Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

BGE 129 I 366



129 I 366

33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Schäppi und Mitb. gegen Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons
Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

    1P.223/2003 vom 27. August 2003

Regeste

    Änderung der Zürcher Kantonsverfassung betreffend Neuordnung des
Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat, Einheit der Materie; Art. 34
Abs. 2 BV.

    Grundsatz der Einheit der Materie: Grundlage, Anwendungsbereich,
Bedeutung (E. 2).

    Neuordnung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat (E. 3).

    Die Verfassungsänderung enthält unterschiedliche Teile, bildet indessen
eine grundsätzliche Gesamtvorlage zur Neuordnung des Verhältnisses zwischen
Kirchen und Staat und wahrt den Grundsatz der Einheit der Materie (E. 4).

Sachverhalt

    Mit der Änderung der Staatsverfassung des Kantons Zürich (SR
131.211) vom 7. Juli 1963 wurde das Verhältnis zwischen Kirchen und
Staat neu geordnet. Insbesondere wurden die Glaubens-, Gewissens-
und Kultusfreiheit garantiert, drei Religionsgemeinschaften als
öffentlichrechtliche Körperschaften anerkannt, deren Stellung
umschrieben, die sog. historischen Rechtstitel gewahrt und für die
öffentlichrechtlich nicht anerkannten Religionsgemeinschaften die
Bestimmungen des Privatrechts als massgeblich erklärt (Art. 64; BBl 1963
II 487 und 852). Im gleichen zeitlichen Zusammenhang wurden das Gesetz
über die evangelisch-reformierte Landeskirche und das Gesetz über das
römisch-katholische Kirchenwesen erlassen. - In der Folge blieben mehrere
Fragenkomplexe zum Verhältnis zwischen Kirchen und Staat kontrovers. Über
zwei kantonale, 1977 und 1995 abgelehnte Initiativen auf Trennung von Staat
und Kirche hinaus gaben zu Diskussionen Anlass die Fragen der Ablösung der
sog. historischen Rechtstitel, der Kirchensteuer (für juristische Personen
und Kollektivgesellschaften), der öffentlichrechtlichen Anerkennung
von weiteren Religionsgemeinschaften, der Organisationsautonomie der
öffentlichrechtlich anerkannten Religionsgemeinschaften sowie des
Stimmrechts von Ausländern.

    Am 31. März 2003 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich eine
grundlegende Neugestaltung der Stellung von Religionsgemeinschaften. Zum
einen verabschiedete er eine Änderung der Kantonsverfassung zur
Neuregelung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat, gestützt
darauf zum andern das Kirchengesetz und das Gesetz über die Anerkennung
von Religionsgemeinschaften (Anerkennungsgesetz). Die Änderung der
Kantonsverfassung vom 31. März 2003 (im Folgenden: nKV) hat, soweit im
vorliegenden Fall von Bedeutung, folgenden Wortlaut:

      Art. 16 3 Die kirchlichen Körperschaften des öffentlichen

      Rechts sowie die weiteren, als Körperschaften des öffentlichen

      Rechts anerkannten Religionsgemeinschaften regeln das Stimm- und

      Wahlrecht ihrer Mitglieder unter Wahrung der rechtsstaatlichen

      Anforderungen selbst.  Art. 47 4 Die Zuständigkeit zur Neubildung,

      Vereinigung oder Auflösung von Kirchgemeinden kann durch die

      Gesetzgebung den kirchlichen Körperschaften übertragen werden.

      Art. 64 1 Die Glaubens- und Gewissensfreiheit ist gewährleistet.

      2 Religionsgemeinschaften können staatlich anerkannt werden.  3 Durch

      die Anerkennung werden die Religionsgemeinschaften zu Körperschaften

      des öffentlichen Rechts oder erlangen andere Rechte.  Das Gesetz

      regelt die Voraussetzungen, Formen und Wirkungen der Anerkennung.

      4 Die evangelisch-reformierte Kirche, die römisch-katholische Kirche

      und die christkatholische Kirche sind staatlich anerkannt. Die

      evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden,

      die römisch-katholische Körperschaft und ihre Kirchgemeinden

      sowie die christ-katholische Kirchgemeinde sind Körperschaften

      des öffentlichen Rechts.  5 Die kirchlichen Körperschaften des

      öffentlichen Rechts sind im Rahmen des kantonalen Rechts autonom. Die

      Gesetzgebung regelt die Grundzüge ihrer Organisation, ihre Kompetenz

      zur Besteuerung der natürlichen und juristischen Personen sowie

      die staatlichen Beiträge.  Die Oberaufsicht des Staates bleibt

      vorbehalten.  6 Die Stimmberechtigten der Kirchgemeinden wählen

      ihre Pfarrerinnen beziehungsweise Pfarrer auf Amtsdauer.

    Gemäss dem Antrag des Regierungsrates zur Verfassungsänderung soll
mit der angestrebten Neuordnung des Verhältnisses zwischen Kirchen und
Staat eine erhöhte Autonomie der Kirchen erreicht werden, was Änderungen
vor allem in den Bereichen des Stimmrechts sowie der strukturellen und
organisatorischen Zuständigkeiten bedinge. Ferner werde die staatliche
Finanzierung kirchlicher Tätigkeiten auf eine neue Grundlage gestellt
werden und sollen die Bestimmungen über die historischen Rechtstitel
aufgehoben und das Recht der Kirchen zur Erhebung von Kirchensteuern für
juristische Personen in der Verfassung verankert werden. Schliesslich
sollen die drei genannten Religionsgemeinschaften als öffentlichrechtliche
Körperschaften mit weitgehender Autonomie anerkannt werden und die
verfassungsrechtliche Grundlage für ein Gesetz zur Anerkennung weiterer
Religionsgemeinschaften geschaffen werden. - Anlässlich der Beratungen der
Vorlage im Kantonsrat wurde u.a. die Frage einer allfälligen Aufteilung
der Verfassungsvorlage in zwei Teile diskutiert, entsprechende Anträge
wurden indessen abgelehnt und die Änderung der Kantonsverfassung als eine
einheitliche Vorlage verabschiedet.

    Peter Schäppi und weitere Stimmbürger und Stimmbürgerinnen haben
beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG
erhoben und wegen Missachtung des Grundsatzes der Einheit der Materie eine
Verletzung der Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2 BV gerügt. Sie
machen im Wesentlichen geltend, die Zusammenfassung der Entflechtung des
Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat einerseits und der Anerkennung
weiterer Religionsgemeinschaften anderseits verunmögliche eine freie
Willenskundgabe.

    Das Bundesgericht weist die Stimmrechtsbeschwerde ab.

Auszug aus den Erwägungen:

                       Aus den Erwägungen:

Erwägung 2

    2.  Die Beschwerdeführer machen mit ihrer Stimmrechtsbeschwerde
geltend, die vom Kantonsrat beschlossene Verfassungsänderung missachte
den Grundsatz der Einheit der Materie und dürfe daher nicht in dieser
Form der Volksabstimmung unterbreitet werden.

    2.1  Der Grundsatz der Einheit der Materie ist im zürcherischen
Recht nur hinsichtlich der Volksinitiative ausdrücklich verankert;
nach § 4 Abs. 1 Ziff. 4 des Initiativgesetzes sind Volksinitiativen
ungültig, welche Begehren verschiedener Art enthalten, die keinen inneren
Zusammenhang aufweisen, es sei denn, es handle sich um eine Initiative
auf Gesamtrevision der Kantonsverfassung.

    Der Grundsatz der Einheit der Materie gilt indessen generell auch von
Bundesrechts wegen. Das unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung
als ungeschriebenes Verfassungsrecht gewährleistete Stimm- und Wahlrecht
räumte dem Bürger allgemein den Anspruch ein, dass kein Abstimmungs-
oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der
Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt
(vgl. BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit Hinweisen auf die Entwicklung der
Wahl- und Abstimmungsfreiheit). Daraus wurde seit 1964 u.a. der Grundsatz
der Einheit der Materie abgeleitet: Im Falle eines Finanzreferendums
erkannte das Bundesgericht, dass Kredite für Schulhaus- und Spitalbauten
nicht zu einem einzigen Abstimmungsgegenstand verbunden werden dürften;
"sinon le citoyen, qui est favorable à l'un des projets, est obligé ou de
le repousser pour manifester son opposition à l'autre ou de l'accepter,
mais en faisant croire alors par son vote qu'il appuie le second" (BGE
90 I 69 E. 2b S. 74; 99 Ia 177 E. 3c S. 182; ferner 123 I 63 E. 4b S. 71;
113 Ia 46 E. 4a S. 52; 105 Ia 370 E. 4b S. 376).

    Art. 34 Abs. 2 BV schützt neu ausdrücklich die freie Willensbildung und
unverfälschte Stimmabgabe. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit übernimmt den
Gehalt des ungeschriebenen Verfassungsrechts in die neue Bundesverfassung
(BGE 129 I 232 E. 4.2 S. 244 mit Hinweisen). Dazu zählt auch der Grundsatz
der Einheit der Materie (Urteil 1P.123/2002 vom 25. Juni 2003, E. 3.2;
GEROLD STEINMANN, St. Galler BV-Kommentar, Zürich 2002, Rz. 10 und 13
zu Art. 34 BV). Die Beschwerdeführer stützen ihre Rüge, die Änderung
der Kantonsverfassung missachte den Grundsatz der Einheit der Materie,
daher zu Recht auf Art. 34 Abs. 2 BV ab (vgl. BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223).

    2.2  Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass zwei
oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise
miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die
Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzen und ihnen keine freie Wahl
zwischen den einzelnen Teilen belassen. Wird der Grundsatz missachtet,
können die Stimmbürger ihre Auffassung nicht ihrem Willen gemäss zum
Ausdruck bringen: entweder müssen sie der Gesamtvorlage zustimmen, obschon
sie einen oder gewisse Teile missbilligen, oder sie müssen die Vorlage
ablehnen, obwohl sie den andern oder andere Teile befürworten (vgl. BGE
90 I 69 E. 2 S. 73 f.; 104 Ia 215 E. 2b S. 223; 99 Ia 724 E. 3 S. 731 und
732 f.; 97 I 669 E. 3 S. 672; 96 I 636 E. 7 S. 652; Pra 89/2000 Nr. 91
S. 545, E. 3b; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999,
S. 363; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund
und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2481).

    Dieser Zielrichtung entsprechend ist der Grundsatz der Einheit der
Materie bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum
Entscheid unterbreitet werden. Grundsätzlich ist es daher unerheblich,
ob es sich um eine Initiative oder Behördenvorlage, um Partial- oder
Totalrevisionen von Verfassungen oder Gesetzen oder um Gesetzes- oder
Finanzvorlagen handelt (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; 113 Ia 46 E. 4a S. 52;
105 Ia 370 4b S. 376; 104 Ia 215 E. 2b S. 223; 99 Ia 177 E. 3a S. 182,
638 E. 5b S. 646; 97 I 669 E. 3 S. 673; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a;
vgl. auch Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3c).

    Damit steht nicht im Gegensatz, dass die Rechtsprechung den Grundsatz
der Einheit der Materie entsprechend der Art der Vorlage differenziert
gewichtet (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; ZBl 96/1995 S. 470). Höhere
Ansprüche werden bei Partialrevisionen der Verfassung gestellt als
bei Totalrevisionen; insbesondere gilt es Initiativen auf teilweise
Verfassungsänderung von solchen auf Totalrevision, die bisweilen ein
unterschiedliches Verfahren auslösen, abzugrenzen (BGE 113 Ia 46 E. 4a
S. 52; 104 Ia 215 E. 2b S. 223; vgl. ALFRED KÖLZ, Rechtsgutachten über die
Gültigkeit der Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug - Umweltschutz
auch beim Militär", ZBl 93/1992 S. 421; CRIPSIN F. M. HUGENSCHMIDT, Einheit
der Materie - überholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts?, Diss.
Basel 2001, S. 39). Dem Grundsatz wird bei Initiativen teils grösseres
Gewicht beigemessen als bei Behördenvorlagen, weil dem praktischen
Bedürfnis des Gesetzgebers Rechnung zu tragen ist, über den unmittelbaren
Anlass einer Gesetzesrevision hinaus weitere bereits anstehende Postulate
mit einzubeziehen. Zusätzlich soll die Willenskundgabe der Unterzeichner
von Initiativen geschützt und missbräuchliche Erleichterungen der
Unterschriftensammlung verhindert werden, auch wenn sich eine Kombination
von unterschiedlichen Materien negativ auf den Erfolg einer Initiative
auswirken kann; allein der Umstand, dass eine behördliche Vorlage bereits
einen politischen Prozess durchlaufen und eine Synthese der Meinungen
erfahren hat, bietet keine Gewähr für die Einhaltung des Grundsatzes der
Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; 111 Ia 196 E. 2b S. 198;
99 Ia 638 E. 5b S. 645; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995
S. 470, teils mit Hinweisen auf Kritik in der Lehre). Schliesslich
werden formulierte Initiativen strenger beurteilt als allgemeine, einer
Ausarbeitung durch den Gesetzgeber erfordernde Anregungen, obgleich auch
solche bereits der Volksabstimmung unterbreitet werden können (vgl.
BGE 128 I 190; 125 I 227; 123 I 63; 113 Ia 46 E. 4a S. 53; 111 Ia 292
E. 2 S. 295).

    2.3  Der Grundsatz der Einheit der Materie besagt, dass eine Vorlage
grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf und zwei
oder mehrere Sachfragen und Materien, die keinen inneren sachlichen
Zusammenhang aufweisen, nicht zu einer einzigen Abstimmungsfrage verbunden
werden dürfen. Ausschlaggebend ist der sachliche innere Zusammenhang
der einzelnen Teile einer Vorlage. Dieser wird in der Rechtsprechung mit
unterschiedlichen Formulierungen zum Ausdruck gebracht: Es wird gefordert,
dass eine bestimmte oder die nämliche Materie betroffen werde, dass
zwischen den Teilen ein "rapport intrinsèque étroit avec le même but"
bestehe, dass die einzelnen zu einem bestimmten Zweck aufgestellten
Vorschriften zueinander in einer sachlichen Beziehung stehen und das
nämliche Ziel verfolgen, das zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung
schafft, und dass der sachliche Zusammenhang nicht bloss künstlich,
subjektiv oder rein politisch bestehe (vgl. BGE 128 I 190 E. 3.2 S. 197;
125 I 227 E. 3c S. 231; 123 I 63 E. 4d S. 73; 112 Ia 136 E. 2g S. 141,
391 E. 3b S. 395; 111 Ia 196 E. 2b S. 198; 105 Ia 370 E. 4b S. 376;
104 Ia 215 E. 2b S. 224; 99 Ia 638 E. 5b S. 646; 97 I 669 E. 3 S. 672;
96 I 636 E. 7 S. 653).

    Die neue Bundesverfassung begnügt sich in Art. 139 Abs. 2 und
Art. 139a Abs. 2 (Fassung gemäss Bundesbeschluss über die Änderung der
Volksrechte, AS 2003 S. 1949 und 1953) sowie in Art. 194 Abs. 2 damit,
bei eidgenössischen Volksinitiativen und Teilrevisionen der Verfassung die
Beachtung der Einheit der Materie zu fordern; nach dem Bundesgesetz vom
17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) wird die
Einheit der Materie als gewahrt erachtet, wenn zwischen den einzelnen
Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht (Art. 75
Abs. 2 BPR).

    Die Lehre hat zum Erfordernis des inneren sachlichen Zusammenhangs
Fallgruppen unterschiedlicher Konstellationen herausgearbeitet und die
Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie etwa an folgenden
Kriterien gemessen: Beschränkung auf einen einzigen Zweck, Verbindung
eines Zwecks mit der dafür erforderlichen Finanzierung, Verbindung einer
Regel mit einer Übergangsbestimmung, Verbindung verschiedener Forderungen
mit logischem oder sachlichem Zusammenhang, Verbindung der Forderung
nach Aufhebung einer Regelung mit einem Ersatzvorschlag (vgl. DIETRICH
SCHINDLER, Rechtsgutachten über die Volksinitiative "40 Waffenplätze sind
genug - Umweltschutz auch beim Militär", in: ZBl 93/1992 S. 388 ff.;
LUZIUS WILDHABER, Kommentar zur aBV, Rz. 104 ff. zu Art. 121/122 aBV;
LUZIAN ODERMATT, Ungültigerklärung von Volksinitiativen, in: AJP 1996
S. 711 und 714; YVO HANGARTNER, St. Galler BV-Kommentar, Zürich 2002,
Rz. 28 zu Art. 139 BV).

    Diese Umschreibungen der Anforderungen an die Einheit der Materie
belegen, dass der Begriff schwer zu fassen ist. Die bundesgerichtliche
Rechtsprechung betont daher, dass der Grundsatz von relativer Natur und
vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu betrachten ist (vgl. BGE
128 I 190 E. 3.2 S. 196; 125 I 227 E. 3b S. 230; 123 I 63 E. 4d S. 73;
112 Ia 391 E. 3b S. 395; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995
S. 470, E. 4a/cc). Insbesondere kann der geforderte innere Zusammenhang
zwischen einzelnen Teilen nicht abstrakt umschrieben werden. Unter
Umständen kann er sich aus einer logischen Betrachtung ergeben, wenn
etwa der eine Teil den andern bedingt und der eine ohne den andern keinen
vernünftigen Sinn ergibt. Eine Verbindung zwischen einzelnen Teilen kann
sich aus einem einheitlichen Ziel oder gemeinsamen Zweck ergeben. Ob dies
im Einzelfall als gegeben erachtet wird, kann vom Standpunkt und der
Abstraktionshöhe der Betrachtung abhängen. Im Sinne einer Grenzziehung
hält die Rechtsprechung lediglich fest, dass zur Wahrung der Einheit
der Materie nicht jegliche, rein künstlich oder politisch hergestellte
Verbindung zwischen einzelnen Teilen ausreicht. Erforderlich ist eine
Ausrichtung, die aus der Sicht der Willensbildung und -äusserung der
Stimmberechtigten als gemeinsam wahrgenommen werden kann. Dies mag
wiederum vom gesellschaftlich-historischen Umfeld und der konkreten
politischen Auseinandersetzung abhängen. Dabei ist nicht allein auf die
Absichten des Gesetzgebers oder der Initianten abzustellen, sondern der
Normtext nach den anerkannten Interpretationsregeln auszulegen (vgl. BGE
111 Ia 303 E. 4 S. 305) und der Sicht des "aufgeklärten", politisch
interessierten Stimmbürgers Rechnung zu tragen (vgl. HUGENSCHMIDT, aaO,
S. 52 f.). Schliesslich ist anzufügen, dass die Einheit der Materie
als Teilgehalt der Abstimmungsfreiheit bei grösseren Verfassungs-
oder Gesetzgebungsvorhaben mit neuer und grundlegender Ausrichtung in
ein Spannungsverhältnis zur Innovations- und Gestaltungsfreiheit des
Normgebers treten kann (vgl. PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische
Verständigung, Basel 1995, S. 129). Diesfalls bedarf es einer besonders
sorgfältigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs der einzelnen
Teile, um einen Ausgleich zu finden und sowohl der Abstimmungsfreiheit als
auch der ureigensten Aufgabe des Verfassungs- und Gesetzgebers Rechnung
zu tragen.

    Da der Begriff der Einheit der Materie, wie aufgezeigt, in mehrfacher
Hinsicht von relativer Natur und die Gewichtung einzelner Teile einer
Vorlage und ihres Verhältnisses zueinander zudem eine politische Frage
ist, kommt den Behörden bei der Ausgestaltung von Vorlagen nach der
Rechtsprechung ein sehr weiter Gestaltungsspielraum zu (BGE 111 Ia 196
E. 2b S. 198; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3e). An die Einhaltung des
Grundsatzes dürfen daher keine überspannten Anforderungen gestellt werden
(BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; 99 Ia 638 E. 5b S. 646; 96 I 636 E. 7
S. 653; 90 I 69 E. 2c S. 74). Die Rechtsprechung betont denn auch, dass
die Stimmberechtigten keinen verfassungsmässigen Anspruch darauf haben,
dass ihnen einzelne, allenfalls besonders wichtige Teile einer Vorlage
gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden; sie müssen sich vielmehr auch
dann für die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage entscheiden,
wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden sind bzw. einzelne
Bestimmungen ablehnen (BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; 105 Ia 370 E. 4b
S. 377; 104 Ia 215 E. 2c S. 224; 99 Ia 638 E. 5b S. 646, 724 E. 3 S. 735;
97 I 669 E. 3 S. 672; 96 I 636 E. 7 S. 653; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545,
E. 3b; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a/bb).

Erwägung 3

    3.

    3.1  In Bezug auf die angefochtene Änderung der Kantonsverfassung
bringen die Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, die Vorlage vereinige
unter dem gemeinsamen Titel der Neuordnung des Verhältnisses zwischen
Kirchen und Staat zwei völlig verschiedenartige Anliegen ohne näheren
und zwingenden Zusammenhang. Der eine Teil betreffe die Entflechtung
des Verhältnisses zwischen den bisher anerkannten Kirchen (der
evangelisch-reformierten, römisch-katholischen und christkatholischen
Kirche) und dem Staat. Hier bestehe ein erheblicher Reformbedarf,
der mit der Regelung der finanziellen Verhältnisse (Ablösung der
sog. historischen Rechtstitel, Einführung eines Besteuerungsrechts
für juristische Personen und Entrichtung staatlicher Beiträge) und
mit der Gewährung einer ausgedehnten Autonomie (eigenständige Ordnung
des Stimm- und Wahlrechts und der Organisation) abgedeckt werde. Der
andere Teil verfolge wesentlich andere Ziele und betreffe die Frage,
ob über die schon bisher staatlich anerkannten Kirchen hinaus weitere
Religionsgemeinschaften einen öffentlichrechtlichen Status erlangen
können. Diese beiden unterschiedlichen Teile erforderten im Sinne einer
differenzierten Willenskundgabe eine getrennte Abstimmung.

    Demgegenüber vertreten der Kantonsrat und der Regierungsrat die
Auffassung, dass die verschiedenen Teile der Verfassungsvorlage
zusammengehörten. Die lange Entstehungsgeschichte seit den 80er-
Jahren habe zahlreiche, voneinander abhängige Reformbedürfnisse
zusammengefasst, insbesondere die Fragen der historischen Rechtstitel,
der Möglichkeit der Besteuerung und der Entrichtung staatlicher
Beiträge, der Organisationsautonomie mit der Befugnis zur Einführung
des Ausländerstimmrechts sowie der öffentlichrechtlichen Anerkennung
weiterer Religionsgemeinschaften. Diese Bemühungen hätten nunmehr zu einer
gesamtheitlichen Neuregelung des Verhältnisses zwischen Staat einerseits
und Kirchen und Religionsgemeinschaften andererseits geführt, über die
die Stimmbürger ohne Aufteilung zu befinden hätten.

    3.2  Die angefochtene Revision der Kantonsverfassung bringt die
seit 1963 geführten Diskussionen und Auseinandersetzungen zum Verhältnis
von Kirchen und Religionsgemeinschaften zum Staat zu einem vorläufigen
Abschluss. Die Vorlage umfasst im Wesentlichen drei Bereiche: Die Autonomie
der Kirchen wird unter dem Stichwort der Entflechtung gestärkt und erlaubt
insbesondere eine eigenständige Regelung des Stimm- und Wahlrechts; eine
neue Finanzordnung mit der Kompetenz zur Besteuerung von natürlichen und
juristischen Personen und einer Entrichtung von staatlichen Beiträgen
beendet ferner die Auseinandersetzungen um die historischen Rechtstitel;
die öffentlichrechtliche Anerkennung schliesslich wird für die drei Kirchen
auf Verfassungsstufe beibehalten und weiteren Religionsgemeinschaften
zugänglich gemacht.

    Im Folgenden ist bei der Frage der Einhaltung des Grundsatzes der
Einheit der Materie von diesen drei Sachbereichen auszugehen. Es wird
zu prüfen sein, in welchem Verhältnis diese zueinander stehen, was
sie miteinander verbindet bzw. was sie voneinander trennt und ob sie
demnach unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV zu einer einzigen
Abstimmungsvorlage zusammengefasst werden durften.

Erwägung 4

    4.

    4.1  Die genannten drei Sachbereiche betreffen sehr unterschiedliche
Themenkreise. Trotz dieses Umstandes kann nicht gesagt werden, dass sie
verschiedenartigste Regelungsbereiche ohne jegliche Berührungspunkte
betreffen und die angefochtene Revision der Kantonsverfassung vollkommen
sachfremde Elemente in einer einzigen Vorlage zusammenfasst. Ein
gewisser Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen kann letztlich darin
erblickt werden, dass sie alle im weitesten Sinne auf das Verhältnis von
Religionsgemeinschaften zum Staat ausgerichtet sind. Ihre Zusammenfassung
in einer einzigen Vorlage kann daher nicht als künstlich oder geradezu
willkürlich im Sinne der Rechtsprechung bezeichnet werden (vgl. die in
BGE 123 I 63 E. 5 S. 73 beurteilte Initiative). Dies erfordert eine
nähere Betrachtung des Verhältnisses der einzelnen Elemente zueinander.

    Die verschiedenen Teile der umstrittenen Verfassungsänderung stehen
nicht in einer logischen Beziehung der Abhängigkeit oder Unterordnung
zueinander. Es kann nicht gesagt werden, dass der eine den andern
bedingen würde oder der eine den Grundsatz und der andere die Art und
Weise der Realisierung umschreiben würden. Ebenso wenig kann aufgrund der
Entstehungsgeschichte angenommen werden, dass die Vorlage in dem Sinne
eine Einheit bildet, dass der eine Teil ohne den andern nicht vorgeschlagen
worden wäre oder einzelne Teile davon isoliert betrachtet keinen Sinn mehr
ergeben würden. Die genannten Teilbereiche sind vielmehr gleichgeordnet.
Insbesondere könnten die Bereiche der Entflechtung und der Finanzordnung
einerseits und jener der öffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer
Religionsgemeinschaften andererseits unabhängig voneinander Bestand
haben und verlören dadurch - trotz möglicher veränderter Tragweite -
nicht jeglichen Sinn.

    Darin liegt denn auch der Grund, dass der Möglichkeit bzw. der
Schwierigkeit einer Aufteilung der Vorlage im vorliegenden Fall unter dem
Gesichtswinkel der Einheit der Materie keine ausschlaggebende Bedeutung
zukommt. Im Umstand, dass eine Vorlage aufgeteilt werden könnte, kann
kein entscheidendes Indiz für eine Missachtung der Einheit der Materie
erblickt werden (vgl. SCHINDLER, aaO, S. 396 mit Verweis auf BGE 99 Ia
724; ZBl 83/1982 S. 346, E. 3). Zwei unterschiedliche Massnahmen können
im Hinblick auf ein gemeinsames Ziel zu einer einzigen Vorlagen verbunden
werden. Im vorliegenden Fall kann es daher nicht alleine darauf ankommen,
dass eine aufgeteilte Abstimmung, wie sie von den Beschwerdeführern
vorgeschlagen wird und vom Kantonsrat diskutiert wurde, ohne weiteres
denkbar ist. Umgekehrt liegt im Umstand, dass eine Abstimmungsvorlage nicht
oder zumindest nicht leicht unterteilt werden kann, kein entscheidendes
Kriterium. Die Unteilbarkeit dürfte oftmals von der Gesetzestechnik
abhängen. Im vorliegenden Fall könnte der Schwierigkeit der Abstimmung über
Art. 16 Abs. 3 nKV dadurch begegnet werden, dass die Bestimmung in zwei
Absätze mit Gültigkeit für die bisherigen kirchlichen Körperschaften des
öffentlichen Rechts bzw. für weitere, als Körperschaften des öffentlichen
Rechts anerkannte Religionsgemeinschaften aufgeteilt würde.

    Diese Erwägungen zeigen, dass im vorliegenden Fall formale Kriterien
für die Beurteilung der Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der
Materie kaum von Nutzen sind. Dies erfordert eine nähere Betrachtung,
welcher inhaltliche Sachzusammenhang zwischen den einzelnen Teilen besteht.

    4.2  Die Beschwerdeführer betonen die Unterschiedlichkeit der
einzelnen Teile der angefochtenen Regelung und trennen den Reformbereich
mit den Teilen der Entflechtung und der Finanzordnung einerseits
von der grundsätzlich neuen Möglichkeit der Anerkennung weiterer
Religionsgemeinschaften andererseits. Ihre Argumentation gründet auf
einer das Trennende hervorhebenden Betrachtung der einzelnen Themenkreise.

    Unter diesem Gesichtswinkel ist vorerst auf die Entstehungsgeschichte
näher einzugehen. Sie zeigt, dass die nunmehr verabschiedete Vorlage auf
unterschiedlichen Wegen zustande gekommen ist: Nach einem parlamentarischen
Vorstoss von 1980 verlangte die parlamentarische Initiative Dürr und Werner
noch vor der Abstimmung über die zweite kantonale Trennungsinitiative
bereits 1993 eine Revision der Kantonsverfassung mit dem Ziel,
weiteren Religionsgemeinschaften das Recht einer öffentlichrechtlichen
Anerkennung zuzugestehen. Eine Kommission des Kantonsrates erarbeitete
in der Folge eine Vorlage zur Änderung von Art. 64 KV, wonach
weitere Religionsgemeinschaften öffentlichrechtlich anerkannt und zu
öffentlichrechtlichen Körperschaften werden könnten. Darüber hinaus
erarbeitete sie ein dazugehöriges Anerkennungsgesetz. Sie schloss ihre
Arbeiten Ende September 1998 ab, setzte die Schlussabstimmung indessen
zur Koordination mit den Arbeiten des Regierungsrates aus. - Im Nachgang
der Ablehnung der Trennungsinitiative von 1995 ist die Diskussion um
die historischen Rechtstitel erneut aufgenommen worden. Verschiedene
Motionen aus dem Kantonsrat von 1996 forderten den Regierungsrat auf
zur Berichterstattung und Antragstellung hinsichtlich Ablösung der
historischen Rechtstitel und betreffend Kirchensteuer für juristische
Personen und Kollektivgesellschaften. Auf diesem Wege wurden unter dem
Titel "Neuregelung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat" Entwürfe
für eine Verfassungsänderung und ein Kirchengesetz ausgearbeitet. In
Koordination mit den Vorbereitungsarbeiten der Kantonsratskommission
integrierte der Regierungsrat schliesslich den Bereich der
öffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften in
seinen eigenen Antrag. - Diese Entstehungsgeschichte macht deutlich,
dass unterschiedliche Themen auf verschiedenen Wegen bearbeitet worden
sind. Das weist darauf hin, dass die beiden Bereiche ein eigenständiges
Gewicht einnehmen. Die Unterschiedlichkeit ist es denn auch, welche eine
Koordination überhaupt erst erforderlich erscheinen liess, und kommt
darin zum Ausdruck, dass die Verfassungsrevision als "gemeinsames Dach"
für mehrere Bereiche bezeichnet worden ist. Insoweit können die einzelnen
Teile der Vorlage vom Stimmbürger, der die politischen Auseinandersetzungen
verfolgt und sich im Hinblick auf die Abstimmung eine Meinung bildet, als
unterschiedliche und voneinander unabhängige Bereiche wahrgenommen werden.

    Entsprechendes ergibt sich im Lichte des Innovationsgehaltes
der einzelnen Bereiche der Verfassungsvorlage. Auf der einen Seite
steht die Entflechtung zwischen Kirchen und Staat, welche eine neue
Finanzordnung schafft und den Kirchen mehr Autonomie einräumt. Sie
bedeutet einen wesentlichen Schritt zur Neugestaltung und überwindet die
langen Auseinandersetzungen um die historischen Rechtstitel, bewegt sich
indessen mit der öffentlichrechtlichen Anerkennung der drei Kirchen im
herkömmlichen Rahmen. Auf der andern Seite wird mit der Möglichkeit der
öffentlichrechtlichen Anerkennung von weiteren Religionsgemeinschaften
etwas grundlegend Neues geschaffen. Auch insofern unterscheiden sich die
beiden Teile wesentlich in ihrer Tragweite und können daher als etwas
qualitativ Unterschiedliches verstanden werden.

    Über die Verfassungsänderung hinaus haben die Stimmbürger auch über
das Kirchengesetz und das Anerkennungsgesetz abzustimmen. Hinsichtlich der
Gesetzesvorlagen können die Stimmberechtigten ihren Willen frei bilden
und unverfälscht zum Ausdruck bringen, indem sie beide Vorlagen bejahen
oder verneinen bzw. die eine verwerfen und der andern zustimmen. Daraus
ergibt sich, dass über die Gesetzesvorlagen zwar differenziert abgestimmt,
die Verfassungsrevision hingegen nur als Ganzes angenommen oder verworfen
werden kann. Darin liegt indessen keine Besonderheit des vorliegenden
Verfahrens, weil gestützt auf ein und dieselbe Verfassungsregelung
oftmals unterschiedliche Gesetze erlassen werden. Aus diesem Umstand kann
daher nicht auf eine Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie
geschlossen werden.

    4.3  Kantonsrat und Regierungsrat betonen demgegenüber den
Charakter der Gesamtvorlage und die einheitliche Ausrichtung auf eine
gesamtheitliche Neuordnung des Verhältnisses zwischen Kirchen und
Staat. Geht der Verfassungsgeber die Frage des Verhältnisses zwischen
Staat und Religionsgemeinschaften - unter Ausschluss der vollkommenen
Trennung - in grundsätzlicher Sicht an, so sind aus diesem Bemühen
heraus eine Vielzahl von Fragen zu klären. Dazu gehört der Bereich
der den Religionsgemeinschaften zuzuerkennenden Autonomie; es ist
in den Grundzügen festzuhalten, in welchem Ausmass der Staat die
Religionsgemeinschaften in das Staatsrecht einbindet, den Bereich
der Religionsgemeinschaften öffentlichrechtlich ordnet und diesen
Selbständigkeit zuordnet. Ferner gilt es vor dem Hintergrund einer
öffentlichrechtlichen Beziehung und eines partnerschaftlichen
Verhältnisses zwischen Staat und Religionsgemeinschaften eine
Finanzordnung im weitesten Sinne zu schaffen. Schliesslich ist
festzulegen, welche Religionsgemeinschaften bzw. unter welchen Bedingungen
Religionsgemeinschaften öffentlichrechtlich in Beziehung zum Staat treten
bzw. treten können. Diesen Kreis zu umschreiben, bildet Bestandteil einer
grundsätzlichen Regelung des Verhältnisses zwischen Religionsgemeinschaften
und Staat. Mit der öffentlichrechtlichen Anerkennung der drei Kirchen auf
Verfassungsstufe und der Möglichkeit einer staatlichen Anerkennung weiterer
Religionsgemeinschaften wird dieser Kreis bestimmt. In Anbetracht einer
grundsätzlichen Ausrichtung der Verfassungsrevision mag es sachgerecht
erscheinen, den Kreis der angesprochenen Religionsgemeinschaften offen zu
halten und über den bisherigen Zustand hinaus eine öffentlichrechtliche
Anerkennung auch weiterer Religionsgemeinschaften zu ermöglichen.

    Aus der Sicht einer gesamtheitlichen Neuregelung des Verhältnisses
zwischen Religionsgemeinschaften und Staat ergeben sich ferner Aspekte der
Gleichbehandlung. Es lasse sich, wie im Laufe der Entstehungsgeschichte
zum Ausdruck gebracht worden ist, mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz
nicht mehr vereinbaren, die Privilegien (insbes. mit staatlichen
Beiträgen und der Möglichkeit der Besteuerung von juristischen Personen)
einzig einer festgeschriebenen Zahl von Kirchen zukommen zu lassen; dies
erfordere eine Öffnung gegenüber weiteren Religionsgemeinschaften mit der
Möglichkeit der Erlangung desselben Status. Kantonsrat und Regierungsrat
heben in ihren Vernehmlassungen die Bedeutung der Gleichbehandlung mit
Nachdruck hervor und geben zu bedenken, dass diese bei einer Aufteilung
der Vorlage schon im Ansatz gefährdet erschiene. Schliesslich zeigt
die Entstehungsgeschichte, dass das Ausländerstimmrecht mit der
Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften in enger Beziehung steht
und diesem Rahmen diskutiert wurde, da dieses insbesondere für weitere
Religionsgemeinschaften mit möglicherweise hohem Ausländeranteil von
Bedeutung ist.

    4.4  Eine gesamthafte Beurteilung der Frage, ob die angefochtene
Verfassungsvorlage vor dem Grundsatz der Einheit der Materie standhält,
zeigt vorerst, dass Kriterien formeller Natur zu keinem Ergebnis führen:
Den erleichterten Anforderungen an Behördenvorlagen stehen die strengeren
Voraussetzungen für Partialrevisionen von Verfassungen gegenüber (vgl. oben
E. 2.2); die unterschiedlichen Teile der Verfassungsrevision stehen nicht
in einer klaren Beziehung der Abhängigkeit oder Unterordnung zueinander
(vgl. oben E. 4.1).

    In materieller Hinsicht rücken die Beschwerdeführer die einzelnen
Sachfragen in den Vordergrund ihrer Betrachtung und stellen die einzelnen
Themenkreise einander gegenüber, um die Unterschiedlichkeit der Teile
und das Bedürfnis der Stimmberechtigten nach einer differenzierten
Willensbildung und -kundgabe im Sinne der Abstimmungsfreiheit zu belegen.
Demgegenüber betonen Kantonsrat und Regierungsrat die grundsätzliche
Ausrichtung der Vorlage. Die behördliche Argumentation liegt auf einer
höheren Abstraktionsstufe als diejenige der Beschwerdeführer und hebt über
die Einzelteile hinaus den grundlegenden Zweck der Verfassungsrevision
hervor, das Verhältnis zwischen Kirchen und Religionsgemeinschaften sowie
dem Staat auf eine neue Grundlage zu stellen. In dieser Zielrichtung
kann ein hinreichender Sachzusammenhang im Sinne der Einheit der
Materie erblickt werden. Das gilt nicht bloss für die einzelnen,
die Entflechtung, Autonomie und Finanzordnung betreffenden Teile,
sondern gleichmassen für die Frage der neu geschaffenen Möglichkeit der
öffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften. Eine
grundsätzliche Regelung hat den Kreis der Religionsgemeinschaften, die in
einer besonderen Beziehung zum Staat stehen, zu umschreiben, darf diese
Umschreibung offen fassen und braucht sich nicht auf das Überlieferte zu
beschränken. Die Möglichkeit der öffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer
Religionsgemeinschaften über die bereits anerkannten Kirchen hinaus reiht
sich damit in die Zielrichtung einer umfassenden Verfassungsrevision
ein. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass dieser Bereich eine
getrennte Entstehungsgeschichte aufweist und als Neuerung von grosser
Bedeutung wahrgenommen wird. Es steht dem Verfassungsgeber zu, grundlegende
Revisionen mit neuen, über das Bisherige hinausreichenden Elementen zu
versehen. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV verfügt er nach
der Rechtsprechung über einen weiten Gestaltungsspielraum (oben E. 2.3),
in den das Bundesgericht nicht ohne Not eingreift (vgl. BGE 125 I 227; Pra
89/2000 Nr. 91 S. 545). Dieser Gestaltungsspielraum ist in Anbetracht des
Zwecks, eine umfassende Neuregelung zu schaffen, nicht überschritten. Die
Stimmbürger können schliesslich aus der Abstimmungsfreiheit keinen
Anspruch darauf ableiten, dass ihnen besonders wichtige Fragen getrennt zur
Abstimmung unterbreitet werden (oben E. 2.3). Die Stimmbürger erhalten die
Gelegenheit, sich in grundsätzlicher Weise zum Verhältnis zwischen Staat
und Religionsgemeinschaften im Allgemeinen auszusprechen, und haben sich
daher für eine gesamthafte Annahme oder gesamte Verwerfung der Revision
der Kantonsverfassung zu entscheiden.

    In Anbetracht dieser grundsätzlichen Ausrichtung und des dem Kantonsrat
zukommenden Gestaltungsspielraums wahrt die angefochtene Verfassungsvorlage
trotz der Vereinigung unterschiedlicher Themenkreise den Grundsatz der
Einheit der Materie und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV als
unbegründet.