BGE 129 I 232
129 I 232
22. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Schweizerische Volkspartei der Stadt Zürich (SVP), Meier und Tuena
gegen Gemeinderat von Zürich und Bezirksrat Zürich sowie Regierungsrat
des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
1P.1/2003 vom 9. Juli 2003
Regeste
Ungültigkeit einer Initiative, mit der Einbürgerungsgesuche der
Urnenabstimmung unterstellt werden sollen (Art. 29 Abs. 2, Art. 34 Abs. 2
und Art. 13 BV).
Ablehnende Einbürgerungsentscheide unterliegen der Begründungspflicht
gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (Anspruch auf rechtliches Gehör) i.V.m. Art. 8
Abs. 2 BV (Diskriminierungsverbot; E. 3.3 und 3.4).
Bei der Urnenabstimmung ist eine den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügende Begründung nicht möglich (E. 3.5 und 3.6).
Die Initiative auf Einführung der Urnenabstimmung über Einbürgerungsgesuche
verletzt daher die verfassungsrechtliche Begründungspflicht.
Konflikt zwischen der aus der Abstimmungsfreiheit (Art. 34 Abs. 2
BV) abgeleiteten Informationspflicht der Behörden über die persönlichen
Verhältnisse der Gesuchsteller (E. 4.2) und deren Recht auf Schutz ihrer
Privat- und Geheimsphäre (Art. 13 BV; E. 4.3). Ein angemessener Ausgleich
zwischen den sich gegenüberstehenden Grundrechtspositionen erscheint im
vorliegenden Fall nicht möglich (E. 4.4).
Die rechtsstaatlichen Defizite der Initiative werden nicht durch das
Demokratieprinzip gerechtfertigt (E. 5).
Sachverhalt
Am 5. Oktober 1999 reichte die Schweizerische Volkspartei (SVP)
der Stadt Zürich eine Volksinitiative mit dem Titel "Einbürgerungen vors
Volk!" ein. Das Initiativbegehren hat folgenden Wortlaut:
"Die einschlägigen Bestimmungen und Beschlüsse in der Stadt Zürich
sind dahingehend zu ändern, dass die Befugnis zur Erteilung des
Bürgerrechts an im Ausland geborene Ausländerinnen und Ausländer den in
der Stadt wohnenden verbürgerten Stimmberechtigten zugewiesen wird."
In seiner Sitzung vom 17. Januar 2001 beschloss der Gemeinderat
von Zürich auf Antrag des Stadtrates, mit der hierfür erforderlichen
Zweidrittels-Mehrheit, die Initiative für ungültig zu erklären.
Gegen den Beschluss des Gemeinderates erhoben u.a. die SVP der Stadt
Zürich, Thomas Meier und Mauro Tuena Beschwerde beim Bezirksrat Zürich. Mit
Beschluss vom 30. August 2001 hiess der Bezirksrat die Beschwerde gut
und wies den Stadtrat sowie den Gemeinderat an, die Volksinitiative
"Einbürgerungen vors Volk!" der Gemeindeabstimmung zu unterbreiten.
Gegen den Bezirksratsbeschluss erhob der Stadtrat namens des
Gemeinderates Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Zürich.
Am 13. November 2002 hiess der Regierungsrat die Beschwerde gut,
hob den Beschluss des Bezirksrates auf und bestätigte den Beschluss
des Gemeinderates betreffend Ungültigerklärung der Volksinitiative
"Einbürgerungen vors Volk!".
Gegen den Entscheid des Regierungsrats erhoben die SVP der
Stadt Zürich, Thomas Meier und Mauro Tuena Stimmrechtsbeschwerde ans
Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben
und die Volksinitiative vom 5. Oktober 1999 "Einbürgerungen vors Volk!" sei
dem Volk als gültig vorzulegen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.
2.4 Das Initiativbegehren verlangt, dass die Befugnis zur Erteilung
des Bürgerrechts an im Ausland geborene Ausländerinnen und Ausländer den
in der Stadt Zürich stimmberechtigten Stadtbürgern zugewiesen wird. Es
verlangt somit die Einführung eines obligatorischen Verwaltungsreferendums
für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an im Ausland geborene
Ausländerinnen und Ausländer. Über die Einbürgerung würden nicht mehr die
Bürgerliche Abteilung des Gemeinderates oder des Stadtrates entscheiden,
sondern - auf deren Antrag - die Stimmberechtigten an der Urne. Die nähere
Ausgestaltung des Verfahrens überlässt die Initiative dem kommunalen
Gesetz- bzw. Verordnungsgeber.
Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Einführung der Urnenabstimmung
über Einbürgerungsgesuche Bundesverfassungsrecht verletzt. Dies ist nur
dann der Fall, wenn eine verfassungskonforme Ausgestaltung des Verfahrens
von vornherein ausgeschlossen erscheint.
Erwägung 3
3. Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus,
dass Urnenabstimmungen über Einbürgerungen den verfassungsrechtlichen
Anforderungen hinsichtlich der Begründungspflicht systembedingt nicht
genügen könnten. Die Beschwerdeführer vertreten dagegen die Auffassung,
dass Einbürgerungsentscheide keine reinen Verwaltungsakte oder Verfügungen
seien, sondern politische Akte. Die Stimmberechtigten nähmen bei
Einbürgerungsentscheiden keine Verwaltungsfunktion wahr, sondern übten ein
auf dem Gedanken der Repräsentation des Souveräns beruhendes politisches
Recht aus. Sinngemäss verneinen sie damit eine Begründungspflicht für
Einbürgerungsentscheide des Volkes an der Urne. Im Übrigen sei auch eine
nachträgliche Begründung negativer Einbürgerungsentscheide durch eine
Gemeindebehörde möglich, auf der Grundlage der Diskussionen und Parolen
im Vorfeld der Abstimmung. Damit werde einem etwaigen Begründungsanspruch
Genüge getan.
3.1 In Lehre und Rechtsprechung werden zur Begründungspflicht bei
Einbürgerungsentscheiden verschiedene Ansichten vertreten:
Früher wurde überwiegend die Auffassung vertreten, dass
Einbürgerungsentscheide - wie Begnadigungsentscheide - keiner Begründung
bedürften, weil auf sie kein Rechtsanspruch bestehe und die Behörden einen
sehr weiten Ermessensspielraum hätten (so noch Urteil des Bundesgerichts
P.87/69 vom 23. Dezember 1971, E. b/cc, publ. in: ZBl 74/1973 S. 281
ff.; Urteil 1P.425/1992 vom 11. Februar 1993, E. 3b; vgl. auch WALTHER
BURCKHARDT, Das Beschwerderecht der Ausländer in Niederlassungs-
und Naturalisationssachen, ZBJV 72/1936 S. 201 ff., insbes. S. 218).
Dementsprechend sieht § 29a Abs. 1 der Zürcher Verordnung über das
Gemeinde- und Kantonsbürgerrecht vom 25. Oktober 1978 (kantonale
Bürgerrechtsverordnung [BüVO] in der Fassung vom 3. September 1997)
vor, dass die Einbürgerung ausländischer Gesuchsteller mit Geburtsort im
Ausland ohne Begründung abgelehnt werden kann, sofern kein Anspruch auf
Einbürgerung besteht.
In der neueren Lehre wird dagegen eine Begründungspflicht für
ablehnende Einbürgerungsentscheide grundsätzlich bejaht. Einigkeit besteht
auch darüber, dass eine Begründung bei Urnenentscheiden systembedingt
nicht möglich ist. Daraus werden allerdings verschiedene Schlussfolgerungen
gezogen:
Zum Teil wird die Auffassung vertreten, die Begründung könne
nachträglich, z.B. im Rechtsmittelverfahren, durch eine Behörde des
zuständigen Gemeinwesens erfolgen (YVO HANGARTNER, Grundsätzliche Fragen
des Einbürgerungsrechts, AJP 2001 S. 949 ff., insbes. S. 960 f.; Bundesamt
für Ausländerfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bürgerrecht,
Bern, Dezember 2000, S. 42; so wohl auch YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY,
Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 142).
Andere Autoren folgern im Gegenteil, dass Einbürgerungsgesuche dem
Volk nicht zur Abstimmung an der Urne unterbreitet werden dürften (ANDREAS
AUER/NICOLAS VON ARX, Direkte Demokratie ohne Grenzen?, AJP 2000 S. 923
ff., insbes. S. 930 f.; REGINA KIENER, Rechtsstaatliche Anforderungen an
Einbürgerungsverfahren, recht 18/2000 S. 213 ff., insbes. S. 220 und 222;
ADRIANO PREVITALI, Naturalisation: sur quels critères?, Plädoyer 2000 3
S. 48 ff., insbes. S. 50 f.; TOBIAS JAAG, Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, Supplement zur 2. Aufl., Zürich 2001, N. 1313a und 1313b S. 11;
Meinungsäusserung von ULRICH ZIMMERLI, wiedergegeben in: Bundesamt für
Ausländerfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bürgerrecht, Bern 2000,
S. 36).
3.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (früher: Art. 4 aBV) haben die Parteien
Anspruch auf rechtliches Gehör. Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs
leitet das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung die Pflicht der
Behörden ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (BGE 126 I
97 E. 2b S. 102; zu Art. 4 aBV grundlegend BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109
f.; vgl. auch Botschaft des Bundesrates über eine neue Bundesverfassung
vom 20. November 1996, BBl 1997 I 182 zu Art. 25). Der Grundsatz des
rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt,
dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung
Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und
in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche
Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll
wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die
Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der
Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur
möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die
Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 126
I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist Teil der allgemeinen
Verfahrensgarantien, die in Art. 29 BV für "Verfahren vor Gerichts-
und Verwaltungsinstanzen" gewährleistet werden (vgl. Abs. 1). Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht ein Anspruch auf
rechtliches Gehör und damit auch auf Begründung immer dann, wenn ein
Hoheitsakt unmittelbar die Rechtsstellung eines Einzelnen berührt (BGE
119 Ia 141 E. 5c S. 149 ff.; 114 Ia 281 E. 4b S. 284; 112 Ia 107 E. 2b
S. 109), d.h. dieser Partei eines Gerichts- oder Verwaltungsverfahrens
ist. Art. 29 Abs. 2 BV gewährt dementsprechend den "Parteien" Anspruch
auf rechtliches Gehör. In BGE 119 Ia 141 (E. 5c/dd S. 151) hat das
Bundesgericht klargestellt, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör
grundsätzlich auch dann besteht, wenn ein individueller Hoheitsakt, der
die Rechtsstellung eines Einzelnen unmittelbar betrifft, ausnahmsweise
nicht von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde, sondern vom Parlament
ausgeht. Ausgeschlossen ist der Anspruch auf rechtliches Gehör dagegen
in Rechtssetzungsverfahren (BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 mit Hinweisen).
Dies entspricht der Auffassung der Lehre, wonach es für den sachlichen
Geltungsbereich von Art. 29 Abs. 2 BV nicht auf die Behörde ankommt,
vor der ein Verfahren stattfindet, sondern auf den rechtsanwendenden
Charakter des Verfahrens (JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz,
3. Aufl., Bern 1999, S. 513). Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird in
allen Verfahren bejaht, in denen jemand - als Partei - materiell betroffen,
insbesondere stärker belastet sein kann als andere Personen (REINHOLD HOTZ,
St. Galler Kommentar, N. 23 zu Art. 29 BV; ETIENNE GRISEL, Egalité, Bern
2000, Rz. 449 f. S. 200; RHINOW/KOLLER/KISS, Öffentliches Prozessrecht
und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz.
289 S. 60; LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht: Eine Untersuchung
über die Pflicht der Behörden zur Begründung ihrer Entscheide, Diss. Bern
1998, S. 22 f.). Dazu gehören grundsätzlich alle Verfahren, die durch
individuell-konkrete Anordnungen abzuschliessen sind (ANDREAS AUER/GIORGIO
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern
2000, S. 610 Rz. 1287).
3.3 In der Vergangenheit wurden Einbürgerungsentscheide überwiegend
als politische Entscheide verstanden (vgl. z.B. WALTER BOLLETER, Der
Erwerb des aargauischen Bürgerrechts, Diss. Zürich, Aarau 1970, S. 79).
Dementsprechend war - und ist heute noch in vielen Kantonen und Gemeinden
- die Legislative für Einbürgerungen zuständig (vgl. BARBARA BONER, Die
kantonalen Verfahren zur ordentlichen Einbürgerung von Ausländerinnen und
Ausländern, Stand Dezember 1999, ZZW 2000 S. 321 ff., insbes. S. 323 ff.;
Schweizerischer Gemeindeverband, Einbürgerungsgesetzgebung und -praxis in
den Kantonen und Gemeinden, Wabern, April 1998). Traditionell bestand weder
ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung noch eine Rechtsschutzmöglichkeit
gegen ablehnende Einbürgerungsentscheide (BURCKHARDT, aaO, S. 216
ff.). Dementsprechend wurde angenommen, der Entscheid liege im freien
Ermessen des zuständigen Organs, das die Verleihung des Bürgerrechts auch
dann ohne Begründung ablehnen könne, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen
erfüllt seien (BURCKHARDT, aaO, S. 217 ff.; ZACCARIA GIACOMETTI, Das
Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 106 f.; URS BENZ,
Die ordentliche Einbürgerung von Ausländern in der Schweiz, Diss. Zürich
1968, S. 114 und 129; kritisch GEORG MÜLLER, Reservate staatlicher Willkür
- Grauzonen zwischen Rechtsfreiheit, Rechtsbindung und Rechtskontrolle,
in: Festschrift Hans Huber, Bern 1981, S. 109-125, insbes. S. 119).
Diese Auffassung kann heute nicht mehr aufrechterhalten werden: In
Einbürgerungsverfahren wird über den rechtlichen Status von Einzelpersonen
entschieden. Das Einbürgerungsverfahren wird auf Gesuch des Bewerbers
eingeleitet. In diesem Verfahren wird insbesondere abgeklärt, ob der
Bewerber in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist und mit den
schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist,
d.h. es erfolgt eine einzelfallbezogene Prüfung. Das Verfahren endet mit
der Erteilung des Bürgerrechts oder der Abweisung des Gesuchs, d.h. einer
individuell-konkreten Anordnung, die alle Merkmale einer Verfügung erfüllt
(so schon JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse,
Neuenburg 1967, S. 361: Einbürgerungen als "acte administratif").
Das Einbürgerungsverfahren ist kein Vorgang in einem rechtsfreien Raum:
Auch wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht, muss die zuständige
Behörde die einschlägigen Verfahrensbestimmungen und den Anspruch der
Bewerber auf möglichste Wahrung ihres Persönlichkeitsrechts, insbesondere
im Bereich des Datenschutzes, beachten; sie darf weder willkürlich noch
diskriminierend entscheiden. Sie muss ihr Ermessen - auch wenn es sehr
weit ist - pflichtgemäss, nach Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung
ausüben. Es handelt sich somit materiell um einen Akt der Rechtsanwendung.
Die Gesuchsteller haben im Einbürgerungsverfahren Parteistellung:
Sie haben Anspruch auf einen Entscheid über ihr Gesuch, d.h. auf
verfügungsmässige Erledigung des Einbürgerungsverfahrens. Als Partei eines
Verwaltungsverfahrens haben sie Anspruch auf Gewährung des rechtlichen
Gehörs und auf eine Begründung, wenn ihr Gesuch abgewiesen wird (zum
engen Zusammenhang zwischen den Ansprüchen auf ein Verfahren und auf
rechtliches Gehör vgl. MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch
auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,
Diss. Bern 2000, S. 87 ff., insbes. S. 105 f.).
Die Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 BV stehen den Parteien
eines Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens unabhängig von ihrer
Berechtigung in der Sache zu (BGE 120 Ia 227 E. 1 S. 229 f.; 119
Ia 4 E. 1 S. 5; 119 Ib 305 E. 3 S. 309 f.; 118 Ia 232 E. 1a S.
234 f. mit Hinweisen; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte, aaO, S. 512);
insofern kann das Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung die
Begründungspflicht nicht ausschliessen. Auch der weite Ermessensspielraum
bei Einbürgerungsentscheiden spricht aus heutiger Sicht nicht gegen,
sondern für eine Begründungspflicht: Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind umso strengere Anforderungen an die Begründung zu
stellen, je grösser der der Behörde eingeräumte Ermessensspielraum
ist und je vielfältiger die tatsächlichen Voraussetzungen sind, die
bei der Betätigung des Ermessens zu berücksichtigen sind (BGE 112 Ia
107 E. 2b S. 110; 104 Ia 201 E. 5g S. 213; MARK VILLIGER, Die Pflicht
zur Begründung von Verfügungen, ZBl 90/1989 S. 137 ff., insbes. S. 154
[unter ausdrücklicher Erwähnung der Aufnahme ins Bürgerrecht]; KNEUBÜHLER,
aaO, S. 33 und 186 f.; vgl. auch BGE 128 I 327 E. 4.1 S. 340 und 127 V
431 E. 2b/cc S. 435: Kompensierung der Unbestimmtheit der Rechtsgrundlage
durch eine Stärkung der Verfahrensrechte). Gerade in solchen Fällen kann
die Begründungspflicht im Sinne einer Selbstkontrolle zur Rationalisierung
der Entscheidfindung beitragen und verhindern, dass sich die Behörde
von unsachlichen Erwägungen leiten lässt (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109;
Urteil P 244/76 vom 26. Januar 1977, E. 2b, publ. in: EuGRZ 1977 S. 108;
näher zur Selbstkontrollfunktion der Begründung KNEUBÜHLER, aaO, S.
95 ff.). Schliesslich ist zu bedenken, dass eine sachgerechte Anfechtung
und Überprüfung von Ermessensentscheiden nur möglich ist, wenn die
zuständige Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt.
3.4 Ein Anspruch auf Begründung lässt sich auch aus dem
Diskriminierungsverbot ableiten.
3.4.1 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden,
namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts,
des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform,
der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder
wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine
Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV liegt dann vor, wenn eine Person
rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit
zu einer bestimmten Gruppe (AB 1998 S [Separatdruck "Reform der
Bundesverfassung"] S. 36, Votum Rhinow, Berichterstatter), welche
historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell
ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wurde (JÖRG PAUL MÜLLER, Die
Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung,
in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für
Praxis und Wissenschaft, Berner Tage für die juristische Praxis 1999,
Bern 2000, S. 103 ff., insbes. S. 110). Die Diskriminierung stellt eine
qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren
Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt,
die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein
Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder
nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person
ausmacht (WALTER KÄLIN/MARTINA CARONI, Das verfassungsrechtliche Verbot der
Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in: Walter Kälin
[Hrsg.], Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, ZSR-Beiheft 29,
S. 67 ff., 76 f.). Insofern beschlägt die Diskriminierung auch Aspekte der
Menschenwürde (Art. 7 BV). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen
Verfassungsrechts macht aber die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal -
wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV
(in nicht abschliessender Weise) aufgezählte Kriterien - nicht absolut
unzulässig. Vielmehr begründet dieser Umstand zunächst den blossen
Verdacht einer unzulässigen Differenzierung, der nur durch eine genügende
Rechtfertigung umgestossen werden kann (KÄLIN/CARONI, aaO, S. 78). Das
Diskriminierungsverbot hat also rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche
Behandlungen einer besonders qualifizierten Begründungspflicht unterstehen
(AB 1998 S [Separatdruck] S. 37, Votum Rhinow, Berichterstatter; vgl. auch
BGE 126 II 377 E. 6a S. 393; 126 V 70 E. 4c/bb S. 73).
3.4.2 Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist gemäss Art. 35 Abs. 2
BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung
beizutragen. Dies gilt auch für die Stimmbürger, wenn sie - wie beim
Entscheid über ein Einbürgerungsgesuch - Verwaltungsfunktion ausüben
(Urteil des Verfassungsgerichts Basel-Landschaft vom 29. März 2000,
E. 4.3, Basellandschaftliche Verwaltungsentscheide 2000 S. 15 ff.; GEORG
MÜLLER, aaO, S. 109-125, insbes. S. 120; AUER/VON ARX, aaO, S. 924/925;
KIENER, aaO, S. 216; DORIS BIANCHI, Vereinheitlichungstendenzen im
Einbürgerungsverfahren, in: Benjamin Schindler/Regula Schlauri [Hrsg.],
Auf dem Weg zu einem einheitlichen Verfahren, Zürich 2001, S. 301
ff., insbes. S. 313). Die Stimmbürger sind somit bei der Abstimmung
über Einbürgerungsgesuche an die Grundrechte - namentlich an das
Diskriminierungsverbot - gebunden.
3.4.3 Das Diskriminierungsverbot ist in Einbürgerungsverfahren
von besonderer Bedeutung, da die Gefahr besteht, dass die "Eignung"
eines Bewerbers aufgrund seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten
ethnisch-kulturellen Gruppe verneint wird, die von der Mehrheit
als "fremd" empfunden wird (KIENER, aaO, S. 217; HANGARTNER, aaO,
S. 959). Diese Gefahr des Entscheids aufgrund von Stereotypen wird
noch verstärkt, wenn über Einbürgerungsgesuche an der Urne entschieden
wird, allein aufgrund der Angaben in den Abstimmungsunterlagen, ohne
vorherige Anhörung der Gesuchsteller und ohne detaillierte Kenntnis der
Einbürgerungsunterlagen. Insofern muss eine wirksame Kontrolle derartiger
Entscheide gewährleistet sein. Aus dem Abstimmungsergebnis allein geht
jedoch in aller Regel nicht hervor, ob der ablehnende Entscheid aufgrund
der Anknüpfung an ein verfassungsrechtlich verpöntes Merkmal erfolgte, und
wenn ja, ob gewichtige Gründe bestehen, die diese Anknüpfung ausnahmsweise
rechtfertigen. Die Begründung ist somit unabdingbare Voraussetzung für
eine Überprüfung von Einbürgerungsentscheiden unter dem Blickwinkel
des Diskriminierungsverbots. Ohne eine Begründungspflicht besteht die
Gefahr, dass das Diskriminierungsverbot faktisch leer läuft (so auch RENÉ
SCHAFFHAUSER, Bürgerrechte, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg
Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 19
Rz. 17).
3.5 Nach dem Gesagten sind Einbürgerungsentscheide grundsätzlich
zu begründen. Dieser Begründungspflicht können die Stimmbürger an der
Urne nicht nachkommen, wie der Regierungsrat zutreffend ausgeführt
hat. Zu prüfen ist deshalb, ob es genügt, wenn ein Gemeindeorgan den
Gesuchstellern nachträglich die möglichen Gründe für den ablehnenden
Urnenentscheid übermittelt.
Für eine solche Begründungspflicht "im Rahmen des Möglichen" (Bundesamt
für Ausländerfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bürgerrecht, S. 42)
spricht die Überlegung, dass auch Entscheide von Gemeindeparlamenten oder
anderen Kollegialorganen (z.B. dem Regierungsrat) nachträglich begründet
werden, beispielsweise durch das Büro des betreffenden Rates oder durch
eine beauftragte Dienststelle. Diese stützt sich auf die Begründung des
Antrags, sofern diesem gefolgt wurde, bzw. auf die Diskussion im Vorfeld
des Entscheids (HANGARTNER, aaO, S. 961).
Dem ist entgegenzuhalten, dass der Urnenabstimmung in aller Regel keine
Diskussion der Stimmbürger vorausgeht. Zumindest in einer Gemeinde von der
Grösse Zürichs ist die Durchführung einer öffentlichen Diskussion, an der
alle Stimmberechtigten teilnehmen und sich äussern können, von vornherein
ausgeschlossen. Das für die Begründung zuständige Organ wäre deshalb
auf Mutmassungen angewiesen. Parteiparolen, Flugblätter, Leserbriefe
und andere Meinungsäusserungen im Vorfeld der Abstimmung können gewisse
Hinweise geben, jedoch lässt sich die Bedeutung dieser Meinungsäusserungen
schwer abschätzen. Die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs an der Urne
kann von einem Stimmbürger zum anderen aus ganz unterschiedlichen Motiven
erfolgen. Diese Vielfalt an Motiven macht es für das stellvertretende
Organ praktisch unmöglich, eine Begründung des Entscheids zu finden. An
die Stelle der von der Verfassung geforderten Begründung tritt somit ein
Begründungssurrogat, das lediglich die möglichen Gründe darlegt, die nach
Einschätzung des stellvertretenden Organs mutmasslich zur Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs geführt haben.
Eine solche substituierte Begründung kann wesentliche Funktionen
der Begründungspflicht nicht erfüllen: Da sie im Nachhinein, durch ein
anderes als das entscheidende Organ erfolgt, entfällt die Funktion der
Selbstkontrolle. Angesichts ihres hypothetischen Charakters wird sie auch
die abgewiesenen Gesuchsteller kaum befriedigen und von der Richtigkeit
oder zumindest Sachlichkeit des negativen Urnenentscheids überzeugen
können. Schliesslich erscheint es auch problematisch, die Anerkennung einer
Urnenabstimmung davon abhängig zu machen, dass es der Verwaltungsbehörde
gelingt, eine sachliche Begründung für das Abstimmungsergebnis zu finden.
3.6 Zu prüfen ist deshalb, ob es andere Möglichkeiten
gibt, die systembedingt fehlende Begründung von Urnenentscheiden
auszugleichen. HANGARTNER (aaO, S. 959) schlägt vor, der Gefahr von
diskriminierenden Entscheiden dadurch zu begegnen, dass die Frage
nach Eigenschaften, die Anlass zu einer diskriminierenden Behandlung
des Einbürgerungsgesuchs geben könnten, gar nicht gestellt werden
dürfe. In den Abstimmungsunterlagen dürften also beispielsweise die
Herkunft, die Sprache, die soziale Stellung (Vermögen und Einkommen
des Einbürgerungsbewerbers), die Lebensform, die weltanschaulichen oder
politischen Überzeugungen des Gesuchstellers nicht erwähnt werden. Denkt
man diesen Vorschlag zu Ende, so müsste sogar der Name des Bewerbers
anonymisiert werden, weil dieser Rückschlüsse auf die Zugehörigkeit zu
einer bestimmten ethnisch-kulturellen Gruppe zulassen könnte. Es erscheint
fraglich, ob das Stimmrecht bei einer derartig reduzierten Information
überhaupt sinnvoll ausgeübt werden kann (vgl. dazu unten, E. 4.2.2). Eine
solche Praxis würde auch dem Willen der Initianten widersprechen, welche
die Einbürgerung als "zutiefst demokratischen und bedeutsamen Entscheid des
Souveräns" verstehen, der Einbürgerungen "selber und in freiem Ermessen
bewilligen" solle. Ohne detaillierte Angaben über die persönlichen
Verhältnisse der Gesuchsteller ist ein eigener Ermessensentscheid aber
nicht möglich. Der Stimmbürger könnte mit seiner Stimme an der Urne nur
noch sein Vertrauen oder sein Misstrauen in die Einbürgerungspolitik der
zuständigen Gemeindeorgane zum Ausdruck bringen, indem er den Vorlagen
pauschal zustimmt oder sie insgesamt ablehnt.
3.7 Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Einbürgerungsentscheide
unterliegen der Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV in Verbindung
mit Art. 8 Abs. 2 BV. Eine Begründung ist jedoch bei Volksabstimmungen,
die an der Urne erfolgen, systembedingt nicht möglich. Eine nachträgliche
Begründung durch eine Gemeindebehörde kann diesen rechtsstaatlichen
Mangel nicht ausgleichen. Es sind auch keine anderen Möglichkeiten
ersichtlich, die fehlende Begründung von Einbürgerungsentscheiden an
der Urne auszugleichen. Dann aber verletzt bereits die Einführung
des Verwaltungsreferendums für Einbürgerungsentscheide die
verfassungsrechtliche Begründungspflicht.
Ob und inwiefern Einbürgerungsentscheide der Stimmbürger an
einer Gemeinde- oder Bürgerversammlung der verfassungsrechtlichen
Begründungspflicht genügen können, braucht im vorliegenden Fall nicht
entschieden zu werden.
Erwägung 4
4. Der Regierungsrat nahm ferner an, es bestehe ein unlösbarer
Widerspruch zwischen dem Recht der Stimmbürger auf eine vollständige
Information über den Abstimmungsgegenstand und dem Recht der
Gesuchstellenden auf Schutz ihrer Privatsphäre. In einer Stadt von der
Grösse Zürichs sei es den Stimmberechtigten in aller Regel nicht möglich,
sich persönlich ein Bild von den Gesuchstellenden und ihrer Eignung für
die Einbürgerung zu machen. Die behördlichen Abstimmungserläuterungen
stellten deshalb die wichtigste Informationsquelle dar und müssten
umfassende und detaillierte Angaben über die Gesuchstellenden enthalten,
um den Anforderungen der Abstimmungsfreiheit gerecht zu werden. Dagegen
verlange der Schutz der Privatsphäre, dass im Einbürgerungsverfahren die
Datenerhebung und Datenbekanntgabe auf ein Minimum beschränkt werde. Eine
umfassende Information der Stimmbürger sei auch aus praktischen Gründen
nicht möglich: In der Stadt Zürich wären nach Annahme der Initiative
pro Jahr rund 450 Einbürgerungsgesuche an der Urne zu entscheiden. Bei
gleichmässiger Aufteilung auf die vier jährlich zur Verfügung stehenden
Abstimmungstermine würden den Stimmberechtigten pro Abstimmungstermin mehr
als hundert Einbürgerungsgeschäfte zum Entscheid vorgelegt. Wenn man davon
ausgehe, dass die notwendigen Informationen über ein Einbürgerungsgesuch
mindestens eine Seite beanspruchen, so würde die Weisung über hundert
Seiten umfassen. Eine solche Informationsfülle, welche viermal im Jahr
anfallen würde, wäre von den Stimmberechtigten mit vertretbarem Aufwand
nicht zu bewältigen.
(...)
4.2 Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und die
unverfälschte Stimmabgabe der Stimmberechtigten. Er gewährleistet
damit die in der Rechtsprechung des Bundesgerichts als ungeschriebenes
verfassungsmässiges Recht anerkannte Wahl- und Abstimmungsfreiheit
(vgl. Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996,
BBl 1997 I 189 ff.; Urteil 1P.116/2000 vom 5. Mai 2000, E. 2b, publ. in:
ZBl 102/2001 S. 148 ff. und Pra 89/2000 Nr. 129 S. 755 ff.; Urteil
1P.298/2000 vom 31. August 2001, E. 3a, publ. in: ZBl 102/2001 S. 188 ff.,
SJ 2001 I S. 30 und Pra 90/2001 Nr. 23 S. 127 ff.). Danach besteht ein
Anspruch darauf, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird,
das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht
zum Ausdruck bringt (BGE 129 I 185 E. 7.2 S. 199; 121 I 138 E. 3 S.
141 f. mit Hinweisen).
4.2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben
die Behörden im Vorfeld von Urnengängen hinsichtlich öffentlicher
Informationen allgemein Zurückhaltung zu üben, weil die Willensbildung
den gesellschaftlichen und politischen Kräften vorbehalten bleiben
soll. Andererseits kommt den Behörden, namentlich bei Sachentscheiden,
eine gewisse Beratungsfunktion zu; in Einzelfällen ergibt sich aus
Art. 34 Abs. 2 BV eine Informationspflicht der Behörden (vgl. BGE 116 Ia
466 E. 6a S. 472; Urteil 1P.116/2000 vom 5. Mai 2000, E. 2b, publ. in: Pra
89/2000 Nr. 129 S. 755 und ZBl 102/2001 S. 148 ff.; Urteil 1P.298/2000 vom
31. August 2000, E. 3c, publ. in: Pra 90/2001 Nr. 23 S. 127 ff. und ZBl
102/2001 S. 188 ff.). Abstimmungserläuterungen sind generell zulässig;
sie müssen objektiv und hinreichend vollständig sein, d.h. es ist der
Behörde verwehrt, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid
des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken (vgl. BGE 119 Ia 271
E. 3b S. 273 und E. 4a S. 275 f.; 106 Ia 197 E. 4a S. 200; 105 Ia 151
E. 3a S. 153 mit Hinweisen; Urteil 1P.63/1997 vom 18. Juni 1997, E. 4b,
publ. in: ZBl 99/1998 S. 89).
4.2.2 Die Initiative "Einbürgerungen vors Volk!" verlangt, dass
die Befugnis zur Erteilung des Bürgerrechts an im Ausland geborene
Ausländerinnen und Ausländer den in der Stadt wohnenden verbürgerten
Stimmberechtigten zugewiesen wird. Bei ihrem Entscheid müssen die
Stimmberechtigten insbesondere die Eignung des Bewerbers prüfen: Dieser
muss in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert sein, mit den
schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut sein,
die schweizerische Rechtsordnung beachten und darf die innere und äussere
Sicherheit der Schweiz nicht gefährden (§ 21 BüVO). Diese Prüfung ist
nur aufgrund von detaillierten Kenntnissen der Lebensverhältnisse der
Gesuchsteller möglich. In kleineren Gemeinden können diese Kenntnisse
möglicherweise durch eine öffentliche Vorstellung der Bewerber mit
anschliessender Fragemöglichkeit vermittelt werden. In einer Gemeinde
von der Grösse Zürichs ist es dagegen, wie der Regierungsrat zutreffend
darlegt, nicht möglich, dass sich jeder Stimmberechtigte persönlich ein
Bild von den Gesuchstellenden macht. Die notwendigen Informationen müssen
daher von den Gemeindebehörden geliefert werden, um einen sachgerechten
Entscheid der Stimmbürger überhaupt erst zu ermöglichen. Insofern ist von
einer aus Art. 34 Abs. 2 BV folgenden Informationspflicht der Behörden
auszugehen.
4.3 Diese Informationspflicht tritt jedoch, wie der Regierungsrat
zutreffend dargelegt hat, in Konflikt mit dem verfassungsmässigen Recht
der Bewerber auf Schutz ihrer Privatsphäre und auf Geheimhaltung ihrer
persönlichen Daten (so auch AUER/VON ARX, aaO, S. 927 und 932; KIENER,
aaO, S. 219 f.; JAAG, aaO, Rz. 1313b S. 11; SCHAFFHAUSER, aaO, Rz. 17).
4.3.1 Art. 13 BV gewährleistet das Recht auf eine Privat-
und eine persönliche Geheimsphäre. Abs. 2 schützt den Einzelnen
vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner
persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung;
vgl. BGE 128 II 259 E. 3.2 S. 268; grundlegend BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 5
ff., 257 E. 4b-d S. 262 ff.). Die einzelne Person soll selbst bestimmen
können, ob und zu welchem Zwecke Informationen über sie bearbeitet werden
(RAINER J. SCHWEIZER, St. Galler Kommentar, N. 38 zu Art. 13 BV).
Als besonders schützenswerte Personendaten gelten nach den
Datenschutzgesetzen des Bundes und der Kantone Daten über religiöse,
weltanschauliche, politische oder gewerkschaftliche Ansichten, die
Gesundheit, die Intimsphäre, die Rassenzugehörigkeit, Massnahmen der
sozialen Hilfe, administrative oder strafrechtliche Verfolgung und
Sanktionen (Art. 3 lit. c des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den
Datenschutz [DSG; SR 235.1]; § 2 lit. d des Zürcher Gesetzes über den
Schutz von Personendaten vom 6. Juni 1993 [Datenschutzgesetz; im Folgenden:
DSG/ZH]). Gleichgestellt werden sog. Persönlichkeitsprofile, d.h. "eine
Zusammenstellung von Daten, die eine Beurteilung wesentlicher Aspekte
der Persönlichkeit einer natürlichen Person erlaubt" (Art. 3 lit. d DSG;
§ 2 lit. e DSG/ZH; zur Definition vgl. Entscheid der Eidgenössischen
Datenschutzkommission vom 27. Januar 2000, VPB 65/2001 Nr. 48 S. 551,
E. 2b).
4.3.2 Im Einbürgerungsverfahren müssen der zuständigen Behörde
detaillierte Angaben über Herkunft, Einkommen, Vermögen, Ausbildung,
Tätigkeit, Sprachkenntnisse, Familienverhältnisse, Freizeitgestaltung,
Leumund, usw. gemacht werden. Dabei handelt es sich zum Teil um
besonders schützenswerte Daten (vgl. die Aufzählung in Art. 49a des
Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts
[BüG; SR 141.0]), d.h. um Daten, bei denen eine besondere Gefahr einer
Persönlichkeitsverletzung besteht (§ 2 lit. d DSG/ZH). In ihrer Gesamtheit
fügen sich die Daten zu einem Persönlichkeitsprofil zusammen. Die
Bearbeitung der genannten Daten stellt deshalb einen schweren Eingriff
in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar, der auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und
verhältnismässig sein muss (Art. 36 BV).
Die Erhebung der genannten Daten ist für die Durchführung des
Einbürgerungsverfahrens unumgänglich. Der Bewerber, der ein Gesuch um
Einbürgerung stellt und die hierfür nötigen Auskünfte liefert, willigt
zugleich auch ein, dass seine Daten den Mitgliedern der zuständigen Behörde
zugänglich gemacht werden. Müssten jedoch, wie es das Initiativbegehren
verlangt, die in Zürich verbürgerten Stimmberechtigten (101'625 Personen
per 31. Dezember 2001 gemäss Auskunft des Stadtschreibers von Zürich vom
5. April 2002) an der Urne über das Einbürgerungsgesuch entscheiden, so
müssten schützenswerte Daten der Bewerber zehntausendfach vervielfältigt
und an alle stimmberechtigten Bürger der Stadt verteilt werden. Dies
wäre ein unverhältnismässiger Eingriff in die Privat- und Geheimsphäre
der einbürgerungswilligen Personen. Überdies würden die Stadtzürcher
Behörden, wie der Regierungsrat zutreffend dargelegt hat (vgl. oben,
E. 4), vor nahezu unüberwindliche praktische Probleme bei der Vorbereitung
der Urnenabstimmung gestellt.
4.4 Ein angemessener Ausgleich zwischen den sich gegenüberstehenden
Grundrechtspositionen erscheint im vorliegenden Fall, unter
Berücksichtigung der Verhältnisse in der Stadt Zürich, nicht möglich.
4.4.1 Der Zürcher Datenschutzbeauftragte hat vorgeschlagen, in den
Abstimmungsunterlagen lediglich diejenigen Daten zu veröffentlichen, die
notwendig sind, um die Kandidatinnen und Kandidaten zu identifizieren, und
die Anträge bekannt zu geben, mit dem Hinweis, dass eine Zusammenfassung
der für den Entscheid wesentlichen Fakten in der Gemeindekanzlei eingesehen
werden kann (Tätigkeitsbericht 2000, Ziff. II.11 S. 18). Es ist damit zu
rechnen, dass nur wenige Stimmberechtigten von einem solchen Einsichtsrecht
Gebrauch machen würden. Diese - unter dem Blickwinkel des Datenschutzes
positive - Prognose ist jedoch im Hinblick auf das Stimmrecht problematisch
und erhöht die Gefahr unsachlicher Einbürgerungsentscheide.
4.4.2 In der Gemeinde Emmen, in der Einbürgerungsentscheide
bereits dem obligatorischen Referendum unterliegen, wurde deshalb ein
Mittelweg eingeschlagen und in den Abstimmungsunterlagen eine kurze
Zusammenfassung bestimmter als relevant erachteter Angaben abgedruckt
(Name, Staatsangehörigkeit, Adresse, Geburtsort, Geburtsdatum, Zivilstand,
Ausbildung, bisherige Tätigkeit, Arbeitgeber, Einreise in die Schweiz,
Zuzug nach Emmen, Hobbys, steuerbares Einkommen und Vermögen, Kinder,
Einbürgerungstaxe und -gebühr). Es ist jedoch fraglich, ob diese
Informationen genügen, um die Eingliederung einer Person in die
kommunale Gesellschaft zu beurteilen (verneinend AUER/VON ARX, aaO,
S. 926 f.). Derartige Kurzinformationen erhöhen zudem die Gefahr, dass die
Stimmberechtigten die Eignung stereotyp aufgrund eines oder einiger weniger
Merkmale beurteilen (z.B. Herkunft) und damit das Diskriminierungsverbot
verletzen.
4.4.3 HANGARTNER (aaO, S. 961) schlägt deshalb vor,
die antragstellende Behörde müsse sich zuhanden der zuständigen
Bürgerschaft mit der Feststellung begnügen, dass der Gesuchsteller den
gesetzlichen Verpflichtungen nachkommt, die hiesige Sprache versteht
und in das gesellschaftliche Leben zum Beispiel durch Mitwirkung
in Vereinen integriert sei. Es trifft zu, dass in diesem Fall keine
unverhältnismässige Beschränkung der Privatsphäre vorliegen würde und
(mit Ausnahme möglicherweise des Namens) auch keine Anknüpfungspunkte
für eine unzulässige Diskriminierung gegeben wären. Die Stimmberechtigten
könnten sich aber kein eigenes Bild von der Eignung des Bewerbers machen
und den Antrag der Behörde deshalb nicht sachgerecht überprüfen. Der
Abstimmung käme nur noch die Bedeutung einer generellen Bestätigung
oder Missbilligung der Politik der antragstellenden Behörde bzw. ihrer
politischen Mehrheit zu. Dies aber ist nicht der Sinn der streitigen
Initiative, welche die Einbürgerungsentscheide und damit die Sachentscheide
selbst in die Kompetenz der Stimmbürger legen will.
Erwägung 5
5. Die aufgezeigten rechtsstaatlichen Defizite der Initiative können
- entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer - nicht unter Hinweis
auf das der Bundesverfassung zugrunde liegende demokratische Prinzip
gerechtfertigt werden.
Die Bundesverfassung verlangt in den Kantonen lediglich das
obligatorische Verfassungsreferendum sowie die Volksinitiative auf
Verfassungsrevision (Art. 51 Abs. 1 BV). Ansonsten bleibt die Ausgestaltung
der politischen Rechte auf kantonaler und kommunaler Ebene dem kantonalen
Recht vorbehalten (Art. 39 Abs. 1 BV). Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet
die politischen Rechte, d.h. er anerkennt die kantonalen Volksrechte auch
als Grundrechte des Bundes, insoweit sie vom Kanton eingeräumt worden sind
(Urteil 1P.563/2001 vom 26. Februar 2002, E. 2.1, publ. in: ZBl 103/2002
S. 537; GEROLD STEINMANN, St. Galler Kommentar, N. 2 und 6 zu Art. 34 BV).
Die Einführung des Referendumsrechts ist unproblematisch, wenn es
um Sachgeschäfte (z.B. Finanzbeschlüsse) oder um die Gesetzgebung geht,
die alle Bürger des Gemeinwesens potentiell gleichermassen betreffen. So
steht es den Kantonen und Gemeinden auch frei, das Gesetz, das die
Voraussetzungen für Einbürgerungen festsetzt, dem obligatorischen oder
fakultativen Referendum zu unterstellen. Betrifft eine einzuführende
Volksabstimmung dagegen unmittelbar die Rechtsstellung Einzelner, wie
dies bei Einbürgerungsentscheiden der Fall ist (E. 3.3 oben; in der
Terminologie von AUER/VON ARX: "individuelle Verwaltungsreferenden"), so
sind die Grundrechte der Betroffenen (hier: der Einbürgerungswilligen)
und die Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 2 BV zu wahren. Weil dies
bei der Volksabstimmung an der Urne nicht möglich ist, erweist sich
die kantonale Regelung, mit der solche Einzelentscheide dem Referendum
unterstellt werden, als verfassungswidrig. Insoweit sind auch der
direkten Demokratie verfassungsrechtliche Grenzen gesteckt (so auch
Urteil des Verfassungsgerichts Basel-Landschaft vom 29. März 2000,
E. 6; AUER/VON ARX, aaO, S. 932; KIENER, aaO, S. 222 Rz. 31; THIERRY
TANQUEREL, Les fondements démocratiques de la Constitution, in: Daniel
Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht
der Schweiz, Zürich 2001, § 18 Rz. 42 S. 314; JAAG, aaO, N. 1313a und
1313b S. 11; SCHAFFHAUSER, aaO, Rz. 17; BIANCHI, aaO, S. 316 ff.; THOMAS
FLEINER, Rechtsstaatsdefizite für Ausländerinnen und Ausländer, Festschrift
Charles-Albert Morand, Basel/Genf/München 2001, S. 241; H.R. THALMANN,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., § 23 N. 1.2 S. 67).