BGE 129 V 370
129 V 370
56. Auszug aus dem Urteil i.S. I. gegen IV-Stelle des Kantons Zürich und
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
I 385/01 vom 9. Juli 2003
Regeste
Art. 97 Abs. 2 AHVG; Art. 41 und 81 IVG; Art. 88bis IVV; Art. 55
Abs. 3 VwVG; Art. 54 Abs. 1, Art. 55 Abs. 2 und Art. 56 ATSG: Aufschiebende
Wirkung; Dauer.
Bestätigung der Rechtsprechung gemäss BGE 106 V 18, wonach der
mit der revisionsweise verfügten Herabsetzung oder Aufhebung einer
Rente oder Hilflosenentschädigung verbundene Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde bei Rückweisung der Sache an die Verwaltung auch
für den Zeitraum dieses Abklärungsverfahrens bis zum Erlass der neuen
Verwaltungsverfügung andauert.
Sachverhalt
A.- Die 1973 geborene, seit 1995 bevormundete I. bezog neben einer
ganzen Invalidenrente (ab 1. November 1995) seit 1. Januar 1992 eine
Entschädigung wegen Hilflosigkeit mittleren Grades. Mit Verfügung vom 5.
März 1996 hob die IV-Stelle des Kantons Zürich die Hilflosenentschädigung
revisionsweise auf Ende April 1996 auf und entzog einer allfälligen
Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Das Sozialversicherungsgericht des
Kantons Zürich hiess die dagegen eingereichte Beschwerde mit Entscheid
vom 21. September 1998 in dem Sinne gut, dass es die angefochtene
Verfügung aufhob und die Sache an die IV-Stelle zurückwies, damit diese,
nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen, über den Anspruch der
Versicherten auf eine Entschädigung wegen Hilflosigkeit leichten Grades
neu verfüge.
Nach erfolgten Abklärungen verneinte die IV-Stelle mit Verfügung vom
16. November 1999 einen Anspruch auf eine Entschädigung wegen Hilflosigkeit
leichten Grades.
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde wies das
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 11. Mai
2001 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt I. beantragen, in
Aufhebung des kantonalen Entscheides und der Verfügung vom 16. November
1999 sei ihr bis Ende Dezember 1999 eine Hilflosenentschädigung mittleren
Grades auszurichten und ab 1. Januar 2000 eine unbefristete Entschädigung
wegen Hilflosigkeit mindestens leichten Grades zuzusprechen.
Die IV-Stelle schliesst auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das kantonale Gericht und das Bundesamt
für Sozialversicherung (BSV) verzichten auf eine Vernehmlassung.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.
2.1 Ändert sich der Grad der Invalidität eines Rentenbezügers in einer
für den Anspruch erheblichen Weise, so ist nach Art. 41 IVG die Rente für
die Zukunft entsprechend zu erhöhen, herabzusetzen oder aufzuheben. Diese
Bestimmung gilt gemäss Art. 86 IVV sinngemäss für die Revision der
Hilflosenentschädigung. Laut Art. 88bis Abs. 2 lit. a IVV erfolgt die
Herabsetzung oder Aufhebung der Renten und Hilflosenentschädigungen
frühestens vom ersten Tag des zweiten der Zustellung der Verfügung
folgenden Monats an.
2.2 Gemäss Art. 97 Abs. 2 AHVG (anwendbar auf dem Gebiete der
Invalidenversicherung nach Art. 81 IVG) kann die Ausgleichskasse in ihrer
Verfügung einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen,
auch wenn die Verfügung auf eine Geldleistung gerichtet ist; im Übrigen
gilt Art. 55 Abs. 2 bis 4 VwVG. Die aufschiebende Wirkung bedeutet, dass
die in der Verfügung angeordnete Rechtsfolge vorläufig nicht eintritt,
sondern gehemmt wird. Der tatsächliche und rechtliche Zustand der
Beschwerdeangelegenheit soll einstweilen erhalten bleiben (KÖLZ/HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, Rz 647; ZIMMERLI/KÄLIN/KIENER, Grundlagen des öffentlichen
Verfahrensrechts, Bern 1997, S. 138; GEROLD ZOLLIKOFER, Aufschiebende
Wirkung und vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsrechtspflegeverfahren
des Bundes und des Kantons Aargau, Diss. Zürich 1980, S. 10). Der
Entzug des Suspensiveffektes, als Ausnahme zur aufschiebenden Wirkung
(KÖLZ/HÄNER, aaO, Rz 650), bedeutet dagegen, dass die angefochtene
Verfügung sofort vollstreckt werden kann (BGE 124 V 88 Erw. 6a mit
Hinweisen; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai
1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N 15
f. zu Art. 68 VRPG).
Erwägung 3
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, der Anspruch
auf eine Entschädigung wegen Hilflosigkeit mittleren Grades bestehe
statt bis Ende April 1996 (1. Revisionsverfügung vom 5. März 1996)
schon aus formellen Gründen bis Ende Dezember 1999, nämlich in Anwendung
von Art. 88bis Abs. 2 lit. a IVV bis zu dem der Zustellung der zweiten
Revisionsverfügung vom 16. November 1999 folgenden Monat. Mit dem ersten
Entscheid des kantonalen Gerichts seien die Verfügung vom 5. März 1996
und damit auch der Entzug des Suspensiveffekts der Beschwerde vollständig
aufgehoben worden. Erst mit der zweiten Revisionsverfügung vom 16. November
1999 sei der Anspruch auf die Hilflosenentschädigung verneint worden. Die
Einstellung der Leistung wirke daher erst ab Ende Dezember 1999 (Art.
88bis Abs. 2 lit. a IVV).
3.2 Nach der mit BGE 106 V 18 begründeten Rechtsprechung des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts erscheint es - unter Vorbehalt
einer allfällig missbräuchlichen Provozierung eines möglichst frühen
Revisionszeitpunktes durch die Verwaltung - als geboten, den mit der
revisionsweise verfügten Herabsetzung oder Aufhebung einer Rente oder
Hilflosenentschädigung verbundenen Entzug der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde bei Rückweisung der Sache an die Verwaltung auch noch
für den Zeitraum dieses Abklärungsverfahrens bis zum Erlass der neuen
Verwaltungsverfügung andauern zu lassen. Diese Rechtsprechung ist in
ZAK 1987 S. 263 bestätigt worden. Sie ist auch im Falle eines in einem
Wiedererwägungsverfahren ergangenen Rückweisungsentscheides anwendbar
(nicht veröffentlichtes Urteil M. vom 15. Juli 1987, I 530/86).
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist die Rechtsprechung
gemäss BGE 106 V 18 zu ändern. Damit stellt sich die Rechtsfrage, ob im
Revisionsverfahren nach Art. 41 IVG im Falle erst- oder letztinstanzlicher
richterlicher Rückweisung der Sache an die Verwaltung zu näherer Abklärung
und neuer Verfügung die allfällige Herabsetzung der Leistung im Sinne von
Art. 88bis Abs. 2 lit. a IVV auf die ursprüngliche (hier: 5. März 1996)
oder auf die neue Kassenverfügung (hier: 16. November 1999) zu beziehen
ist, wenn der Beschwerde durch die Verwaltung der Suspensiveffekt entzogen
worden ist. Diese Frage prüft das Eidgenössische Versicherungsgericht
mit voller Kognition (AHI 2000 S. 182 Erw. 2b).
3.3 Sprechen keine entscheidenden Gründe zu Gunsten einer
Praxisänderung, ist die bisherige Praxis beizubehalten. Gegenüber dem
Postulat der Rechtssicherheit lässt sich eine Praxisänderung grundsätzlich
nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis,
veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen
entspricht. Nach der Rechtsprechung ist eine bisherige Praxis zu
ändern, wenn sie als unrichtig erkannt oder wenn deren Verschärfung
wegen veränderter Verhältnisse oder zufolge zunehmender Missbräuche für
zweckmässig gehalten wird (BGE 127 V 273 Erw. 4a, 355 Erw. 3a, 126 V 40
Erw. 5a; zu Art. 4 Abs. 1 aBV ergangene, weiterhin geltende Rechtsprechung:
BGE 125 I 471 Erw. 4a, 124 V 124 Erw. 6a, 387 Erw. 4c, je mit Hinweisen).
3.4 Im vorliegenden Zusammenhang haben sich seit Erlass der erwähnten
Urteile weder die äusseren Verhältnisse verändert noch die allgemeinen
Rechtsanschauungen gewandelt. Fraglich und zu prüfen ist daher, ob die
von der Beschwerdeführerin angestrebte Lösung besserer Erkenntnis der
ratio legis entspricht als die bisherige Rechtsprechung.
Erwägung 4
4.
4.1 Gemäss der Begründung von BGE 106 V 18 wird bei rein formaler
Betrachtungsweise im Falle der Rückweisung der Sache an die Verwaltung
zu ergänzender Abklärung und neuer Revisionsverfügung die angefochtene
Revisionsverfügung aufgehoben. Gleichzeitig fällt der sinngemäss oder
ausdrücklich verfügte Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
mit dem Rückweisungsurteil der Beschwerdeinstanz dahin. Demnach würde die
ursprüngliche, rechtskräftige Leistungsverfügung ihre Wirkungen einstweilen
weiter entfalten. Die gewährte Rente oder Hilflosenentschädigung müsste
also beispielsweise selbst dann bis zu der nach den Abklärungen der
Verwaltung zu erlassenden neuen Verfügung ausgerichtet werden, wenn diese
die ursprüngliche, im Beschwerdeverfahren aufgehobene Revisionsverfügung
bestätigt, mit welcher die Rente oder die Hilflosenentschädigung
herabgesetzt oder aufgehoben worden ist.
4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei aus Gründen
der Rechtssicherheit und im Sinne der Koordination zum allgemeinen
Bundesverwaltungsrecht (Hinweis auf ZIMMERLI/KÄLIN/KIENER, aaO, S. 141)
die unterschiedliche Praxis im Sozialversicherungsrecht aufzugeben.
Zudem schliesse sie sich der von FRANZ SCHLAURI geäusserten Kritik an.
Dieser Autor (Die vorsorgliche Einstellung von Dauerleistungen in der
Sozialversicherung, in: SCHAFFHAUSER/SCHLAURI, [Hrsg.], Die Revision von
Dauerleistungen der Sozialversicherung, St. Gallen 1999, S. 205 ff.) hält
zu BGE 106 V 18 im Wesentlichen fest, der Verwaltung stehe das Instrument
des vorsorglichen Leistungsstopps zur Verfügung. Deshalb habe sich der
Richter nicht um die Erhaltung der Effekte des Entzugs der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde aus einem erledigten Verfahren zu kümmern. Es habe
Folgendes zu gelten (aaO, S. 206):
"Wird eine Revision durch Entzug der aufschiebenden Wirkung als
gleichzeitig angeordnete vorsorgliche Massnahme sofort vollstreckbar
und
handelt es sich um eine definitive Revisionsverfügung, so ist bis zum
Endentscheid erster oder zweiter Gerichtsinstanz der Rentenstopp
gewährleistet. Will ihn die Verwaltung nach der Rückweisung der Sache
aufrechterhalten, so steht ihr vor dem Erlass einer neuen
Revisionsverfügung die vorsorgliche Massnahme des vorläufigen
Rentenstopps zur Verfügung. In diese Sache hat sich der Richter erst
wieder auf Rekurs gegen diese neue, positive vorsorgliche Massnahme
einzumischen. Seine eigene Bestätigung des vorläufigen Rentenstopps
während des Revisionsprozesses soll ohne Not nicht über den Zeitraum
des
Gerichtsverfahrens hinaus Wirkung entfalten".
In diese Kritik stimmt auch UELI KIESER (Das Verwaltungsverfahren
in der Sozialversicherung, Zürich 1999, S. 195 Fussnote 1072) ein,
weil die Rechtsprechung ausser Acht lasse, dass die Notwendigkeit
einer erneuten Abklärung in der Regel nicht auf das Verhalten des
Versicherten zurückgehe, sondern vom Verwaltungsträger zu verantworten
sei. Andere Autoren, welche die Rechtsprechung gemäss BGE 106 V 18
darstellen, äussern sich nicht näher (z.B. THOMAS LOCHER, Grundriss des
Sozialversicherungsrechts, 2. Aufl., Bern 1997, S. 374 N 18; GUSTAVO
SCARTAZZINI, Zum Institut der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde in
der Sozialversicherungsrechtspflege, in: SZS 1993 S. 339 f.).
4.3 Es trifft zu, dass der mit dem Entzug der aufschiebenden
Wirkung verbundene vorläufige Zustand mit dem instanzabschliessenden
Entscheid ohne weiteres dahinfällt (GYGI, Aufschiebende Wirkung und
vorsorgliche Massnahmen in der Verwaltungsrechtspflege, in: ZBl 1976 S. 11;
SCARTAZZINI, aaO, S. 339; ZIMMERLI/KÄLIN/KIENER, aaO, S. 141). Dieses
Prinzip hat das Eidgenössische Versicherungsgericht mit BGE 106 V 18
bewusst durchbrochen. Es hat sich zu den zeitlichen Auswirkungen des
Suspensiveffekts einer Beschwerde, wenn diese abgewiesen wird, in BGE 112 V
74 generell geäussert (vgl. auch GEROLD STEINMANN, Vorläufiger Rechtsschutz
im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren,
in: ZBl 1993 S. 149). Danach ist in den meisten Fällen eine rückwirkende
Aufhebung des Suspensiveffekts anzunehmen. Die damit verbundene formale,
aber dogmatisch korrekte Betrachtungsweise führt indessen im Verfahren
der Revision von Sozialversicherungsleistungen zu einem sachlich
unbefriedigenden Resultat (BGE 106 V 20 Erw. 3 Ingress in fine), weil sie
ausser Acht lässt, dass dieses Revisionsverfahren bei einer Rückweisung
des Falles an die Verwaltung zu näherer Abklärung und neuem Entscheid
materiell noch nicht abgeschlossen ist. Die mit dem Wegfall des Entzugs der
aufschiebenden Wirkung verbundenen Rechtsfolgen treten zum Vornherein nicht
ein, wenn die Beschwerdeinstanz die noch notwendigen Abklärungen selber
vornimmt und je nach deren Ergebnis die angefochtene Revisionsverfügung
bestätigt oder korrigiert. Damit stossende Ungleichheiten vermieden werden,
darf es keinen Unterschied ausmachen, ob die Beschwerdeinstanz oder die
Verwaltung die ergänzenden Abklärungen vornimmt und neu entscheidet. Auch
diesbezüglich ist BGE 106 V 20 Erw. 3a zu bestätigen. Der Entscheid
entspricht heute ebenso der ratio legis wie beim Erlass dieses Urteils.
Bestätigt die Verwaltung nach Durchführung der von der
Beschwerdeinstanz angeordneten Abklärung die angefochtene und
aufgehobene Revisionsverfügung, so wäre, falls die Leistung im Sinne der
ursprünglichen Verfügung weiter gewährt wurde, eine Rückforderung gemäss
Art. 49 IVG (in Verbindung mit Art. 47 AHVG) vielfach erschwert oder gar
verunmöglicht (vgl. dazu AHI 2000 S. 184 Erw. 5). Ergeben dagegen die
durch die Verwaltung durchgeführten Abklärungen die Unrichtigkeit der
angefochtenen Revisionsverfügung, so muss die Nachzahlung der Leistung
verfügt werden. Auch diese Betrachtungsweise (BGE 106 V 20 Erw. 3b)
führt zur Bestätigung der bisherigen Praxis, weil der Versicherte in
der Regel keinen Schaden erleidet (vgl. nunmehr auch die in Art. 26
Abs. 2 ATSG vorgesehene Verzugszinspflicht). Dazu kommt, dass gegen
den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerdeweg offen steht
(Art. 81 IVG und Art. 97 Abs. 2 AHVG in Verbindung mit Art. 55 Abs. 3 VwVG
sowie Art. 54 Abs. 1 lit. b und Art. 55 Abs. 2 ATSG; AHI 2000 S. 181),
womit der erforderliche Rechtsschutz gewährleistet ist (BGE 106 V 21
Erw. 3d). Die Kritik von SCHLAURI (aaO, S. 205) richtet sich denn auch
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht gegen das, wie er
sagt, vernünftige praktische Ergebnis, sondern gegen die Begründung von BGE
106 V 18. Den Einwänden von KIESER (aaO) ist teilweise bereits Rechnung
getragen worden. Die Rechtsprechung gemäss BGE 106 V 18 ist nämlich auch
dann anzuwenden, wenn die Revisionsverfügung zwar nicht aus materiellen,
jedoch aus formellen Gründen aufgehoben und deshalb die Sache an die
Verwaltung zurückgewiesen wird (nicht veröffentlichtes Urteil G. vom
26. Januar 1996, I 351/95). Indessen hat das kantonale Gericht die in
der Revisionsverfügung entzogene aufschiebende Wirkung der Beschwerde
für den Zeitraum wieder herzustellen, den das Verfügungsverfahren
in Anspruch genommen hätte, wenn es formell korrekt durchgeführt
worden wäre (nicht veröffentlichtes Urteil St. vom 1. Dezember 1999, I
633/98). Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass auch mit Blick
auf das Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 keine Änderung der
Rechtsprechung angezeigt ist. Art. 56 ATSG enthält keine Regelung zu einer
allfälligen aufschiebenden Wirkung der Beschwerde (KIESER, ATSG-Kommentar,
Zürich 2003, N 16 zu Art. 56 mit Hinweisen auf die Materialien).
4.4 Fragen könnte man sich, ob in Anlehnung an die Praxis des
Bundesrates (VPB 42 [1978] Nr. 94 S. 419, 40 [1976] Nr. 21 S. 97
Erw. 11; PETER SCHMID, Die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat,
Diss. Bern 1996, S. 206) die angefochtene Verwaltungsverfügung im
Sinne einer vorsorglichen Massnahme der Beschwerdeinstanz provisorisch
aufrechterhalten wird. Nach der Konzeption von SCHLAURI (aaO, S. 205)
ist es Sache der Verwaltung, nach einem Rückweisungsurteil vor dem Erlass
der neuen Revisionsverfügung im Sinne einer vorsorglichen Massnahme
einen Rentenstopp zu verfügen, wenn sie den Entzug des Suspensiveffekts
weiter dauern lassen möchte. In diesem Zusammenhang ist auch an negative
und damit der aufschiebenden Wirkung nicht zugängliche Verfügungen zu
denken (dazu BGE 126 V 407), wie beispielsweise wenn ein Anspruch durch
Zeitablauf erloschen ist (Erschöpfen der Taggeldberechtigung nach aKUVG,
RSKV 1982 Nr. K 472 S. 19 Erw. 3), wenn ein Anspruch auf Leistungen von
Anfang an zeitlich begrenzt war (BGE 123 V 39) oder wenn rückwirkend über
die Anspruchsvoraussetzungen entschieden wird (BGE 126 V 409 unten mit
Hinweis auf eine nicht veröffentlichte Präsidialverfügung T. vom 11. Mai
2000, in welcher nach längerer Physiotherapiebehandlung die für weitere
Leistungen vorausgesetzte Wirtschaftlichkeit verneint wurde und daher
die Leistungen eingestellt wurden). Invalidenrenten werden in der Regel
unbefristet zugesprochen, unterliegen aber einer regelmässigen Revision
(Art. 87 Abs. 2 IVV), die alle drei bis fünf Jahre durchzuführen ist (Rz
5008 des Kreisschreibens des BSV über Invalidität und Hilflosigkeit in der
Invalidenversicherung [KSIH]). Verfügungen, mit welchen Dauerleistungen
herabgesetzt oder aufgehoben werden, gelten indessen trotz der
regelmässigen Revisionsüberprüfung nach ständiger Rechtsprechung nicht
als negative Verfügungen (vgl. BGE 105 V 266, ferner AHI 2000 S. 181).
Verfahrensrechtlich korrekt scheint die Lösung von SCHLAURI zu
sein (in gleichem Sinne auch ISABELLE HÄNER, Vorsorgliche Massnahmen
im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in: ZSR 1997,
2. Halbbd., S. 392 f. Rz 193), weil mit der Aufhebung der angefochtenen
Verwaltungsverfügung der Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht mehr
weiter gelten kann. Indessen haben weder Verwaltung noch Beschwerdeinstanz
in der hier interessierenden Konstellation nach der Konzeption von
BGE 106 V 18 ergänzende vorsorgliche Massnahmen zu treffen. Dafür
sprechen namentlich verwaltungsökonomische Aspekte, die gerade für
die Sozialversicherung als typische Massenverwaltung einiges Gewicht
haben. Eine Änderung der Rechtsprechung drängt sich demnach nicht auf.
4.5 Aus dem Gesagten folgt, dass die Beschwerdeführerin die
Hilflosenentschädigung nicht bereits aus formellen Gründen bis Ende
Dezember 1999 beanspruchen kann.