BGE 129 II 361
129 II 361
35. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause Office
fédéral de la justice contre les enfants de X. et Commission foncière,
section II ainsi que Tribunal administratif du canton de Vaud (recours
de droit administratif)
2A.416/2002 du 21 mai 2003
Regeste
Art. 2 Abs. 2 lit. a, Art. 7 lit. i und Art. 14 BewG; Gesuch
um Bewilligung, von einer Immobiliengesellschaft das Eigentum an
einer Liegenschaft zu erwerben, die als Hotelbetrieb dienen soll,
aber seit Jahren als Ferienwohnung genutzt wird; Ausnahme von
der Bewilligungspflicht; Widerruf von Auflagen; Grundsätze des
Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit; Verjährung.
Abkommen über die Freizügigkeit der Personen: Regelung des Erwerbs
einer Ferienwohnung (E. 2).
Entstehungsgeschichte der in Art. 7 lit. i BewG vorgesehenen Ausnahme
von der Bewilligungspflicht (E. 3).
Begriff der Auflage und Bedingung im Sinne von Art. 14 BewG (E. 4.1 -
4.4). Dass eine Bedingung besteht, muss sich klar aus der betreffenden
Bewilligung ergeben; die Auflage hingegen, die Liegenschaft dauerhaft
zu dem im Bewilligungsgesuch angegebenen Zweck zu betreiben, besteht
unabhängig davon, ob sie in der Bewilligungsverfügung oder im Grundbuch
ausdrücklich erwähnt wird (E. 4.6 und 4.7); das gilt auch nach dem
Inkrafttreten von Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG (E. 5.3).
Voraussetzungen für den Widerruf einer Auflage (E. 6).
Prüfung der Grundsätze des Vertrauensschutzes und der
Verhältnismässigkeit (E. 7).
Unverjährbarkeit des Widerrufs der Bewilligung, wenn eine Auflage
nicht eingehalten wird (Art. 25 Abs. 1 BewG) (E. 8).
Sachverhalt
A.- Le 3 décembre 1971, X., citoyen iranien alors domicilié à Téhéran,
a passé une convention en vue d'acheter 350 actions (sur 500) d'une
société anonyme domiciliée dans le canton de Vaud (ci-après: la société
A. SA); cet achat était subordonné à la réalisation de deux conditions,
soit l'aboutissement de pourparlers en vue de permettre à cette société
d'acquérir la totalité du capital-actions d'une autre société anonyme
vaudoise (ci-après: la société B. SA), ainsi que la délivrance par la
Commission foncière, Section II (ci-après: la Commission foncière), de
l'autorisation d'effectuer cette prise de participation, vu la nationalité
étrangère et le domicile à l'étranger de X.
Par décision du 28 décembre 1971, la Commission foncière a concédé à
la société A. SA l'autorisation d'acquérir la totalité du capital-actions
de la société B. SA, propriétaire d'une parcelle d'une surface de 5'243
mètres carrés sur laquelle était érigé un hôtel-restaurant (ci-après
cité: l'Hôtel); la formule remplie pour les besoins de l'autorisation
mentionne que A. SA, détenue à 98% par des personnes ayant leur domicile
ou leur siège à l'étranger, se proposait de faire cette acquisition en
vue d'exploiter l'Hôtel.
Après que A. SA eut effectivement acquis - à une date inconnue
- la totalité du capital-action de la société B. SA, X. a fait
procéder à "l'établissement d'une analyse concernant l'exploitation de
l'Hôtel." En substance, il est ressorti de cette étude qu'en tablant sur un
développement normal des affaires, les comptes seraient vraisemblablement
équilibrés après trois ou quatre années d'exploitation; en outre, les
auteurs de l'étude préconisaient d'attendre cinq à sept ans au moins
avant d'entreprendre des travaux d'agrandissement ou de rénovation de
l'Hôtel. Suivant ce conseil, la société B. SA a mis en gérance l'Hôtel
sans procéder à des investissements.
B.- En 1978, l'administrateur unique de la société B. SA (ci-après:
l'administrateur unique) s'est enquis auprès de la commune vaudoise
de Z. (ci-après: la Commune) de la possibilité d'agrandir l'Hôtel par
la réalisation de cinquante chambres supplémentaires et d'une salle
de conférence d'une capacité de cent cinquante places. Constatant
que l'Hôtel était situé en zone villas, la Commune a répondu que son
agrandissement n'était en principe pas possible; elle a toutefois
invité l'administrateur unique a produire des plans précis relatifs
aux transformations envisagées pour le cas où elle devrait néanmoins
"envisager un changement d'affectation de la zone." L'Hôtel a finalement
fermé ses portes en mars 1978, après que le gérant eut refusé une
augmentation de loyer exigée environ une année auparavant par X. A la
demande de l'administrateur unique, le département cantonal compétent
a donné son accord de principe à la délivrance d'une patente permettant
la réouverture de l'Hôtel, pour autant, entre autres conditions, qu'une
personne au bénéfice d'un certificat de capacité de cafetier, restaurateur
et hôtelier pour établissement important, en fasse la demande (lettre
du département du 7 septembre 1979). Aucune démarche allant dans ce sens
n'a été entreprise et l'Hôtel n'a plus rouvert ses portes.
L'année suivante, la Commune a délivré à la société B. SA une
autorisation de construire portant sur la transformation de deux bâtiments
et la réalisation d'une piscine intérieure "réalisée à l'usage d'une
seule famille" (permis du 11 novembre 1980); le 3 mai 1983, elle a encore
autorisé la construction d'une piscine extérieure et d'une pergola. A
l'exception de la piscine intérieure et de la pergola, ces aménagements
ont été réalisés. Le 12 juillet 1983, la Commune a accordé à la société
B. SA des permis d'habiter l'immeuble et d'utiliser la piscine extérieure.
Depuis lors, le bâtiment a régulièrement servi de logement de vacances
à X. et sa famille.
C.- En 1998, X., entre-temps devenu citoyen britannique et - à une
date inconnue - actionnaire unique de la société A. SA, a fait donation
de ses participations dans cette société à ses trois fils (ci-après
cités: les enfants de X.) nés respectivement en 1989, 1991 et 1993; de
nationalité britannique comme leur père, ceux-ci sont également domiciliés
en Angleterre.
Par contrat de fusion du 13 septembre 1999, la société B. SA a absorbé
la société A. SA; le même jour, elle a été mise en liquidation. Le 15
décembre 2000, les enfants de X. ont demandé l'autorisation d'acquérir
en leur nom personnel, à titre de logement de vacances, la propriété de
la parcelle no x sise sur la Commune.
Par décision du 23 mars 2001, la Commission foncière a accordé
l'autorisation sollicitée, en se fondant sur l'art. 7 let. i, appliqué
par analogie, de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition
d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE, ci-après également
citée: "lex Friedrich"; RS 211.412.41). En bref, cette autorité a estimé
qu'en autorisant A. SA à acquérir, en 1971, la totalité du capital-actions
de la société B. SA, elle avait implicitement admis "l'acquisition des
actions de A. SA par une personne physique à l'étranger", si bien que
X. et, subséquemment, ses fils avaient acquis la propriété des actions
en question conformément aux dispositions légales applicables; en outre,
comme l'acquisition de ces actions n'avait été assortie d'aucune charge,
il se justifiait d'admettre la requête du 15 décembre 2000 "sans charge
aucune", les requérants ne devant acquérir "ni plus, ni moins de droits
qu'ils n'en avaient auparavant."
D.- L'Office fédéral de la Justice (ci-après: l'Office fédéral) a
recouru devant le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le
Tribunal administratif) contre la décision précitée du 23 mars 2001. Il a
fait valoir que, depuis l'autorisation délivrée en 1971 par la Commission
foncière, l'immeuble en cause avait changé d'affectation, puisqu'il
n'était plus exploité comme hôtel, mais servait de logement de vacances
à la famille X. Aussi l'Office fédéral considérait-il que la Commission
foncière était tenue, avant toute décision, d'examiner la légalité du
changement d'affectation intervenu et, au cas où celui-ci s'avérerait
illégal, d'ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit,
sous peine de révocation de l'autorisation octroyée le 28 décembre 1971.
Sur proposition de la Commission foncière, le Tribunal administratif a
suspendu la cause afin de permettre à l'administration de tirer au clair
les circonstances précises ayant entouré le changement d'affectation
de l'immeuble. Les enfants de X. ont alors expliqué que ce changement
s'était imposé en raison de l'impossibilité de rentabiliser l'Hôtel, comme
l'attestaient notamment les comptes relatifs à l'année 1979, dernière année
d'exploitation; ils ont précisé que l'immeuble rénové avait régulièrement
été utilisé comme logement de vacances à partir du 12 juillet 1983, soit
dès la délivrance par la Commune des permis d'habitation et d'utilisation
précités.
Par arrêt du 27 juin 2002, le Tribunal administratif a rejeté le
recours dont il était saisi. Pour l'essentiel, il a considéré que, bien
que l'immeuble fût soumis à l'obligation d'être affecté à une exploitation
hôtelière, il existait des motifs impérieux, au sens de l'art. 14 LFAIE,
de lever cette charge, vu l'impossibilité de rénover l'Hôtel et de le
rentabiliser.
E.- L'Office fédéral interjette recours de droit administratif contre
cet arrêt dont il requiert l'annulation, en concluant, sous suite de frais,
au renvoi du dossier aux autorités cantonales pour nouvelle décision
au sens des considérants. Il reprend, en les développant, les arguments
exposés en instance cantonale, à savoir notamment que la démonstration n'a
pas été faite de l'impossibilité d'exploiter de manière rentable l'Hôtel.
Le Tribunal administratif se réfère aux considérants de son arrêt et
conclut au rejet du recours, ce que fait également, du moins implicitement,
la Commission foncière. Quant aux enfants de X., ils concluent, sous suite
de frais et dépens, au rejet du recours, subsidiairement à ce qu'ils soient
autorisés à acquérir la propriété de l'immeuble sis sur la parcelle no
x du registre foncier de la Commune.
Le Tribunal fédéral a admis le recours, annulé la décision entreprise
et renvoyé la cause à la Commission foncière pour complément d'instruction
et nouvelle décision.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.
2.1 Ressortissants britanniques domiciliés en Angleterre, les enfants
de X., intimés, peuvent en principe invoquer l'Accord du 21 juin 1999
entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et
ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes
(ALCP; RS 0.142.112.681; ci-après: l'Accord de libre circulation). Cet
accord prévoit toutefois simplement que le ressortissant européen qui,
comme les intimés, veut acquérir une résidence secondaire ou un logement
de vacances en Suisse sans se constituer une résidence principale dans
ce pays "peut être autorisé" à faire une telle acquisition (art. 25 al. 2
de l'Annexe I ALCP). Comme tel, l'Accord de libre circulation n'instaure
donc pas, dans ce cas de figure - du moins s'agissant de l'acquisition
d'un logement de vacances -, une réglementation plus favorable que la
"lex Friedrich" (cf. FELIX SCHÖBI, Das Abkommen über die Freizügigkeit
der Personen und der Erwerb von Grundstücken in der Schweiz, in Accords
bilatéraux Suisse-UE [Commentaires], Bâle 2001, p. 417 ss, 423).
2.2 Entrée en vigueur le 1er janvier 1985 (cf. art. 40 al. 2 LFAIE),
la "lex Friedrich" limite l'acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger dans le but de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse
(art. 1er LFAIE). Elle s'applique aux autorisations accordées en première
instance après le 1er janvier 1985 (cf. art. 38 LFAIE), sauf exceptions -
non pertinentes en l'espèce - qui ne doivent être admises que de manière
restrictive (cf. ATF 112 Ib 5 consid. 2a p. 6/7). En outre, s'agissant
plus particulièrement de la validité, du contenu et de la révocation d'une
charge, le nouveau droit est déterminant, même si la charge se rapporte à
une autorisation accordée sous l'empire de l'ancien droit (cf. ATF 118 Ib
178; JEAN CHRISTOPHE PERRIG, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des
personnes à l'étranger, le cas particulier des établissements stables,
thèse Lausanne 1990, p. 65/66 et 321).
2.3 En l'espèce, vu leur nationalité et le lieu de leur domicile,
les intimés ont la qualité de personnes domiciliées à l'étranger au sens
de la loi (cf. art. 5 al. 1 let. a LFAIE). Du moment, par ailleurs,
qu'ils demandent l'autorisation d'acquérir la propriété de la parcelle
no x sise sur la Commune, d'une surface de 5'243 mètres carrés, leur
requête vise bien l'acquisition d'un immeuble au sens de l'art. 4 al. 1
let. a LFAIE. Comme telle, cette opération est donc subordonnée à une
autorisation de l'autorité cantonale compétente (cf. art. 2 al. 1 LFAIE),
à moins que les intimés ne puissent se prévaloir de l'une des exceptions
énumérées à l'art. 2 al. 2 LFAIE de non-assujettissement au régime de
l'autorisation; ces motifs revêtent un caractère exhaustif (cf. arrêt
2A.433/2001 du 18 décembre 2001, consid. 2b).
Etant destiné à être utilisé comme logement de vacances, l'immeuble que
les intimés se proposent d'acquérir ne peut pas bénéficier des exceptions
au régime de l'autorisation prévues à l'art. 2 al. 2 let. a et b LFAIE
en faveur respectivement des établissements stables et des résidences
principales. Il faut donc examiner si, par le jeu du renvoi de l'art. 2
al. 2 let. c LFAIE, une exception doit néanmoins, comme l'ont considéré les
premier juges, être consentie au titre de l'art. 7 let. i LFAIE, aucune
des autres exceptions prévues par cette dernière disposition n'étant
susceptible d'entrer en ligne de compte (au sujet de l'applicabilité de
l'art. 7 let. b LFAIE, cf. infra consid. 4.7 in fine).
Erwägung 3
3.
3.1 Aux termes de l'art. 7 let. i LFAIE, ne sont pas assujetties
au régime de l'autorisation, les personnes physiques qui acquièrent un
logement à la suite de la liquidation d'une personne morale dont le
but réel est l'acquisition d'immeubles et qui a été fondée avant le
1er février 1974, si elles ont acquis, conformément aux dispositions
légales qui étaient alors en vigueur, des parts de la personne morale
qui correspondent à ce logement (let. i).
Cette disposition, en vigueur depuis le 1er octobre 1997, a
été introduite par une novelle du 30 avril 1997 (RO 1997 p. 2086;
cf. GEISSMANN/HUBER/WETZEL, Grundstückerwerb in der Schweiz durch
Personen im Ausland, Zurich 1998, n. 41). Sa genèse remonte à une motion
du 21 juin 1996, qui visait à exonérer du régime de l'autorisation les
personnes physiques domiciliées à l'étranger, actionnaires d'une société
immobilière (SI) ou d'une société immobilière d'actionnaires-locataires
(SIAL), en cas de liquidation de leur société. Le but était de permettre à
ces personnes de bénéficier de l'art. 207 LIFD (RS 642.11) qui accorde,
à certaines conditions, une réduction de l'impôt sur le bénéfice de
liquidation et l'excédent de liquidation des sociétés immobilières
(cf. BO 1996 CE 799/800).
Le Conseil fédéral s'est opposé à la motion et a proposé qu'elle
soit transformée en postulat, en invoquant "des raisons politiques." En
effet, un précédent projet de révision du 7 octobre 1994 qui prévoyait,
entre autres modifications, une mesure comparable à celle proposée par
la motion (cf. FF 1994 III 1820 ss, ad art. 7 let. k du projet), avait
été rejeté en votation populaire le 25 juin 1995 (FF 1995 III 1157),
si bien que le Conseil fédéral voulait s'accorder un temps de réflexion
avant d'engager une nouvelle procédure de révision de la loi. L'auteur de
la motion ayant refusé de la transformer en postulat, elle a été soumise
au vote du Conseil des Etats qui l'a approuvée (cf. BO 1996 CE 800/801);
le Conseil national n'a pas eu à se prononcer sur la motion, car le Conseil
fédéral a entre-temps élaboré et soumis aux Chambres fédérales un projet
de loi allant dans le sens de la motion, qui est ainsi devenue sans objet
(cf. BO 1997 CN 693/694).
3.2 Dans la présentation de son projet de loi, compris dans un
paquet de mesures destinées, notamment, à libéraliser les investissements
étrangers (cf. Message du 26 mars 1997 sur des mesures spécifiques de
politique conjoncturelle, FF 1997 II 1115 ss), le Conseil fédéral est en
partie revenu sur sa position au sujet de l'opportunité d'entreprendre
rapidement une révision de la "lex Friedrich", en estimant que les
sondages d'opinion réalisés depuis le rejet populaire du 25 juin 1995
avaient montré que celui-ci avait davantage été motivé par "la question
des étrangers en général que par le projet de révision lui-même" et que,
en tout cas, l'ouverture en faveur des investissements étrangers pour
les immeubles destinés à accueillir une activité économique n'avait
"provoqué aucune critique" (Message précité, p. 1141/1142). Le Conseil
fédéral a cependant souligné que les nouvelles mesures proposées ne
touchaient pas les points qui avaient été contestés lors du référendum,
soit, en particulier, les assouplissements relatifs à l'acquisition de
logements de vacances (Message précité, p. 1143).
Le projet de loi proposé au Parlement reprenait largement le texte
de la motion, en l'assortissant d'une condition, à savoir, comme le
Conseil fédéral en avait déjà souligné la nécessité lors de la discussion
concernant l'entrée en matière sur la motion (cf. BO 1996 CE 800), que la
clause d'exception en faveur des sociétés immobilières ne fût applicable
qu'aux sociétés fondées avant le 1er février 1974, date correspondant à
l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral du 21 mars 1973 sur l'acquisition
d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger (AFAIE 1973 ou
"lex Furgler"; RO 1974 p. 83). Cette restriction visait à empêcher que
les personnes à l'étranger soumises à la loi ne cherchent à la contourner
en créant des sociétés immobilières dans le seul but de les dissoudre
après un court laps de temps et de transférer la propriété des immeubles
dans leur patrimoine personnel. En outre, le Conseil fédéral soulignait
que la clause d'exception ne devait déployer ses effets que pour autant
que les parts sociales n'eussent pas été acquises "au mépris de la loi"
(Message précité, p. 1162).
Les Chambres fédérales ont repris à leur compte le texte proposé par
le Conseil fédéral, en le complétant par la mention explicite que, pour
bénéficier de l'exemption au régime de l'autorisation en cas d'acquisition
d'un logement à la suite de la liquidation d'une personne morale dont
le but réel est l'acquisition d'immeubles, les parts devaient avoir été
acquises conformément aux dispositions légales qui étaient alors en vigueur
(cf. BO 1997 CN 680; BO 1997 CE 389).
3.3 En l'espèce, les intimés ont reçu de leur père, en 1998,
la totalité du capital-actions de A. SA, à titre de donation. Cette
société était alors actionnaire unique de la société B. SA, aujourd'hui
en liquidation (ci-après citée: la société en liquidation), qui est
propriétaire de l'immeuble litigieux. A la suite de l'absorption de A. SA
par la société en liquidation, le 13 septembre 1999, les intimés sont
donc devenus les seuls ayants droit économiques de cet immeuble dont ils
ont demandé le transfert de la propriété en leur nom personnel, à titre
de logement de vacances.
Sur le principe, l'office recourant ne conteste pas la possibilité
d'appliquer par analogie l'art. 7 let. i LFAIE à la société en liquidation
et aux intimés. Il soutient toutefois que les conditions prévues par cette
disposition ne sont pas remplies au cas particulier. Plus précisément,
il fait valoir que l'autorisation initiale accordée à la société A. SA en
1971 serait frappée d'une charge, au sens de l'art. 14 LFAIE, consistant
dans l'obligation d'exploiter l'immeuble litigieux sous la forme d'un
hôtel; or, faute de motifs impérieux justifiant de révoquer cette charge,
celle-ci continuerait de déployer ses effets, empêchant de la sorte les
intimés d'acquérir en leurs noms la propriété de l'immeuble au titre d'un
logement de vacances.
Erwägung 4
4.
4.1 Comme on l'a vu (cf. supra consid. 2.2 in fine), la validité,
le contenu et la révocation d'une charge s'examinent en principe à la
lumière du nouveau droit, même si la charge se rapporte à une autorisation
accordée sous l'empire de l'ancien droit. Il n'en demeure pas moins qu'une
charge n'existe que pour autant qu'elle se laisse déduire d'une décision,
l'entrée en vigueur d'une nouvelle disposition légale ne pouvant, par
son seul effet, subitement grever d'une charge une autorisation qui en
était libre (cf. PERRIG, op. cit., p. 321).
Partant, il s'impose d'examiner si, comme le soutient l'office
recourant, l'immeuble litigieux était vraiment assorti d'une charge lors
de l'autorisation initiale accordée au père des intimés, ce qui suppose
préalablement de définir ce que recouvre cette notion, en particulier en
quoi elle diffère de l'autre clause accessoire prévue à l'art. 14 LFAIE,
à savoir la condition.
4.2 Classiquement, la charge se définit comme l'obligation de
faire, de ne pas faire ou de tolérer quelque chose, qui est imposée à un
administré accessoirement à une décision (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich 2002, n. 913; PIERRE MOOR,
Droit administratif, vol. II, Berne 2002, p. 78/79; BLAISE KNAPP, Précis
de droit administratif, 4e éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991,
n. 985). Quant à la condition, elle désigne un événement dont la survenance
est incertaine: si cet événement se produit, la décision sortit ses effets
(condition suspensive) ou, au contraire, ne les sortit plus (condition
résolutoire) (MOOR, op. cit., p. 78; HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 907 ss;
PERRIG, op. cit., p. 307).
A la différence de ce qui se passe avec la condition, laquelle agit
directement sur l'entrée en force ou l'échéance de la décision qu'elle
concerne, l'exécution ou l'inexécution d'une charge n'a pas d'influence
directe sur les effets de la décision qu'elle grève (PERRIG, op. cit.,
p. 308), car elle n'est pas un élément nécessaire de celle-ci, mais
seulement un complément (KNAPP, op. cit., eod. loc.; CHARLES-ANDRÉ JUNOD,
L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger,
in RDAF 1965 p. 161 ss et 221 ss, 227). Une décision n'est donc pas
inefficace ni ne devient caduque du seul fait qu'une charge n'est
pas ou n'est plus respectée (HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 914; MOOR,
op. cit., eod. loc.): elle continue au contraire à produire ses effets
aussi longtemps qu'elle n'a pas fait l'objet d'une révocation (PERRIG,
op. cit., p. 308; MÜHLEBACH/GEISSMANN, Kommentar zum Bundesgesetz über
den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, n. 3 ad art. 14
LFAIE). A cet égard, la charge constitue ainsi une clause accessoire aux
effets moins contraignants que la condition résolutoire (cf. ERIC RAMEL,
Le régime des apparthôtels dans la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur
l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, thèse Lausanne
1990, p. 135). En outre, en raison de son caractère autonome, elle peut
faire l'objet d'un recours indépendamment du reste de la décision, même
si elle figure dans le dispositif de celle-ci (PERRIG, op. cit., p. 308;
KNAPP, op. cit., n. 992).
4.3 Contrairement à ce qui prévalait sous l'empire de l'ancien droit,
l'autorité n'est plus libre de décider, depuis l'adoption de la "lex
Friedrich", si elle entend subordonner son autorisation à des charges
ou des conditions afin d'assurer l'affectation durable de l'immeuble
au but indiqué par l'acquéreur; en effet, celles-ci doivent désormais
impérativement être prévues lorsqu'elles sont nécessaires et de nature
à préserver une telle affectation (cf. MÜHLEBACH/GEISSMANN, op. cit.,
n. 2 ad art. 14 LFAIE). Dans la pratique, il n'est pas toujours évident
de savoir s'il est préférable d'assortir une autorisation d'une charge
ou d'une condition et l'autorité jouit à cet égard d'une certaine marge
d'appréciation; il est parfois imaginable de recourir indifféremment à
l'une ou l'autre de ces clauses (cf. ATF 106 Ib 287 consid. 5d p. 293;
PERRIG, op. cit., p. 309 et 313 ss; HEINZ SCHWEIZER, Die Voraussetzungen
für die Bewilligung zum Grundstückerwerb durch Personen im Ausland
gemäss Bundesbeschluss vom 23. März 1961, in ZBl 63/1962 p. 33 ss,
41). Selon ALFRED MUFF (Zur Bewilligung für den Erwerb von Grundstücken
durch Personen im Ausland, in RNRF 44/1963 p. 1 ss, 14-15), le respect de
certaines obligations (comme celle d'entreprendre, dans un certain délai,
la construction d'un établissement stable ou d'une maison individuelle)
serait mieux assuré par le recours à la modalité de la condition plutôt
que de la charge. JUNOD (op. cit., p. 228/229) réfute ce point de vue
et estime au contraire que la charge constitue, en règle générale, un
instrument plus judicieux que la condition pour garantir le respect des
motifs invoqués par le requérant; en effet, même lorsque sa raison d'être
a disparu en raison de l'écoulement du temps, la charge peut être révoquée
et offre ainsi l'avantage de laisser intacte la décision qu'elle grève,
tandis que si l'autorisation est assortie d'une condition résolutoire,
la survenance de cette dernière a pour effet, comme on l'a vu, de rendre
automatiquement caduque l'autorisation. PERRIG (op. cit., p. 310) marque
également une préférence pour la charge.
4.4 En l'espèce, l'achat des actions de la société B. SA par A. SA
a été approuvé par la Commission foncière le 28 décembre 1971; à cette
date, le père des intimés est devenu propriétaire des actions de A. SA
(plus précisément de 490 actions sur 500), conformément à la convention
de vente qu'il avait passée avec le vendeur le 3 décembre 1971. C'est
donc initialement sous l'empire de l'arrêté fédéral du 23 mars 1961
instituant le régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par
des personnes domiciliées à l'étranger (AFAIE 1961 ou "lex von Moos";
RO 1961 p. 209) que la Commission foncière a délivré l'autorisation
d'acquérir la propriété économique de l'immeuble litigieux. Entré en
vigueur le 1er avril 1961, cet arrêté a été partiellement révisé, sur des
points d'importance mineure, en 1965 (AFAIE 1965; RO 1965 p. 1252 ss) et
1970 (AFAIE 1970; RO 1970 p. 1195) (sur la genèse de la "lex von Moos",
cf. le Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 15 novembre
1960 concernant l'institution du régime de l'approbation pour le transfert
de biens-fonds à des personnes à l'étranger, FF 1960 II 1253 ss).
Comme le préfigure son intitulé, la "lex von Moos" soumettait au
régime de l'autorisation "l'acquisition d'immeubles en Suisse par des
personnes ayant leur domicile ou leur siège à l'étranger" (art. 1er
AFAIE 1961). Son but n'était pas d'entraver complètement la vente de
terrains aux étrangers, mais de la contenir dans des limites acceptables,
ainsi que l'a résumé le Conseil fédéral dans son Message du 16 septembre
1981 relatif à une loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des
personnes à l'étranger et à l'initiative populaire "contre le bradage du
sol national" (FF 1981 III 553 ss, p. 560).
Exprimé à l'art. 6, le principe fondamental de la "lex von Moos"
voulait que l'acquisition d'un immeuble par une personne à l'étranger
fût refusée lorsqu'aucun intérêt légitime à l'acquisition ne pouvait être
prouvé (al. 1 let. a), mais qu'elle fût en revanche expressément autorisée
dans certaines situations bien définies, en particulier "lorsque l'immeuble
en cause servira(it) entièrement ou pour une part importante à abriter
l'établissement stable d'une entreprise faisant le commerce, exploitant
une fabrique ou exerçant quelque autre industrie en la forme commerciale"
(al. 3 let. b) (cf. le Message du Conseil fédéral du 16 septembre 1981,
loc. cit.). Cette dernière exception au régime de l'autorisation, qui
ne figurait pas dans le projet du Conseil fédéral, a été introduite lors
des discussions à l'Assemblée fédérale afin notamment d'éviter le risque
que des établissements commerciaux ou industriels suisses implantés à
l'étranger ne subissent des mesures de rétorsion (cf. Bull.stén. 1961 CN
106-108; voir aussi SCHWEIZER, op. cit., p. 33 ss, 40; JUNOD, op. cit.,
p. 184); elle a été reprise pratiquement telle quelle lors des révisions
ultérieures de la loi (cf. art. 8 al. 1 let. a AFAIE 1973 et art. 7 al. 1
let. a LFAIE).
En outre, la "lex von Moos" précisait que "l'assentiment peut être
subordonné à des conditions ou à des charges (et que) les charges
doivent être mentionnées au registre foncier" (art. 6 al. 4 AFAIE
1961). Dans l'esprit du législateur, la subordination d'une autorisation
à des conditions ou des charges devait revêtir un caractère relativement
exceptionnel, celles-ci ne devant pas "permettre une application trop large
du régime de l'autorisation" (cf. FF 1960 II 1253 ss, p. 1276). En réalité,
il semble que, dès les premières applications de la loi, les autorités
aient fait un usage relativement fréquent de ces clauses accessoires,
afin de s'assurer du caractère durable, et non seulement passager, des
motifs invoqués par les personnes domiciliées à l'étranger pour obtenir
l'autorisation d'acquérir un immeuble en Suisse (cf. JUNOD, op. cit.,
p. 224/225; SCHWEIZER, op. cit., p. 41). Le Tribunal fédéral a estimé que,
même si la "lex von Moos" ne précisait pas "le but auquel pouvaient tendre
les conditions et les charges prévues à l'art. 6 al. 4 AF 1961, il est
évident que ces dernières devaient déjà servir à assurer le caractère
sérieux et durable de l'intérêt légitime allégué par le requérant et
admis par l'autorité compétente pour justifier l'autorisation" (ATF 100
Ib 459 consid. 3a p. 462; 104 Ib 141 consid. 3b p. 148). Ce but a été
consacré de manière expresse dans la "lex Furgler" (art. 8 al. 1 AFAIE
1973), puis dans la "lex Friedrich" (art. 14 al. 1 LFAIE).
Par ailleurs, il apparaît que, très tôt également, la pratique a
généralement recouru davantage aux charges qu'aux conditions pour garantir
la pérennité des circonstances justifiant l'octroi d'une autorisation
(JUNOD, op. cit., p. 228; voir aussi MUFF, op. cit., p. 14); d'une façon
générale, l'octroi d'autorisations conditionnelles serait même plutôt rare
(PERRIG, op. cit., p. 309).
4.5 En l'espèce, dans la requête qu'elle a adressée à la Commission
foncière le 7 décembre 1971, la société A. SA a indiqué que ses fonds
propres appartenaient à hauteur de 98% à des personnes ayant leur domicile
ou leur siège à l'étranger (ce qui correspond à la proportion des actions
que le père des intimés voulait acquérir dans cette société, soit 490
sur 500); comme motif d'acquisition des actions, elle a fait valoir ceci:
"A. SA se propose d'acquérir la totalité du capital-actions de la société
anonyme B. en vue de l'exploitation de l'Hôtel.
Le 28 décembre 1971, la Commission foncière a simplement indiqué,
dans le dispositif de sa décision, que "l'autorisation sollicitée (était)
accordée", sans mentionner l'existence de charges ou de conditions.
4.6 Vu les effets rigoureux attachés au non-respect d'une
condition - caducité automatique de la décision (supra consid. 4.2) -
et le caractère relativement peu fréquent d'une telle clause en pratique
(supra consid. 4.4), son existence ne sera admise que si elle ressort
clairement de l'autorisation qu'elle concerne.
Il en va différemment pour les charges, du moins pour certaines
d'entre elles. Ainsi, il est de jurisprudence que, même en l'absence de
charge explicitement prévue à cet effet, l'acquéreur est durablement
tenu d'affecter l'immeuble conformément au but indiqué dans la
demande à l'origine de l'autorisation (cf. ATF 104 Ib 141 consid. 3c
p. 148/149). Dans cet arrêt, la Cour de céans a en effet considéré que
l'ancien art. 17 al. 2 let. b ch. 2 de l'ordonnance du 21 décembre 1973 sur
l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger (RO
1974 p. 94 ss, 100), bien qu'entré en vigueur le 1er février 1974, était
également applicable à des autorisations accordées en 1970 et 1972, car il
ne faisait que confirmer une règle fondamentale déjà valable auparavant,
à savoir "l'obligation d'utiliser l'immeuble exclusivement pour abriter
l'établissement stable d'une entreprise exploitée par l'acquéreur". En
d'autres termes, cette règle minimale s'impose au propriétaire étranger
sous la forme d'une charge après le passage au nouveau droit (soit la
"lex Friedrich"), même à défaut de mention expresse dans le dispositif
de la décision (cf. PERRIG, op. cit., p. 322).
Par ailleurs, s'il est exact qu'une charge doit normalement être
mentionnée au registre foncier (cf. art. 14 al. 3 LFAIE), ainsi que le
prévoyait déjà la "lex Furgler" (art. 6 al. 2 AFAIE 1973) ou, précédemment,
la "lex von Moos" (art. 6 al. 4 AFAIE 1961), il n'en demeure pas moins
qu'une telle mention n'a qu'une valeur déclarative; son omission n'a
donc pas d'effet sur la validité de la charge, en ce sens que celle-ci
est opposable à tout acquéreur - fût-il domicilié en Suisse (cf. ATF
100 Ib 459 consid. 3a p. 462) -, même si elle a n'a pas été mentionnée
au registre foncier (cf. RDAT 1995 II no 57 p. 151; PERRIG, op. cit.,
p. 322; MÜHLEBACH/GEISSMANN, op. cit., n. 26 ad art. 14 LFAIE; RAMEL,
op. cit., p. 137 ss; sur la portée et les effets des mentions au registre
foncier, cf. PAUL-HENRI STEINAUER, Les droits réels, Tome premier,
Berne 1997, n. 819 ss, 835 et 839).
4.7 Appliqués au cas particulier, les principes jurisprudentiels
précités imposent de retenir que, le 28 décembre 1971, lorsque la société
A. SA a reçu l'autorisation d'acquérir la totalité du capital-actions de
la société B. SA, aujourd'hui en liquidation, cette autorisation était -
indépendamment de toute mention dans la décision elle-même ou au registre
foncier - assortie de la charge d'affecter l'immeuble litigieux à une
exploitation hôtelière, comme cela ressort du motif invoqué par l'acquéreur
dans la formule remplie pour les besoins de l'autorisation.
Les intimés doivent par conséquent se laisser opposer la charge en
question, le fait qu'ils n'étaient pas soumis au régime de l'autorisation
en 1998 lorsque leur père leur a fait donation des actions de A. SA
(cf. art. 7 let. b LFAIE) ne leur étant, pour le surplus, d'aucun secours,
vu le caractère transmissible des charges (principe selon lequel l'on
ne peut transférer davantage de droits que ceux dont on est titulaire;
cf. PERRIG, op. cit., p. 323).
4.8 Dans ces conditions, force est d'admettre que l'art. 7 let. i
LFAIE ne saurait s'appliquer au présent cas, les parts des intimés dans la
société en liquidation n'ayant pas été acquises, au cours des différentes
opérations (achats et ventes croisées des actions des sociétés A. SA et
B. SA, donation des actions de A. SA), "conformément aux dispositions
légales qui étaient alors en vigueur"; elles n'ont en effet jamais
correspondu, économiquement, à l'acquisition d'un "logement", au sens
de la disposition précitée, vu la charge - transmissible - pesant sur
l'autorisation initialement octroyée par la Commission foncière (obligation
d'utiliser l'immeuble litigieux sous la forme d'un établissement hôtelier).
Dès lors, à moins que la charge en cause ne soit plus valable ou
ne puisse être révoquée en vertu du droit en vigueur - applicable pour
examiner ces questions -, les intimés ne peuvent prétendre le droit
d'acquérir la propriété, à titre de logement de vacances, de l'immeuble
litigieux.
Erwägung 5
5.
5.1 Sous le titre "Conditions et charges", l'art. 14 LFAIE dispose
ceci:
"1. L'autorisation est subordonnée à des conditions et des charges
destinées à assurer que l'immeuble sera affecté au but dont se prévaut
l'acquéreur.
2. Le Conseil fédéral fixe les conditions et les charges minimales,
en
tant que la présente loi ne le fait pas, ainsi que l'échéance des
autorisations.
3. Les charges doivent être mentionnées dans le registre foncier.
4. A la demande de l'acquéreur, elles peuvent être révoquées
pour des
motifs impérieux.
5. Lorsque le non-assujettissement au régime de l'autorisation est
constaté pour le motif que des personnes à l'étranger n'ont pas une
position dominante, la décision doit être assortie d'une charge
obligeant l'acquéreur à requérir une nouvelle décision de constatation
avant chaque modification de la situation qui pourrait justifier
l'assujettissement."
Se fondant sur la délégation de compétence prévue à l'art. 14 al. 2
LFAIE, le Conseil fédéral a adopté l'art. 11 al. 2 de l'ordonnance du 1er
octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
(OAIE; RS 211.412.411). Cette disposition prévoit que les autorisations
doivent, en règle générale, au moins être assorties de certaines charges,
énumérées aux lettres a à h, qui seront inscrites au registre foncier, dont
notamment "l'obligation d'affecter de manière durable l'immeuble au but
pour lequel l'acquisition a été autorisée et de requérir le consentement de
l'autorité de première instance pour toute modification de l'affectation"
(let. a).
5.2 Interprétée à l'aune du droit en vigueur, la charge pesant
sur l'immeuble litigieux est donc toujours valable; ses contours n'ont
même pour ainsi dire pas varié depuis 1971, si ce n'est que la loi
précise désormais de manière explicite qu'elle est assimilable à une
charge minimale et que tout changement d'affectation doit préalablement
faire l'objet d'une demande auprès de l'autorité de première instance
(cf. MÜHLEBACH/GEISSMANN, op. cit., n. 7 ad art. 14 LFAIE). D'une
manière générale, à quelques détails près - qui n'intéressent pas le cas
d'espèce -, les charges existant en matière d'établissements stables sont
d'ailleurs, sous la "lex Friedrich", restées semblables à ce qu'elles
étaient sous l'ancien droit (cf. PERRIG, op. cit., p. 321/322).
5.3 La Commission foncière soutient que depuis l'entrée en vigueur de
l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE, le 1er octobre 1997 (novelle précitée du 30
avril 1997), la charge litigieuse ne serait tout simplement plus valable.
Il est vrai que cette disposition exempte dorénavant du régime de
l'autorisation les établissements stables à vocation commerciale,
industrielle, artisanale ou destinés à abriter des professions
libérales (sur la portée de cette exemption, cf. arrêt 2A.428/1999
du 28 janvier 2000, publié in Pra 90/2001 no 6 p. 36, consid. 3; voir
aussi GEISSMANN/HUBER/WETZEL, op. cit., n. 162 ss). Une décision de
non-assujettissement peut toutefois également être grevée d'une charge,
comme la "lex Friedrich" le prévoit expressément lorsque l'exemption
résulte de la constatation que la personne à l'étranger n'a pas une
position dominante (cf. art. 14 al. 5 LFAIE). Mais la possibilité
existe également, dans certaines circonstances, qu'une décision de
non-assujettissement soit assortie d'une charge, même en l'absence de
référence légale expresse (cf. PERRIG, op. cit., p. 311 n. 30).
Cela étant, lorsqu'une acquisition immobilière est dispensée du régime
de l'autorisation précisément en raison de l'affectation commerciale de
l'immeuble (établissement stable), il faut admettre que cette dispense
suppose, par définition, que l'affectation en question sera durable. A
défaut, le but général de la loi, qui est de prévenir l'emprise étrangère
sur le sol suisse (art. 1er LFAIE), pourrait facilement être éludé,
puisqu'il suffirait qu'un immeuble serve durant un certain temps - même
court - d'établissement stable pour ensuite échapper définitivement
à toute contrainte et, le cas échéant, être revendu comme logement de
vacances; or, le législateur s'est expressément refusé à assouplir les
conditions mises à l'acquisition de tels biens lors de la révision de
la loi en 1997 (cf. supra consid. 3.2, par. 1er in fine). Aussi bien,
le fait que, postérieurement au 30 novembre 1997, l'acquisition d'un
établissement stable ne soit plus, comme sous l'ancien droit (cf. art. 8
al. 1 let. a aLFAIE [RO 1997 p. 2086]), un motif d'autorisation, mais
un motif de non-assujettissement, ne change rien au fait que l'acquéreur
reste durablement tenu d'affecter l'immeuble conformément au but indiqué
dans sa demande d'autorisation: autrement dit, cette obligation, qui
grevait autrefois les autorisations d'acquérir un établissement stable
sous la forme d'une charge, est aujourd'hui attachée, toujours sous la
forme d'une charge, aux décisions de non-assujettissement prises en vertu
de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE. Du reste, le Conseil fédéral n'a pas
modifié l'art. 11 al. 2 let. a OFAIE qui, même s'il évoque improprement
cette obligation en liaison avec une "autorisation", alors qu'il faudrait
plutôt la mettre en relation avec une "décision de non-assujettissement",
n'en manifeste pas moins la volonté de maintenir une telle charge minimale
lors de l'acquisition d'un établissement stable.
De surcroît, la charge litigieuse était, en l'occurrence, préexistante
à l'introduction de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE. Or, jusqu'à ce jour, elle
n'a pas été supprimée. Elle a dès lors bien été transmise aux acquéreurs
successifs de l'immeuble litigieux, en vertu du principe selon lequel l'on
ne peut transférer davantage de droits que ceux dont on est titulaire
(cf. supra consid. 4.2), et cela sans égard au fait que ces changements
de main fussent, ou non, soumis au régime de l'autorisation.
Erwägung 6
6. Le Tribunal administratif a considéré que des motifs impérieux au
sens de l'art. 14 al. 4 LFAIE existaient, en l'espèce, qui commandaient
de révoquer la charge litigieuse.
6.1 A aucun moment cependant une demande de révocation n'a été
adressée à la Commission foncière, comme l'exige pourtant la disposition
précitée (cf. PERRIG, op. cit., p. 325, qui estime que la révocation d'une
charge ne peut avoir lieu "que sur demande"). On peut donc se demander
si les premiers juges pouvaient procéder à un tel examen, qui dépassait
l'objet du recours dont ils étaient saisis: la Commission foncière avait
en effet seulement statué sur le droit des intimés d'acquérir la propriété
de l'immeuble litigieux à titre de logement de vacances, sans se prononcer
ni même seulement effleurer la problématique de la révocation de la charge.
Certes peut-on admettre que, guidé par un souci d'économie de
procédure, le Tribunal administratif ait considéré qu'il pouvait étendre
l'objet du recours à cette question. Un tel procédé supposerait toutefois,
pour être admissible, que les parties au litige fussent bien celles qui
auraient également pris part à une éventuelle procédure de révocation; or,
en sa qualité de propriétaire de l'immeuble litigieux, seule la société
en liquidation pouvait formellement être partie à une telle procédure,
à l'exclusion des intimés ou de leur père (cf. ATF 104 Ib 141 consid. 3d
p. 149 s.).
Par conséquent, il est douteux que le Tribunal administratif pouvait,
comme il l'a fait, se prononcer sur le droit d'obtenir la révocation de
la charge litigieuse. La question mérite cependant de rester indécise,
car l'on ne peut de toute façon pas confirmer le jugement attaqué, faute
de disposer des éléments suffisants pour statuer en connaissance de cause
sur les conditions requises pour révoquer une charge.
6.2 Par motifs impérieux justifiant la révocation totale ou
partielle des charges (art. 14 al. 4 LFAIE), on entend une modification des
circonstances qui rend l'exécution des charges impossible ou insupportable
pour l'acquéreur (art. 11 al. 4 OAIE).
La révocation d'une charge est donc subordonnée à deux conditions:
premièrement, les circonstances doivent s'être modifiées de façon
essentielle et imprévisible depuis la délivrance de l'autorisation;
deuxièmement, le changement profond doit avoir produit sur la situation
de l'intéressé des effets tels que le maintien et le respect de la charge
seraient impossibles ou insupportables. La jurisprudence a défini plus
exactement les motifs permettant de révoquer une charge (ATF 118 Ib 178
consid. 4a p. 183; 111 Ib 176 consid. 3 p. 179; 108 Ib 211 consid. 2 p.
213/214; 104 Ib 15 consid. 5 p. 19/20; 102 Ib 309 consid. 3 p. 333/334).
6.3 En l'espèce, les intimés n'ont pour ainsi dire produit aucune
pièce pertinente, en particulier comptable, permettant de se faire une
idée précise de la viabilité de l'exploitation de l'immeuble litigieux
comme hôtel avant sa réaffectation comme logement de vacances. Ils se sont
pour l'essentiel bornés à renvoyer au bilan et au compte d'exploitation
relatifs au dernier exercice comptable, soit l'année 1979. Or, ces pièces
ne renseignent pas de manière suffisante sur le caractère impossible ou
insupportable du maintien de la charge litigieuse.
Certes le compte d'exploitation produit en cause fait état d'une
perte reportée de 165'192 fr. 50 et d'une perte de 63'208 fr. 35 pour
l'exercice 1979. On ignore toutefois à quoi correspond la perte reportée,
notamment sur quels exercices elle s'étend et quels sont les postes
déficitaires. Selon les pièces au dossier, il semble que, jusqu'en mars
1978, l'Hôtel ait été mis en gérance - pour un loyer non indiqué - et que,
dès cette date, il n'ait plus été exploité, le père des intimés ayant exigé
un loyer annuel de 120'000 fr. au lieu du montant de 80'000 fr. proposé
par l'ancien gérant. Or, aucune pièce n'autorise à conclure, d'une part
que le loyer exigé était raisonnable et, d'autre part, que le loyer offert
était à ce point insuffisant qu'il rendait insupportable pour le bailleur
la reconduction du bail. Quant à la perte du dernier exercice, elle
n'instruit pas davantage sur la véritable situation financière de l'Hôtel
avant que le père des intimés ne décide, au début des années quatre-vingt,
de le transformer en logement de vacances, ni sur les réelles perspectives
de le rentabiliser, puisque, ainsi qu'on l'a vu, l'établissement n'était
plus exploité depuis le mois de mars 1978. L'exercice 1979 n'enregistre
d'ailleurs que des charges, la rubrique "recettes de gérances" étant
laissée vide. Or, si l'on fait abstraction de la perte reportée, il
apparaît que, même compte tenu d'un loyer de 80'000 fr. (au lieu des
120'000 fr. exigés par le bailleur), les comptes auraient permis de
dégager, toutes choses égales par ailleurs, un bénéfice de l'ordre de
17'000 fr. Il n'est donc, en l'état, pas possible de conclure que la
poursuite de l'exploitation du bâtiment litigieux comme hôtel n'était,
lors du changement d'affectation, pas raisonnablement exigible, et que
cela ne le serait toujours pas aujourd'hui.
Mais il y a plus. La révocation suppose également que le changement
des circonstances rendant impossible ou insupportable le maintien ou le
respect de l'affectation initiale revête pour l'intéressé un caractère
essentiel et imprévisible. Or, in casu, les intimés n'ont pas démontré la
réalisation de ces conditions. A cet égard, il sied de relever que, dans le
rapport de la Fiduciaire de la Société suisse des hôteliers SA du 18 mai
1972, commandé par le père des intimés, les experts ont clairement relevé
que l'exploitation serait déficitaire durant les premiers exercices. Du
moment qu'on ignore tout de l'évolution des résultats depuis le début
de l'exploitation - en 1972 semble-t-il - jusqu'en mars 1978, il n'est
pas possible de se forger une opinion sur le point de savoir si ceux-ci
étaient conformes aux attentes ou s'ils s'en écartaient notablement. Or,
ce point est important, car le requérant ne saurait se prévaloir des
rigueurs d'une situation qu'il a choisie en connaissance de cause ou
dont il pouvait et devait connaître les effets; il ne peut, en tout cas,
pas compter d'une manière assurée avec la réalisation d'un bénéfice (cf.
PERRIG, op. cit., p. 328 et les références). En outre, le simple intérêt
économique de l'acquéreur ne suffit généralement pas pour justifier la
révocation d'une charge (ATF 102 Ib 335 consid. 1b p. 337).
Par ailleurs, de façon plus générale, le dossier ne contient pas
suffisamment d'informations sur la véritable nécessité, alléguée par les
intimés, d'agrandir l'Hôtel pour le rentabiliser. Or, à cette question,
le rapport précité répond plutôt par la négative, en ce sens qu'il expose
qu'en son état actuel (soit en 1972), l'Hôtel permettait une exploitation
"plus ou moins équilibrée" et qu'il n'y avait pas lieu d'attendre "une
amélioration considérable du rendement" en cas d'expansion des capacités,
vu l'ampleur des investissements nécessaires. En outre, quand bien
même il apparaîtrait finalement que l'agrandissement de l'Hôtel serait
effectivement une condition nécessaire à sa rentabilisation, il est
douteux que l'on puisse admettre que toutes les démarches raisonnablement
exigibles ont à ce jour été entreprises pour explorer les possibilités
concrètes d'atteindre un tel objectif, le père des intimés n'ayant jamais
fait parvenir à la Commune des plans précis des travaux projetés, comme
le lui avait pourtant demandé cette autorité.
Enfin, le dossier est muet sur les conséquences, en particulier
financières, qu'induirait pour l'acquéreur une réaffectation de l'immeuble
en hôtel (coût et durée des travaux); or, ce point n'est pas indifférent
pour juger du caractère exigible et supportable de la charge litigieuse.
6.4 En résumé, un complément d'instruction est donc nécessaire sur
toutes ces questions pour trancher la question relative à l'existence de
"motifs impérieux" au sens de l'art. 14 al. 4 LFAIE. Certes les intimés
font valoir que, vu le temps écoulé depuis le changement d'affectation,
des moyens de preuve, en particulier des pièces comptables, ne seraient
aujourd'hui plus disponibles. Ils perdent toutefois de vue qu'en leur
qualité de propriétaires économiques de l'immeuble, il leur appartient de
fournir tous les éléments permettant de résoudre cette question, au risque
de voir celle-ci tranchée en leur défaveur (cf. art. 22 al. 4 LFAIE; arrêt
2A.62/1988 du 14 mars 1990, consid. 2b); à cet égard, il est important de
relever que les intimés, du moins leur père, portent une responsabilité
importante dans les éventuelles difficultés d'amener les preuves requises,
vu leur absence de réaction durant toutes les années où l'immeuble n'a
pas été affecté à la destination pour laquelle l'autorisation avait été
délivrée, en violation de la loi.
Erwägung 7
7. Les intimés se prévalent encore du droit à la protection de
la bonne foi, en faisant valoir que l'immeuble litigieux a été utilisé
durant de nombreuses années comme logement de vacances, au vu et au su
des autorités. Ils font également valoir que le refus de leur délivrer
l'autorisation sollicitée constituerait, au regard des circonstances,
une sanction disproportionnée.
7.1 Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité
étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et
les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En
particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement
propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage
des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF
124 II 265 consid. 2a p. 269/270). A certaines conditions, le citoyen
peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou
assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a
légitimement placée dans celles-ci (cf. ATF 128 II 112 consid. 10b/aa
p. 125; 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). De la même façon, le droit
à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence,
simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller
chez l'administré une attente ou une espérance légitime (cf. ATF 126 II 377
consid. 3a p. 387 et les références; 111 Ib 124 consid. 4; ANDRÉ GRISEL,
Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 390 s.). Entre autres
conditions toutefois, l'administration doit être intervenue à l'égard de
l'administré dans une situation concrète (cf. ATF 125 I 267 consid. 4c
p. 274) et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou
le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait
modifier sans subir de préjudice (cf. ATF 121 V 65 consid. 2a p. 66/67;
114 Ia 207 consid. 3a p. 213 s.; HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 686 ss;
KNAPP, op. cit., n. 509 et 527).
7.2 En l'espèce, il est certes exact que la Commune a délivré les
permis de construire nécessaires pour transformer l'Hôtel en logement de
vacances avec piscines extérieure et intérieure (permis des 11 novembre
1980 et 3 mai 1983) ainsi que les permis d'habitation et d'utilisation
correspondants (permis du 12 juillet 1983). Il est tout aussi certain
que l'immeuble litigieux a, de fait, été utilisé par les intimés et leur
père d'une manière contraire à son affectation, et cela sur une période
relativement longue, soit de juillet 1983 jusqu'à aujourd'hui. Pour autant,
ceux-ci ne peuvent bénéficier du droit à la protection de la bonne foi.
En effet, les permis précités ont été octroyés par la Commune, mais
non par l'autorité compétente pour délivrer ou révoquer des autorisations
en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger,
soit la Commission foncière. On ne saurait donc dire que cette dernière
autorité est intervenue, à l'égard des intimés, au travers de leur père,
dans une situation concrète, ni même qu'elle aurait adopté à leur endroit
un comportement ambigu ou contradictoire de nature à leur laisser penser
qu'elle s'accommodait de la nouvelle affectation de l'immeuble. Une
autorité ne peut en effet pas valablement promettre le fait d'une autre
autorité (cf. KNAPP, op. cit., n. 509) ni, a fortiori, engager par son
simple comportement ou sa passivité une autre autorité. De surcroît,
les intimés savaient parfaitement, par leur père, que la Commune n'était
pas compétente pour autoriser l'acquisition d'immeubles par des personnes
domiciliées à l'étranger; du moins pouvaient-ils et devaient-ils le savoir,
en faisant preuve d'un minimum d'attention, ce qui suffit à leur dénier le
droit à la protection de la bonne foi (HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 657;
RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, 1990, p. 232; GRISEL, op. cit., p. 392 ss).
7.3 Quant au principe de la proportionnalité, il ne joue pas de rôle
à ce stade de la procédure: du moment que la charge litigieuse existe
sur l'immeuble dont les intimés se proposent d'acquérir la propriété, une
telle opération n'est en effet tout simplement pas possible. Il conviendra
en revanche d'examiner soigneusement le respect du principe invoqué dans
le cadre des procédures de révocation de la charge litigieuse et, le cas
échéant, de révocation de l'autorisation. A cet égard, il y aura lieu
de mettre en balance l'entorse à la loi que représenterait la délivrance
d'une autorisation en faveur des intimés (de plus de 5'000 mètres carrés,
la parcelle dépasse de cinq fois la surface admissible au sens des art. 9
al. 1 let. c LFAIE et 10 al. 2 OAIE) avec l'intérêt privé de ces derniers
à devenir propriétaires de l'immeuble litigieux; cette pesée d'intérêts
tiendra notamment compte des éventuelles alternatives - et de leur coût -
qui s'offrent aux intéressés pour rétablir une situation conforme au droit,
de la responsabilité de ceux-ci dans la survenance de cette situation non
conforme au droit (cf. arrêt 2A.435/2001 du 8 mars 2002, consid. 2.6),
ainsi que du temps qui s'est écoulé depuis l'autorisation (ce dernier
critère ne saurait toutefois être décisif à lui seul: cf. PERRIG, op.
cit., p. 329/330).
Erwägung 8
8. Enfin, les intimés invoquent le fait que la prescription serait
acquise, aussi bien sur le plan administratif pour révoquer l'autorisation
d'acquérir initialement accordée à leur père, que sur les plans pénal et
civil pour les sanctionner et les contraindre à rétablir une situation
conforme au droit. Ils en infèrent qu'il serait "absurde" de leur refuser
de faire l'acquisition de l'immeuble litigieux, car celui-ci resterait,
pour ainsi dire, "ad aeternum" en propriété de la société en liquidation:
or, en l'absence de moyens légaux pour les contraindre à renoncer à la
propriété de cette société, ils demeureraient, en dépit de leur domicile
à l'étranger, les seuls propriétaires économiques de l'immeuble.
Ce point de vue est erroné.
D'une part, même s'il est vrai que la "lex Friedrich" ne prévoit pas
expressément le délai dans lequel l'autorité compétente peut révoquer
une décision en raison du non-respect d'une charge, la nature même d'une
telle obligation, qui vise à assurer la pérennité des motifs sur lesquels
se fonde l'autorisation, implique que la sanction administrative
que représente la révocation n'est pas sujette à prescription
(cf. MÜHLEBACH/GEISSMANN, op. cit., n. 7 ad art. 26 LFAIE; PERRIG,
op. cit., p. 66 et 329/330; GIAN GAUDENZ LÜTHI, Anwendungsprobleme in
der Bundesgesetzgebung über den Erwerb von Grundstücken durch Personen
im Ausland, thèse Zurich 1987, p. 51/52 et les références citées).
D'autre part, quant à savoir si l'action en cessation de
l'état illicite (cf. art. 27 LFAIE) peut encore être intentée ou si
la prescription est acquise, c'est là une question qui intéresse le
seul juge civil, mais non le juge administratif appelé à statuer sur la
légalité d'une autorisation ou d'un refus d'autorisation (cf. ATF 110 Ib
105 consid. 3a p. 114/115). En d'autres termes, lorsqu'il prend une telle
décision, le juge administratif n'a pas à se soucier des suites civiles
ou pénales de l'affaire.
Quoi qu'il en soit, il n'est pas du tout certain que les actions
civiles soient prescrites (ou plutôt périmées: cf. PERRIG, op. cit.,
p. 68; GILBERT KOLLY, L'acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger - Aspects de droit privé de la Lex Friedrich, in Journées
du droit de la construction, Fribourg 1987, p. 123 ss, 156). En effet,
sans trancher le point de savoir si le délai de dix ans prévu à l'art.
27 al. 4 let. b LFAIE revêt le caractère d'un délai absolu (dans ce sens:
MÜHLEBACH/GEISSMANN, op. cit., n. 22 ss ad art. 27 LFAIE; d'un avis
semble-t-il contraire: KOLLY, op. cit., p. 157), il n'est pas exclu de
considérer que, comme le relève PIERRE-HENRI WINZAP (Les dispositions
pénales de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes
à l'étranger, thèse Lausanne 1992, p. 101), "l'art. 30 LFAIE (inobservation
des charges) réprime tout changement d'affectation de l'immeuble qui n'a
pas été autorisé par l'autorité compétente, c'est-à-dire tout irrespect
des motifs allégués par le requérant et admis par l'autorité compétente
pour justifier l'octroi de l'autorisation." Il s'agirait alors d'un délit
continu pour lequel la prescription ne commence pas à courir tant que les
agissements coupables n'ont pas cessé (cf. l'art. 71 let. c CP; WINZAP,
op. cit., p. 174 n. 485). Or, serait-elle réalisée, une telle infraction
aurait pour effet de repousser d'autant la prescription de l'action en
cessation de l'état illicite (cf. art. 27 al. 4 let. c LFAIE).
En résumé, les intimés ne peuvent donc déduire aucun avantage du fait
que la prescription pénale et civile serait acquise, assertion qui prête
d'ailleurs à discussion.