BGE 129 V 200
129 V 200
30. Arrêt dans la cause R. contre Office cantonal AI du Valais et Tribunal
des assurances du canton du Valais I 241/02 du 18 mars 2003
Regeste
Art. 12 bis 14 IVG; Art. 4 IVV: Anspruch auf Beiträge an die Kosten
der Hauspflege.
Die in Art. 4 IVV vorgesehene Kostenvergütung bei Hauspflege ist
an die Grundvoraussetzung geknüpft, dass eine medizinische Massnahme im
Sinne dieser Bestimmungen durchgeführt wird. Die Verordnungsbestimmung
verschafft keinen speziellen Anspruch auf unabhängig von medizinischen
Massnahmen erbrachte Hauspflege.
Art. 72 Abs. 1 AHVG; Art. 64 IVG: Tragweite der Weisungen des
Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV).
Dazu bestimmt, eine einheitliche Anwendung der gesetzlichen
Vorschriften zu gewährleisten, zielen Verwaltungsweisungen, insbesondere
die Weisungen der Aufsichtsbehörde, daraufhin ab, die Praxis der
Ausführungsorgane zu vereinheitlichen resp. zu kodifizieren. Nach
der Rechtsprechung richten sich solche Weisungen nur an die
Verwaltung. Gleichwohl würde es Sinn und Zweck von Art. 72 Abs. 1 AHVG,
in Verbindung mit Art. 64 Abs. 1 IVG, widersprechen, wenn die IV-Stellen
von einer mit Bundesrecht und Rechtsprechung nicht zu vereinbarenden
Weisung des BSV nicht abweichen dürften.
Sachverhalt
A.- R. est atteinte depuis sa naissance d'encéphalopathie d'origine
indéterminée avec infirmité motrice cérébrale spastique, déficience
mentale et grave dysphasie. Selon une communication du 22 juillet 1996,
l'Office cantonal AI du Valais a décidé l'octroi de contributions pour
soins à domicile.
A la suite d'une nouvelle enquête pour soins à domicile et après
avoir pris l'avis du docteur B., neuropédiatre et médecin traitant,
l'Office AI a supprimé avec effet au 1er mai 2001 les prestations pour
soins à domicile, au motif qu'aucune mesure médicale n'était prodiguée
à domicile (décision du 27 avril 2001).
B.- Par jugement du 4 mars 2002, le Tribunal des assurances du canton
du Valais a rejeté le recours formé par l'assurée contre cette décision.
C.- Représentée par sa mère, R. interjette recours de droit
administratif. En substance, elle conclut à l'annulation du jugement et
de la décision administrative, sous suite de dépens.
L'Office cantonal AI en propose le rejet alors que l'Office fédéral
des assurances sociales (OFAS) s'en remet à justice dans ses observations.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1. Ratione temporis, les dispositions de la Loi fédérale sur la partie
générale du droit des assurances sociales (LPGA), entrée en vigueur le
1er janvier 2003, ne sont pas applicables.
1.1 Selon un principe général du droit des assurances sociales,
l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en
force de chose jugée et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est
pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute
erronée et que sa rectification revête une importance notable. En outre,
par analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités
judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision d'une
décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des faits
nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire à une
appréciation juridique différente. Ces principes sont aussi applicables
lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet d'une
décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de
chose décidée (ATF 126 V 23 consid. 4b et les arrêts cités).
En particulier, lorsque l'assurance-invalidité entend revenir sur
l'octroi de prestations ayant fait l'objet d'une simple communication
(art. 74ter RAI) avec laquelle l'assuré était d'accord si bien qu'il n'y
a pas eu décision formelle (art. 74quater RAI), ces règles sont également
applicables (arrêt non publié V. du 28 novembre 1995 [I 139/95]).
1.2 Dans le cas d'espèce où les conditions d'une révision procédurale
ne sont manifestement pas remplies, la question doit être examinée sous
l'angle de la reconsidération. A cet égard, et contrairement à l'opinion
des premiers juges, un changement de jurisprudence n'est un motif ni de
révision au sens procédural du terme ni de reconsidération. Il ne s'agit
pas davantage d'un motif de révision au sens de l'art. 41 LAI.
En droit des assurances sociales, un changement de jurisprudence ne
peut qu'exceptionnellement conduire à la révocation d'une décision, même si
cette décision est assortie d'effets durables (notamment si elle concerne
des prestations périodiques). Il faut que la nouvelle jurisprudence ait
une telle portée générale qu'il serait contraire au droit à l'égalité de
ne pas l'appliquer dans tous les cas, en particulier en maintenant une
ancienne décision pour un seul assuré ou un petit nombre d'assurés. Si
cette condition est remplie, la modification n'aura, en règle ordinaire,
des effets que pour l'avenir. Cette pratique restrictive vaut en tout cas
lorsque l'application d'une jurisprudence nouvelle s'opérerait au détriment
du justiciable (ATF 119 V 413 consid. 3b et les références à la doctrine).
Reste à déterminer si la décision litigieuse est motivée par un
changement de jurisprudence - ce que contestent aussi bien l'office intimé
que la recourante -, auquel cas il y aurait lieu de considérer que les
conditions d'une reconsidération ne sont pas données.
1.3 Selon l'art. 14 al. 1 let. a LAI, les mesures médicales de
réadaptation prises en charge par l'assurance-invalidité en vertu des
art. 12 ou 13 LAI comprennent le traitement entrepris dans un établissement
hospitalier ou à domicile par le médecin ou, sur ses prescriptions,
par le personnel paramédical. Pour décider si le traitement aura lieu
à domicile ou dans un établissement, il faut tenir équitablement compte
des propositions du médecin traitant et des conditions personnelles de
l'assuré. L'assurance peut prendre en charge, en tout ou en partie,
les frais supplémentaires occasionnés par le traitement à domicile
(art. 14 al. 3 LAI). Aux termes de l'art. 4 RAI, édicté en vertu de
l'art. 14 al. 3 LAI, dans sa teneur valable dès le 1er juillet 1991,
l'assurance rembourse les frais occasionnés par l'engagement de personnel
d'assistance supplémentaire jusqu'à concurrence d'une limite à déterminer
dans le cas d'espèce, lorsque les soins à domicile dus à l'invalidité
excèdent en intensité et en temps, durant plus de trois mois, ce que
l'on peut raisonnablement exiger (al. 1). On admettra que l'assistance
raisonnablement exigible est dépassée si les soins dus à l'invalidité
excèdent deux heures par jour en moyenne ou si une surveillance constante
est nécessaire (al. 2).
Dans sa version applicable depuis le 1er juillet 1991, l'art. 4
al. 1 RAI, tel qu'il y a lieu de l'interpréter au regard de la loi, vise
uniquement les mesures médicales au sens des art. 12 et 13 LAI qui sont
effectuées à domicile, même si contrairement à la version précédente,
le sens littéral n'en est plus aussi évident (ATF 120 V 283 s. consid. 3).
Les règles dégagées par cet arrêt au sujet de l'art. 4 RAI en relation
avec les art. 12 à 14 LAI ont été reprises sans modification, notamment
dans un arrêt M. du 12 avril 1998 (VSI 2000 p. 24 s. consid. 2b). On doit
ainsi constater que, depuis l'entrée en vigueur de cette disposition, la
jurisprudence n'a pas évolué, si bien qu'une reconsidération pour d'autres
motifs que ceux retenus par la juridiction cantonale pouvait entrer en
ligne de compte, pour autant que les conditions en soient données.
Erwägung 2
2. Comme on l'a vu, le remboursement des soins à domicile, tel que
réglé par l'art. 4 RAI, est soumis à l'exigence fondamentale de la mise en
oeuvre d'une mesure médicale au sens de ces dispositions. La disposition
réglementaire ne crée aucun droit spécifique à des soins indépendants de
mesures médicales. En d'autres termes, il ne suffit pas que les frais des
soins à domicile soient dus à l'invalidité, ni que le surcroît de soins
que requiert l'assuré par rapport à une personne en bonne santé résulte
de l'infirmité. Il faut que les soins supplémentaires requis soient
occasionnés par la mise en oeuvre de mesures médicales de réadaptation.
Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que la recourante ne
remplissait pas les conditions justifiant l'octroi de ces contributions.
Postérieure à l'arrêt paru aux ATF 120 V 280 s. précité, la décision
non formelle d'octroi s'avère ainsi sans nul doute erronée. Au regard
des prestations en jeu, sa rectification revêt une importance notable si
bien que l'on doit considérer que les conditions d'une reconsidération
sont effectivement réalisées.
Erwägung 3
3.
3.1 Par circulaire no 155 du 6 avril 2000, l'OFAS a donné la directive
suivante au sujet des soins à domicile (art. 4 RAI):
"En vertu de la jurisprudence (ATF 120 V 284 consid. 3a), l'ouverture
du droit est liée à une condition: l'exécution de mesures médicales au
sens de l'art. 12 ou 13 LAI sur ordonnance médicale dans le cadre des
soins à domicile. Il conviendra de tenir compte de la jurisprudence
citée pour toutes les demandes pendantes, mais pour lesquelles aucune
décision n'a encore été prise, ainsi que pour toutes les demandes
futures.
Pour les demandes en cours, pour lesquelles des contributions aux
soins à domicile sont octroyées, la procédure suivante est applicable:
si lors d'un examen (par ex. révision), il apparaît que des
contributions aux soins à domicile ont été versées à tort car
l'ordonnance concernant des mesures médicales comprises dans ces soins
selon l'art. 12 ou 13 LAI faisait défaut, les contributions
continueront
d'être versées. Une augmentation ou une diminution des contributions
aux
soins à domicile en cours n'est admissible que s'il y a matière à
révision."
Dans ses observations, l'OFAS se réfère à sa circulaire et allègue
que suivant l'arrêt ATF 107 V 153, les assurés peuvent se prévaloir d'un
droit acquis.
3.2 Destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions
légales, les instructions de l'administration, en particulier de l'autorité
de surveillance visent à unifier, voire à codifier la pratique des organes
d'exécution. Elle ont notamment pour but d'éviter, dans la mesure du
possible, que les caisses rendent des décisions viciées qu'il faudra
ensuite annuler ou révoquer et d'établir des critères généraux d'après
lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt
de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants
droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard
de l'administration. Elles ne créent pas de nouvelles règles de droit
et donnent le point de vue de l'administration sur l'application d'une
règle de droit et non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Le
Tribunal fédéral des assurances en contrôle librement la constitutionnalité
et la légalité et doit s'en écarter dans la mesure où elles établissent
des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables
(ATF 127 V 61 consid. 3a, 126 V 68 consid. 4b, 427 consid. 5a, 125 V 379
consid. 1c et les références).
3.3 Aux termes de l'art. 64 al. 1 LAI, les offices AI exécutent la
présente loi sous la surveillance de la Confédération. L'art. 72 LAVS
s'applique par analogie.
Selon l'art. 72 al. 1 deuxième et troisième phrases LAVS, dans sa
teneur en vigueur depuis le 1er juillet 1987, le Conseil fédéral veille
à l'application uniforme des prescriptions légales sur l'ensemble du
territoire de la Confédération. Il édicte à cet effet les ordonnances
nécessaires et peut charger l'office fédéral compétent de donner aux
organes d'exécution de l'assurance des instructions garantissant une
pratique uniforme.
L'office fédéral veille à une application uniforme de la loi
(art. 64 al. 2 deuxième phrase LAI). Il donne aux offices chargés
d'appliquer l'assurance des instructions garantissant l'uniformité de
cette application en général ou dans des cas particuliers (art. 92 al. 1
deuxième phrase RAI).
3.4 L'art. 72 al. 1 seconde phrase LAVS, dans sa teneur en
vigueur jusqu'au 30 juin 1987, disposait que le Conseil fédéral veille à
l'application uniforme des prescriptions légales sur tout le territoire de
la Confédération et peut, à cet effet, et sous réserve de la jurisprudence,
donner aux caisses des instructions sur l'exécution des dispositions
légales.
Les commissions cantonales d'assurance-invalidité étaient ainsi
chargées d'appliquer l'assurance en se conformant, sous réserve de la
jurisprudence, aux instructions de l'autorité de surveillance, soit l'OFAS
(ATF 109 V 255 consid. 2c).
Par rapport à l'ancienne version, le nouveau texte de l'art. 72 al. 1
LAVS ne réserve plus expressément la jurisprudence. Dans son message du
21 novembre 1984 concernant la deuxième révision de l'assurance-invalidité
(FF 1985 I 79), le Conseil fédéral a indiqué ce qui suit:
"Cette disposition ne règle pas seulement la surveillance que les
organes de la Confédération exercent sur l'exécution de l'AVS,
mais est,
selon l'article 64, 1er alinéa, LAI, également valable dans le domaine
de l'AI. Les mesures de surveillance ayant pour but l'application
uniforme de la loi revêtent une importance particulière, car, outre les
caisses de compensation, les commissions et les offices régionaux AI
prennent aussi part à l'exécution. Sans le droit légalement consacré
qu'a la Confédération de donner des instructions, une bonne application
de la loi serait inconcevable, vu l'organisation fortement
décentralisée
de l'AVS et de l'AI. Le Conseil fédéral a naguère délégué au
Département
fédéral de l'intérieur et à l'Office fédéral des assurances sociales le
pouvoir d'édicter des instructions administratives (art. 176 al. 1er
RAVS; art. 89 et 92 RAI). Ces instructions n'engagent toutefois que les
organes d'exécution appliquant l'assurance et non pas les autorités
juridictionnelles.
Après l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 19 septembre 1978 sur
l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration
fédérale (DAOG; RS 172.010) des doutes ont surgi quant à savoir si
l'Office fédéral des assurances sociales a le droit d'édicter de telles
instructions administratives, une autorisation légale ne se trouvant
contenue ni dans la LAVS ni dans la LAI. Pour cette raison nous
proposons d'inclure dans la LAVS une disposition claire à ce sujet,
disposition qui serait alors automatiquement valable dans le domaine de
l'AI."
Il en résulte que, comme auparavant, l'OFAS doit s'en tenir à
la loi et à la jurisprudence en édictant des instructions et que,
dans cette mesure, les offices AI, comme auparavant les commissions
cantonales d'assurance-invalidité, appliquent l'assurance conformément
à ses instructions.
3.5 En l'espèce, la question se pose de savoir si l'Office AI était
libre de procéder à une reconsidération, nonobstant l'instruction contraire
de l'OFAS contenue dans la circulaire no 155 du 6 avril 2000.
Il est de jurisprudence constante que le droit fédéral des assurances
sociales ne connaît pas de droit acquis à une prestation d'assurance -
ou au montant d'une telle prestation - à moins que la loi ne le prévoie
par une disposition expresse, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence
(ATF 124 V 275 consid. 2b). D'autre part, et contrairement à l'opinion
de l'OFAS, on ne saurait déduire de l'arrêt ATF 107 V 153 l'existence
d'un droit acquis à des contributions pour soins à domicile. Dans le cas
particulier, la question n'est en effet pas de savoir si l'autorité de
surveillance a donné de son propre chef une nouvelle instruction moins
favorable aux assurés mais d'appliquer, conformément à la jurisprudence,
les conditions fixées à l'art. 4 RAI pour l'octroi de prestations. Or,
dans cette mesure, l'instruction qui, contrairement à la jurisprudence,
se fonde sur l'existence d'un droit acquis apparaît contraire au droit
fédéral aussi parce qu'elle aurait pour conséquence de faire obstacle à
la reconsidération d'une décision lorsque les conditions en sont données.
Dès lors il serait contraire au sens et au but de l'art. 72 al. 1
LAVS, en liaison avec l'art. 64 al. 1 LAI, que l'Office AI ne puisse
pas s'écarter d'une instruction de l'OFAS qui est en contradiction avec
le droit fédéral et la jurisprudence (PHILIPPE BOIS, La décision dans
le domaine des assurances sociales, in: Mélanges offerts à la Société
suisse des Juristes, Genève 1976, p. 49 s.). En effet, la reconsidération
du droit aux contributions pour soins à domicile est un motif pertinent
pour s'écarter de la circulaire no 155 du 6 avril 2000. Selon un principe
général du droit des assurances sociales, l'Office AI peut reconsidérer
une décision formellement passée en force de chose jugée et sur laquelle
une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, si les
conditions sont réunies. S'il fallait considérer malgré tout que l'Office
AI est lié par une instruction de l'OFAS l'empêchant de reconsidérer sa
décision par la suppression du droit aux prestations, cela reviendrait
à entraver l'application uniforme de l'art. 14 LAI, contrairement à ce
que prévoit l'art. 72 al. 1 LAVS.
3.6 Le jugement entrepris n'est ainsi, sous réserve de la motivation
donnée, pas contraire au droit fédéral.