und Zumutbaren übersteigt. Dies
ist nach neuerer Rechtsprechung regelmässig anzunehmen, wenn die in der
eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung festgelegten Immissionsgrenzwerte
überschritten sind (BGE 119 Ib 348 E. 5b S. 356 ff.; s. auch BGE 122 II 337
E. 3 S. 342; 123 II 481 E. 7c S. 492). In den früheren Entscheiden sind
- solange die Belastungsgrenzwerte noch nicht festgelegt waren - in der
Regel die Vorschläge der eidgenössischen Kommission für die Beurteilung
von Lärm-Immissionsgrenzwerten beigezogen worden (vgl. BGE 121 II 317
E. 8c S. 339; 124 II 543 E. 5a S. 552; 126 II 522 E. 43 S. 575 ff.;
s. auch BGE 110 Ib 340 E. 3, 4 und 7).
Tritt die Übermässigkeit der Lärmbelastung nicht schon bei der
Inbetriebnahme eines Werkes, sondern erst infolge Verkehrszunahme oder
einer Betriebsänderung ein, ist aufgrund der konkreten Verhältnisse
zu entscheiden, ab wann die Einwirkungen als unüblich und unzumutbar
einzustufen sind. Dabei darf, wie in den Genfer Fällen erwogen worden
ist, unter Umständen auch einer von der Verkehrsentwicklung unabhängigen
speziellen Situation, in der sich die Lärmbetroffenen befunden haben,
Rechnung getragen werden (BGE 122 II 543 E. 5a-c S. 551 ff.; vgl. oben E.
8.1).
12.2.1 Im angefochtenen Entscheid wird dargelegt, in den der
Anmeldung der Entschädigungsbegehren vorangehenden Jahren habe die
Lärmbelastung in Opfikon-Glattbrugg während des Tages offenkundig weit
über den nachträglich festgesetzten Grenzwerten gelegen. Gemäss den vom
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) beigezogenen Flugbewegungsstatistiken
sei die in den Jahren 1993 bis 1995 übliche Zahl von Abflügen auf Piste 16
(Tagesmittel 40 bis 50 Starts) im Herbst 1996 verdoppelt worden, was zu
einer ununterbrochenen und offenbar unerträglichen Lärmbelastung geführt
habe. Nach neuerem Stand der Wissenschaft, der nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung in Fluglärmfragen zu berücksichtigen sei (BGE 126 II 522 E.
45), dürfe bei der Ermittlung der Störwirkung von Fluglärm nicht allein auf
den gemessenen, gemittelten Dauerlärmpegel Leq abgestellt werden, sondern
bilde auch die Anzahl der Flugbewegungen eine wichtige Determinante für
das Ausmass der Belästigung. Es erscheine als logisch und nachvollziehbar,
dass die Anzahl der Flugbewegungen zumindest ein gewichtiges Indiz für das
Störungspotential darstelle. Habe mithin das neue Abflugregime auf Piste
16 ab Herbst 1996 die störenden Einwirkungen verstärkt und namentlich
die früheren Ruhepausen durch einen "Dauerlärmteppich" ersetzt, so könne
dies mit dem Zeitpunkt der objektiven Erkennbarkeit der Übermässigkeit
gleichgesetzt werden. Die in den Jahren 1998 und 1999 angemeldeten
Entschädigungsansprüche könnten daher auch bei Annahme einer fünfjährigen
Verjährungsfrist nicht verjährt sein.
Die Beschwerdeführer bringen zur Voraussetzung der Spezialität der
Immissionen vor, gemäss den Angaben der Grundeigentümer selbst habe sich
der Dauerschallpegel Leq seit Beginn der statistischen Messungen im Jahre
1972 in einer Höhe bewegt, die über den heutigen Immissionsgrenzwerten
liege. Allein diese Tatsache - und nicht etwa die Anzahl Flugbewegungen
- sei für die Frage der Spezialität der Einwirkungen bzw. den Lauf der
Verjährungsfrist massgebend. Die Übermässigkeit der Einwirkungen sei der
Bevölkerung um den Flughafen Zürich denn auch bekannt gewesen. Diese könne
sich nicht darauf berufen, dass sie sich mit der Lärmbelastung zunächst
noch abgefunden habe, bis diese bei weiterem Ansteigen des Lärmpegels
unerträglich geworden sei. Für die Feststellung der Spezialität der
Einwirkungen sei auf die objektive Erkennbarkeit und nicht auf das
subjektive Empfinden der einzelnen Betroffenen abzustellen. Im Übrigen
seien die Verhältnisse in Zürich mit jenen in Genf, die das Bundesgericht
bewogen hätten, den Beginn der Verjährungsfrist auf den Zeitpunkt der
Publikation der Lärmzonenpläne zu legen, durchaus vergleichbar. Der Beginn
der Verjährungsfrist sei daher auf Ende August 1987, den Zeitpunkt der
amtlichen Veröffentlichung der Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich
zu legen, falls nicht davon auszugehen sei, dass die Voraussetzung der
Spezialität nicht schon bei Überschreiten der Immissionsgrenzwerte anfangs
der siebziger Jahre erfüllt gewesen sei.
In der Beschwerdeantwort legen die gesuchstellenden Anwohner zum
Zeitpunkt des Spezialitäts-Eintritts dar, dieser sei nicht allein
anhand der seinerzeit noch gar nicht bestehenden Immissionsgrenzwerte
zu bestimmen. Das Bundesgericht habe in den Verfahren um den Flughafen
Genf eine von diesen Werten unabhängige, praktische und opportune Lösung
gewählt, die sinngemäss auf die Verhältnisse in Zürich übertragen werden
müsse. Dabei sei zu berücksichtigen, dass in Zürich - im Gegensatz zu
Genf - nie ein offizielles Enteignungsverfahren mit Aufforderung zur
Anmeldung der Entschädigungsbegehren durchgeführt worden sei. Ausserdem
lägen die Grundstücke der Gesuchsteller in Opfikon bloss in der Lärmzone C
oder sogar ausserhalb des Perimeters; die Eigentümer seien daher in ihren
Nutzungsrechten nicht eingeschränkt worden und hätten keinen Anlass gehabt,
irgendwelche Entschädigungsforderungen anzumelden. Zu beachten sei weiter,
dass die Piste 16 ursprünglich nur den Langstreckenflugzeugen gedient
habe und wohl ab 1993 etwas vermehrt benutzt worden sei. Erst mit der
Einführung der 4. Welle und der plötzlichen Verdoppelung der täglichen
Flugbewegungen im Herbst 1996 sei aber der Fluglärm in Opfikon erkennbar
unerträglich geworden.
12.2.2 Nach den Darlegungen beider Seiten herrscht weitgehend
Einigkeit darüber, dass in den fraglichen Siedlungsgebieten
von Opfikon-Glattbrugg die mit den Abflügen auf Piste 16
verbundene Lärmbelastung schon geraume Zeit vor Anmeldung der
Entschädigungsforderungen die Immissionsgrenzwerte überstieg, falls diese
damals bereits festgesetzt gewesen wären. Für die Beschwerdeführer genügt
dies zur Bejahung der Spezialität der Immissionen, für die Beschwerdegegner
kann dieser Umstand mit Blick auf die vom Bundesgericht für den Flughafen
Genf gewählte Sonderlösung nicht allein ausschlaggebend sein. Tatsächlich
sind die seinerzeit vom Bundesgericht geprüften Verhältnisse um den
Flughafen Genf in gewisser Hinsicht den Zürcher Gegebenheiten sogar
ähnlicher, als es die Beschwerdegegner wahr haben wollen. Insbesondere ist
auch im Kanton Genf für die Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte nie
ein Enteignungsverfahren mit öffentlicher Planauflage durchgeführt worden,
in welchem alle Lärmbetroffenen zur Anmeldung ihrer Entschädigungsansprüche
aufgefordert worden wären. Vielmehr ist auf die Begehren von Anwohnern
und auf bundesgerichtliches Urteil hin jeweils in den Einzelfällen ein
Verfahren eröffnet worden (vgl. BGE 124 II 543 E. 4a S. 549, E. 5c/bb
S. 554, E. 5c/cc S. 557). Der Kanton Zürich hat sich der Einleitung
solcher Verfahren in den wenigen Fällen, in denen ausdrücklich darum
ersucht wurde, nie widersetzt (vgl. BGE 106 Ib 241 Sachverhalt; BGE 123
II 481 Sachverhalt S. 485). Insofern mag in Zürich weniger Unsicherheit
über den einzuschlagenden Rechtsweg bestanden haben als in Genf. Ob die
Tatsache, dass die Liegenschaften der heutigen Gesuchsteller seinerzeit
in die Lärmzone C mit den geringsten Nutzungsbeschränkungen einbezogen
worden sind, gegen die Erkennbarkeit der Spezialität der Lärmeinwirkungen
in den nachfolgenden Jahren spricht, wie dies die Beschwerdegegner meinen,
ist ebenfalls zweifelhaft.
Die Frage des Eintritts der Spezialität der Lärmimmissionen und
deren Erkennbarkeit kann aber letztlich offen bleiben, weil - wie im
Folgenden darzulegen sein wird - angesichts der besonderen Verhältnisse
in Opfikon-Glattbrugg davon ausgegangen werden darf, dass bis zur starken
Zunahme des Abflugverkehrs auf Piste 16 Ende 1996 an den lärmbetroffenen
Liegenschaften kein schwerer Schaden eingetreten bzw. ein solcher
jedenfalls objektiv nicht erkennbar war.
12.3 Die Voraussetzung der Schwere des lärmbedingten Schadens
findet ihre Rechtfertigung im Grundsatz, dass eine Entschädigung nicht
für jeden beliebigen staatlichen Eingriff und damit auch nicht für jede
beliebige Beeinträchtigung durch den öffentlichen Verkehr geschuldet
wird. Der Schaden muss somit eine gewisse Höhe oder einen gewissen
Prozentsatz des Gesamtwertes einer Liegenschaft erreichen, um Anlass
zu Entschädigung zu geben (vgl. BGE 110 Ib 340 E. 2 und 11; 123 II 481
E. 7d S. 493). Ausserdem wird verlangt, dass die Beeinträchtigung eine
dauernde oder doch von gewisser Dauer und nicht bloss vorübergehend sei
(BGE 123 II 560 E. 4b/bb S. 571 mit weiteren Hinweisen). Dabei kann
offen bleiben, in welchen Fällen sich die Dauer der entschädigungslos
zu duldenden Einwirkungen - wie im soeben zitierten Entscheid erwähnt -
nach den umweltschutzrechtlichen Sanierungsvorschriften richte.
Im angefochtenen Entscheid wird mit Hinweis auf BGE 124 II 543
E. 5a S. 552 erwähnt, das Kriterium der Schwere sei für den Beginn der
Verjährungsfrist im Zusammenhang mit Fluglärmimmissionen nicht signifikant.
Das Bundesgericht hat an der angegebenen Stelle tatsächlich bemerkt,
dass die Voraussetzung des schweren Schadens für die Verjährung nicht
bedeutsam sei, da sie bloss die Geltendmachung von nur geringfügigen
Schäden ausschliessen wolle. Nun spielte der Eintritt eines schweren
Schadens im damaligen Fall für den Lauf der Verjährung deshalb keine
Rolle, weil Eintritt und Erkennbarkeit des Schadens wie häufig mit
Eintritt und Erkennbarkeit der Spezialität der Einwirkungen zeitlich
zusammenfielen. Dies ändert aber nichts daran, dass sich ein Schaden auch
erst nachträglich ergeben oder erkennbar sein kann und erst im Zeitpunkt,
in dem der Schaden die enteignungsrechtlich erhebliche Grösse erreicht,
dem Betroffenen ein - verjährbarer - Entschädigungsanspruch erwächst. Wie
bereits mehrfach dargelegt, kann dem Enteigneten ein Entschädigungsanspruch
nur erwachsen, wenn ein erheblicher Schaden eingetreten ist, und die
fünfjährige Frist nur zu laufen beginnen, wenn der Schaden in seiner
Schwere objektiv erkennbar ist. Im Zusammenhang mit der Verjährungsfrage
ist daher grundsätzlich ebenfalls zu prüfen, ob und ab wann der Eintritt
eines schweren Schadens bejaht werden kann.
Ist im Einzelfall die Höhe des Schadens zur Festsetzung der
Entschädigung zu ermitteln, so sind neben der Lärmbelastung auch die
Lage, die Art und die Umgebung der Grundstücke zu berücksichtigen (BGE
116 Ib 11 E. 3a S. 21 f.; 117 Ib 15 E. 2b S. 18). Steht, wie hier auf
allgemeine Verjährungseinrede hin, Eintritt und objektive Erkennbarkeit
der Wertverminderung ganzer Quartiere in Frage, dürfen auch weitere
Gegebenheiten in Betracht gezogen werden, die - wie wirtschaftliche
und räumliche Entwicklungen sowie sämtliche Auswirkungen der lärmigen
öffentlichen Anlage selbst - die Immobilienwerte zu beeinflussen vermögen.
Aufgrund der in Opfikon eingetretenen Entwicklungen kann wie schon erwähnt
geschlossen werden, dass die fluglärmbedingte Entwertung der fraglichen
Wohnliegenschaften vor Ende 1996 enteignungsrechtlich nicht ins Gewicht
fiel bzw. objektiv nicht als schwerer Schaden erkennbar war:
12.3.1 Wie die Beschwerdegegner zu Recht unterstreichen, wurde die
im Jahre 1958 auf 3'700 m verlängerte "Blindlandepiste" 16/34 zunächst
vorwiegend als Landepiste benutzt, während die Piste 28 in Richtung
West als Haupt-Abflugpiste diente. Nach dem Regierungsratsbeschluss
über Lärmbekämpfungvorschriften und -verfahren auf dem Flughafen Zürich
vom 3. März 1976 (Zürcher Gesetzessammlung 748.31; OS 46 S. 53) waren
zwischen 07.01 Uhr und 21.00 Uhr normalerweise alle Abflüge auf Piste
28/10 durchzuführen und stand die Piste 34/16 nur zur Verfügung, wenn
ein Abflug auf Piste 28/10 aus operationellen Gründen nicht möglich
war (Ziff. 6.3.1). Zwischen 21.01 und 07.00 Uhr waren normalerweise
alle Abflüge von Strahlflugzeugen auf verkürzter Piste 34 - also in
Richtung Norden - durchzuführen (Ziff. 6.3.3), wobei Luftfahrtzeuge,
die beim Wegflug von Piste 34 an der Messstelle Oberglatt in der Regel
mehr als 95 dB(A) Lärm erzeugten, zwischen 22.01 und 06.00 Uhr nicht
zugelassen waren (Ziff. 6.3.6). Diese Regelung galt bis zur Änderung
des Betriebsreglementes am 19. August 1992.
Dass die Piste 16 nicht zu einer Haupt-Abflugpiste werden solle,
liess sich auch aus der mehrmals überarbeiteten, im Jahre 1987 verbindlich
werdenden Lärmzonenplanung schliessen. Die Lärmzonenpläne für den Flughafen
Zürich wiesen die hier fraglichen Quartiere der damals bestehenden und
erwarteten künftigen Lärmbelastung entsprechend lediglich der Zone C zu,
in der Wohnnutzungen grundsätzlich zulässig sind. In die Zone B, in welcher
Wohnbauten grundsätzlich ausgeschlossen sein sollten, wurde südlich der
Piste 16 lediglich ein rund 800 m langer Streifen einbezogen. Demgegenüber
sind in der Verlängerung der Westpiste 28 und nördlich der Piste 32
und 34 ausgedehntere Gebiete als Lärmzone B ausgeschieden worden. Da §
2 Abs. 4 des Zürcher Fluglärmgesetzes die festgelegten Lärmschutzzonen
auch für einen künftigen Ausbau des Flughafens sowie für die An- und
Abflugwege als verbindlich erklärte, schien die relativ lärmgeschützte
Lage von Opfikon als gesichert.
Nach der Änderung des Betriebsreglementes für den Flughafen Zürich vom
19. August 1992 (Zürcher Gesetzessammlung 748.22; OS 52 S. 378 ff.) blieb
zwar die Piste 16 in der Pistenrangordnung für Abflüge während des Tages
an letzter Stelle, doch sah § 11 des Anhangs 2 zum Betriebsreglement vor,
dass von dieser Rangfolge aus Gründen der Sicherheit und des Betriebes
- namentlich wegen ungenügender Pistenlänge - abgewichen werden könne.
Gestützt auf diese Regelung wurde die Piste 16 nun vermehrt für Starts
in Richtung Süden freigegeben, wobei sich diese Mehrbenutzung zunächst
vorwiegend auf den Morgen beschränkte und erst mit Einführung der 4. Welle
auf den ganzen Tag erstreckte.
Nach den im angefochtenen Entscheid genannten, von den
Beschwerdeführern nicht bestrittenen Zahlen sind die Abflugbewegungen auf
der Piste 16 in den Jahren 1993 bis 1995 zunächst kontinuierlich von rund
14'600 auf rund 18'600 angestiegen. Die Einführung der 4. Welle im Herbst
1996 bewirkte im Jahre 1997 praktisch die Verdoppelung der Starts über
Opfikon (35'920). In den Jahren 1998 (36'400 Abflüge) und 1999 (37'400
Abflüge) hat sich die Zahl dieser Flugbewegungen nochmals leicht und im
Jahr 2000 (58'294 Abflüge) erneut wesentlich erhöht. In neuester Zeit sind
die Flugbewegungszahlen aus den bekannten Gründen eingebrochen, doch liegen
die Zahlen der Starts auf Piste 16 auch nach den offiziellen Angaben der
Flughafenhalterin in den letzten Jahren noch deutlich über dem Niveau von
1995 (2001: 32'700 Abflüge; 2002: 27'700 Abflüge; 2003: 28'977 Abflüge).
Die mit der Verdoppelung der Flugbewegungen verbundene Mehrbelastung
der Bevölkerung im Süden der Piste 16 löste, wie sich aus den Akten
ergibt, vermehrte Anfragen und Proteste von Behörden und Privaten
(vgl. auch die Geschäftsberichte des Zürcher Regierungsrates von 1997
S. 290 und 1998 S. 279) sowie schliesslich die Anmeldung der vorliegenden
Entschädigungsforderungen aus.
12.3.2 In sozioökonomischer und siedlungspolitischer Hinsicht ist
festzustellen, dass die Nähe des Flughafens eine grosse Anziehungskraft
nicht nur auf das Gewerbe sondern auch auf die Wohn- und Arbeitsbevölkerung
ausgeübt hat. Nach Angaben der Stadt Opfikon haben sich infolge der
Nachbarschaft des Flughafens und der Stadt Zürich in dieser Gemeinde
über tausend Betriebe mit zusammen rund 16'000 Arbeitsplätzen angesiedelt
(www.opfikon.ch/home). Das Gebiet verfügt nicht zuletzt flughafenbedingt
über gut ausgebaute Infrastrukturanlagen. Diese Standortvorteile haben
südlich des Flughafens Zürich in allen Bauzonen zu hohen Landpreisen
geführt (vgl. ULRICH STIEGER, Räumliche und sozioökonomische Auswirkungen
des Flughafens Zürich, in: Informationsheft Raumplanung 2/98 S. 12 ff.;
s. auch Bodenpreisstatistik für Wohnbauland des Statistischen Amtes
des Kantons Zürich, www.statistik.zh.ch). Die Flughafennähe hat sich
mithin auch auf die Wohnliegenschaften jedenfalls solange wertvermehrend
ausgewirkt, als die Lärmbelastung einigermassen erträglich blieb. Weiter
ist bekannt, dass sich die Nachbargemeinden des Flughafens Zürich, so auch
die Stadt Opfikon, durch die Lärmbelastung und die Lärmzonenplanung nur
wenig in ihrer baulichen Entwicklung haben beeinflussen lassen (vgl. etwa
BGE 124 II 293 E. 31b S. 353). Auch der Kanton Zürich selbst hat kaum etwas
unternommen, um der Siedlungsentwicklung in Zürich-Nord und Opfikon Einhalt
zu gebieten. Vielmehr sind im kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 auch
Quartiere südlich der Piste 16 in eines der Zentrumsgebiete von kantonaler
Bedeutung einbezogen worden, deren Entfaltung als wirtschaftliche und
kulturelle Zentren aber auch als Wohngebiete mit hoher Ausnützung gefördert
werden soll (vgl. Kantonsratsbeschluss S. 27-31). Es bestanden daher
auch in dieser Hinsicht für die Grundeigentümer keine Anzeichen dafür,
dass ihre - noch nicht von Dauerlärm betroffenen - Liegenschaften erheblich
an Wert verlieren könnten oder schon verloren hätten.
12.3.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Opfikoner
Wohnquartiere südlich der Piste 16 hinsichtlich der Beeinträchtigung durch
den (Ab-)Flugverkehr eine spezielle Entwicklung durchlaufen haben, die
sich von jener anderer flughafennaher Siedlungsgebiete unterscheidet. Zwar
zählte die Stadt Opfikon seit jeher zu den fluglärmbelasteten Gemeinden,
doch befand sie sich im Vergleich etwa mit Rümlang oder Höri bis Mitte
der neunziger Jahre in einer einigermassen privilegierten Situation. Da
diese Vorzugslage durch den Lärmzonenplan gewährleistet schien und die
Gemeinde wie auch die Einwohner vom günstigen Einfluss des Flughafens auf
die Wirtschaft und den Immobilienmarkt profitierten, kann davon ausgegangen
werden, dass sich die flughafenbedingten Vor- und Nachteile lange Zeit
die Waage hielten. Es steht daher mit genügend hoher Sicherheit fest,
dass für die Grundeigentümer, die sich werkbedingte Vorteile ohnehin
an eine Enteignungsentschädigung anrechnen lassen müssen (vgl. Art. 20
Abs. 3 EntG), erst beim sprunghaften Ansteigen der Flugbewegungen
erkennbar wurde, dass die mit dem Flugverkehr verbundenen Belästigungen
die Standortvorteile nunmehr überwögen und erhebliche Entwertungen
ihrer Liegenschaften zur Folge haben könnten. Ist aber das erhebliche
Ausmass der fluglärmbedingten Schäden - deren Höhe im Einzelfall von der
Schätzungskommission zu überprüfen und zu bestimmen sein wird - erst nach
der Umstellung des Abflugbetriebes im Herbst 1996 erkennbar geworden,
so können die von den Beschwerdegegnern in den Jahren 1997 und 1998
angemeldeten Entschädigungsansprüche nicht verjährt sein.