BGE 130 II 39
130 II 39
6. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause
X. contre Département fédéral de justice et police (recours de droit
administratif)
2A.428/2003 du 26 novembre 2003
Regeste
Art. 13 lit. f BVO: Ausnahmen von der zahlenmässigen Begrenzung der
Ausländer; Situation der so genannten "Sans-papiers".
Zweck von Art. 13 lit. f BVO und Voraussetzungen für seine Anwendung,
insbesondere bei illegalem Aufenthalt (E. 3).
Prüfung des Einzelfalls anhand der allgemeinen Voraussetzungen von
Art. 13 lit. f BVO; es sind keine besonderen Kriterien im Zusammenhang
mit Schwarzmarkt und beschränkter sozialer Integration anwendbar, um der
Situation der illegalen Anwesenheit Rechnung zu tragen (E. 4 und 5).
Sachverhalt
X. est un ressortissant turc né le 20 février 1953. Divorcé, il est
père de cinq enfants nés entre 1973 et 1992 et vivant en Turquie. En
juillet 2001, à la suite d'un contrôle de police, il a été établi
que X. avait contrevenu aux art. 3 et 23 LSEE (RS 142.20) et un délai
de vingt-quatre heures lui a été imparti pour quitter le territoire
suisse. X. a rejoint le Collectif des sans-papiers du canton de Neuchâtel
et a été entendu le 20 septembre 2001 par le Service des étrangers du
canton de Neuchâtel. Il ressort des déclarations que X. a alors faites
qu'à partir de 1975, il aurait effectué plusieurs séjours en Suisse et
y aurait travaillé sans autorisation de séjour ni de travail.
Le 3 mars 1987, le Procureur du canton du Tessin a condamné X. à neuf
jours d'emprisonnement avec sursis pour infraction à l'art. 23 LSEE. Le
26 mars 1987, l'Office fédéral des étrangers, actuellement l'Office
fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, (ci-après:
l'Office fédéral) a prononcé à l'encontre de X. une interdiction d'entrée
en Suisse valable jusqu'au 25 mars 1990, en raison de son activité de
passeur. Le 23 novembre 1995, l'Office fédéral a pris à l'encontre de
X. une nouvelle décision d'interdiction d'entrée en Suisse valable du
25 novembre 1995 au 24 novembre 1998 essentiellement pour violations
graves des prescriptions de police des étrangers. Le 24 novembre 1995,
le "Bezirksamt Oberrheintal" à Altstätten (SG) a condamné X. à quatre
semaines d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour infraction à
la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (entrée,
séjour et travail sans autorisation; emploi d'une fausse pièce d'identité).
Le 27 novembre 2002, l'Office fédéral a refusé d'excepter X. des
mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6
octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21). Il a
notamment relevé que, par ses infractions aux prescriptions de police des
étrangers, l'intéressé avait démontré qu'il ne voulait ou ne pouvait pas
s'adapter à l'ordre établi en Suisse.
Le 17 juillet 2003, le Département fédéral de justice et police
(ci-après: le Département fédéral) a rejeté le recours de X. contre
la décision de l'Office fédéral du 27 novembre 2002 et confirmé
l'assujettissement de l'intéressé aux mesures de limitation. Comme
X. alléguait avoir séjourné quelque vingt et un ans en Suisse, le
Département fédéral a rappelé en particulier que les séjours illégaux en
Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au
Tribunal fédéral d'annuler la décision du Département fédéral du 17 juillet
2003 et de l'exempter des mesures de limitation du nombre des étrangers.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3. Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un
rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de
la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du
marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi
(art. 1er let. a et c OLE). L'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures
de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour
dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations
de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la
présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans
les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet
assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances
particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique.
II découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette
disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que
les conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est
soumise doivent être appréciées restrictivement. II est nécessaire
que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse
personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence,
comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être
mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire
l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de
graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême
gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du
cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité
n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue
l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs,
le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue
période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement,
et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas,
à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut
encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on
ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans
son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de
voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent
normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient
une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 128
II 200 consid. 4 p. 207/208 et la jurisprudence citée).
Le Tribunal fédéral a précisé que les séjours illégaux en Suisse
n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur (arrêt
2A.166/2001 du 21 juin 2001, consid. 2b/bb). La longue durée d'un
séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un
cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal.
Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque
sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente
d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état
de détresse justifiant de l'excepter des mesures de limitation du nombre
des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations
familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de
santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale,
etc. Il convient aussi de prendre en compte le retard des autorités
à décider du sort de la demande d'asile du requérant (ATF 124 II 110
consid. 3 p. 113) ou leur laxisme lorsqu'elles ont négligé d'exécuter
une décision prononçant le renvoi de Suisse de l'intéressé.
Erwägung 4
4. Le recourant est arrivé en Suisse pour la première fois en
1975 et n'a pas tardé à exercer une activité lucrative, sans toutefois
disposer d'autorisations de séjour ni de travail. Dès lors, selon ses
dires, il aurait vécu vingt-cinq ans en Suisse et au Liechtenstein.
En avril 1979, il aurait demandé une autorisation de travail qui lui
aurait été refusée. En 1986, il aurait déposé une demande d'asile qui
aurait été rejetée la même année. Ainsi, il n'aurait séjourné légalement
en Suisse que durant les quelques mois compris entre le dépôt et le rejet
de sa demande d'asile, en 1986. Ce n'est qu'en 2001, après un contrôle
de police, que l'intéressé a entrepris à nouveau des démarches afin de
régulariser sa situation. Depuis lors, il jouit d'une simple tolérance,
ce qu'on ne saurait assimiler à un séjour régulier. Compte tenu de la
jurisprudence rappelée ci-dessus (consid. 3), la durée du séjour en
Suisse du recourant ne peut être considérée comme déterminante, dans
l'application de l'art. 13 let. f OLE. En outre, l'intéressé n'a pas
seulement violé la législation concernant le statut des étrangers, comme
tous les travailleurs clandestins, en entrant, séjournant et travaillant
en Suisse sans autorisation. Il a aussi facilité l'entrée illégale d'un
compatriote en Suisse; il serait lui-même entré en Suisse alors qu'il
tombait sous le coup d'une interdiction d'entrée dans ce pays; il a
enfin utilisé une fausse pièce d'identité. En raison des infractions
susmentionnées, il a du reste été condamné à deux reprises à des peines
d'emprisonnement. Par ailleurs, l'intéressé ne peut pas se prévaloir d'une
intégration socio-professionnelle remarquable. En particulier, il semble
avoir eu un parcours professionnel un peu chaotique et il bénéficie même
d'une aide sociale régulière depuis le 20 février 2002. De plus, le fait
que le recourant maîtrise deux langues nationales après avoir passé plus
de vingt ans en Suisse n'est pas exceptionnel et ne saurait être considéré
comme la preuve d'une intégration hors du commun. Il en va de même du
fait qu'il pratiquerait un sport helvétique comme la lutte. En outre, même
s'il a noué des liens avec la population locale - ce qui paraît normal en
une vingtaine d'années -, sa relation avec la Suisse, où il n'a aucune
parenté, n'apparaît pas spécialement étroite. En revanche, l'intéressé
a gardé des attaches importantes avec sa patrie où vivent notamment ses
cinq enfants et où il est du reste retourné à plusieurs reprises. Dans
la décision attaquée, le Département fédéral a d'ailleurs relevé que,
depuis que le recourant avait été renvoyé de Suisse en 1995, il avait
passé environ la moitié de son temps en Turquie. Force est de considérer
qu'il pourrait s'y réintégrer sans trop de difficultés, et cela bien qu'il
aborde la cinquantaine, d'autant plus qu'il y a vécu jusqu'à son départ
pour la Suisse, en 1975. On ne saurait conclure de ce qui précède que la
situation de l'intéressé constitue un cas personnel d'extrême gravité.
Erwägung 5
5.
5.1 Le recourant fait valoir que la condition de clandestin dans
laquelle il a passé la majeure partie de sa vie depuis 1975 est un
élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité. Il demande,
en conséquence, que le Tribunal fédéral utilise désormais deux nouveaux
critères lorsqu'il examine si les conditions d'exemption des mesures de
limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE sont remplies: "la réalité et
les enjeux du marché parallèle du travail en Suisse" et "les conséquences
de ce marché sur la vie des travailleurs clandestins".
Le Tribunal fédéral sait qu'il existe en Suisse un marché illégal du
travail et que cette illégalité peut être la cause de nombreux abus. Selon
la législation en vigueur en Suisse, l'étranger qui veut exercer une
activité lucrative dans ce pays doit en principe obtenir une autorisation
de séjour et de travail. La réglementation édictée à ce sujet ne doit
pas être perçue comme un ensemble de tracasseries administratives. Elle a
pour but en particulier d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif
de la population suisse et celui de la population étrangère résidante,
de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs
et résidents étrangers ainsi que d'améliorer la structure du marché
du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi
(art. 1er OLE; cf. le consid. 3, ci-dessus). Elle tend à protéger les
travailleurs en leur donnant des garanties notamment en matière de
salaire et de protection sociale (art. 9 OLE). L'étranger qui élude
les prescriptions de police des étrangers et travaille clandestinement
ne bénéficie évidemment pas de ces garanties. Délibérément ou non, il
s'est lui-même mis dans une situation dépourvue de protection sociale,
même s'il n'a pas d'emblée réalisé les conséquences de son comportement
illicite. Au demeurant, il n'est pas rare que l'employeur remplisse ses
obligations sociales et fiscales à l'égard du travailleur même s'il
l'embauche illégalement. Dès lors, l'autorité de céans ne saurait
suivre le recourant quand il propose de tenir compte des critères
susmentionnés pour reconnaître un cas de rigueur. Le marché illégal du
travail, que l'intéressé compare à une "forme d'esclavage moderne",
existe et subsiste uniquement parce qu'il permet la rencontre d'une
certaine offre et d'une certaine demande, souvent du reste au détriment
de la rationalisation souhaitée de certains secteurs économiques. Or,
l'attitude que le recourant a adoptée pour pouvoir travailler en Suisse
contribue à ce marché condamnable. D'ailleurs, l'employeur qui engage un
travailleur clandestin est en principe lui-même sanctionné, pour autant
que les autorités compétentes en aient connaissance. Ainsi, l'étranger qui,
comme le recourant, vient travailler illicitement en Suisse ne saurait se
prévaloir de ses conditions de vie pour demander d'être exempté des mesures
de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE. Au surplus, admettre pour
cette raison un cas personnel d'extrême gravité irait à l'encontre du but
poursuivi par le législateur. En effet, cela inciterait les étrangers à
éluder la législation en vigueur dans l'intention d'obtenir ultérieurement
la régularisation de leur situation.
5.2 Le recourant part apparemment du principe que l'art. 13
let. f OLE doit permettre de donner un statut légal à un étranger vivant
illégalement en Suisse. Il est dès lors paradoxal, à son avis, de reprocher
à un étranger qui demande que son cas soit examiné au regard de cette
disposition d'être entré illégalement en Suisse et d'y avoir séjourné
illégalement. L'intéressé se plaint en particulier de l'importance que
le Département fédéral a attachée à ses condamnations de 1987 et de 1995.
Contrairement à ce que croit le recourant, l'art. 13 let. f OLE n'est
pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant
clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou
vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son
séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel
d'extrême gravité (cf. l'ATF 128 II 200). Dès lors, il n'est pas
contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de
l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions
aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne
faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition
de travailleur clandestin, à savoir entrée, séjour et travail en Suisse
sans autorisation. Toutefois, le recourant a adopté un comportement plus
grave dans la mesure où il a facilité l'entrée illégale d'un compatriote
en Suisse, où il serait lui-même entré dans ce pays alors qu'il faisait
l'objet d'une interdiction d'y entrer et où il a utilisé une fausse pièce
d'identité. Le Département fédéral a simplement relevé que l'intéressé
n'avait pas eu un comportement irréprochable en Suisse. On ne saurait
dès lors faire grief à l'autorité intimée d'avoir attaché une importance
disproportionnée aux infractions que le recourant a commises.
5.3 L'intéressé reproche au Département fédéral d'être tombé dans
l'arbitraire en relativisant la durée de son séjour en Suisse par rapport
au temps qu'il a passé en Turquie.
Comme on l'a rappelé ci-dessus (consid. 3), la durée d'un séjour en
Suisse n'est pas déterminante dans l'examen d'un cas de rigueur au sens
de l'art. 13 let. f OLE, lorsque ledit séjour est illégal. En revanche,
l'autorité compétente doit vérifier dans quelle situation se trouverait
l'intéressé s'il devait retourner dans son pays d'origine. Or, les facultés
de réintégration d'un étranger dans sa patrie dépendent en particulier
de ce qu'il y a vécu antérieurement ainsi que des contacts qu'il y a
gardés. En considérant que l'intéressé avait conservé des liens étroits
avec la Turquie en raison notamment des années qu'il y avait passées,
le Département fédéral n'a pas violé le droit fédéral; en particulier,
il n'a pas excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation.
5.4 Le recourant demande que le critère de l'intégration sociale
soit nuancé pour tenir compte de sa condition de clandestin.
Comme déjà dit (consid. 5.2), l'art. 13 let. f OLE n'est pas d'abord
destiné à régulariser la situation des travailleurs clandestins. Il
convient d'appliquer à cette catégorie d'étrangers les mêmes critères
qu'aux autres étrangers. Le fait que certains étrangers aient opté pour
l'illégalité peut les desservir au regard des conditions d'une exemption
des mesures de limitation du nombre des étrangers. Ainsi, la durée du
séjour illégal qu'ils ont effectué en Suisse n'est pas prise en compte
(cf. le consid 3, ci-dessus). De même, il n'y a pas lieu de définir à leur
intention un critère particulier d'intégration sociale, pour tenir compte
de leur clandestinité, et de leur accorder sous cet angle un traitement
de faveur dans l'application de l'art. 13 let. f OLE, par rapport aux
étrangers qui ont toujours séjourné légalement en Suisse.
5.5 Le recourant se plaint que le Département fédéral ait
procédé à une appréciation arbitraire des preuves et ait agi de façon
déloyale. L'autorité intimée lui aurait demandé de fournir des preuves
de ses séjours en Suisse dont elle n'aurait tenu compte que pour établir
la persistance de ses liens avec son pays d'origine.
Dans une lettre du 24 janvier 2003 adressée au conseil de l'intéressé,
le Département fédéral a notamment écrit:
"Nous vous invitons par ailleurs à produire jusqu'au 25 février 2003
toutes pièces utiles (attestations de travail, fiches de salaires,
décomptes AVS etc...) susceptibles de confirmer les déclarations de
votre mandant relatives aux périodes durant lesquelles il prétend
avoir séjourné et travaillé en Suisse sans autorisation."
Il incombait au Département fédéral d'établir les faits de la
cause. Or, par définition, un travailleur clandestin, comme le recourant,
est ignoré des services administratifs. Dès lors, l'intéressé était le
seul à pouvoir produire les preuves attestant de la véracité de ses
allégations. La demande de preuves faite par le Département fédéral
n'est donc pas critiquable en soi. En outre, cette requête était très
générale et laissait la liberté à l'intéressé de produire "toutes pièces
utiles". L'autorité qui doit se prononcer sur l'exemption d'un étranger
des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE doit examiner
globalement la situation de l'intéressé. Ainsi, les pièces demandées
par le Département fédéral pouvaient par exemple servir à déterminer si
le recourant était revenu ou non en Suisse à une époque où il tombait
sous le coup d'une interdiction d'entrée dans ce pays. Le recourant qui
produit des pièces ne peut pas exiger qu'elles soient utilisées seulement
dans la mesure où elles sont favorables à son argumentation et qu'elles
soient ignorées pour le surplus. En choisissant de produire des documents
prouvant qu'il avait transféré de l'argent de Suisse en Turquie durant
certaines périodes, l'intéressé a établi, d'une part, qu'il était alors en
Suisse et, d'autre part, qu'il avait gardé des liens avec sa patrie. On ne
saurait reprocher au Département fédéral d'avoir violé le droit fédéral,
en particulier d'avoir excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation, en
tenant compte des pièces produites par le recourant dans leur ensemble. Au
demeurant, l'autorité intimée ne s'est pas fondée uniquement sur les
versements que le recourant a effectués à destination de la Turquie pour
considérer que l'intéressé avait conservé des liens avec ce pays.