BGE 129 I 337
129 I 337
30. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico nella
causa A. contro Comune di Medeglia, Consiglio di Stato e Tribunale della
pianificazione del territorio del Cantone Ticino (ricorso di diritto
amministrativo e ricorso di diritto pubblico)
1A.18/2003 / 1P.65/2003 del 25 settembre 2003
Regeste
Art. 34 Abs. 3 RPG, Art. 49 BV, Art. 2 und 3 des Bundesgesetzes über
die Fuss- und Wanderwege, Art. 5 und 7 des Tessiner Gesetzes über die Fuss-
und Wanderwege; Festlegung von Fusswegen im kommunalen Nutzungsplan.
Die Festlegung von Fusswegen im kommunalen Nutzungsplan ist mit
staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten (E. 1).
Die Bundesgesetzgebung unterscheidet zwar zwischen Fusswegen und
Wanderwegen, behandelt jedoch beide gemeinsam und in gleicher Weise. Art. 5
des kantonalen Gesetzes, der den Begriff des Fussweges weit umschreibt
und auch die Verbindungswege zwischen Weilern, Majensässen und Alpgebäuden
einbezieht, steht mit dem Bundesrecht nicht in Widerspruch (E. 3).
Überprüfung des Wegverlaufs unter dem Gesichtswinkel des öffentlichen
Interesses und der Verhältnismässigkeit (E. 4).
Sachverhalt
L'11 febbraio 1999 il Consiglio comunale di Medeglia ha adottato un
nuovo piano regolatore; vi fa parte un piano dei sentieri che prevede, nel
comprensorio dei monti, diversi percorsi, alcuni dei quali interessano,
nel nucleo di Troggiano di Canedo, fondi di proprietà di A.: si tratta,
in particolare, delle particelle n. x, y e z.
Il proprietario è insorto dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone
Ticino contestando i sentieri riguardanti i suoi fondi; rimproverava tra
l'altro al Comune di aver ignorato l'esistenza di un sentiero più comodo
e sicuro costruito da privati cittadini a monte di Troggiano.
Con risoluzione dell'11 luglio 2000 il Consiglio di Stato ha
respinto il ricorso e approvato il nuovo piano regolatore. Ha rilevato
che l'Autorità comunale si era in sostanza limitata a riprendere nel
piano dei sentieri una situazione già acquisita.
Il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino
(TPT), adito dal proprietario, ne ha respinto il ricorso con sentenza del
12 dicembre 2002. Ha ritenuto i tracciati litigiosi d'interesse locale e
rientranti quindi nelle competenze pianificatorie del Comune; ha inoltre
considerato il provvedimento pianificatorio fondato su un sufficiente
interesse pubblico e rispettoso del principio della proporzionalità.
Il proprietario impugna questo giudizio con un ricorso di
diritto pubblico e un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale. Chiede con il primo di annullare la sentenza impugnata e con
il secondo di annullare ogni tracciato pedonale sui suoi fondi.
Il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile il ricorso di
diritto amministrativo e ha respinto il ricorso di diritto pubblico.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 1
1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere
vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 129
I 185 consid. 1; 128 I 46 consid. 1a e rinvii).
1.1 Quando, come in concreto, il ricorrente agisca simultaneamente
attraverso la via del ricorso di diritto pubblico e attraverso quella
del ricorso di diritto amministrativo - ciò che è possibile anche con
un unico allegato (DTF 128 II 13 consid. 1a; 126 II 377 consid. 1)
- occorre, per la natura sussidiaria del ricorso di diritto pubblico
enunciata dall'art. 84 cpv. 2 OG, esaminare in primo luogo se siano date
le condizioni per l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo
(DTF 128 I 46 consid. 1a; 127 II 161 consid. 1; 126 II 269 consid. 2a).
Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con l'art. 5 PA, la
via del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro le decisioni
delle autorità cantonali d'ultima istanza fondate sul diritto federale -
o che avrebbero dovuto esserlo - sempre che non sia realizzata nessuna
delle eccezioni previste agli art. 99 a 102 OG o nella legislazione
speciale (DTF 128 I 46 consid. 1b e rinvii; 125 II 10 consid. 2a; 124
I 223 consid. 1a/aa, 231 consid. 1a; 124 II 409 consid. 1a e 1d/dd). La
decisione impugnata concerne tracciati pedonali fissati dall'Autorità
comunale nell'ambito della revisione del piano regolatore. Secondo la
disposizione speciale dell'art. 34 cpv. 3 LPT (RS 700), trattandosi di
una contestazione riguardante un piano di utilizzazione (art. 14 LPT), è
di principio dato solo il ricorso di diritto pubblico. La giurisprudenza
del Tribunale federale ammette eccezionalmente il ricorso di diritto
amministrativo contro un piano di utilizzazione quand'esso contenga,
o avrebbe dovuto contenere, prescrizioni fondate sul diritto federale
aventi le caratteristiche di una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, né
sia realizzato un motivo di esclusione secondo gli art. 99 segg. OG (DTF
125 II 18 consid. 4c/cc pag. 25; 123 II 88 consid. 1a, 289 consid. 1b e
rinvii). Ciò si avvera segnatamente quando siano in discussione norme
del diritto federale sulla protezione dell'ambiente e della natura
direttamente applicabili e il piano riguardi un progetto concreto (DTF
123 II 231 consid. 2; 121 II 72 consid. 1b).
1.2 Le condizioni per ammettere eccezionalmente il ricorso di
diritto amministrativo contro un piano regolatore non sono in concreto
adempiute. La competenza della Confederazione riguardo ai sentieri e
ai percorsi pedonali, analogamente alla sua competenza in materia di
pianificazione del territorio (art. 75 Cost.), si limita all'emanazione di
principi (art. 88 Cost.). La formulazione delle due norme costituzionali
è simile e riprende sostanzialmente il diritto previgente (cfr.
art. 37quater e art. 22quater vCost.; JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON,
Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,
Zurigo 2003, n. 1 segg. all'art. 88 Cost.; MARTIN LENDI, in: Kommentar
zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, n. 2 all'art. 37quater vCost.).
La legge federale del 4 ottobre 1985 sui percorsi pedonali ed i
sentieri (LPS; RS 704), fondata sull'art. 37quater vCost., è quindi
una legge quadro e lascia ai Cantoni la competenza riguardo alla
pianificazione, alla realizzazione e alla manutenzione di sentieri e
percorsi pedonali (LENDI, Kommentar, n. 3, 4 e 9 all'art. 37quater
vCost.): essi allestiscono piani per le reti di percorsi pedonali
e di sentieri esistenti o previsti (art. 4 cpv. 1 lett. a LPS), li
rivedono periodicamente e, all'occorrenza, li modificano (art. 4 cpv. 1
lett. b LPS) e ne determinano gli effetti giuridici, disciplinandone
la procedura d'allestimento e di modificazione (art. 4 cpv. 2 LPS); i
Cantoni sono di principio autonomi nella pianificazione dei tracciati,
che possono quindi essere compresi negli strumenti della pianificazione
territoriale, come il piano regolatore comunale (cfr. Messaggio del
Consiglio federale concernente la LPS, del 26 settembre 1983, FF 1983 IV
1 segg., in particolare pag. 8/9; LENDI, Kommentar, n. 5 e n. 9 nota n. 5
all'art. 37quater vCost.; LENDI, in: Die schweizerische Bundesverfassung,
Zurigo 2002, n. 9 all'art. 88 Cost.). D'altra parte, il mantenimento
e la costruzione di vie ciclabili e pedonali rientrano nei principi
pianificatori che le Autorità incaricate della pianificazione sono tenute
a rispettare secondo l'art. 3 cpv. 3 lett. c LPT. La decisione impugnata,
che non riguarda un caso di sostituzione di percorsi (cfr. art. 7 LPS,
art. 88 cpv. 3 Cost.; sentenza 1A.44/1988 del 3 novembre 1988, consid. 4,
parzialmente pubblicata in ZBl 91/1990 pag. 349 segg.), ma la fissazione
dei loro tracciati nell'ambito della pianificazione territoriale, non è
quindi fondata direttamente sul diritto federale, sicché è in concreto
ammissibile solo il ricorso di diritto pubblico.
1.3 Il ricorso di diritto pubblico è fondato sulla pretesa
violazione di diritti costituzionali del cittadino ed è stato presentato
tempestivamente contro una decisione emanata da un'autorità cantonale
d'ultima istanza: esso è di principio ricevibile secondo gli art. 84 cpv. 1
lett. a, 86 cpv. 1 OG e 34 cpv. 3 LPT. La legittimazione del ricorrente,
proprietario di particelle colpite dal provvedimento pianificatorio, è
data secondo l'art. 88 OG (DTF 119 Ia 362 consid. 1a; cfr., in generale,
DTF 127 III 41 consid. 2b; 126 I 43 consid. 1a e rispettivi rinvii); egli
non è però abilitato a criticare i tracciati stabiliti su fondi altrui e
che non si ripercuotono sulle sue proprietà (DTF 119 Ia 362 consid. 1b). In
quanto parte nella procedura cantonale, il ricorrente è legittimato a
fare valere una pretesa violazione dei suoi diritti di parte dinanzi alla
precedente istanza (DTF 129 II 297 consid. 2.3; 126 I 81 consid. 3b).
(...)
Erwägung 3
3. Il ricorrente fa valere una violazione degli art. 2 e 3 LPS e
degli art. 5 segg. della legge cantonale ticinese sui percorsi pedonali
ed i sentieri escursionistici, del 9 febbraio 1994 (LCPS). Sostiene
che i tracciati litigiosi non costituirebbero "percorsi pedonali"
ai sensi dell'art. 5 LCPS e dell'art. 2 della preminente LPS, bensì
"sentieri escursionistici" secondo l'art. 3 LPS e l'art. 7 LCPS, la cui
pianificazione spetterebbe quindi al Cantone nell'ambito dell'allestimento
di un piano cantonale.
3.1 Come si è visto, la decisione impugnata non è fondata direttamente
sul diritto federale e, in concreto, è dato solo il ricorso di diritto
pubblico. In questo caso, qualora il diritto cantonale autonomo dovesse
violare un principio o una disposizione-quadro del diritto pubblico
federale, con questo rimedio può essere censurata solo la violazione del
principio della forza derogatoria del diritto federale, che costituisce un
diritto costituzionale individuale sancito dall'art. 49 cpv. 1 Cost. (DTF
128 I 46 consid. 1b/aa; 122 II 241 consid. 2a pag. 243/244). In virtù
di questo principio i Cantoni non sono autorizzati a legiferare nelle
materie disciplinate esaustivamente dal diritto federale; negli altri
campi, come è qui il caso, essi possono emanare norme giuridiche che
non contrastino né il senso né lo spirito del diritto federale e non
pregiudichino la sua realizzazione (DTF 128 I 46 consid. 5a; 128 II 66
consid. 3; 127 I 60 consid. 4a e riferimenti). Trattandosi del controllo
concreto di norme cantonali, il Tribunale federale esamina dal ristretto
profilo dell'arbitrio la loro interpretazione e applicazione da parte
dell'Autorità cantonale, riservato il caso di un'ingerenza grave in un
diritto costituzionale specifico. Esso esamina per contro liberamente
se l'interpretazione non arbitraria della disposizione cantonale sia
compatibile con il diritto federale pertinente (DTF 128 I 46 consid. 5a;
123 I 313 consid. 2b pag. 317).
3.2 Le proprietà del ricorrente sono ubicate nel comprensorio dei
monti di Medeglia e destinate in gran parte a prato e pascolo sicché
i tracciati pedonali che le interessano non ne pregiudicano in modo
rilevante l'attuale utilizzazione. In tali circostanze, la restrizione
della proprietà non sembra particolarmente grave e il Tribunale federale
dovrebbe esaminare il diritto cantonale limitatamente all'arbitrio (DTF
126 I 213 consid. 3a; 124 II 538 consid. 2a; 115 Ia 363 consid. 2a). La
questione può tuttavia rimanere indecisa visto che, come esposto qui
di seguito, l'interpretazione da parte della Corte cantonale delle
disposizioni cantonali applicate nella fattispecie regge anche di fronte
a un libero esame.
Secondo l'art. 5 LCPS i Comuni designano nei loro piani regolatori i
percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità
pedonale comunale (cpv. 1). Vi sono segnatamente fissati i percorsi
pedonali che collegano i quartieri residenziali, i luoghi di lavoro,
le scuole materne e le scuole, le fermate dei trasporti pubblici, gli
edifici pubblici, i luoghi d'acquisto, le zone di ricreazione e di svago,
le frazioni, i monti, gli alpeggi; per quanto possibile, sono inclusi
tratti di percorsi storici (cpv. 2). I piani dei percorsi pedonali sono
approvati secondo la procedura prevista per i piani regolatori comunali
(cpv. 3). Contrariamente all'opinione del ricorrente, la nozione di
"percorsi pedonali" ai sensi della citata disposizione non è limitata ai
collegamenti all'interno delle località, ma comprende esplicitamente anche
i tratti volti a congiungere i luoghi di svago, le frazioni, i monti e gli
alpeggi. Certo, i tracciati che permettono di raggiungere aree ricreative
e di svago sono inclusi anche nei "sentieri escursionistici", disciplinati
dall'art. 7 LCPS, che comprendono inoltre i percorsi per raggiungere i siti
panoramici, i monumenti, le installazioni turistiche, le capanne alpine e
le fermate dei trasporti pubblici. Tuttavia, i collegamenti con frazioni,
monti e alpeggi non sono chiaramente previsti in quest'ultima disposizione.
Risulta dagli atti che, come ha del resto accertato la Corte cantonale,
i tracciati litigiosi si inseriscono in una rete coerente di percorsi
che congiungono l'abitato di Medeglia con i vari insediamenti sparsi sul
territorio del Comune, e collegano nuclei tradizionali di montagna, tra
cui quello di Troggiano, alpeggi e monti. In tali circostanze, considerato
inoltre che i percorsi in discussione riprendono anche tracciati esistenti
e di interesse storico, il TPT non ha violato l'art. 5 LCPS qualificandoli
come "percorsi pedonali" e ritenendo la loro pianificazione di competenza
del Comune (cfr. anche l'art. 28 cpv. 2 lett. p della legge cantonale di
applicazione della LPT, del 23 maggio 1990, secondo cui le rappresentazioni
grafiche del piano regolatore fissano in particolare anche le vie pedonali
e i sentieri).
3.3 Secondo il diritto federale le "reti di percorsi pedonali"
sono generalmente situate all'interno delle località (art. 2 cpv. 1 LPS)
e comprendono percorsi pedonali, zone pedonali, vie residenziali e simili,
tra loro opportunamente collegati; marciapiedi e strisce pedonali possono
servire da raccordo (art. 2 cpv. 2 LPS). Questo genere di percorsi
collega in particolare i quartieri residenziali, i luoghi di lavoro,
le scuole materne e le scuole, le fermate dei trasporti pubblici, gli
edifici pubblici, i luoghi di ricreazione e d'acquisto (art. 2 cpv. 3
LPS). Le "reti di sentieri" sono invece destinate soprattutto allo svago
e sono generalmente situate all'esterno delle località (art. 3 cpv. 1
LPS). Esse comprendono sentieri e passeggiate tra loro opportunamente
collegati; altri tracciati, segnatamente tratti di percorsi pedonali
e strade poco frequentate, possono servire da raccordo; per quanto
possibile si includeranno tratti di percorsi storici (art. 3 cpv. 2
LPS). Le reti di sentieri permettono di raggiungere in particolare le
zone di distensione e svago, i siti panoramici quali belvedere e rive,
i monumenti, le fermate dei trasporti pubblici come pure le installazioni
turistiche (art. 3 cpv. 3 LPS).
Secondo la LPS, la nozione di "percorsi pedonali" si riferisce
soprattutto ai collegamenti all'interno dei comprensori abitati,
mentre quella di "sentieri" pone l'accento sui tracciati esterni alle
località (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la LPS,
pag. 8). Tuttavia, la distinzione tra i due tipi di tracciati ha
un'importanza relativa, poiché entrambe le categorie sono trattate
congiuntamente e allo stesso modo (AUBERT/MAHON, op. cit.,
n. 3 all'art. 88 Cost.; LENDI, Kommentar, n. 11 all'art. 37quater
vCost.). Determinante dal profilo del diritto federale è il principio
della rete dei collegamenti, segnatamente il perseguimento di un'unità
funzionale dei tracciati all'interno e all'esterno delle località,
come pure tra di esse (LENDI, Kommentar, n. 6 e 11 all'art. 37quater
vCost.). Ora, la normativa ticinese rispetta senz'altro tali principi:
essa disciplina infatti la pianificazione, la costruzione, la sistemazione,
la manutenzione e la segnalazione di reti comunicanti di percorsi pedonali
e di sentieri escursionistici (art. 1 cpv. 1 LCPS) e prevede che Comuni
e Cantoni coordinino le loro reti dei tracciati in funzione di tutte le
altre attività d'incidenza territoriale e le armonizzino con i programmi e
i piani della Confederazione e dei Cantoni nonché delle Regioni limitrofe
(art. 3 LCPS). La LCPS tiene quindi conto dell'esigenza di costituire una
rete comunicante di percorsi pedonali e di sentieri volta a realizzare un
complesso di tracciati organico e coerente (cfr. Messaggio del Consiglio
di Stato concernente la LCPS, del 16 febbraio 1993, pag. 14). In tali
circostanze, il fatto che l'art. 5 LCPS definisce in modo più ampio
rispetto all'art. 2 LPS la nozione di percorsi pedonali, comprendendovi
in particolare anche i collegamenti con le frazioni, i monti e gli
alpeggi, non contrasta con gli obiettivi del diritto federale; la norma
tiene semplicemente, ma correttamente, conto della situazione cantonale,
segnatamente della presenza di tali insediamenti, talvolta anche pregevoli,
sparsi sul territorio di numerosi Comuni e dell'esigenza di accedervi
mediante tracciati adeguati.
Erwägung 4
4. Il ricorrente fa valere una violazione della garanzia della
proprietà. Egli riconosce un generale interesse pubblico all'esistenza
di sentieri ma ritiene non necessaria e ingiustificata la rete imposta
concretamente dal Comune, poiché l'accesso ai monti di Troggiano sarebbe
sufficientemente garantito da percorsi alternativi, in particolare dal
sentiero poco più a monte del nucleo, collegato con le sottostanti cascine
e con il selciato comunale in almeno tre diversi punti. Il ricorrente
ritiene inoltre prevalente il suo interesse a gestire, senza intrusioni,
le proprietà adibite a pascolo, tanto più che i sentieri litigiosi
non risponderebbero più a bisogni concreti, visto che nessun altro più
utilizzerebbe quei monti per l'alpeggio.
4.1 Come ogni altra restrizione di diritto pubblico della proprietà,
l'imposizione di un percorso pedonale su di un fondo privato è di regola
compatibile con la garanzia della proprietà (art. 26 Cost.) soltanto se si
fonda su una base legale sufficiente, se è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e se rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; DTF 126 I 219 consid. 2; 121 I 117 consid. 3b;
119 Ia 348 consid. 2a e rispettivi riferimenti). Premesso che il quesito
della base legale è stato trattato nei considerandi precedenti, cui si
rinvia, il Tribunale federale esamina di massima liberamente i requisiti
dell'interesse pubblico e della proporzionalità. Questa Corte si
impone comunque al riguardo un certo riserbo, poiché non è un'autorità
superiore di pianificazione, in presenza di situazioni locali meglio
conosciute e valutate dall'autorità cantonale; essa si astiene inoltre
dall'interferire in quesiti di spiccato apprezzamento (DTF 124 II 146
consid. 3c; 121 I 117 consid. 3b; 119 Ia 362 consid. 3a; 117 Ia 434
consid. 3c). L'accertamento dei fatti e la valutazione delle prove vengono
comunque esaminati unicamente sotto il ristretto profilo dell'arbitrio
(DTF 119 Ia 362 consid. 3a e rinvii).
4.2 Che la pianificazione e la realizzazione di percorsi pedonali e
di sentieri, peraltro esplicitamente prevista nei principi pianificatori
della LPT (cfr. art. 3 cpv. 3 lett. c LPT), rispondano di massima a
un interesse pubblico è pacifico e non è contestato dal ricorrente. La
circostanza secondo cui i tracciati litigiosi non verrebbero più utilizzati
per l'economia alpestre e sarebbero attualmente poco frequentati non
è decisiva. L'interesse pubblico a mantenerli come percorsi ai sensi
dell'art. 5 cpv. 2 LCPS, vista la loro funzione di collegamento con le
frazioni, i monti e gli alpeggi, oltre che con le zone di ricreazione e
di svago, permane: e ciò anche se l'utilizzazione di questi percorsi può
incentrarsi ora su aspetti più legati alla distensione, anch'essi comunque
generalmente compresi nella regola del libero accesso a boschi, selve
e pascoli secondo l'art. 699 cpv. 1 CC (cfr. DTF 106 Ib 47 consid. 4a;
PIO CARONI, Einleitungstitel des Zivilgesetzbuches, Basilea 1996, pag.
99/100). Non va al riguardo disatteso che i tracciati litigiosi si snodano
in buona parte all'interno di boschi, interessano una vasta zona (quella
dei monti) cosparsa di edifici, ora in parte trasformati in residenze
secondarie, e servono anche alpeggi e zone adatte all'agricoltura: il
censurato disciplinamento della rete di percorsi nella zona dei monti
poteva quindi rientrare nel novero delle concrete esigenze pianificatorie.
D'altra parte, la Corte cantonale ha accertato che il sentiero
attraverso il nucleo di Troggiano riprende il tracciato originale, lungo
il quale si sono sviluppate le costruzioni: il percorso è interessante
dal profilo storico, si snoda nella parte bassa attraverso una serie di
rustici e continua più a monte su una scalinata in pietra delimitata da
muri a secco e da un canale. Il fatto che sono disponibili anche percorsi
alternativi, segnatamente quello a monte di Troggiano, non vanifica la
fondatezza dei tracciati litigiosi, i quali tengono conto dell'importanza
dell'attraversamento del nucleo facendo capo anche all'esistente lastricato
comunale, dal quale in sostanza altri percorsi si dipartono, inserendosi
coerentemente nella rete sentieristica. Per di più, la pianificazione
in discussione è essenzialmente adattata alla situazione effettiva (DTF
123 I 175 consid. 3a pag. 182/183; 121 I 245 consid. 6b) e garantisce
un adeguato collegamento con monti e alpeggi presenti sul territorio di
Medeglia. Trattandosi prevalentemente di sentieri attraverso pascoli e
boschi, relativamente poco frequentati, essi comportano un pregiudizio
contenuto per il ricorrente, sicché, nelle esposte condizioni, risulta
certamente rispettato il principio della proporzionalità, il quale esige
che le misure adottate dall'ente pubblico siano idonee a raggiungere lo
scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle
meno pregiudizievoli per i diritti dei privati (art. 36 cpv. 3 Cost.; DTF
128 II 340 consid. 4; 125 I 209 consid. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b).