BGE 129 I 290
129 I 290
26. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Gemeinde Arosa gegen Regierung des Kantons Graubünden
(staatsrechtliche Beschwerde)
2P.31/2003 vom 7. Juli 2003
Regeste
Art. 2 und 32a USG; Art. 50 Abs. 1, Art. 74 Abs. 2 sowie Art. 36 BV;
Gesetz über die Abfallbewirtschaftung der Gemeinde Arosa vom 24. September
1995; Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung; Verursacherprinzip;
Gemeindeautonomie; Erlass einer Ersatzregelung durch die Kantonsregierung.
Autonomie der bündnerischen Gemeinden bei der Festsetzung der Abgaben
zur Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung (E. 2).
Eine kommunale Regelung, wonach für die Entsorgung der
Siedlungsabfälle (neben einer Grundgebühr) eine variable, vom
Frischwasserverbrauch abhängige Gebühr erhoben wird, ist wegen
Verstosses gegen das Verursacherprinzip (Art. 32a USG) bundesrechtswidrig
(E. 3.2). Anpassungsfrist zur Umsetzung der bundesrechtlichen Vorgaben
(E. 3.3)?
Zulässigkeit des Erlasses einer bundesrechtskonformen Ersatzregelung
durch die Regierung (E. 4.1-4.3). Die Gemeindeautonomie gehört nicht zu
den in Art. 36 BV angesprochenen Individualgarantien; analoge Anwendung
der dort erwähnten Eingriffsvoraussetzungen (E. 4.4).
Kein verfassungsrechtlicher Anspruch der Gemeinde darauf, sich bei
einem Gericht gegen die Ersatzvornahme zur Wehr setzen zu können (E. 5).
Sachverhalt
Die Finanzierung der Entsorgung der in der Gemeinde Arosa anfallenden
Siedlungsabfälle erfolgt gemäss dem kommunalen Gesetz über die
Abfallbewirtschaftung vom 24. September 1995 (in Kraft seit 1. Dezember
1995) durch die Erhebung einer Grundgebühr und einer so genannten
"Mengengebühr" (Art. 21 Abs. 1). Zur Berechnung der Gebühren bestimmt
Art. 23 Abs. 2-4:
"2 Die Grundgebühr wird in Promillen des Neuwertes der
gebührenpflichtigen Bauten und Anlagen erhoben.
3 Die Mengengebühr wird in Franken pro m3 des auf der betreffenden
Liegenschaft verbrauchten Frischwassers festgelegt, wobei die
Mengengebühr für die Wintermonate (01.12.-30.04) jeweils auf das
Doppelte der Mengengebühr für die Sommermonate (01.05.-30.11.)
festzusetzen ist.
4 Bei Bauten und Anlagen, bei denen der Wasserverbrauch und der
Abfallanfall in keinem vergleichbaren Verhältnis zu den übrigen
gebührenpflichtigen Liegenschaften steht, kann der Gemeinderat die
Mengengebühr aufgrund der anfallenden Abfallmenge als Pauschale
festsetzen."
Ende 1996 sowie im August 1997 wurden die Gemeinden des
Kantons Graubünden seitens des kantonalen Erziehungs-, Kultur- und
Umweltdepartements aufgefordert, in ihren Abfallgebührenregelungen -
entsprechend dem kantonalen und dem Bundesrecht - die Erhebung von
mengenmässigen Gebühren (Sack- und Containergebühren nach Volumen oder
Gewicht des Abfalls) und von Grundgebühren vorzusehen. Mit Beschluss vom
15. Dezember 1998 setzte die Regierung des Kantons Graubünden den noch
rund 100 Gemeinden ohne entsprechende Gebührenregelung eine Frist bis
zum 30. November 2000 für die Anpassung. Anfangs Juni 2000 teilte der
Gemeinderat Arosa dem kantonalen Amt für Umwelt seinen Entschluss mit,
an der "Mengengebühr" nach Frischwasserverbrauch festzuhalten, was das Amt
in seinem Antwortschreiben vom 7. Juli 2000 als nicht bundesrechtskonform
bezeichnete. Mit Beschluss vom 26. Juni 2001 setzte die Regierung den noch
säumigen Gemeinden eine Nachfrist bis zum 31. März 2002 zur Einführung von
kostendeckenden und verursachergerechten Abfallgebühren und verpflichtete
sie, unter Androhung des Erlasses gesetzeskonformer Vorschriften auf
dem Wege der Ersatzvornahme, unverzüglich die notwendigen Vorarbeiten
an die Hand zu nehmen und den Stimmberechtigten sobald als möglich eine
entsprechende Vorlage zu unterbreiten.
Im September 2002 scheiterte eine Vorlage für ein totalrevidiertes
Abfallbewirtschaftungsgesetz der Gemeinde Arosa, welches die Einführung
von mengenabhängigen Abfallgebühren (Sack- und Containergebühren) vorsah,
an der Urne. Nachdem die Regierung zuvor trotz Ablauf der Nachfrist
(31. März 2002) im Hinblick auf diese Abstimmung auf die Durchführung
der Ersatzvornahme verzichtet hatte, gab das mit den diesbezüglichen
Vorbereitungen betraute Amt für Umwelt der Gemeinde Arosa mit Schreiben vom
2. Oktober 2002 Gelegenheit, sich zum weiteren Vorgehen und insbesondere
zur geplanten Ersatzvornahme zu äussern. Am 1. November 2002 nahm der
Gemeinderat Arosa gegenüber dem Amt für Umwelt den Standpunkt ein, die
Bemessung der Abfallgebühren anhand des Frischwasserverbrauchs entspreche
(abgesehen vom gewerblichen Kehricht, für den eine spezielle Gebühr
eingeführt werden solle) den übergeordneten Gesetzen. Eine Ersatzvornahme
komme daher - auch angesichts des klaren Abstimmungsergebnisses und der
breiten Akzeptanz des geltenden Gebührensystems in der Bevölkerung - nicht
in Frage. Zur Ausgestaltung einer allfälligen Ersatzregelung äusserte
sich die Gemeinde nicht.
Mit Beschluss vom 17. Dezember 2002 traf die Regierung des Kantons
Graubünden folgende Anordnung:
"1. Die Regierung erlässt auf dem Wege der Ersatzvornahme beiliegende
Ersatzregelung über die Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung
(einschliesslich Gebührentarif) für die Gemeinde Arosa und setzt
sie auf
den 1. Mai 2003 in Kraft.
2. Der Gemeinderat von Arosa wird mit dem Vollzug beauftragt.
3. Der Gemeinderat wird angewiesen, die Abfallgebühren ab der
Sommerperiode 2003 nach der Ersatzregelung der Regierung (Ziffer 1) zu
erheben.
4. Der Gemeinderat wird beauftragt, den Stimmberechtigten von Arosa
die Bestimmungen der Ersatzregelung auf ortsübliche Weise amtlich
bekannt zu geben.
5. Die von der Regierung erlassene Ersatzregelung ist vom
Gemeinderat
Arosa anzuwenden, bis die Gemeinde eigene Bestimmungen über die
Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung erlassen hat, die dem
übergeordneten Recht entsprechen, und die Regierung auf Gesuch der
Gemeinde die Ersatzregelung aufgehoben hat.
6. Der Gemeinderat von Arosa wird angewiesen, neue Vorschriften über
die Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung mindestens drei Monate
vor der Abstimmung in der Gemeinde dem Erziehungs-, Kultur- und
Umweltschutzdepartement zur Prüfung zu unterbreiten.
7. (Mitteilung)."
Zur Begründung führte die Regierung im Wesentlichen an, die
bisherige Regelung der Gemeinde Arosa, wonach die Abfall-"Mengengebühr"
nach dem Frischwasserverbrauch festgesetzt werde, erweise sich als
bundesrechtswidrig, weil für die Bemessung der Gebühr die Menge des
übergebenen Abfalls (Art. 32a Abs. 1 lit. a USG [SR 814.01]) keine
Rolle spiele und die so bemessene "Mengengebühr" somit keinen Bezug zur
tatsächlichen Inanspruchnahme der Einrichtung der Siedlungsabfallentsorgung
habe. Inhaltlich griff die Regierung in ihrer "Ersatzregelung betreffend
die Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung für die Gemeinde
Arosa" (im Folgenden: Ersatzregelung) auf die Gebührenregelung des am
22. September 2002 von den Stimmberechtigten der Gemeinde Arosa verworfenen
totalrevidierten Abfallgesetzes zurück, welche gesetzeskonform sei,
die Grundgebühr nach den bisherigen Kriterien erhebe, auf die besonderen
Verhältnisse in Arosa Rücksicht nehme und die Mengengebühr auf gleiche
Art bemesse wie die übrigen Gemeinden des Schanfiggs. So sieht Art. 4
Abs. 2 der Ersatzregelung für die Bemessung der auf Kehricht und Sperrgut
erhobenen Mengengebühr vor:
"Die Mengengebühren werden in Form von Gebinde- und
Sammelbehältergebühren (Container und unterirdische Sammelbehälter)
erhoben. Sie werden mit dem Kauf der Abfallsäcke, Gebindemarken
und der Plomben bezahlt. Die Mengengebühren können auch direkt
nach Anzahl, Gewicht oder Volumen erhoben werden."
Die Höhe der verschiedenen Gebühren richtet sich dabei gemäss
Art. 4 Abs. 4 der Ersatzregelung nach den im Gebührentarif (Anhang 1 der
Ersatzregelung) festgelegten Ansätzen.
Mit Eingabe vom 31. Januar 2003 erhebt die Gemeinde Arosa beim
Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie,
mit der sie die Aufhebung des Beschlusses der Regierung des Kantons
Graubündens vom 17. Dezember 2002 beantragt.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise
der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 128 I 3 E. 2a S. 7 f., 136 E. 2.1 S.
140; 124 I 223 E. 2b S. 226 f., je mit Hinweisen).
2.2 Gemäss Art. 35 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz
über den Umweltschutz vom 2. Dezember 2001 (in Kraft seit 1. September
2002; im Folgenden: KUSG/GR) sind die Gemeinden zuständig für die
Entsorgung der Siedlungsabfälle (Art. 31b USG), insbesondere für die
Sammlung, den Transport und den Betrieb der notwendigen Abfallanlagen
(vgl. auch Art. 4 lit. e des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom
28. April 1974 [im Folgenden: GG/GR]). Hinsichtlich der Finanzierung der
Abfallentsorgung bestimmt Art. 37 Abs. 1 KUSG/GR:
"Die Gemeinden erheben nach Massgabe des Bundesrechts für die
Entsorgung der Siedlungsabfälle kostendeckende und
verursachergerechte Gebühren."
Nähere Angaben über die Verteilung der Kosten auf die verschiedenen
Abfallerzeuger enthält das kantonale Recht ebenso wenig wie das
eidgenössische Umweltschutzgesetz, welches in Art. 32a (Fassung vom
20. Juni 1997, in Kraft seit 1. November 1997) - in Konkretisierung
des (allgemeinen) Verursacherprinzips (Art. 2 USG bzw. nunmehr auch
Art. 74 Abs. 2 BV) - lediglich entsprechende Grundsätze aufstellt und den
Kantonen einen breiten Spielraum in der Umsetzung belässt (vgl. dazu die
Botschaft, BBl 1996 IV S. 1223 und 1234 f.; BGE 125 I 449 E. 3b/bb S. 455;
Urteil 2P.447/1998 vom 7. Oktober 1999, publ. in: RDAF 2000 I S. 284,
E. 1a). Im Kanton Graubünden ist eine diesen Anforderungen entsprechende
Regelung der Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung im kommunalen
Recht vorzusehen (vgl. Art. 38 KUSG/GR). Damit verbleibt den bündnerischen
Gemeinden im Rahmen des eidgenössischen und des kantonalen Rechts bei der
Ausgestaltung der betreffenden Erlasse ein weiter Gestaltungsspielraum,
für den sie den Schutz der Gemeindeautonomie beanspruchen können
(Autonomie in der Rechtsetzung; vgl. zur ähnlichen Regelung in Art. 9
des früheren bündnerischen Gesetzes vom 24. September 1989 über die
Abfallbewirtschaftung das Urteil des Bundesgerichts 2P.206/1995 vom
24. September 1996, E. 2c).
2.3 Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen
Verletzung ihrer Autonomie (Art. 189 Abs. 1 lit. b BV) u.a. dagegen
zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel-
oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder
die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder
bundesrechtlichen Normen falsch anwendet; eine Autonomieverletzung kann
aber auch vorliegen, wenn der Kanton durch anderweitige Anordnungen -
z.B. durch den Erlass einer generell-abstrakten Regelung oder einer
kantonalen Planungszone - zu Unrecht in geschützte Autonomiebereiche
eingreift (BGE 119 Ia 214 E. 3a S. 218 mit Hinweisen). Die Gemeinden
können in diesem Rahmen auch eine Verletzung des Willkürverbots oder eine
Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen, sofern diese Vorbringen mit
der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen
(BGE 128 I 3 E. 2b S. 9 mit Hinweisen). Soweit es um die Handhabung
von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das
Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit freier Kognition,
sonst nur auf Willkür hin (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9, 136 E. 2.2 S. 140 f.,
je mit Hinweisen). Soweit sich die Frage der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts stellt, ist vorliegend auch die Auslegung der betreffenden
Vorschriften des Bundesverwaltungsrechtes frei zu prüfen (vgl. BGE 123
I 313 E. 2b S. 317).
Erwägung 3
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die bisherige Gebührenregelung
des kommunalen Gesetzes über die Abfallbewirtschaftung vom 24. September
1995 entspreche auch nach den jüngsten Revisionen von Bundesverfassung
(Art. 74 Abs. 2 BV), eidgenössischem Umweltschutzgesetz (Art. 32a USG) und
kantonalem Gesetzesrecht den übergeordneten Vorschriften. Offensichtlich
bundesrechtswidrig sei nur eine Gebührenordnung, welche allein "auf eine
Gebäudezahl oder einen Wasserfaktor" abstelle oder welche sogar eine völlig
unentgeltliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gewährleiste. Der Grundsatz,
dass ein Gebäude, welches Wasser brauche, auch Kehricht produziere,
sei allgemein zutreffend und verstosse nicht von vornherein gegen das
Verursacherprinzip. Auch enthalte das Abfallbewirtschaftungsgesetz
verschiedene Vorschriften, um allfällige Missverhältnisse zwischen
Wasserverbrauch und Abfallproduktion zu beseitigen (so u.a. Art. 23
Abs. 4).
3.2 Die bisherige Regelung der Gemeinde Arosa, wonach für die
Entsorgung der Siedlungsabfälle neben einer vom Gebäudewert abhängigen
Grundgebühr eine variable, vom Frischwasserverbrauch abhängige Gebühr
erhoben wurde, verstösst, wie die Regierung des Kantons Graubünden zu
Recht angenommen hat, gegen Art. 32a USG. Danach muss die Entsorgung der
Siedlungsabfälle durch verursachergerechte kostendeckende Gebühren oder
andere Abgaben finanziert werden, für deren Ausgestaltung u.a. auch die
Art und die Menge des übergebenen Abfalles zu berücksichtigen ist (Abs. 1
lit. a; vgl. dazu HANSJÖRG SEILER, in: USG-Kommentar, N. 1 ff., 118 zu
Art. 2 USG; URSULA BRUNNER, in: USG-Kommentar, N. 14 ff., 72 ff. und 79
zu Art. 32a USG; VERONIKA HUBER-WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von
Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren,
in: URP 1999 S. 41 ff., 50 ff.; BENOÎT REVAZ, Financement de l'élimination
des déchets: Principes et couverture des taxes d'élimination, in: URP 1999
S. 312 ff.). Nach der bisherigen, sich zum Teil noch nicht auf Art. 32a
USG, sondern auf das in Art. 2 USG verankerte Verursacherprinzip stützenden
Rechtsprechung des Bundesgerichts muss die Kehrichtentsorgungsgebühr nicht
zwingend in Form einer Sackgebühr, d.h. ausschliesslich proportional zur
effektiv produzierten Abfallmenge, erhoben werden. Möglich ist auch die
Kombination von festen Grundgebühren (etwa zur Abgeltung der Bereitstellung
der Sammel- und Transportinfrastruktur) mit mengenabhängigen individuellen
Gebühren, wobei eine gewisse Schematisierung erfolgen darf (Urteile
des Bundesgerichts 2P.380/1996 vom 28. Januar 1998, publ. in: URP 1998
S. 739 ff., E. 2a, und 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996, publ. in: URP
1997 S. 39 ff., E. 3; BGE 125 I 449 E. 3b/cc S. 455). Welche praktischen
Lösungsmöglichkeiten diese Vorgaben erlauben, bedarf hier keiner weiteren
Erörterung. Das Bundesgericht hat entschieden, dass eine Regelung,
wonach sich die Kehrichtgebühr ausschliesslich proportional nach dem
Versicherungswert der Gebäude bemisst, klar gegen das Verursacherprinzip
verstösst (Urteil 2P.380/1996 vom 28. Januar 1998, publ. in: URP 1998
S. 739 ff., E. 2b; bestätigt im Urteil 2P.249/1999 vom 24. Mai 2000,
E. 4c). Der Frischwasserverbrauch gilt als zulässiges Kriterium zur
Bemessung der periodischen Abwasserentsorgungsabgaben (BGE 125 I 1
E. 2; 128 I 46 E. 4). Es liegt aber auf der Hand, dass zwischen dem
Frischwasserverbrauch und der mutmasslichen Abfallmenge kein hinreichend
enger Zusammenhang besteht. Wohl mag zutreffen, dass Liegenschaften
mit hohem Wasserverbrauch in vielen Fällen bzw. tendenziell auch viel
Kehricht erzeugen. Doch kann ein hoher Wasserverbrauch - z.B. wegen der
Bewässerung von Gartenanlagen oder wegen des Betriebes eines Schwimmbades
- häufig vorliegen, ohne dass zugleich viel Kehricht anfällt; umgekehrt
kann eine Liegenschaft sehr viel Kehricht produzieren, ohne dass dies
in einem entsprechend gesteigerten Frischwasserverbrauch zum Ausdruck
kommt. Die Bemessung der variablen Kehrichtentsorgungsgebühr nach dem
Frischwasserverbrauch erscheint daher mit Art. 32a USG nicht vereinbar
(ebenso: HERIBERT RAUSCH, Rechtsgutachten betreffend bundesrechtswidrige
Abfallgebühren, in: URP 1998 S. 639 Ziff. 5.2/5.3; REVAZ, aaO, S. 314). Die
Wahl dieses Kriteriums dürfte darüber hinaus wegen des ungenügenden
Zusammenhanges mit dem Gegenstand der Benützungsabgabe zugleich gegen die
allgemeinen Schranken des Gleichbehandlungsgebotes und des Willkürverbotes
verstossen. An diesem Ergebnis vermag auch die Ausnahmebestimmung von
Art. 23 Abs. 4 des Abfallbewirtschaftungsgesetzes nichts zu ändern,
wonach für Bauten und Anlagen, "bei denen der Wasserverbrauch und
der Abfallanfall in keinem vergleichbaren Verhältnis zu den übrigen
gebührenpflichtigen Liegenschaften steht", die Mengengebühr aufgrund
der anfallenden Abfallmenge als Pauschale festgesetzt werden kann,
genügt doch die Berücksichtigung der Abfallmenge allein in (vom
Gemeinderat zu bestimmenden) Ausnahmefällen den Anforderungen des
Bundesrechts noch nicht. Dass schliesslich die kommunale Regelung -
wie die Beschwerdeführerin einwendet - bisher seitens der Bevölkerung
offenbar nie beanstandet wurde, ändert nichts.
3.3 Die Regierung durfte die beanstandete Regelung der Gemeinde Arosa
nach dem Gesagten zulässigerweise als bundesrechtswidrig einstufen. Der
Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Übergangsbestimmungen im kantonalen
Umweltschutzgesetz (Art. 60 KUSG/GR), welche den Gemeinden für die
Anpassung ihrer Erlasse an die "neuen Vorschriften" eine Frist von fünf
Jahren seit Inkrafttreten (1. September 2002) einräumt, ist unbehelflich,
da die Regelung von Art. 32a USG schon seit 1. November 1997 gilt und
von der erwähnten Anpassungsfrist nicht erfasst wird. Vielmehr ist das
Bundesgericht mit Blick darauf, dass Art. 32a USG ohne entsprechende
Übergangsbestimmungen bzw. Umsetzungsfristen erlassen wurde, von einer
Pflicht der Kantone und Gemeinden zur Anpassung ihrer Erlasse auf den
Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Bestimmung ausgegangen (Urteile
2P.249/1999 vom 24. Mai 2000, E. 4c, und 2P.447/1998 vom 7. Oktober
1999, publ. in: RDAF 2000 I S. 284, E. 3b). Selbst wenn man den Kantonen
bzw. den Gemeinden über diesen Zeitpunkt hinaus für die Durchführung
eines kantonalen bzw. kommunalen Rechtsetzungsverfahrens eine angemessene
Übergangsfrist zubilligen würde (so etwa postuliert von BRUNNER, aaO,
N. 27 zu Art. 32a USG; vgl. auch HUBER-WÄLCHLI, aaO, S. 59 f.), wäre diese
vorliegend spätestens mit Ablehnung der Vorlage einer bundesrechtskonformen
kommunalen Abfallgebührenregelung durch die Stimmberechtigten im September
2002 verstrichen.
Erwägung 4
4.
4.1 Zu prüfen bleibt, ob die Regierung für die Gemeinde Arosa anstelle
der mangelhaften kommunalen Regelung eine von ihr selber erlassene
Ersatzbestimmung in Kraft setzen durfte, was die Beschwerdeführerin im
Wesentlichen unter Hinweis auf die ihres Erachtens fehlende gesetzliche
Grundlage bestreitet.
4.2 Das eidgenössische Umweltschutzgesetz enthält keine Bestimmung,
welche die Kantonsregierung ermächtigen würde, bei unterlassener Anpassung
kommunaler Regelungen an die Anforderungen von Art. 32a USG selber die
erforderlichen Bestimmungen zu erlassen (wie dies zum Beispiel für gewisse
Massnahmen der Raumplanung [Art. 36 Abs. 2 RPG (SR 700)] oder für die
Anpassungen an das eidgenössische Steuerharmonisierungsgesetz [Art. 72 StHG
(SR 642.14)] vorgesehen ist; vgl. zur Pflicht der Kantone zur Durchsetzung
von Art. 32a USG im Allgemeinen: BRUNNER, aaO, N. 20 zu Art. 32a USG;
RAUSCH, aaO, Ziff. 8 sowie 9.2, S. 641 f.). Die Befugnis zum Erlass
einer Ersatzregelung kann sich aber auch aus dem kantonalen Recht ergeben
(SEILER, aaO, N. 41 zu Art. 2 USG; BRUNNER, aaO, N. 28 zu Art. 32a USG).
4.3 Gemäss Art. 29 der Verfassung für den Kanton Graubünden vom
2. Oktober 1892 (SR 131.226; im Folgenden: KV/GR) sorgt die Regierung
u.a. für die Vollziehung der eidgenössischen Gesetze; ihr obliegt die
Oberaufsicht über die Gemeindeverwaltungen und sie hat auf Beschwerde
hin oder von sich aus gegen "ordnungswidrige Gemeindeverwaltungen"
einzuschreiten und kann in dringenden Fällen eine Gemeinde unter Kuratel
stellen (Art. 35 Abs. 1 und 2 KV/GR; Art. 95 ff. GG/GR; vgl. auch
Art. 67 der - noch nicht in Kraft stehenden - Verfassung des Kantons
Graubünden vom 18. Mai 2003). Bereichsspezifisch sieht Art. 2 Abs. 2
KUSG/GR vor, dass der Regierung die Oberaufsicht über die Einhaltung
der Umweltschutzvorschriften des Bundes und des Kantons obliegt. Aus den
genannten, im angefochtenen Entscheid angeführten Rechtsgrundlagen lässt
sich ableiten, dass die Kantonsregierung aufgrund der ihr übertragenen
Oberaufsicht über die Gemeinden notfalls auch anstelle des kommunalen
Gesetzgebers rechtsetzende Akte erlassen kann. Wenn sie gemäss Art. 35
KV/GR eine Gemeinde vorübergehend sogar insgesamt unter Kuratel stellen
darf, wodurch deren Handlungsfähigkeit und Selbständigkeit in umfassender
Weise beschnitten wird, muss ihr auch die - weniger einschneidende -
Befugnis zukommen, anstelle des säumigen Gemeindegesetzgebers selber tätig
zu werden und gegen übergeordnetes Recht verstossende Gemeindesatzungen
durch eine von ihr erlassene Ersatzregelung zu ersetzen (in diesem Sinne
auch GUIDO OLGIATI, Die bündnerische Gemeindeautonomie, Diss. Zürich 1948,
S. 148-150). Dass derartige Eingriffe in die Gemeindeautonomie erst nach
gehöriger Ermahnung und nur im minimal notwendigen Masse stattfinden
dürfen, versteht sich. Das diesbezügliche Vorgehen der Regierung lässt
sich nicht beanstanden: Mit Beschluss vom 15. Dezember 1998 setzte
diese verschiedenen Gemeinden, darunter der Beschwerdeführerin, eine
Frist bis Ende November 2000 zur Anpassung ihrer Gebührenregelung an
das übergeordnete Recht. Sodann gelangte sie mit Beschluss vom 26. Juni
2001 an die Beschwerdeführerin (und andere noch säumige Gemeinden), wies
sie an, unverzüglich die notwendigen gesetzgeberischen Vorarbeiten an
die Hand zu nehmen und eine entsprechende Vorlage sobald als möglich den
Stimmberechtigten zu unterbreiten, und setzte dazu - unter ausdrücklicher
Androhung der Ersatzvornahme - eine Nachfrist bis zum 31. März 2002. Nach
Ablehnung der vom Gemeinderat Arosa vorbereiteten Vorlage im September
2002 wurde diesem schliesslich von der zuständigen kantonalen Stelle
am 2. Oktober 2002 das rechtliche Gehör insbesondere in Bezug auf die
Modalitäten der geplanten Ersatzvornahme gewährt. Die Regierung hat
somit die Ersatzvornahme - unter Einräumung einer angemessenen Frist -
in genügender Weise angedroht.
4.4 Soweit sich die Beschwerdeführerin auf Art. 36 BV beruft, welcher
die Einschränkung von Grundrechten an bestimmte Voraussetzungen knüpft,
ist dem entgegenzuhalten, dass die Gemeindeautonomie nicht zu den dort
angesprochenen Individualgarantien gehört (vgl. dazu allgemein: Botschaft
zur BV, BBl 1997 I 194 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen zu
den Grundrechten, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht
der Schweiz, Zürich 2001, § 39, Rz. 49 ff.; RAINER J. SCHWEIZER, in:
Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/ Vallender [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich/Lachen SZ 2002, Rz. 7
zu Art. 36 BV). Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage sowie der
Verhältnismässigkeit des Eingriffs muss aber bei der hier gegebenen
Konstellation analog auch für Beschränkungen der Gemeindeautonomie gelten.
Beide Voraussetzungen sind vorliegend eingehalten: Die erforderliche
Rechtsgrundlage für den Erlass einer Ersatzregelung durch die Regierung
ergibt sich in hinreichender Weise aus den erwähnten Bestimmungen der
Kantonsverfassung bzw. der zitierten kantonalen Gesetze. Auch kann nicht
von einem unverhältnismässigen Eingriff gesprochen werden, wenn die
Regierung anstelle der bundesrechtswidrigen kommunalen Gebührenregelung
im Wesentlichen jene Regelung als Ersatzregelung in Kraft setzt, welche
die Gemeindebehörde selber ausgearbeitet und den kommunalen Stimmbürgern
- erfolglos - zur Annahme unterbreitet hatte, zumal sie dafür sachlich
überzeugende Gründe anzufügen vermag (Erhebung der Grundgebühr nach
den bisherigen Kriterien; gleichartige Regelung und Bemessung der
mengenabhängigen Gebühr wie in den Nachbargemeinden; Berücksichtigung
besonderer örtlicher Verhältnisse). Es bleibt der Gemeinde unbenommen,
im Rahmen des übergeordneten Rechts jederzeit eine andere Gebührenregelung
zur Finanzierung ihrer Abfallentsorgung zu beschliessen. Dass die Regierung
verlangt, eine derartige Neuregelung sei vor der Vorlage an die Stimmbürger
dem Kanton zur Prüfung zu unterbreiten, lässt sich bei der gegebenen
Situation nicht beanstanden. Zwar besteht für kommunale Erlasse dieser
Art nach kantonalem Recht offenbar keine generelle Genehmigungspflicht
(vgl. Art. 96 Abs. 3 GG/GR in Verbindung mit Art. 2 ff., 35 ff., 40
ff. sowie 57 ff. KUSG/GR e contrario), doch lässt sich die verlangte
vorgängige aufsichtsrechtliche Kontrolle zur Vermeidung weiterer Konflikte
sachlich rechtfertigen.
Erwägung 5
5. Die Gemeinde beschwert sich schliesslich darüber, dass die
streitige Ersatzregelung von der Regierung beschlossen worden sei, ohne
dass sie im Kanton die Möglichkeit gehabt hätte, sich dagegen bei einem
Gericht zur Wehr zu setzen. Aus den von ihr angerufenen Bestimmungen der
Bundes- und der Kantonsverfassung (Art. 29 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1
BV; Art. 9 Abs. 2 sowie Art. 47 Abs. 1 KV/GR) ergibt sich indessen
kein Anspruch auf Zugang zu einem Gericht. Ein solcher besteht -
bis zum Inkrafttreten des neuen Art. 29a BV - nur, wo das Gesetz die
Zuständigkeit des Richters vorsieht oder die Garantie von Art. 6 EMRK
zum Zuge kommt (vgl. BGE 126 II 377 E. 8d/bb S. 396 f.). Inwiefern
dies vorliegend der Fall sein sollte, ist nicht ersichtlich. Nicht
stichhaltig sind sodann auch die Vorbringen der Beschwerdeführerin
zur angeblich fehlenden Unabhängigkeit im Verhältnis von Regierung
und instruierendem Departement, tritt doch die Regierung vorliegend in
ihrer Eigenschaft als (erstinstanzlich zuständige) Aufsichtsbehörde und
nicht als verwaltungsinterne Rechtsmittelinstanz (und schon gar nicht
als gerichtliche Behörde) in Erscheinung. Ebenso wenig kann von einer
Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung gesprochen werden.