BGE 129 I 249
129 I 249
23. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Josef Meichtry gegen Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.225/2002 vom 27. Mai 2003
Regeste
Art. 29 Abs. 2 BV; Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines
Verfahrens; Einsicht in die Ergebnisse einer Administrativuntersuchung.
Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines Verfahrens (E. 3).
Einsicht in die Akten einer Administrativuntersuchung, deren Ergebnisse
aus unterschiedlichen Herrschaftsbereichen stammen (E. 4).
Abwägung der für und gegen eine Einsichtnahme sprechenden
Interessen. Den Interessen des im vorliegenden Fall persönlich Betroffenen
stehen keine wesentlichen Interessen von privaten oder bediensteten
Auskunftspersonen gegenüber (E. 5).
Sachverhalt
Mit Urteil vom 22. Mai 1979 befand das Bundesstrafgericht Swami
Omkarananda und Josef Meichtry sowie weitere Personen, die dem "Divine
Light Zentrum" (DLZ) in Winterthur angehörten, des Bombenattentates auf
die Liegenschaften des damaligen Regierungsrats und Polizeidirektors Jakob
Stucki und von Rechtsanwalt Dr. Willy Hauser schuldig. Es qualifizierte
die Straftaten als versuchten Mord und sprach zum Teil langjährige
Zuchthausstrafen aus. Das Bundesstrafgericht ging u.a. davon aus, dass
die verwendeten Bomben von den Angeschuldigten in Belgien beschafft und
nach Winterthur verbracht worden waren.
Von Seiten der Angeschuldigten und des DLZ wurde die Auffassung
vertreten, die Anschuldigungen beruhten auf einem grossen, gegen das DLZ
gerichteten Komplott, Regierungsrat Stucki habe die Anschläge selber
inszeniert oder der Bombenanschlag sei zur Diskreditierung von Swami
Omkarananda und des DLZ unter Mitwirkung oder mit Wissen der Polizei
provoziert worden. - Aufgrund einer Einsichtnahme in die Fichen und
Dossiers der Bundesanwaltschaft im Zusammenhang mit der sog. Fichen-Affäre
sowie aufgrund weiterer Quellen erhoben DLZ-Angehörige den Vorwurf,
die Behörden hätten zahlreiche Geheimakten unterdrückt oder verschwinden
lassen und verschiedene Umstände im Zusammenhang mit der Beschaffung der
Bomben in Belgien, dem Einbau eines Peilsenders in eine der Bomben und
der Tätigkeit belgischer Agenten hätten keinen Eingang in das Dossier
der Strafuntersuchung gefunden. - Parallel dazu recherchierte der
als Journalist bzw. Redaktor für den Tages-Anzeiger tätige Paul Bösch,
publizierte seit 1998 Berichte über die Hintergründe der Bombenanschläge,
wies auf Ungereimtheiten der offiziellen Darstellung hin und vermutete
ein Mitwissen der Behörden.
Vertreter des Regierungsrates des Kantons Zürich ersuchten im Juni
1998 das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) um Abklärung
der erhobenen Vorwürfe. Der Bundesrat ermächtigte das EJPD, die - als
Staatsschutzakten abgelegten - Akten der Bundesanwaltschaft untersuchen zu
lassen und eine Administrativuntersuchung durchzuführen. Darauf nahm das
EJPD vorerst selber eine Sichtung der DLZ-Akten im Bundesarchiv vor und
beauftragte am 30. März 1999 a. Bundesgerichtspräsident Jean-François
Egli mit der Durchführung der Administrativuntersuchung. Dieser
nahm in verschiedenste Aktenbestände Einblick (insbes. Bundesarchiv,
Bundesanwaltschaft, Bundesgericht, Kantonspolizei, Bezirksanwaltschaft,
Staatsarchiv des Kantons Zürich, Personaldossiers), erhob gewisse Dokumente
von privater Seite, befragte zahlreiche, damals mit der Angelegenheit
befasste Personen und weitere Auskunftspersonen und hörte gestützt auf
ein Rechtshilfeersuchen Vertreter der belgischen Polizei an.
Der Beauftragte hat die Untersuchung am 11. September 2000 mit
der Übergabe seines 220 Seiten umfassenden Berichtes und seinen
gesammelten Unterlagen abgeschlossen. Darin kommt er zum Schluss,
dass keinerlei Anhaltspunkte bestehen, die auf ein polizeiliches
Komplott hinweisen. Er stellt fest, dass seitens der Polizei bzw. der
Untersuchungsverantwortlichen gewisse Fehler begangen wurden, dass
diese aber in Berücksichtigung der dargelegten Umstände auf falschen
Lagebeurteilungen beruhten und als nicht allzu schwer wiegend einzustufen
seien. Schliesslich führt er aus, dass die Administrativuntersuchung
neue Tatsachen von relativer Wichtigkeit ergeben habe, die dem
Bundesstrafgericht im Beurteilungszeitpunkt nicht bekannt waren, die aber
allenfalls geeignet gewesen wären, sich auf die Beurteilung im Schuldspruch
und im Rahmen der Strafzumessung auszuwirken. - Der Untersuchungsbericht
ist vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement am 27. Oktober 2000
anlässlich einer Pressekonferenz bekannt gemacht worden. Das Departement
hat hierfür eine Pressemitteilung verfasst sowie eine Kurzfassung des
Berichts abgegeben.
Die Bundesanwaltschaft prüfte den Bericht der Administrativuntersuchung
und verzichtete von ihrer Seite auf ein Begehren um Revision des
Bundesstrafgerichtsurteils, weil die neuen Tatsachen nach ihrer Auffassung
keine Gründe für eine erheblich veränderte Einschätzung des Sachverhalts
oder für ein wesentlich milderes Urteil darstellten.
In der Folge stellte sich verschiedentlich die Frage der Einsicht
in die Untersuchungsergebnisse. Schliesslich hat Josef Meichtry
um vollständige Einsicht in den Schlussbericht und die Akten der
Administrativuntersuchung ersucht. Mit Entscheid vom 25. September 2002 hat
das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement das Ersuchen abgewiesen.
Gegen diesen Departementsentscheid hat Josef Meichtry beim
Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und im Wesentlichen
eine Verletzung des Anspruchs auf Akteneinsicht nach Art. 29 Abs. 2
BV gerügt.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, hebt den
angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zu neuer Beurteilung an
das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zurück.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Bevor auf die Rügen des Beschwerdeführers näher einzugehen
ist, gilt es den Prozessgegenstand im Einzelnen zu bestimmen und zudem
festzuhalten, was nicht dazu gehört.
Mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist ausschliesslich
die Verweigerung der (gänzlichen bzw. teilweisen) Einsicht in den Bericht
und die Akten der Administrativuntersuchung angefochten. Dementsprechend
sind auch die Beschwerdeanträge einzig auf die Gewährung der Einsicht in
den Bericht und die Unterlagen ausgerichtet.
Demgegenüber sind weder die Durchführung der Administrativuntersuchung
als solche noch das ursprüngliche Strafverfahren Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens:
Die Administrativuntersuchung ist auf der Grundlage eines
Bundesratsbeschlusses vom Departementsvorsteher eingeleitet worden und
längst abgeschlossen. Sie hat sich, wie bereits dargelegt, nicht gegen
bestimmte Personen gerichtet, sondern hatte die Abklärung bestimmter
Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Untersuchung in einem früheren
Strafverfahren zum Gegenstand. Die Administrativuntersuchung führte zum
genannten Bericht, mündete indessen nicht in Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG, welche gegenüber dem Bürger Pflichten begründen, ändern
oder aufheben. Grundsätzlich ist der Beschwerdeführer daher durch
die Administrativuntersuchung als solche und deren Abschluss nicht in
eigenen rechtlichen Interessen betroffen. Er kann weder die angeblich
unzulässige Fragestellung noch die angebliche Unvollständigkeit
der Untersuchung bemängeln. Ebenso wenig kann er eine Verletzung
der in diesem Zusammenhang angerufenen Garantien der Europäischen
Menschenrechtskonvention geltend machen. Insbesondere betrifft die
Administrativuntersuchung als solche keine zivilrechtlichen Ansprüche
und Verpflichtungen und hat keine strafrechtliche Anklage im Sinne von
Art. 6 EMRK zum Inhalt. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern,
dass Untersuchungsgegenstand das frühere Strafverfahren bzw. die Art
und Weise der damaligen Untersuchung war. Mit dem Untersuchungsergebnis
wird in keiner Weise über eine strafrechtliche Anklage gemäss Art. 6
Ziff. 1 EMRK befunden. Ebenso wenig stand die ursprüngliche Anklage
bzw. die damalige Verurteilung in Frage, welche rechtskräftig geworden
ist und höchstens im Rahmen eines Revisionsverfahrens einer Neuüberprüfung
zugeführt werden könnte. Die Rüge des Beschwerdeführers, die Durchführung
der Administrativuntersuchung und die Verweigerung der Akteneinsicht im
Untersuchungsverfahren verstiessen gegen die EMRK, erweist sich daher
von vornherein als unbegründet.
Schliesslich gilt es festzuhalten, dass sich die vorliegende Beschwerde
entsprechend dem ursprünglichen Einsichtsgesuch einzig auf die Ergebnisse
der Administrativuntersuchung bezieht. Es sind dies der eigentliche
Bericht, das sog. Verfahrensprotokoll (welches über die einzelnen
Schritte der Untersuchung Aufschluss gibt) sowie die Aktenordner I-VII
(mit Anhörungsprotokollen, neuen Dokumenten sowie Kopien von wichtigeren
Unterlagen und Berichten). Demgegenüber bildet der sog. Ordner O,
der departementsinterne Dokumente, zahlreiche Korrespondenz sowie
die Auftragserteilung an den Untersuchungsbeauftragten enthält, nicht
Gegenstand des Verfahrens.
Erwägung 3
3. Art. 29 Abs. 2 BV (wie bereits Art. 4 aBV) räumt den Parteien
und Betroffenen als allgemeine Verfahrensgarantie und Teil des Anspruchs
auf rechtliches Gehör einen Anspruch auf Akteneinsicht ein. Im Hinblick
auf den Erlass einer Verfügung sollen die Verfahrensbeteiligten
von den Entscheidungsgrundlagen vorbehaltlos und ohne Geltendmachung
eines besondern Interesses Kenntnis nehmen können (BGE 122 I 153 E. 6a
S. 161). Dieser Aspekt des Anspruchs auf Akteneinsicht kommt indessen im
vorliegenden Verfahren nicht zum Tragen, da die Administrativuntersuchung
längst abgeschlossen ist, der Beschwerdeführer nicht Verfahrensbeteiligter
ist und kein Erlass einer Verfügung bevorsteht.
Darüber hinaus hat die Rechtsprechung zu Art. 4 aBV und Art. 29 Abs. 2
BV erkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines
hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung
der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter Akten
eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser Anspruch
davon abhängig, dass der Rechtsuchende ein besonderes schutzwürdiges
Interesse glaubhaft machen kann. Dieses kann sich aus der Betroffenheit in
einem spezifischen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit oder
aus einer sonstigen besondern Sachnähe ergeben. Soweit die Verwaltung
nicht dem so genannten Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist, reicht
die Berufung auf Art. 16 Abs. 3 BV nicht aus und bedarf es daher der
Geltendmachung eines spezifischen schützenswerten Interesses im dargelegten
Sinne (vgl. nunmehr Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit
der Verwaltung, BBl 2003 S. 1963). Das Akteneinsichtsrecht findet indes
seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates
oder an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander
entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren
Verweigerung andererseits sorgfältig gegeneinander abzuwägen (zum Ganzen
Urteil 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002, publ. in: EuGRZ 2003 S. 45 und
ZBl 104/2003 S. 303; BGE 113 Ia 1 E. 4 S. 4; 122 I 153 E. 6a S. 161;
125 I 257 E. 3b S. 260; 126 I 7 E. 2a S. 10; 128 I 63 E. 3.1 S. 68).
Dieser verfassungsmässige Anspruch auf Einsicht in die Akten eines
abgeschlossenen Verfahrens geht über die Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
hinaus. Die Konventionsbestimmung kann ausserhalb eines Verfahrens, das
zivilrechtliche Ansprüche oder eine strafrechtliche Anklage zum Gegenstand
hat, grundsätzlich nicht angerufen werden. In Bezug auf die vorliegenden
konkreten Verhältnisse kann insbesondere nicht davon gesprochen werden,
der Beschwerdeführer verlange die Akteneinsicht zur unmittelbaren
Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens und deren Verweigerung
verunmögliche ihm in Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK den Zugang zu
einem Gericht. Auf die Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK braucht
daher auch unter diesem Gesichtswinkel nicht näher eingegangen zu werden.
Allein gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV ist im Folgenden zu prüfen,
ob der Beschwerdeführer Anspruch erheben kann, in die Ergebnisse der
abgeschlossenen Administrativuntersuchung Einblick zu nehmen (E. 5).
Erwägung 4
4. Die Vorinstanz wirft die Frage nach der Herrschaft über die
Dokumente, in die der Beschwerdeführer Einsicht nehmen möchte, auf. Sie
geht davon aus, dass die Ergebnisse der Administrativuntersuchung
einerseits den eigentlichen Bericht und die Erhebungen des
Untersuchungsbeauftragten umfassen. Insofern anerkennt sie
ihre Zuständigkeit, darüber im Rahmen des Einsichtsverfahrens zu
verfügen. Andererseits enthalten die Aktenordner mit den Erhebungen
des Untersuchungsbeauftragten auch Kopien von wichtigeren Dokumenten
aus dem Bundesstrafprozess (Akten aus der Voruntersuchung und
dem eigentlichen Prozess). Diese Dokumente ordnet das Departement
ausschliesslich dem Bundesstrafgericht bzw. dem Herrschaftsbereich des
Bundesgerichts zu. Es erachtet sich daher nicht als zuständig, mittels
Gesuchsbehandlung über diese "fremden Akten" zu verfügen. Die Vorinstanz
kommt zum Schluss, dass ihr die für die Behandlung des Einsichtsgesuchs
erforderliche Datenherrschaft über die Gesamtheit der Ergebnisse der
Administrativuntersuchung fehle.
4.1 Die Vorinstanz versucht diesen Konflikt dadurch zu lösen, dass sie
dem Beschwerdeführer die Möglichkeit aufzeigt, beim ausserordentlichen
Kassationshof des Bundesgerichts ein Verfahren um Revision des
Strafurteils von 1979 einzuleiten (Art. 12 Abs. 2 OG und Art. 232
ff. BStP, in der Fassung vom 8. Oktober 1999, AS 2000 S. 505/511) und in
diesem Rahmen um Einsicht in die Akten der Administrativuntersuchung zu
ersuchen. Dabei übersieht sie indessen, dass dieser Weg die Schwierigkeit
der Datenherrschaft nicht zu lösen vermag. Der ausserordentliche
Kassationshof mag zwar über die Akten des Bundesstrafgerichts
verfügen können. Ihm kommt indessen umgekehrt keine Herrschaft über
die eigentlichen Ergebnisse der Administrativuntersuchung zu. Er kann
daher nicht eigenständig über die Akten des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartementes sowie die Staatsschutzakten verfügen. Dies führt
dazu, dass im Rahmen der Instruktion des Revisionsverfahrens um den
Beizug des Untersuchungsberichts und der dazugehörigen Dokumente ersucht
werden müsste und der Instruktionsrichter über das Akteneinsichtsgesuch
(und allfällige Anonymisierungen oder Weglassungen) zu entscheiden hätte.
4.2 Diese Situation führt zur grundsätzlichen Frage, wie vorzugehen
ist, wenn Einsicht in die Ergebnisse einer Administrativuntersuchung
verlangt wird, die aus unterschiedlichen Quellen und Herrschaftsbereichen
stammen. Der mit einer Administrativuntersuchung Beauftragte kann
im Rahmen seines Auftrages und im Bereiche des Auftraggebers die
erforderlichen Abklärungen treffen, ist indes möglicherweise darauf
angewiesen, seine Erhebungen auch auf andere Herrschaftsbereiche
auszudehnen und rechts- oder amtshilfeweise Informationen etwa in
Form von Dokumenten oder Befragungen einzuholen. Die Herrschaft über
die Letzteren geht mit der Auskunftserteilung nicht ohne weiteres auf
den Untersuchungsbeauftragten bzw. die die Administrativuntersuchung
anordnende Stelle über. Es mag ebenso sein, dass die Auskünfte einzig
für den Zweck der Administrativuntersuchung erteilt werden und eine
weitere Verwendung oder Verbreitung (ausdrücklich oder stillschweigend)
ausgeschlossen wird. Eine derartige Betrachtungsweise entspräche dem
allgemeinen Grundsatz der Zweckbindung der Bearbeitung von Personendaten
(Art. 4 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz
[DSG; SR 235.1]; vgl. URS MAURER/NEDIM PETER VOGT, Kommentar zum
Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel 1995, Rz. 14 zu Art. 4 DSG;
Urteil 1P.613/1990 vom 27. März 1991, publ. in: ZBl 92/1991 S. 543, E. 6d)
bzw. dem in der Rechts- und Amtshilfe geltenden Prinzip der Spezialität
(vgl. BGE 126 II 316 E. 2 S. 318; 122 II 134 E. 7c S. 137).
Diesfalls stellt sich die Frage nach dem praktischen Vorgehen,
wenn gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV Einsicht in die Ergebnisse einer
Administrativuntersuchung verlangt wird. Bei einer komplexen Untersuchung
wird sich zeigen, dass die verschiedenen Teile - die Erhebungen
des Beauftragten aus dem Bereich der anordnenden Behörde einerseits
und die Befragungen und Übernahmen von Dokumenten aus dem Bereiche
anderer Behörden andererseits - praktisch kaum auseinandergehalten
werden können. Sie bilden eine Einheit und haben nur in diesem Rahmen
überhaupt einen eigenständigen Aussagewert. Den Gesuchsteller für die
Einsicht in die Unterlagen aus den fremden Herrschaftsbereichen an die
entsprechenden Amtsstellen zu verweisen, dürfte kaum einen gangbaren Weg
darstellen. Dieser müsste möglicherweise bei mehreren Stellen vorsprechen
und wäre zur Gesuchstellung schon vorgängig auf eine genaue Kenntnis von
Aktenstellen und Befragungen angewiesen.
Angesichts dieser Schwierigkeit ist nach einer praktischen
Vorgehensweise zu suchen. Es drängt sich auf, im Sinne einer
Kompetenzattraktion grundsätzlich eine einzige Instanz über die Gesamtheit
der Dokumente entscheiden zu lassen. Derjenigen Behörde, welche die
Administrativuntersuchung angeordnet hat, ist in einem nachfolgenden
Verfahren der Akteneinsicht eine Leitfunktion zuzuerkennen. Sie könnte in
diesem Rahmen einerseits über die "eigenen" Akten verfügen. Andererseits
hätte sie darüber zu befinden, ob das Einsichtsgesuch den Datenbereich
einer andern Stelle überhaupt betrifft, und hätte allenfalls für eine
entsprechende Einwilligung zu sorgen. Gestützt darauf wäre sie in der Lage,
gesamthaft über das Akteneinsichtsgesuch zu befinden.
4.3 Wie es sich mit diesen Fragen in allgemeiner Hinsicht verhält,
braucht im vorliegenden Verfahren in Anbetracht der konkreten Verhältnisse
nicht abschliessend geklärt zu werden.
Es kann davon ausgegangen werden, dass die Ergebnisse der
Administrativuntersuchung tatsächlich unterschiedlicher Herkunft sind und
aus diversen Quellen stammen. Erstens handelt es sich um die eigentlichen
Erhebungen des Untersuchungsbeauftragten (Befragungsprotokolle, eingeholte
Berichte, eigene Feststellungen) sowie den Untersuchungsbericht und
das Verfahrensprotokoll. Zweitens hat der Untersuchungsbeauftragte -
mit entsprechender Ermächtigung - Dokumente aus dem Bundesarchiv und aus
den Akten des Bundesstrafprozesses eingesehen und davon teils Kopien in
seine Unterlagen übernommen. Und drittens hat er in kantonalzürcherische
Aktenbestände Einsicht genommen, davon für seinen eigenen Gebrauch teils
ebenfalls Kopien hergestellt und kantonale Bedienstete angehört.
Es ist unbestritten, dass das Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement über die erstgenannten Dokumente verfügen und daher
in diesem Ausmass über das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers
entscheiden kann. Dasselbe kann aufgrund der konkreten Umstände für die
kantonalen Unterlagen angenommen werden: Die Administrativuntersuchung ist
u.a. auf Vorstösse von zürcherischen Regierungsräten zurückzuführen. Von
Anfang an musste klar sein, dass der Untersuchungsbeauftragte auch
zürcherische Archive sollte einsehen und (ehemalige oder noch im Dienst
stehende) zürcherische Bedienstete sollte befragen können. Mit der
Anordnung der Administrativuntersuchung durch das Departement sind denn
auch alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Bund und Kanton Zürich
ausdrücklich vom Amtsgeheimnis entbunden worden. Die Vorinstanz durfte
daher auch in dieser Hinsicht über die Einsichtnahme entscheiden, ohne
hierfür das Einverständnis der zürcherischen Behörden einzuholen. Gleich
verhält es sich mit den Akten aus dem Bundesarchiv. Das Departement
wurde vom Bundesrat ausdrücklich ermächtigt, diese Akten im Hinblick
auf eine Administrativuntersuchung zu prüfen, und übernahm damit die
Verantwortung darüber. Schliesslich fällt in Bezug auf die Dokumente
aus dem Bundesstrafprozess in Betracht, dass keine Gründe ersichtlich
sind, weshalb das Bundesstrafgericht dem Beschwerdeführer die Einsicht
in die Akten des früheren, ihn selbst betreffenden Strafverfahrens
verweigern könnte. Bei dieser Sachlage konnte daher ohne weiteres
davon Umgang genommen werden, das Bundesstrafgericht um eine förmliche
Stellungnahme zu ersuchen; ebenso wenig ist es erforderlich, dass dies
im vorliegenden Verfahren von der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
nachgeholt werde. Auch in dieser Hinsicht kann dem Departement die
Verfügungsbefugnis nicht abgesprochen werden.
Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass das Eidgenössische
Justiz- und Polizeidepartement die Gesuchsbehandlung und die Gewährung
von Akteneinsicht nicht allein deswegen ablehnen durfte, weil ein Teil
der Akten aus dem Herrschaftsbereich des Bundesstrafgerichts (bzw. des
Kantons Zürich) stammt.
Erwägung 5
5. Im Folgenden sind die für und gegen eine Einsichtnahme sprechenden
Interessen festzuhalten und gegeneinander abzuwägen.
5.1 Die Vorinstanz erachtet das Interesse des Beschwerdeführers an der
Einsicht in den Schlussbericht im heutigen Zeitpunkt als gemindert. Dessen
Rechtsvertreter habe bereits einmal Einsicht nehmen können und habe den
Beschwerdeführer wohl in geeigneter Weise über die massgeblichen Punkte
informiert.
Diese Auffassung vermag nicht zu überzeugen. Der Rechtsvertreter
des Beschwerdeführers durfte den Untersuchungsbericht lediglich unter
der Auflage einsehen, keine Namen weiterzugeben; er hatte sich bereit
erklärt, "gegenüber seiner Klientschaft die Persönlichkeitsrechte von
Drittpersonen zu wahren und insbesondere deren Namen nur zu nennen, wenn
dies für die Prüfung allfälliger Revisionsgründe oder anderer rechtlicher
Schritte notwendig ist". Auch bei entsprechender Information durch
den Rechtsvertreter konnte sich der Beschwerdeführer ohne Kenntnis,
welche Aussagen von welcher Seite stammen, kaum ein eigenes Bild
über die Tragweite des Berichts und der Resultate machen. Nur der
Beschwerdeführer selber ist als Kenner der damaligen Verhältnisse in der
Lage, den Bericht und seine Folgerungen aufgrund der einzelnen Elemente zu
würdigen. Zudem war die Einsicht des Rechtsvertreters auf den eigentlichen
Untersuchungsbericht beschränkt und umfasste insbesondere die umfangreichen
Beilagen und Unterlagen nicht. Der Beschwerdeführer hat von diesen Beilagen
daher nicht einmal in indirekter Weise Kenntnis nehmen können. Schliesslich
liegt entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine Konstellation vor, in
der im Interesse des Betroffenen selber gewisse Informationen lediglich
einer Vertrauensperson herausgegeben werden (vgl. Art. 8 Abs. 3 DSG
sowie BGE 122 I 153 E. 6c/cc S. 166 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und
Kritik). Darüber hinaus kann ohnehin nicht in allgemeiner Weise angenommen
werden, dass nach einer ersten Einsicht das Interesse an einer weitern
Einsichtnahme von vornherein entfällt.
Bei dieser Sachlage wird das Interesse des Beschwerdeführers an
der Einsicht in den Untersuchungsbericht und in die Unterlagen durch
den Umstand, dass sein Rechtsvertreter früher den Bericht einsehen
konnte, keineswegs geschmälert. Die lediglich indirekte und beschränkte
Konsultation vermag die eigene Einsicht von Bericht und Materialien nicht
zu ersetzen und steht einer erneuten Kenntnisnahme nicht entgegen.
5.2 Der Beschwerdeführer ist im Jahre 1979 - nach einer
längeren Untersuchung und mehr als drei Jahren Untersuchungshaft -
vom Bundesstrafgericht in einem öffentlichen und medienwirksamen
Verfahren zu sieben Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Nunmehr kommt
der Untersuchungsbeauftragte zum Schluss, dass das Strafverfahren
(aus heutiger Sicht) nicht in allen Teilen den Anforderungen an einen
fairen Prozess entsprochen habe und dass insbesondere dem erkennenden
Bundesstrafgericht Tatsachen von relativer Wichtigkeit unbekannt
geblieben seien, die sich auf die Beurteilung im Schuldspruch und im
Rahmen der Strafzumessung hätten auswirken können. Bei dieser Sachlage
hat der Beschwerdeführer ein gewichtiges persönliches Interesse daran,
das mit der Administrativuntersuchung Festgestellte anhand des Berichtes
und der gesammelten Unterlagen aus persönlicher Sicht nachzuvollziehen,
in Zusammenhang mit dem eigenen Prozess zu setzen sowie prüfen zu können,
inwiefern sich gewisse festgestellte verfahrensmässige Unterlassungen
auch auf das eigene Verfahren ausgewirkt haben mögen. Es entspricht einem
legitimen nachvollziehbaren Bedürfnis, den prozessualen Missachtungen -
auch wenn sie nicht in einem gerichtlichen Verfahren, sondern lediglich
im Rahmen einer Administrativuntersuchung festgestellt worden sind -
nachzugehen und sich aufgrund der neuen Unterlagen mit der eigenen
Vergangenheit auseinanderzusetzen. Der Beschwerdeführer möchte in diesem
Sinne insbesondere prüfen, was im Einzelnen eingestanden werde und ob
der Bericht aus seiner Sicht vollständig sei.
Über dieses elementare Bedürfnis hinaus hat der Beschwerdeführer
ein Interesse an der Akteneinsicht im Hinblick auf und zur Vorbereitung
von Verfahren zur Erlangung eines Ausgleichs, sei es im Sinne einer
Entschädigung oder Genugtuung, einer Rehabilitation oder gar einer
Revision des Strafurteils. Die Rechtsprechung hat in der Absicht, ein
entsprechendes Verfahren anzustrengen, ein schutzwürdiges Interesse für
eine Akteneinsicht erblickt und diese geradezu als Voraussetzung für ein
entsprechendes Verfahren bezeichnet (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/cc S. 7 f.;
Urteil 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002, E. 3.2.1, publ. in: EuGRZ 2003
S. 45 und ZBl 104/2003 S. 303; Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992
S. 362, E. 5a). In diesem Zeitpunkt ist es grundsätzlich nicht Sache der
Behörden, anstelle des Betroffenen über den allenfalls einzuschlagenden
Weg und die Erfolgschancen zu befinden und die Akteneinsicht von
einem bestimmten Verfahren abhängig zu machen. Der Beschwerdeführer
hat sich denn auch noch nicht auf ein bestimmtes Vorgehen festgelegt;
vielmehr möchte er sich vorerst anhand des Untersuchungsberichts und der
Unterlagen ein umfassendes eigenes Bild verschaffen. Keiner Prüfung zu
unterziehen sind daher auch die Vorstellungen des Beschwerdeführers, wie
er allenfalls zu einer Form der Satisfaktion gelangen könnte (Revision des
Bundesstrafgerichtsurteils, Verfahren nach Art. 139a OG, Nichtigerklärung
des Bundesstrafgerichtsurteils durch das Bundesgericht oder den Bundesrat,
Klage beim Europäischen Menschenrechtsgerichtshof nach Art. 34 EMRK,
Haftungs- und Entschädigungsverfahren).
Mit dem angefochtenen Entscheid spricht die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse insbesondere auch im Hinblick
auf die Möglichkeit ab, ein Verfahren um Revision des Strafurteils von
1979 einzuleiten und in diesem Rahmen um Einsicht in die Ergebnisse und
Akten der Administrativuntersuchung zu ersuchen (vgl. oben E. 4.1). - Wie
oben dargetan, ist es nicht Sache der Behörden, anstelle des Betroffenen
über den einzuschlagenden Weg zu befinden und die Akteneinsicht von
einem bestimmten Verfahren abhängig zu machen. Der Beschwerdeführer
hat vielmehr ein legitimes Interesse daran, sich über die Grundlagen
und Voraussetzungen ins Bild zu setzen, bevor er sich überhaupt auf ein
aufwändiges Revisionsverfahren einlässt. Daran vermag auch der Umstand
nichts zu ändern, dass der prozessuale Aufwand bis zu einer allfälligen
Akteneinsichtnahme bei entsprechendem Vorgehen in Grenzen gehalten werden
könnte. Daraus ergibt sich, dass die Möglichkeit der Einleitung eines
Revisionsverfahrens dem Beschwerdeführer nicht entgegen gehalten werden
kann und sein schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht nicht mindert.
Gesamthaft gesehen kann daher festgehalten werden, dass dem
Beschwerdeführer ein gewichtiges schutzwürdiges Interesse zukommt, im Sinne
seines Gesuches Einsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung
zu erhalten. Es ist daher zu prüfen, ob und welche Gründe einer Einsicht
entgegen stehen. Wie oben dargetan, findet das Akteneinsichtsrecht seine
Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an
berechtigten Interessen Dritter.
5.3 Im angefochtenen Entscheid des Departementes werden keine
eigentlichen öffentlichen Interessen des Staates genannt, welche einer
Einsichtnahme entgegenstehen würden. Insbesondere ergeben sich keine
Hinweise darauf, dass die Einsicht wegen Staatsschutzinteressen verweigert
würde. Die Tätigkeit des belgischen Geheimdienstes im Allgemeinen
und hinsichtlich des Winterthurer Bombenanschlags im Besondern ist
schon weitestgehend bekannt. Sie wurde in der Berichtszusammenfassung
wie auch in Zeitungsartikeln in Belgien und im Tages-Anzeiger bekannt
gemacht und ist offenbar nicht mehr geheimhaltungswürdig. Zudem wird im
angefochtenen Entscheid nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich,
dass spezifische Vorgehensweisen oder spezielle Informationsquellen aus
berechtigten öffentlichen Gründen geheimzuhalten wären (vgl. demgegenüber
Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5b).
5.4 In allgemeiner Weise wird im angefochtenen Entscheid auf die
Interessen der Auskunftspersonen verwiesen, welche ihre Aussagen unter
der Bedingung gemacht haben sollen, dass diese nicht weitergegeben
würden. Indessen ist, soweit ersichtlich, von einem eigentlichen
Geheimhaltungsvorbehalt in den Anhörungsprotokollen nicht die Rede. Diese
Protokolle geben vielmehr die stereotype Formulierung wieder, wonach der
Untersuchungsbeauftragte auf den Untersuchungszweck gemäss EJPD-Verfügung
verweise und feststelle, dass die betroffene Person als Auskunftsperson
befragt werde. Damit wird insbesondere zum Ausdruck gebracht, dass keine
Zeugenbefragungen unter Hinweis auf Art. 307 StGB vorgenommen worden
sind. Eine förmliche Garantie, dass die erteilten Auskünfte generell
nicht weitergegeben würden, kann daher nicht angenommen werden. Es
ist denn auch nicht ersichtlich, weshalb Äusserungen über die weit
zurückliegenden Vorfälle von Personen, die direkt oder indirekt an der
damaligen Strafuntersuchung beteiligt waren, einer interessierten Person
(im oben umschriebenen Sinne) generell nicht zugänglich gemacht werden
dürften. Daraus folgt, dass entgegen dem angefochtenen Entscheid nicht
ein generelles Geheimhaltungsinteresse aller Auskunftspersonen angenommen
werden kann. Vielmehr ist konkret zu prüfen, ob in Bezug auf einzelne
Auskunftspersonen oder Kategorien von Auskunftspersonen überwiegende
private Interessen einer Einsichtnahme durch den Beschwerdeführer
entgegenstehen.
Die Aussagen von ehemaligen Regierungsmitgliedern (a. Bundesrat
Kurt Furgler und a. Regierungsrat Jakob Stucki) enthalten keine
geheimhaltungswürdigen Inhalte. Die befragten ehemaligen Angehörigen
der Bundesanwaltschaft sowie der Zürcher Behörden (Bezirksanwaltschaft,
Kriminal- und Kantonspolizei) gaben im Wesentlichen reine Sachberichte
ab, für deren Geheimhaltung überwiegende persönliche Interessen kaum
ersichtlich sind. Insbesondere handelt es sich dabei nicht um persönlich
ausgerichtete Attacken oder denunziationsähnliche Aussagen, für welche
die Rechtsprechung unter ganz speziellen Voraussetzungen ein persönliches
Geheimhaltungsinteresse anerkannt hat (vgl. Urteil 1P.18/1991, publ. in:
ZBl 93/1992 S. 362, E. 5c). Die (damaligen oder heute noch im Dienst
stehenden) Beamten können - wie im Untersuchungsbericht festgehalten
wird - straf- und disziplinarrechtlich nicht mehr zur Rechenschaft
gezogen werden. Sie brauchen keine negativen Reaktionen von (ehemaligen)
Vorgesetzten oder Kollegen mit Auswirkungen auf ihr berufliches oder
gar privates Umfeld zu befürchten. Schliesslich ist nicht ersichtlich,
inwiefern sie ihrer Aussagen wegen von Seiten von DLZ-Angehörigen
belangt werden könnten. Die gleiche Beurteilung trifft auf die befragten
Bediensteten des Wissenschaftlichen Dienstes der Stadtpolizei Zürich oder
des Bundesarchivs zu.
Eine etwas unterschiedliche Beurteilung mag in Bezug auf die drei
belgischen Agenten, welche in die Abläufe der Beschaffung und Lieferung
der verwendeten Bomben involviert waren, vorgenommen werden. Auch wenn,
wie oben dargelegt, keine Geheimhaltungsgründe hinsichtlich des Inhalts
ihrer Aussagen vorgebracht werden, so könnte allenfalls aus persönlichen
Motiven ein Interesse an der Geheimhaltung ihrer Namen vorgebracht werden
- soweit diese nicht ohnehin schon bekannt sein sollten. In dieser
Hinsicht darf berücksichtigt werden, dass die Agenten aus Furcht vor
möglichen Vergeltungen den Namen eines Informanten nicht bekannt geben
wollten. Darüber hinaus mag es gerechtfertigt erscheinen, einen Auszug aus
dem Personaldossier eines ehemaligen, verstorbenen Bundespolizeikommissärs
aus Pietätsgründen nicht bekannt zu machen. Schliesslich ist nicht
auszuschliessen, dass in Bezug auf vereinzelte Personen weitere spezifische
Geheimhaltungsgründe namhaft gemacht werden könnten.
Der Untersuchungsbeauftragte hat ferner den Journalisten Paul
Bösch, die DLZ-Angehörige Dr. H.E. und den Beschwerdeführer selber
angehört. In dieser Hinsicht können keine persönlichen Geheimhaltungsgründe
geltend gemacht werden. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der
Untersuchungsbeauftragte keine weitern oder ehemaligen DLZ-Angehörige
befragte. Entgegen dem im angefochtenen Entscheid erweckten Eindruck ist
daher nicht ersichtlich, welche - ohnehin bekannten - Personen aus dem
Umfeld des DLZ gerade aufgrund des Untersuchungsberichts mit Briefen
belästigt oder in ihrer Ehre verletzt werden könnten. Ein ehemaliges
DLZ-Mitglied schliesslich hat sich spontan beim Untersuchungsbeauftragten
gemeldet und ihm Berichte über seine eigene Beurteilung der damaligen
Geschehnisse zur Verfügung gestellt; diese Berichte waren für den
Untersuchungsbeauftragten indes von untergeordneter Bedeutung; der Name
des Informanten wird im Untersuchungsbericht selber nicht genannt, ergibt
sich lediglich aus den Unterlagen und könnte allenfalls abgedeckt werden.
Gesamthaft und zusammenfassend gilt es festzustellen, dass
kaum bzw. wenige persönliche Interessen ersichtlich sind, welche
einer Einsichtnahme in die Untersuchungsunterlagen entgegenstehen.
Diese Schlussfolgerung lässt nicht ausser Acht, dass die Rechtsprechung
Auskunfts- und Gewährspersonen einen gewissen Schutz zubilligt (vgl. BGE
122 I 153 E. 6c/aa und bb S. 165, mit Hinweisen). Entscheidend sind
indessen die konkreten Umstände. Im vorliegenden Fall gilt es insbesondere
zu berücksichtigen, dass die Auskünfte weit zurückliegende Sachverhalte
betreffen und kaum mehr grosse Emotionen wecken. Die Auskunftspersonen
konnten im Allgemeinen nicht damit rechnen, dass ihre Auskünfte in
jeglicher Hinsicht vertraulich behandelt und grundsätzlich keinen
weitern Personen zugänglich gemacht würden. Es musste ihnen vom
Untersuchungszweck und von der Fragestellung her klar sein, dass mit
der Administrativuntersuchung ein Stück Justizgeschichte durchleuchtet
und aufgearbeitet werden sollte (vgl. demgegenüber die unterschiedliche
Ausgangslage im Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362). So
haben denn verschiedene Auskunftspersonen den Untersuchungsbeauftragten in
diesem Bemühen auch tatkräftig unterstützt. Diese allgemeine Beurteilung
der auf dem Spiele stehenden privaten Interessen schliesst es indessen,
wie oben angesprochen, nicht aus, dass hinsichtlich einzelner weniger
Personen gewisse private Interessen namhaft gemacht werden könnten,
welche das Interesse an einer vollständigen Einsicht überwiegen.
5.5 Bei einer gesamthaften Abwägung der unterschiedlichen Positionen
gilt es auf der einen Seite die gewichtigen schutzwürdigen Interessen
des Beschwerdeführers an der Einsicht zu berücksichtigen. Diesen stehen
keine eigentlichen öffentlichen Interessen und kaum namhafte persönliche
Gründe gegenüber. Demnach überwiegen gesamthaft gesehen die schutzwürdigen
Interessen des Beschwerdeführers an der Einsicht. Die Beschwerde erweist
sich als begründet; ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Einsicht in die
Ergebnisse der Administrativuntersuchung ist im Grundsatz zu bejahen. (...)