BGE 129 I 217
129 I 217
21. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. A. und Mitb. gegen Einwohnergemeinde Emmen und Regierungsrat des
Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde)
1P.228/2002 vom 9. Juli 2003
Regeste
Urnenabstimmung über Einbürgerungsgesuche; Legitimation
zur staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 88 OG); Verletzung des
Diskriminierungsverbots und der Begründungspflicht (Art. 8 Abs. 2 und
Art. 29 Abs. 2 BV).
Die Verletzung des Diskriminierungsverbots kann mit staatsrechtlicher
Beschwerde ans Bundesgericht geltend gemacht werden, auch wenn - wie bei
der Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs - kein Anspruch in der Sache
besteht (E. 1.1).
Die Parteien des kantonalen Verfahrens sind ohne Rücksicht auf ihre
Legitimation in der Sache befugt, das Fehlen einer Begründung (im Gegensatz
zur mangelhaften Begründung) zu rügen (E. 1.4).
Die Stimmbürger sind bei der Abstimmung über Einbürgerungsgesuche
an die Grundrechte gebunden (E. 2.2.1); die Abstimmungsfreiheit
gewährleistet keinen Anspruch auf Anerkennung materiell rechtswidriger
Abstimmungsergebnisse (E. 2.2.2).
Zu den Anforderungen an den Nachweis einer Diskriminierung (E.
2.2.3 und 2.2.4).
Aufgrund des Abstimmungsergebnisses und den Veröffentlichungen im
Umfeld der Abstimmung ist erstellt, dass die Beschwerdeführer aufgrund
ihrer Herkunft benachteiligt wurden (E. 2.3). Die Ablehnung der
Einbürgerungsgesuche verstiess somit gegen Art. 8 Abs. 2 BV (E. 2.4).
Die angefochtenen Einbürgerungsentscheide an der Urne verletzten auch
die Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BV; E. 3).
Sachverhalt
In der Urnenabstimmung der Gemeinde Emmen vom 12. März 2000 gelangten
23 Einbürgerungsgesuche von insgesamt 56 Personen zur Abstimmung. Die
Stimmbürger Emmens stimmten der Einbürgerung von acht Gesuchstellern aus
Italien zu; alle anderen Einbürgerungsgesuche - überwiegend von Personen
aus dem ehemaligen Jugoslawien - wurden abgelehnt. Zu den abgelehnten
Gesuchstellern gehörten auch A., B., C., D. und E. (im Folgenden: die
Gesuchsteller bzw. die Beschwerdeführer).
Gegen die Ablehnung ihrer Einbürgerungsgesuche erhoben die
Gesuchsteller am 11. April 2000 Gemeindebeschwerde an den Regierungsrat
des Kantons Luzern. Dieser trat auf die Beschwerde nicht ein, weil
die gesetzliche Beschwerdefrist von 10 Tagen nicht eingehalten worden
sei. Gegen diesen Nichteintretensentscheid erhoben die Gesuchsteller
staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Am 6. März 2001 hiess das
Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde gut und hob den angefochtenen
Entscheid wegen Verletzung von Treu und Glauben auf (Urteil 1P.674/2000).
Am 19. März 2002 entschied der Regierungsrat erneut über die
Gemeindebeschwerde der Gesuchsteller: Er wies die Beschwerde ab, soweit
er darauf eintrat.
Hiergegen erhoben die Gesuchsteller am 23. April 2002 staatsrechtliche
Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des
Regierungsrats sei aufzuheben.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid
des Regierungsrats, der die Nichteinbürgerung der Beschwerdeführer
durch die Emmener Stimmbürger schützt. Gegen einen solchen Entscheid
steht grundsätzlich die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte oder Verletzung von Staatsverträgen offen
(Art. 84 Abs. 1 lit. a und c sowie Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 OG). Näher zu
prüfen ist die Legitimation der Beschwerdeführer.
Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern
(Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu,
die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende
Rechtsverletzungen erlitten haben. Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann
somit lediglich die Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen
gerügt werden. Die von den Beschwerdeführern geltend gemachten Interessen
müssen entweder durch eidgenössisches oder kantonales Gesetzesrecht oder
unmittelbar durch die Bundesverfassung rechtlich geschützt sein (BGE
126 I 81 E. 3b S. 85; 125 II 86 E. 4 S. 95 f.; 124 I 159 E. 1c S. 161;
123 I 41 E. 5b S. 42 f.; 121 I 267 E. 2 S. 268 f., 367 E. 1b S. 369).
Nach Luzerner Recht steht den Beschwerdeführern unstreitig kein Recht
auf Einbürgerung zu (vgl. § 13 des Bürgerrechtsgesetzes vom 21. November
1994). Zu prüfen ist deshalb, ob sich das rechtlich geschützte Interesse
direkt aus der Bundesverfassung ergibt.
1.1 Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie die Verletzung
des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV). Dieses Grundrecht
soll den Angehörigen bestimmter traditionell unterprivilegierter
bzw. gefährdeter gesellschaftlicher Gruppen einen besonderen Schutz
gegen Benachteiligung und Ausgrenzung gewähren und geht damit über das
allgemeine Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot hinaus. Sein
Schutzbereich ist - im Gegensatz zu demjenigen des allgemeinen
Willkürverbots (BGE 126 I 81 E. 5a S. 91; 121 I 267 E. 3c S. 270) -
hinreichend bestimmt und eingegrenzt, um im Hinblick auf Art. 88 OG den
Kreis der Personen zu bestimmen, die befugt sind, an den Verfassungsrichter
zu gelangen. Wie bei anderen speziellen Verfassungsrechten ergibt sich
die Legitimation deshalb schon aus der Grundrechtsträgerschaft und dem
Inhalt des angerufenen Verfassungsrechts: Es genügt zur Erhebung der
staatsrechtlichen Beschwerde, wenn die Beschwerdeführer geltend machen,
sie seien aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer gemäss Art. 8 Abs. 2 BV
geschützten Gruppe benachteiligt worden (ANDREAS AUER/NICOLAS VON ARX,
Direkte Demokratie ohne Grenzen?, AJP 2000 S. 923 ff., insbes. S. 933;
a.A. ETIENNE GRISEL, Le recours au Tribunal fédéral pour inégalité,
arbitraire ou discrimination: la question de l'intérêt juridiquement
protégé [ATF 126 I 81], JdT 2002 II S. 35 ff., insbes. S. 36). Dies
entspricht der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur
Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 aBV, heute
Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV; vgl. BGE 114 Ia 329 E. 2b S. 330 f. mit Hinweisen)
und der neueren Praxis zu Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG, wonach sich
aus Art. 8 Abs. 2 BV unter Umständen ein Anspruch auf Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung ergeben kann, der den Weg ans Bundesgericht im
Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde öffnet (BGE 126 II 377 E. 6
S. 392 ff.; Urteile 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002, E. 2c und 2P.116/2001
vom 29. August 2001, E. 1a und 2c). Durch die Anerkennung eines rechtlich
geschützten Interesses unmittelbar aus dem Diskriminierungsverbot wird auch
sichergestellt, dass gegen diskriminierende Akte kantonaler und kommunaler
Behörden das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde ans Bundesgericht
offen steht; damit wird der Verpflichtung der Schweiz gemäss Art. 6 des
Internationalen Übereinkommens vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung
jeder Form von Rassendiskriminierung (RDÜ; SR 0.104) Rechnung getragen,
wirksame Rechtsbehelfe gegen alle rassisch diskriminierenden Handlungen
durch die zuständigen nationalen Gerichte zu gewährleisten (vgl. Botschaft
des Bundesrats vom 2. März 1992 über den Beitritt der Schweiz zum
Internationalen Übereinkommen von 1965 zur Beseitigung jeder Form von
Rassendiskriminierung und über die entsprechende Strafrechtsrevision,
BBl 1992 III 299 Ziff. 55).
1.2 Sind die Beschwerdeführer zur Rüge der Diskriminierung nach
Art. 8 Abs. 2 BV legitimiert, so sind sie grundsätzlich auch berechtigt,
eine Rassendiskriminierung i.S.v. Art. 2 Abs. 1 lit. a RDÜ geltend
zu machen. Voraussetzung ist allerdings, dass es sich hierbei um eine
direkt anwendbare, justiziable Bestimmung handelt, die sich nicht
bloss an den Gesetzgeber wendet (für direkte Anwendbarkeit: Botschaft
des Bundesrats, aaO, S. 288 Ziff. 512; a.A. ROLAND STRAUSS, Das Verbot
der Rassendiskriminierung, Diss. Basel 1991, S. 289 f. und 293). Die
Beantwortung dieser Frage hängt eng mit der Auslegung der einschlägigen
Staatsvertragsbestimmung zusammen und ist deshalb bei der materiellen
Prüfung der Norm zu behandeln.
1.3 Die Beschwerdeführer machen ferner eine Verletzung des
Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend, weil allen Gesuchstellern aus dem
Balkan die Einbürgerung pauschal aufgrund ihres ethnisch-kulturellen
Hintergrunds verweigert worden sei, ohne dass hierfür sachliche Gründe
ersichtlich wären.
Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot,
das bei jeder staatlichen Verwaltungstätigkeit zu beachten ist, für sich
allein keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 123 I
279 E. 3c/aa S. 280; 122 I 44 E. 3b/bb S. 47; 121 I 252 E. 1a S. 255, 267
E. 2 S. 269, 367 E. 1b S. 369; 120 Ia 110 E. 1a S. 111). Zur Willkürrüge
ist ein Beschwerdeführer deshalb nur legitimiert, wenn die gesetzlichen
Bestimmungen, deren willkürliche Anwendung er geltend macht, ihm einen
Rechtsanspruch einräumen oder dem Schutz seiner angeblich verletzten
Interessen dienen. An dieser Rechtsprechung wurde mit Beschluss der
Vereinigten Abteilungen des Bundesgerichts vom 20. März 2000 auch nach
Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung festgehalten, welche in Art. 9
BV ausdrücklich den Schutz vor Willkür als Grundrecht statuiert (BGE 126
I 81 E. 4-6 S. 87 ff.; vgl. auch 126 II 377 E. 4 S. 388).
Die Beschwerdeführer verlangen eine Änderung dieser Praxis in dem
Sinne, dass die Willkürbeschwerde in bestimmten Bereichen zuzulassen sei,
wo die Verletzung für den Betroffenen besonders stossend wirke. Zumindest
im Bereich der Einbürgerung müsse ein Gesuchsteller auch dann zur
Erhebung der Willkürbeschwerde legitimiert sein, wenn ihm das materielle
Einbürgerungsrecht keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung zugestehe,
weil der Entscheid seine Rechtsstellung zum Gegenstand habe.
Eine erneute Überprüfung der bundesgerichtlichen Praxis in dieser Frage
erübrigt sich jedoch im vorliegenden Fall, weil der Willkürrüge gegenüber
der Rüge der Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV keine selbständige
Bedeutung zukommt: Die Beschwerdeführer halten das Abstimmungsergebnis
für willkürlich, weil es die Einbürgerung von der Herkunft bzw. vom
ethnisch-kulturellen Hintergrund der Gesuchsteller abhängig gemacht
habe. Diese Frage aber steht im Zentrum der Prüfung von Art. 8 Abs. 2
BV, das insofern als spezielleres Grundrecht zum Zuge kommt. In diesem
Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob sich das Abstimmungsergebnis durch
sachliche, nicht-diskriminatorische Gründe erklären lässt. Dann aber
verbleibt kein selbständiger Anwendungsbereich für das allgemeine
Willkürverbot.
1.4 Soweit die Beschwerdeführer schliesslich die Verletzung
kantonaler und bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen,
deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt, sind sie
hierzu als Parteien des kantonalen Verfahrens ohne Weiteres legitimiert
(BGE 119 Ia 424 E. 3c S. 428 mit Hinweisen). Dies gilt für die Rügen der
Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und der willkürlichen
Anwendung von § 106 des Luzerner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 3. Juli 1972 (VRG/LU).
Dagegen setzt die Rüge, ein Entscheid sei mangelhaft begründet worden,
nach ständiger Rechtsprechung die Legitimation in der Sache voraus,
weil die Beurteilung dieser Frage nicht von der Prüfung in der Sache
selbst getrennt werden kann (BGE 122 II 186 E. 2 S. 192; 118 Ia 232 E. 1a
S. 235; 117 Ia 90 E. 4a S. 95). Dies ist der Fall, wenn gerügt wird, die
Begründung sei unvollständig (so im Fall BGE 122 II 186 E. 2 S. 192),
zu wenig differenziert (Urteil 2P.163/1996 vom 28. Mai 1996, E. 3)
oder materiell unzutreffend (so im Fall BGE 118 Ia 232 E. 1a S. 235).
Im vorliegenden Fall wird dagegen das gänzliche Fehlen einer Begründung
gerügt. Die Beurteilung dieser Frage lässt sich sehr wohl von der Prüfung
der Sache selbst trennen. Deshalb sind die Beschwerdeführer schon aufgrund
ihrer Parteistellung im kantonalen Verfahren legitimiert, die fehlende
Begründung des Urnenentscheids bzw. die Abweisung ihrer diesbezüglichen
Rüge durch den Regierungsrat geltend zu machen.
1.5 Nach dem Gesagten sind die Beschwerdeführer legitimiert,
eine Verletzung des Diskriminierungsverbots sowie die Verletzung von
Verfahrensrechten, einschliesslich der Begründungspflicht, geltend zu
machen. Auf die form- und fristgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde
ist insoweit einzutreten.
Erwägung 2
2. Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, ihre
Nichteinbürgerung verletze das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot
(Art. 8 Abs. 2 BV): Ihre Einbürgerungsgesuche seien pauschal, aufgrund
ihrer ethnisch-kulturellen Herkunft, abgelehnt worden. Es seien
keine sachlichen Gründe ersichtlich, welche das Abstimmungsergebnis -
Einbürgerung aller italienischen Bewerber und Nichteinbürgerung aller
Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien - erklären könnten.
2.1 Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 126 II 377 (E. 6a
und c S. 392 ff.) näher mit dem Verbot der direkten und der indirekten
Diskriminierung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV auseinandergesetzt und Folgendes
ausgeführt:
Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden,
namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts,
des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der
religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer
körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung
i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV liegt dann vor, wenn eine Person rechtsungleich
behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten
Gruppe (AB 1998 S [Separatdruck "Reform der Bundesverfassung"] S. 36, Votum
Rhinow, Berichterstatter), welche historisch und in der gegenwärtigen
sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig
behandelt wurde (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Diskriminierungsverbote nach
Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.],
Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft,
Berner Tage für die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 103 ff.,
insbes. S. 110). Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der
Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem
sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung
oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal
anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren
Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht (WALTER
KÄLIN/MARTINA CARONI, Das verfassungsrechtliche Verbot der Diskriminierung
wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in: Walter Kälin [Hrsg.], Das
Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, ZSR-Beiheft 29, S. 67 ff.,
insbes. S. 76 f.); insofern beschlägt die Diskriminierung auch Aspekte der
Menschenwürde (Art. 7 BV). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen
Verfassungsrechts macht aber die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal -
wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV
(in nicht abschliessender Weise) aufgezählte Kriterien - nicht absolut
unzulässig. Vielmehr begründet dieser Umstand zunächst den blossen
"Verdacht einer unzulässigen Differenzierung", der nur durch eine genügende
Rechtfertigung umgestossen werden kann (KÄLIN/CARONI, aaO, S. 78). Das
Diskriminierungsverbot hat also rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche
Behandlungen einer besonders qualifizierten Begründungspflicht unterstehen
(AB 1998 S [Separatdruck] S. 37, Votum Rhinow, Berichterstatter; vgl.
auch 126 V 70 E. 4c/bb S. 73).
Eine indirekte bzw. mittelbare Diskriminierung ist dann gegeben, wenn
eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch
gegen Diskriminierung geschützter Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen
Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders stark benachteiligt,
ohne dass dies sachlich begründet wäre (vgl. dazu KÄLIN/CARONI, aaO, S.
86 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999,
S. 441 ff.; derselbe, Diskriminierungsverbote, aaO, S. 124 ff.).
2.2 Der Regierungsrat ging in seinem Entscheid von einem
Spannungsverhältnis zwischen dem Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV)
und der in Art. 34 Abs. 2 BV garantierten Wahl- und Abstimmungsfreiheit
aus: Einerseits seien die Stimmbürger bei der Zusicherung des
Gemeindebürgerrechts an das Diskriminierungsverbot gebunden; andererseits
verleihe ihnen Art. 34 Abs. 2 BV das Recht, den Stimm- und Wahlzettel
ihrem wirklichen Willen entsprechend auszufüllen. Das verfassungsmässige
Recht auf Wahl- und Abstimmungsfreiheit müsse so lange Vorrang haben, bis
den Stimmberechtigten ohne jeglichen Zweifel eine Verletzung des durch
die Verfassung garantierten Diskriminierungsverbots nachgewiesen werden
könne. Diese Voraussetzung liege hier nicht vor. Zweifel am Vorliegen
einer Diskriminierung hegte der Regierungsrat aufgrund der Tatsache, dass
auch die Gesuche eines ungarischen Staatsangehörigen, einer türkischen und
einer polnisch-niederländischen Familie abgewiesen wurden. Flugblättern
und Leserbriefen mit negativer Haltung gegenüber Bürgern aus dem ehemaligen
Jugoslawien mass der Regierungsrat keine Bedeutung zu: Diese Haltung dürfe
nicht den Stimmberechtigten zugeschrieben werden; ihnen dürfe zugetraut
werden, zwischen verschiedenen bekundeten Meinungen zu unterscheiden und
auszuwählen, offensichtliche Übertreibungen als solche zu erkennen und
vernunftgemäss aufgrund ihrer eigenen Überzeugung zu entscheiden.
2.2.1 Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass
die Stimmberechtigten der Gemeinde Emmen bei der Zusicherung
des Gemeindebürgerrechts an die Grundrechte, namentlich an das
Diskriminierungsverbot, gebunden sind: Die Stimmbürger handeln, wenn sie
über Einbürgerungsgesuche entscheiden, als Organ der Gemeinde und nehmen
eine staatliche Aufgabe wahr. Sie sind daher gemäss Art. 35 Abs. 2 BV
an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung
beizutragen (so auch Urteil des Verfassungsgerichts Basel-Landschaft vom
29. März 2000, E. 4.3, Basellandschaftliche Verwaltungsentscheide 2000
S. 15 ff.; GEORG MÜLLER, Reservate staatlicher Willkür - Grauzonen
zwischen Rechtsfreiheit, Rechtsbindung und Rechtskontrolle, in:
Festschrift Hans Huber, Bern 1981, S. 109-125, insbes. S. 120; AUER/VON
ARX, aaO, S. 924/925; REGINA KIENER, Rechtsstaatliche Anforderungen
an Einbürgerungsverfahren, recht 18/2000 S. 216; DORIS BIANCHI,
Vereinheitlichungstendenzen im Einbürgerungsverfahren, in: Benjamin
Schindler/Regula Schlauri [Hrsg.], Auf dem Weg zu einem einheitlichen
Verfahren, Zürich 2001, S. 301 ff., insbes. S. 313).
2.2.2 Nicht zu überzeugen vermögen dagegen die Erwägungen des
Regierungsrats zum Spannungsverhältnis zwischen dem Diskriminierungsverbot
und der Abstimmungsfreiheit:
Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und die
unverfälschte Stimmabgabe der Stimmberechtigten. Er gewährleistet
damit die in der Rechtsprechung des Bundesgerichts als ungeschriebenes
verfassungsmässiges Recht anerkannte Wahl- und Abstimmungsfreiheit
(vgl. Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996,
BBl 1997 I 189 ff.; Urteile 1P.116/2000 vom 5. Mai 2000 E. 2b, publ. in:
ZBl 102/2001 S. 148 ff. und Pra 89/2000 Nr. 129 S. 755 ff., sowie
1P.298/2000 vom 31. August 2001, E. 3a, publ. in: ZBl 102/2001 S. 188
ff., SJ 2001 I S. 30 ff. und Pra 90/2001 Nr. 23 S. 127 ff.). Danach
besteht ein Anspruch darauf, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 129 I 185 E. 7.2 S. 199; 121 I
138 E. 3 S. 141 f. mit Hinweisen). Das Stimm- und Wahlrecht gewährleistet
dagegen keinen Anspruch auf Anerkennung eines Abstimmungsergebnisses, das
materiell rechtswidrig ist, weil es die Grundrechte Einzelner verletzt
oder aus einem anderen Grund gegen die Rechtsordnung verstösst. So kann
ein kommunaler oder kantonaler Erlass wegen Verletzung höherrangigen
Rechts gerichtlich aufgehoben werden, auch wenn er unter Mitwirkung der
Stimmbürger zustande gekommen ist. Auch eine Volksinitiative darf keine
Bestimmungen enthalten, die dem übergeordneten Recht widersprechen (BGE
125 I 227 E. 4a S. 231 mit Hinweis).
2.2.3 Es liegt daher auch kein Grund vor, höhere Anforderungen an
den Nachweis einer Diskriminierung zu stellen, nur weil der Entscheid
von den Stimmbürgern und nicht von einer Verwaltungsbehörde gefällt
wurde. Angesichts der Besonderheiten der Urnenabstimmung drängt sich
vielmehr die Frage auf, ob nicht Beweiserleichterungen zum Nachweis einer
Diskriminierung eingeräumt werden müssen. Entscheiden eine Vielzahl von
Personen geheim und ohne Angabe von Gründen, ist es in der Regel nicht
möglich, den direkten Nachweis einer Diskriminierung zu erbringen.
Das Gericht muss seine Überzeugung deshalb notwendigerweise auf
Indizien stützen. In einer derartigen Situation hat das Bundesgericht -
allerdings unter dem Blickwinkel von Art. 8 ZGB - einen höheren Grad
der Wahrscheinlichkeit genügen lassen (BGE 104 II 68 E. 3b S. 75). Eine
Beweiserleichterung sieht sodann Art. 6 des Bundesgesetzes vom 24. März
1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG; SR 151.1) für
bestimmte Tatbestände der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts
vor: Danach wird eine Diskriminierung vermutet, wenn diese von der
betroffenen Person bezüglich der Aufgabenzuteilung, Gestaltung der
Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung
oder Entlassung glaubhaft gemacht wird (vgl. SABINE STEIGER-SACKMANN,
in: Margrith Bigler-Eggenberger, Claudia Kaufmann [Hrsg.], Kommentar
zum Gleichstellungsgesetz, Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 6 GlG, mit
Hinweisen zur Entstehungsgeschichte N. 1 ff. und rechtsvergleichenden
Hinweisen N. 71 ff.). Eine generelle Beweislastumkehr verlangt für
das Diskriminierungsverbot im Bereich des Verwaltungsrechts ADRIANO
PREVITALI (Naturalisation: sur quels critères?, Plädoyer 2000 3 S. 48
ff., insbes. S. 50): Es sei Aufgabe der Behörde, das Fehlen einer
Diskriminierung nachzuweisen.
2.2.4 Ein anderer Ansatz bestünde darin, die für das Vorliegen
einer indirekten Diskriminierung entwickelten Grundsätze zur Anwendung
zu bringen: Können die Gründe für das Stimmverhalten der Mehrheit an der
Urne nicht ermittelt und der Nachweis einer direkten Diskriminierung
deshalb nicht erbracht werden, wäre zu prüfen, ob die Abstimmung im
Ergebnis Angehörige einer spezifisch gegen Diskriminierung geschützten
Gruppe besonders stark benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründbar
ist. So könnte beispielsweise die Erfolgsquote von Bewerbern aus Westeuropa
(im Fall Emmen: 100%, bzw. 89% unter Berücksichtigung der abgelehnten
Niederländerin) der Erfolgsquote der Bewerber aus dem ehemaligen
Jugoslawien (0%) bzw. Ost- und Südosteuropas (0%) gegenübergestellt und,
bei Vorliegen signifikanter Unterschiede, eine mittelbare Diskriminierung
aufgrund der Herkunft vermutet werden. Zur Entkräftung dieser Vermutung
müsste aufgezeigt werden, dass sachliche, nicht diskriminierende Gründe den
Entscheid ebenso gut oder besser erklären als die Herkunft der Bewerber
(so im Ergebnis auch KIENER, aaO, S. 213 ff., insbes. S. 217). Dieser
Ansatz trägt dem Grundsatz Rechnung, dass es für die Diskriminierung
auf die objektive Wirkung einer Massnahme ankommt und nicht auf die
ihr zugrunde liegenden Absichten (so schon BGE 113 Ia 107 E. 4a S. 116;
STEIGER-SACKMANN, aaO, N. 47 zu Art. 6 GlG).
2.3 Die aufgeworfenen Fragen können allerdings im konkreten Fall offen
bleiben, wenn die vorliegenden Indizien die Annahme einer unmittelbaren
Diskriminierung rechtfertigen, d.h. wenn sie zur Überzeugung führen, dass
die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer aufgrund ihrer Herkunft
abgelehnt worden sind.
2.3.1 In der Volksabstimmung vom 12. März 2000 hatten die Stimmbürger
Emmens über 23 Einbürgerungsgesuche zu entscheiden, die insgesamt 56
Personen betrafen. Bei einer Stimmbeteiligung von 55% wurden alle vier
Gesuche von (insgesamt acht) italienischen Staatsbürgern gutgeheissen;
alle 16 Gesuche von insgesamt 38 Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien
wurden abgewiesen. Abgewiesen wurden auch die Einbürgerungsgesuche
einer türkischen Familie, eines ungarischen Staatsangehörigen und einer
polnisch-niederländischen Familie.
Bereits die pauschale Ablehnung aller Gesuche von Bewerbern aus dem
ehemaligen Jugoslawien ist ein starkes Indiz dafür, dass die Herkunft der
Personen der ausschlaggebende Faktor war, handelt es sich doch um eine
ansonsten heterogene Gruppe, die sich aus Familien und allein stehenden
Personen mit den unterschiedlichsten Berufen, Einkommensverhältnissen
und Freizeitbeschäftigungen zusammensetzt. Ein Teil der Bewerber wurde
bereits in der Schweiz geboren; die anderen sind zu verschiedenen Zeiten -
zwischen 1971 und 1991 - in die Schweiz eingereist.
Stellt man diesem Ergebnis das Abschneiden der italienischen Bewerber
gegenüber, drängt sich die Vermutung auf, dass die Herkunft der Bewerber
das ausschlaggebende Kriterium war. Alle italienischen Gesuchsteller
wurden eingebürgert, und zwar mit grosser Mehrheit. Zwar weisen die
italienischen Bewerber im Durchschnitt eine längere Aufenthaltsdauer auf
als die übrigen Bewerber. Dieses Kriterium kann aber nicht erklären, warum
z.B. der italienische Staatsangehörige W., der seit seiner Geburt 1980
in der Schweiz lebt, eingebürgert wurde, nicht aber die ebenfalls in der
Schweiz geborenen und etwa gleichaltrigen Gesuchsteller aus Ex-Jugoslawien
(X., geb. 1981 in Luzern, und Y., geb. 1979 in Luzern). Der Bewerber mit
der längsten Aufenthaltsdauer in der Schweiz ist zudem der ungarische
Staatsangehörige Z., dessen Gesuch ebenfalls abgewiesen wurde. Auch bei
den Berufs-, Einkommens-, Familien- und Freizeitverhältnissen lassen sich
keine signifikanten Unterschiede zwischen der Gruppe der Italiener und
der Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien finden, welche die erhebliche
Stimmdifferenz erklären könnten.
Der Umstand, dass auch die Gesuche von Personen abgewiesen wurden,
die nicht aus dem ehemaligen Jugoslawien stammen, lässt keine abweichende
Bewertung zu: Auch diese Personen stammen aus Ost- bzw. Südosteuropa,
d.h. Ländern, die z.T. an den Balkan angrenzen (Türkei; Ungarn) und
jedenfalls keine traditionellen Rekrutierungsgebiete für Arbeitskräfte
in Emmen darstellen, d.h. nicht zur Gruppe der in Emmen schon seit den
60er Jahren etablierten Italiener und Spanier gehören. Schliesslich ist
darauf hinzuweisen, dass alle nicht eingebürgerten Personen aus anderen
Ländern einen geringeren Neinstimmenanteil aufweisen als die Bewerber
aus dem ehemaligen Jugoslawien.
Nach dem Gesagten lässt das Abstimmungsergebnis keinen anderen Schluss
zu, als dass die Herkunft der Bewerber das ausschlaggebende Kriterium für
ihre Einbürgerung oder Nichteinbürgerung darstellte, und damit an ein nach
Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Unterscheidungsmerkmal angeknüpft worden ist.
2.3.2 Diese Analyse des Abstimmungsergebnisses wird durch die von den
Beschwerdeführern vorgelegten Veröffentlichungen im Umfeld der Abstimmung
unterstützt.
Ein Flugblatt der Schweizer Demokraten vom 1. Juni 1999 zur
SD-Initiative "Einbürgerungen von Ausländern vors Volk!" hält
Volksabstimmungen über Einbürgerungsentscheide für notwendig, um den
Import von ethnischen Problemen aus den Balkanstaaten in die Schweiz
zu verhindern. Es wird behauptet, dass Personen nicht-christlicher
Religionszugehörigkeit die hiesigen Gesetze und Bräuche aufgrund ihrer
andersartigen religiös-politischen Überzeugungen nicht übernehmen
könnten. Als Beispiel dient dabei das Einbürgerungsgesuch einer
Person aus dem ehemaligen Jugoslawien (ohne ausdrückliche Nennung der
Religionszugehörigkeit). Damit wird unterstellt, dass Gesuchsteller
aus dem ehemaligen Jugoslawien überwiegend einer nicht-christlichen
Religion angehören und sich deshalb generell nicht in die schweizerischen
Verhältnisse integrieren können. Auch wenn dieses Flugblatt nicht die
Abstimmung vom 12. März 2000 sondern diejenige vom Juni 1999 betrifft,
lässt es Rückschlüsse auf die damals in Emmen herrschende Stimmung zu: Die
SD-Initiative wurde mit 58% der Stimmen angenommen; das damit eingeführte
obligatorische Referendum über ordentliche Einbürgerungen von Ausländern
kam erstmals im September 1999 zur Anwendung. Damals entschieden sich die
Stimmbürger für die Einbürgerung einer Spanierin und einer Italienerin
mit Tochter und gegen die Einbürgerung von zwei jugoslawischen Familien
(vgl. THOMAS BOLLI, Lag es an der Nationalität?, Tagesanzeiger vom 13.
September 1999). Die hier angefochtene Volksabstimmung vom 12. März 2000
war der zweite Anwendungsfall des Einbürgerungs-Referendums und erfolgte
nur knapp ein Jahr nach der Abstimmung über die SD-Initiative.
Zur Abstimmung vom 12. März 2000 liegt ein Flugblatt eines "Komitees
zum Erhalt der Schweizer Rasse" vor, in dem es heisst: "Zeigen Sie
am 12. März Mut: Nein zu weiteren Jugos in unserer Gemeinde". Nach dem
Flugblatt seien Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien um ein Vielfaches
krimineller und gewalttätiger als Schweizer, beanspruchten überproportional
oft die Invaliden- und die Krankenversicherung und seien auch in der
zweiten Generation noch nicht integriert. Es mag sein, dass derartige
rassistische Äusserungen nicht repräsentativ für die Auffassung der
Mehrheit der Stimmbürger sind, wie der Regierungsrat geltend macht. Sie
sind jedoch ein Indiz für bestehende Vorurteile gegenüber einer bestimmten
Bevölkerungsgruppe. Derartige Vorurteile kommen auch in Leserbriefen
im Vorfeld der Abstimmung zum Ausdruck ("Region" vom 9. März 2000),
die sich negativ gegenüber Personen aus den "Balkanstaaten" bzw. aus
Ex-Jugoslawien aussprechen, während "allen Italienern" in Emmen ein
Kompliment gemacht wird. Angesichts des klaren Abstimmungsergebnisses
muss davon ausgegangen werden, dass diese Vorurteile bei der Abstimmung
eine entscheidende Rolle gespielt haben.
Dafür lassen sich auch das Schreiben der Emmener Seelsorgerinnen
und Seelsorger vom 23. März 2000 an die abgelehnten Gesuchsteller und
der Rundbrief des Gemeinderats Emmen vom 19. März 2001 an sämtliche
Haushaltungen der Gemeinde anführen. Zwar sind diese Schreiben nach der
Abstimmung entstanden. Sie enthalten jedoch Begründungsversuche von
Personen, die mit den Verhältnissen und der Stimmung in der Gemeinde
vertraut sind. Die Seelsorger drücken ihre Betroffenheit über die
"pauschalen und diskriminierenden Rückweisungen der Einbürgerungsgesuche"
aus. Der Gemeinderat führt das Abstimmungsverhalten auf Unzufriedenheit
und Bedenken gegen die Ausländer- und Asylpolitik des Bundes zurück,
die in Emmen zu hohen Ausländeranteilen bei der Wohnbevölkerung geführt
hätte, wobei die Zunahme in den letzten zehn Jahren hauptsächlich auf
Zuwanderungen aus Ex-Jugoslawien zurückzuführen sei.
2.4 Nach dem Gesagten ist erstellt, dass die Bewerber aus dem
ehemaligen Jugoslawien, zu denen auch die Beschwerdeführer gehören,
aufgrund ihrer Herkunft benachteiligt wurden. Ein Rechtfertigungsgrund
für diese Differenzierung ist nicht ersichtlich und wird auch von
den kantonalen Behörden nicht geltend gemacht. Demzufolge liegt eine
unzulässige Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV vor. Schon aus diesem
Grund ist der Entscheid des Regierungsrats vom 19. März 2002, der eine
Diskriminierung zu Unrecht verneint, aufzuheben. Es kann deshalb offen
bleiben, ob der Regierungsrat sich zu Unrecht mit einzelnen Rügen der
Beschwerdeführer bzw. bestimmten Unterlagen nicht auseinandergesetzt hat
und ob auch ein Verstoss gegen Art. 2 RDÜ vorliegt.
Erwägung 3
3. Dagegen ist gesondert auf die Rüge der Verletzung
der Begründungspflicht einzugehen, da diese Rüge nicht nur das
Abstimmungsergebnis betrifft, sondern das Verfahren der Urnenabstimmung
über Einbürgerungsgesuche selbst in Frage stellt.
(...)
3.3 Das Bundesgericht hat sich bereits im Urteil betreffend die
Ungültigkeit der Initiative der SVP der Stadt Zürich "Einbürgerungen
vors Volk!" ausführlich mit der Frage der Begründungspflicht bei
Einbürgerungsentscheiden des Stimmvolks an der Urne auseinandergesetzt
(BGE 129 I 232 E. 3). Es kam zum Ergebnis, dass Einbürgerungsentscheide
der Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV in Verbindung mit Art. 8
Abs. 2 BV unterliegen.
(...)
3.6 Eine Begründung ist jedoch bei Volksabstimmungen, die an der
Urne in geheimer Abstimmung erfolgen, systembedingt nicht möglich,
wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid überzeugend ausgeführt
hat. Im vorliegenden Fall wurde auch keine nachträgliche Begründung der
Gemeinde Emmen für das Abstimmungsergebnis geliefert. Die Frage, ob eine
nachgeschobene Begründung eines Gemeindeorgans der Begründungspflicht
genügen würde (so HANGARTNER, aaO, S. 960 f.; Bundesamt für
Ausländerfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bürgerrecht, Bern,
Dezember 2000, S. 42), stellt sich somit nicht (vgl. dazu BGE 129 I 232
E. 3.5).
3.7 Nach dem Gesagten hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid
zu Unrecht eine Verletzung der Begründungspflicht verneint und damit auch
Art. 29 Abs. 2 BV verletzt.
Erwägung 4
4. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf
einzutreten ist, und der Entscheid des Regierungsrats des Kantons
Luzern vom 19. März 2002 ist aufzuheben. Es wird Sache der zuständigen
kantonalen und kommunalen Behörden sein, über den weiteren Fortgang
des Einbürgerungsverfahrens der Gesuchsteller zu entscheiden und das in
Emmen geltende bundesverfassungswidrige Verfahren der Urnenabstimmung
über Einbürgerungsgesuche durch ein verfassungskonformes Verfahren zu
ersetzen. (...)