BGE 129 I 1
129 I 1
1. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. X. gegen Politische Gemeinde Kirchberg sowie Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen (staatsrechtliche Beschwerde)
1P.254/2002 vom 6. November 2002
Regeste
Willkür in der Rechtssetzung (Art. 9 BV), Rechtsgleichheit in
der Rechtssetzung (Art. 8 Abs. 1 BV), inzidente Normenkontrolle;
Alimentenbevorschussung (Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse
des Konkubinatspartners).
Die kantonale Bestimmung, wonach das Einkommen des Konkubinatspartners
des obhutsberechtigten Elternteils anrechenbar ist, Alimentenbevorschussung
also nur gewährt wird, wenn die Einkommen beider Partner zusammen die
Bevorschussungsgrenze nicht übersteigen, hält vor dem Willkürverbot stand
(E. 3.1).
Die dargestellte Regelung kann, soweit die Zulässigkeit der
Gleichbehandlung von Stiefelternteil und Konkubinatspartner in Frage steht,
verfassungskonform ausgelegt werden. Damit steht auch Art. 8 Abs. 1 BV
der Anwendung der beanstandeten Norm nicht entgegen (E. 3.2).
Sachverhalt
Am 29. Juni 2000 wurde die Ehe zwischen Y. und Z. geschieden. Der
gemeinsame Sohn X. wurde unter die elterliche Sorge der Mutter
(Y.) gestellt. Zugleich wurden Z. Unterhaltszahlungen von Fr. 730.-
für das Kind und von Fr. 500.- für Y. persönlich auferlegt. Seit
November 2000 lebt Y. mit ihrem Sohn bei ihrem Freund A. Da keine
Unterhaltszahlungen geleistet wurden, reichte sie beim Sozialamt der
Gemeinde Kirchberg (SG) ein Gesuch um Bevorschussung der Alimente
für ihren Sohn ein. Dieses wurde am 12. Februar 2001 abgelehnt mit
der Begründung, das anrechenbare Einkommen beider Konkubinatspartner
übersteige die Bevorschussungsgrenze. Sämtliche gegen diese Verfügung
erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben erfolglos.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St.
Gallen vom 19. März 2002 erhebt X. beim Bundesgericht staatsrechtliche
Beschwerde. Materiell stellt er sich in der Hauptsache auf den
Standpunkt, der einschlägigen kantonalen Norm sei die Anwendung wegen
Verfassungswidrigkeit zu versagen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.
1.1 Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über
Inkassohilfe und Vorschüsse für Unterhaltsbeiträge vom 28. Juni 1979
(GIVU; sGS 911.51) wird der Kindesunterhaltsbeitrag bevorschusst, wenn
das anrechenbare Einkommen das Mindesteinkommen nicht übersteigt. Er
wird teilweise bevorschusst, wenn das anrechenbare Einkommen die
Bevorschussungsgrenze nicht übersteigt (Art. 4 Abs. 1 lit. b GIVU). Es
besteht allerdings kein Anspruch auf Vorschüsse, wenn der Unterhalt des
Kindes anderweitig gesichert ist (Art. 3 lit. b GIVU). Art. 4bis GIVU
hat die Ermittlung des anrechenbaren Einkommens zum Gegenstand. Diese
Bestimmung ist mit dem zweiten Nachtragsgesetz zum GIVU vom 11. November
1999 geändert worden. Seither lautet deren erster Absatz wie folgt:
"Anrechenbar ist das Einkommen des obhutsberechtigten Elternteils, des
Konkubinatspartners und des Stiefelternteils." Die Neuordnung hat zum Ziel,
die Bevorzugung von Konkubinatspaaren gegenüber Ehepaaren zu verhindern
(Protokoll des Grossen Rates des Kantons St. Gallen vom 4. Mai 1999,
S. 3235). Es sei nicht einzusehen, weshalb das Einkommen des Stiefvaters,
der ebenfalls kein leiblicher Vater des zur Bevorschussung in Frage
kommenden Kindes sei, im Gegensatz zum Konkubinatspartner angerechnet
werden solle (aaO, S. 3242).
(...)
Erwägung 3
3. Nach der Auffassung des Beschwerdeführers ist Art. 4bis Abs. 1
GIVU willkürlich und verletzt den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 8
Abs. 1 BV.
Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt
das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft,
für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund
der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die
ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche
Tatsache bezieht (BGE 124 I 297 E. 3b S. 299; 123 II 16 E. 6a S. 26). Dem
Gesetzgeber verbleibt bei der Verfolgung gesetzgebungspolitischer Ziele
und der dazu eingesetzten Mittel ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE
124 I 297 E. 3b S. 299; 121 I 102 E. 4a S. 104; 110 Ia 7 E. 2b S. 13 f.).
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, eine Regelung, wonach
die staatliche Bevorschussung der Kinderalimente auch gegenüber zu
erwartenden Unterhaltsleistungen durch den Konkubinatspartner subsidiär
sei, sei willkürlich. Ausserdem sei die Norm leicht zu umgehen; ihre
Durchsetzbarkeit sei höchst zweifelhaft. Er bestreitet demgegenüber nicht,
dass der Unterhalt des Kindes anderweitig gesichert ist im Sinne von Art. 3
lit. b GIVU, wenn sich ein Konkubinatspartner von sich aus bereit erklärt,
das Kind des anderen Partners zu unterstützen (vgl. dazu FELIX WOLFFERS,
Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern 1999, S. 161; vgl. zur
Berücksichtigung der faktischen Unterstützung unter Konkubinatspartnern das
Urteil 2P.386/1997 vom 24. August 1998, publ. in: Freiburger Zeitschrift
für Rechtsprechung [FZR] 1998 S. 396 ff., insb. E. 3c). Von Willkür
in der Rechtsetzung kann indessen keine Rede sein. Denn die Tatsache,
dass Konkubinatspartner sich zur Gründung eines Haushaltes mit einem
nicht gemeinsamen Kind entschliessen, stellt durchaus einen rationalen
Anknüpfungspunkt dar für die in Frage stehende Regelung. Dies selbst in
der Auslegung, wie sie von der Gemeinde Kirchberg zugrunde gelegt wird und
wonach jedes Eingehen eines Konkubinats zur Folge hat, dass die Einkommen
beider Partner angerechnet werden. Es ist zwar zutreffend, dass durch
eine derartige Bestimmung nicht das Kindeswohl, sondern die Frage der
Be- bzw. Entlastung des neuen Partners ins Zentrum gestellt wird. Dem
Bundesgericht steht es jedoch im Rahmen der Willkürprüfung nicht zu,
den Gestaltungsspielraum des kantonalen Gesetzgebers durch eine eigene
Gestaltungsvorstellung zu schmälern (vgl. dazu BGE 114 Ia 321 E. 3b S.
324; 110 Ia 7 E. 2b S. 14, je mit Hinweisen). Willkürlich ist die Norm
auch nicht deshalb, weil sich möglicherweise Schwierigkeiten bei der
Feststellung des Sachverhalts des Konkubinats ergeben. Das Bundesgericht
hat im Übrigen festgestellt, dass auch der durch die Rechtsprechung
zur Rechtsmissbrauchsschranke des Anspruchs auf nachehelichen Unterhalt
festgelegten zeitlichen Limite für die Annahme eines stabilen Konkubinats
etwas Willkürliches anhaftet (BGE 109 II 188 E. 2 S. 191). Zudem führt das
Verwaltungsgericht zu Recht aus, dass die persönlichen und finanziellen
Verhältnisse im Rahmen der Prüfung der Anspruchsberechtigung zu deklarieren
sind (vgl. dazu auch den Nachtrag vom 22. Mai 2001 zur Vollzugsverordnung
zum GIVU vom 15. Oktober 1979 [sGS 911.511], insb. Art. 6). Wie ausgeführt
ergibt sich somit, dass der kantonale Gesetzgeber mit Erlass des Art. 4bis
Abs. 1 GIVU nicht in Willkür verfallen ist.
3.2 Des Weiteren macht der Beschwerdeführer geltend, die Regelung des
Art. 4bis Abs. 1 GIVU führe zu einer verfassungsrechtlich nicht haltbaren
Gleichbehandlung von Stiefelternteil und Konkubinatspartner. Dabei
anerkennt er ausdrücklich, dass tatsächliche, durch das Zusammenleben
erlangte Vorteile wie die im Austausch gegen Hausarbeit erbrachten
Leistungen als anrechenbares Einkommen des sorgeberechtigten Elternteils
zu berücksichtigen sind (vgl. zur Anrechnung der Haushaltführung WOLFFERS,
aaO, S. 160). Es sei hingegen nicht gerechtfertigt, diesem das gesamte
Einkommen des Konkubinatspartners zuzurechnen.
3.2.1 Würde die Regelung des Art. 4bis Abs. 1 GIVU so verstanden,
dass sie die Subsidiarität der staatlichen Leistung bereits gegenüber der
zu erwartenden Unterstützung durch den Konkubinatspartner unabhängig von
der Stabilität der Konkubinatsbeziehung statuiert, sobald das Paar eine
gemeinsame Wohnung bezieht, würde dies dazu führen, dass diejenigen
Konkubinatspartner, die mit einem obhutsberechtigten Partner einen
gemeinsamen Haushalt gründen, generell gleich behandelt werden wie ein
Stiefelternteil.
3.2.2 Das Bundesgericht hat in BGE 112 Ia 251 E. 4 S. 258
f. festgehalten, es verstosse nicht gegen die Rechtsgleichheit, wenn das
Einkommen bzw. das Vermögen eines Stiefelternteils im Rahmen der Prüfung,
ob die Bevorschussungsgrenze erreicht sei, mitberücksichtigt werde,
während unter gleichen Voraussetzungen bei Konkubinatsbeziehungen nach
wie vor bloss die wirtschaftlichen Verhältnisse des nicht verpflichteten
Elternteils in Betracht gezogen werden. Der Konkubinatspartner habe
insbesondere keinen Anspruch auf Beistand durch den anderen Partner
nach Art. 278 Abs. 2 ZGB. Gerade hier liege denn auch der entscheidende
Unterschied zwischen dem verheirateten und dem im Konkubinat lebenden
nicht verpflichteten Elternteil. Weil der verheiratete Elternteil einen
privatrechtlichen Anspruch auf Beistand gegenüber dem Stiefelternteil
habe, lasse sich eine Mitberücksichtigung des Einkommens und Vermögens des
Stiefelternteils und damit eine Ungleichbehandlung mit dem im Konkubinat
lebenden, nicht verpflichteten Elternteil rechtfertigen. Es stellt sich
nun die Frage, ob sich aus dieser Argumentation im Umkehrschluss die
generelle Unzulässigkeit der Gleichbehandlung von Stiefelternteil und
Konkubinatspartner ergibt.
3.2.3 In der Doktrin wird einerseits die Position vertreten, da keine
gesetzliche Beistandspflicht des Konkubinatspartners bestehe, sei es auch
nicht zulässig, demselben den hypothetischen Willen zu unterschieben,
mit der Begründung einer eheähnlichen Lebensgemeinschaft auch für die
eingebrachten Kinder des Konkubinatspartners zu sorgen. Soweit der
Nachweis nicht offen stehe, dass die Unterhaltsleistung nicht erbracht
wird, müsse eine derartige Praxis abgelehnt werden (ANDREAS HAFFTER,
Der Unterhalt des Kindes als Aufgabe von Privatrecht und öffentlichem
Recht, Diss. Zürich 1984, S. 251). Nach WOLFFERS ist es vertretbar,
im Sinne einer Tatsachenvermutung auch im Sozialhilferecht davon
auszugehen, dass sich die Partner im stabilen Konkubinat, wie es durch
die bundesgerichtliche Praxis zum nachehelichen Unterhalt definiert
worden ist, gegenseitig materiell unterstützen. Zulässig müsse auch
hier der Gegenbeweis bleiben (aaO, S. 162; vgl. dazu auch PETER STADLER,
Unterstützung von Konkubinatspartnern, in: Zeitschrift für Sozialhilfe
[ZeSo] 1999 S. 29 ff., insb. S. 31). Diese Vermutung soll namentlich für
ein Paar in gefestigtem Konkubinat mit gemeinsamem Kind gelten (ZeSo
1998 S. 107 f.). Mehrere kantonale Gerichtsentscheide setzen auch ein
stabiles Konkubinat voraus, wenn das Einkommen des Konkubinatspartners im
Rahmen der Prüfung des Anspruchs auf Alimentenbevorschussung angerechnet
werden soll (vgl. nur den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons
Basel-Landschaft vom 29. April 1987, publ. in: BLVGE 1987 S. 131 ff.,
sowie denjenigen des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 17. Mai
1991, publ. in: ABSH 1991 S. 123 ff.). Dabei geht das Verwaltungsgericht
des Kantons Graubünden davon aus, dass es sich rechtfertige, die Frage,
ob der obhutsberechtigte Elternteil tatsächlich in einem eheähnlichen
Verhältnis lebe, aufgrund restriktiverer Kriterien - d.h. geringeren
Anforderungen - zu beantworten, als dies im Falle des Rentenanspruches
geschiedener Ehegatten, die im Konkubinat leben, nach bundesgerichtlicher
Praxis gefordert ist. Demnach könne eine eheähnliche Beziehung zweier
Konkubinatspartner bereits nach kurzer Zeit angenommen werden (Entscheid
vom 3. März 1995, publ. in: PVG 1995 Nr. 13, insb. E. 2b).
3.2.4 Der allgemeine Gleichheitssatz garantiert die Gleichbehandlung
aller Rechtsunterworfenen durch die staatlichen Organe. Das
Differenzierungsgebot verlangt, dass Ungleiches nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird. Das Konkubinat ist kein Institut
des Familienrechts; dem Konkubinatspartner stehen keine Unterhalts-
und Beistandsansprüche gegen den anderen Partner zu. Vielmehr steht
es den Partnern frei, die Beziehungen unter sich durch vertragliche
Vereinbarungen zu regeln. Insbesondere hat der Konkubinatspartner
keinen Anspruch auf Beistand nach Art. 278 Abs. 2 ZGB (BGE 112 Ia
251 E. 4b S. 258 f. mit Hinweis). Indessen ist nicht von der Hand zu
weisen, dass das Konkubinat gegenüber der Ehe begünstigt wird, wenn die
finanziellen Verhältnisse des Stiefelternteils bei der Ermittlung des
anrechenbaren Einkommens berücksichtigt werden, diejenigen namentlich
des langjährigen Konkubinatspartners jedoch nicht (vgl. CYRIL HEGNAUER,
Der Unterhalt des Stiefkindes nach schweizerischem Recht, in: Festschrift
für Wolfram Müller-Freienfels, Baden-Baden 1986, S. 271 ff., S. 286; vgl.
auch das erwähnte Urteil vom 24. August 1998, E. 3d). Diese Umstände
lassen die Anrechnung des Einkommens des in einem stabilen Konkubinat
lebenden Partners angesichts des dem kantonalen Gesetzgeber eingeräumten
Gestaltungsspielraums als vertretbar erscheinen. Verfassungsrechtlich
nicht haltbar wäre demgegenüber die Auffassung, jedes Zusammenleben eines
Paares rechtfertige es, das Einkommen des Partners anzurechnen. Durch
eine derartige Regelung würde den Unterschieden zwischen der Stellung des
Stiefelternteils und derjenigen des Konkubinatspartners nicht hinreichend
Rechnung getragen. Deshalb würde auch die Statuierung einer nicht
widerlegbaren Vermutung, wonach mit dem Bezug einer gemeinsamen Wohnung ein
stabiles Konkubinat vorliegt, zu einer unzulässigen Gleichbehandlung von
Ungleichem führen. Indessen lässt sich die Vorschrift des Art. 4bis Abs. 1
GIVU, wonach das Einkommen des Partners angerechnet wird, ohne weiteres so
verstehen, dass die Anrechnung ein stabiles Konkubinat voraussetzt. Dies
hat das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen denn auch in Anlehnung
an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum nachehelichen Unterhalt
vorgeschlagen; eines der Regelkriterien sei eine "bereits längerfristige,
bzw. mehrjährige tragfähige Beziehung, auf Dauer angelegt" (Rundschreiben
vom 27. März 2000 an die Sozialämter und Sozialberatungen im Kanton
St. Gallen, S. 3). Auch das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen
hat unter Hinweis auf die Materialien festgestellt, nach Ansicht des
Gesetzgebers sei es Sache der Rechtsprechung, die Kriterien für das
Vorliegen eines Konkubinats festzulegen. Das Konkubinat müsse sich, wenn
damit die Folge der Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des
Partners verbunden werden solle, nach aussen hin als bereits gefestigt
und auf eine dauerhafte Beziehung ausgerichtet manifestiert haben; es
rechtfertige sich aber nicht, erst bei einer Dauer von mindestens fünf
Jahren von einer solchen Lebensgemeinschaft auszugehen (Entscheid vom
26. Oktober 2001 in Sachen des Beschwerdeführers, E. 3b). Folgerichtig
berücksichtigt das Versicherungsgericht im vorliegenden Fall den Umstand,
dass der Konkubinatspartner das Kind der obhutsberechtigten Partnerin -
wenn auch, wie er geltend macht, nur überbrückungsweise, d.h. in Erwartung
von Leistungen der öffentlichen Hand - tatsächlich unterstützt. Darin
sieht es ein über die blosse Begründung eines gemeinsamen Haushaltes
hinausgehendes Indiz für ein (stabiles) Konkubinat im Sinne des GIVU.
Insgesamt erweist sich die der akzessorischen Normenkontrolle zu
unterwerfende Bestimmung, soweit die Zulässigkeit der Gleichbehandlung
von Stiefelternteil und Konkubinatspartner in Frage steht, als
verfassungskonformer Auslegung zugänglich. Damit steht der Anwendung der
beanstandeten Norm auf den vorliegenden Fall insoweit nichts entgegen.