BGE 129 II 331
129 II 331
33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Genossenschaft Flugplatz Oberengadin (GFO) gegen Verkehrs-Club der
Schweiz (VCS) und Mitb. sowie Rekurskommission des Eidgenössischen
Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.226/2002 vom 8. April 2003
Regeste
Erteilung der Betriebskonzession und Genehmigung des
Betriebsreglementes für einen Regionalflughafen.
Legitimation zur Anfechtung der Betriebskonzessionserteilung
(E. 2). Den durch die Auswirkungen des Flugbetriebes Betroffenen steht
das Beschwerderecht gegenüber dem genehmigten Betriebsreglement,
nicht aber gegenüber der Konzessionsverfügung zu (E. 2.1 und
2.2). Über die Ausgestaltung der Flughafengebühren ist weder im
Konzessionserteilungsverfahren noch in jenem zur Genehmigung des
Betriebsreglementes zu entscheiden (E. 2.3).
Umfang der Überprüfung des Betriebsreglementes anlässlich der
Erneuerung der Betriebskonzession für einen Flughafen (E. 3). Aufgaben
des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (E. 3.1). Rolle der Rechtsmittelinstanz
(E. 3.2).
Die hier im Rechtsmittelverfahren angeordnete Beschränkung der
Flugbewegungszahl lässt sich weder auf Art. 6 NHG noch auf Art. 11
Abs. 2 USG stützen (E. 4). Eine Verlängerung der Betriebszeiten über die
Abenddämmerung hinaus kann erst genehmigt werden, wenn die Plangenehmigung
für die notwendigen baulichen Anpassungen vorliegt (E. 5). Verlängerung
der Betriebszeit für die auf dem Flughafen stationierten Helikopter
(E. 6)? Aufhebung einer nicht im Zusammenhang mit dem Flughafenbetrieb
stehenden Überflugsregelung (E. 7).
Sachverhalt
Am 16. Oktober 2000 unterbreitete die Genossenschaft Flugplatz
Oberengadin als zivile Halterin des Regionalflugplatzes Samedan dem
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) bzw. dem Eidgenössischen Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein Gesuch um
Erneuerung der Betriebskonzession, den Entwurf eines Betriebsreglements,
den Finanzplan 2001-2005 sowie einen Umweltverträglichkeitsbericht. Im
Gesuch wurde ausgeführt, dass der zunächst geplante Ausbau - so auch die
neue Anlage für ein Instrumentenanflugverfahren aus Richtung Maloja - auf
unbestimmte Zeit zurückgestellt werde und nur die Betriebskonzession,
die am 31. August 2001 auslaufe, für eine Dauer von 30 Jahren zu
erneuern sei. Was das neue Betriebsreglement anbelange, so seien
gegenüber dem bisherigen nur sehr geringfügige Änderungen vorgenommen
worden. Insbesondere solle die Betriebszeit für das ganze Jahr auf 8 bis 20
Uhr festgesetzt werden, während bisher bis zur bürgerlichen Abenddämmerung,
spätestens aber bis 19 Uhr, habe geflogen werden können.
Das Gesuch der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin wurde im November
2000 im Bundesblatt, im kantonalen Amtsblatt und in der Engadiner Post
veröffentlicht. Gleichzeitig lud das BAZL den Kanton Graubünden und
die interessierten Bundesstellen zur Vernehmlassung ein. Während der
Auflagefrist erhoben verschiedene Private und Vereinigungen sowie
die Gemeinde Samedan Einsprache. Die Einsprachen richteten sich
hauptsächlich gegen die Verlängerung der Betriebszeit. Weiter wurde
verlangt, dass die Anzahl der jährlichen Flugbewegungen eingeschränkt
werde, emissionsabhängige Landetaxen eingeführt würden, die Benützung des
Flugplatzes für Flugzeuge der lautesten Lärmkategorien zu untersagen sei
und durch geeignete Auflagen dafür gesorgt werde, dass die Mindestflughöhen
eingehalten würden.
Mit Verfügung vom 27. August 2001 erteilte das UVEK der Genossenschaft
Flugplatz Oberengadin die Konzession zum Betrieb des Flughafens
Samedan für die Dauer vom 1. September 2001 bis 31. August 2031. Die
Konzessionserneuerung verband das Departement mit den Auflagen, dass die
Konzessionärin verpflichtet sei, den Flughafen grundsätzlich für alle im
nationalen und internationalen Verkehr zugelassenen Luftfahrtzeuge offen
zu halten. Menge und Abwicklung des zulässigen Flugverkehrs hätten sich
nach den Vorgaben des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und den
Bestimmungen des Betriebsreglements zu richten. Sollten aus irgendwelchen
Gründen - insbesondere solchen des Nachbar- und Umweltschutzes - während
der Dauer der Konzession Bau- oder Verkehrsbeschränkungen nötig werden,
entstünde dadurch der Konzessionärin kein Anspruch auf Entschädigung. Im
Weiteren habe die Konzessionärin die Gestaltung der Gebührenordnung nach
den Kriterien des Schadstoffausstosses zu prüfen und dem BAZL innerhalb
eines Jahres nach Rechtskraft der Konzessionsverfügung einen entsprechenden
Vorschlag zu unterbreiten. Schliesslich habe die Konzessionärin dafür
zu sorgen, dass luftfahrtseitig nicht genutzte Flächen des Flughafens
ökologisch aufgewertet würden.
Mit Verfügung ebenfalls vom 27. August 2001 genehmigte das BAZL
das Betriebsreglement der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin vom
22. August 2001 mit verschiedenen Auflagen und Bedingungen. Die gegen
das Betriebsreglement erhobenen Einsprachen wurden abgewiesen. Das
genehmigte Reglement sieht eine generelle Verlängerung der Betriebszeit des
Flugplatzes Samedan bis 19 Uhr vor. Für Flüge zwischen der Abenddämmerung
und 19 Uhr gelten jedoch besondere Einschränkungen. Insbesondere werden
in dieser Zeit Flugzeuge der Lärmkategorie B nicht zugelassen und
sind nur Landungen von Lokalflügen erlaubt. Für die auf dem Flughafen
domizilierten Helikopterunternehmungen sind allerdings Landungen unter
vorheriger Anmeldung bis 20 Uhr möglich.
Als Auflage verfügte das BAZL unter anderem, dass Nachtflüge
erst zuzulassen seien, wenn das bestehende militärische System der
optischen Landehilfe (PAPI) den Weisungen entsprechend an die zivilen
Bedürfnisse angepasst worden sei. Zudem seien verschiedene Massnahmen zur
Gewährleistung des Rettungsdienstes zu treffen (Auflagen 8 und 9). Weiter
habe die Flugplatzhalterin in Absprache mit der zuständigen kantonalen
Fachstelle die Auswirkungen des Flugbetriebes auf die umliegenden
Lebensräume des Wildes und der Vögel zu beobachten und darüber Bericht
zu erstatten. Bei Bedarf seien Schutzmassnahmen zu Gunsten des Wildes zu
treffen (Auflage 10). Schliesslich wurde die Genossenschaft Flugplatz
Oberengadin angewiesen, eine interne Weisung zu erlassen, welche die
Piloten bei lokalen Flügen über zu meidende Lufträume (gemäss AIP unter
VFR AGA 3-3 APP 1) zur Rücksichtnahme durch hohen Überflug verpflichte
(Auflage 11).
Gegen die Verfügungen des UVEK und des BAZL erhoben der Verkehrsclub
der Schweiz (VCS), der Verein Pro Natura - Schweizerischer Bund
für Naturschutz, der WWF Schweiz, der Schweizer Heimatschutz,
der Schweizerische Schutzverband gegen Flugemissionen (SSF) sowie
verschiedene Anwohner mit einer gemeinsamen Eingabe Beschwerde bei
der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (Rekurskommission UVEK). Die
Beschwerdeführer verlangten, dass die bisherigen Betriebszeiten
beibehalten würden und die Gesamtzahl der Flugbewegungen auf 21'000
pro Jahr beschränkt werde. Eventuell sei die Betriebskonzession oder
das Betriebsreglement mit der Auflage zu verbinden, dass ein neues
Umweltverträglichkeitsprüfungsverfahren durchzuführen sei, sobald sich
eine Überschreitung der im Umweltverträglichkeitsbericht angegebenen
Anzahl Flugbewegungen abzeichne. Weiter sei das Betriebsreglement mit
einem Anhang zu ergänzen, welcher die emissionsabhängigen Landetaxen und
die Verpflichtung zu deren Anwendung enthalte. Zudem sei vorzuschreiben,
dass die jeweils gültigen Empfehlungen des BAZL für die lärmabhängigen
Landetaxen als verbindlicher Minimalstandard für den Flugplatz
obligatorische Anwendung finden müssten. Schliesslich sei eine Frist
festzulegen, innert welcher sämtliche im Umweltverträglichkeitsbericht
aufgeführten projektintegrierten Massnahmen umzusetzen seien.
Nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels hiess die
Rekurskommission UVEK die Beschwerde der genannten Vereinigungen und
Privatpersonen mit Urteil vom 26. September 2002 teilweise gut. Sie
änderte Ziffer 3.2 der Betriebskonzession in dem Sinne ab, dass
sie die Konzessionärin verpflichtete, die Gebührenordnung für alle
Luftfahrzeugtypen lärm- und schadstoffabhängig auszugestalten und dem
BAZL innerhalb eines Jahres nach Rechtskraft der Konzessionsverfügung zur
Kenntnis zu bringen (Dispositiv-Ziffer 2). Das Betriebsreglement ergänzte
die Rekurskommission mit der Bestimmung, dass die Anzahl der jährlichen
Flugbewegungen auf 21'000 beschränkt werde (Dispositiv-Ziffer 3.2). Weiter
stellte sie die bisher geltende Betriebszeiten-Regelung wieder her und
strich die Bestimmungen für die Flüge nach der Abenddämmerung sowie für
die Helikopterflüge zwischen 19 und 20 Uhr (Dispositiv-Ziffern 3.2 und
3.3). Ferner ergänzte sie die Auflagen der Genehmigungsverfügung mit
den Vorschriften, dass noch Plangenehmigungsgesuche für die mit dem
Entwässerungsplan zusammenhängenden baulichen Massnahmen einzureichen
seien (Dispositiv-Ziffer 4.1) und dass die Flugplatzhalterin eine interne
Weisung zu erlassen habe, die die Kommandanten aller auf dem Flugplatz
Samedan startenden oder landenden Luftfahrzeuge verpflichte, über dem
zu meidenden Luftraum (AIP Schweiz, VFR Manual, AGA 3-3 APP 1) eine
Mindestflughöhe von 300 m über Grund einzuhalten (Dispositiv-Ziffer 4.2).
Gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK hat die Genossenschaft
Flugplatz Oberengadin beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde
eingereicht. Sie stellt die Anträge, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben und dementsprechend seien insbesondere die Dispositiv-Ziffern
1., 2., 3.1, 3.2, 3.3 und 4.2 ersatzlos zu streichen. Eventuell sei der
angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an
das BAZL zurückzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
grösstenteils gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Anfechtungsobjekte bildeten im vorinstanzlichen Verfahren
einerseits die vom Departement erteilte Betriebskonzession und
andererseits die Genehmigung des Betriebsreglementes durch das
Bundesamt. Die Rekurskommission UVEK hat die in der Beschwerde
gegen die beiden Verfügungen erhobenen Einwände gemeinsam behandelt
und beurteilt. Das ist an sich nicht zu beanstanden, sofern bei der
Prüfung der Prozessvoraussetzungen der unterschiedlichen Natur der beiden
Verwaltungsakte Rechnung getragen wird. Nun wird im angefochtenen Entscheid
zur Anfechtungsbefugnis der Beschwerdeführer einzig dargelegt, diesen sei
als Anwohnern oder Eigentümern von Liegenschaften im Lärmeinflussbereich
des Flugplatzes ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder
Aufhebung der beiden Verfügungen einzuräumen. Auch die beschwerdeführenden
Organisationen seien aufgrund der Spezialbestimmungen des Umweltschutz-
sowie des Natur- und Heimatschutzrechts zur Anfechtung der zwei Verfügungen
legitimiert. Die Rekurskommission UVEK ist mithin davon ausgegangen,
dass das Beschwerderecht gegenüber der Konzessionsverfügung dasselbe sei
wie jenes gegenüber dem genehmigten Betriebsreglement. Dies bestreitet
die Flughafenhalterin zu Recht.
2.1 Das Bundesgericht hat bereits im Entscheid 1A.72/2002 vom
19. August 2002 als obiter dictum dargelegt, dass Inhalt und Tragweite
der Flugplatz-Betriebskonzession bei der Änderung der luftfahrtrechtlichen
Bestimmungen durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung
von Entscheidverfahren und die zugehörige Verordnung in den Jahren
1999/2000 neu umschrieben worden sind. Während bis zu dieser Revision -
wie in BGE 124 II 293 E. 8-10 einlässlich geschildert - weitgehend unklar
war, durch welche rechtlichen Institute und in welchen Verfahren der
Flugplatz-Betrieb zu regeln und zu überprüfen sei, werden in den nunmehr
geltenden Vorschriften die Aufgaben der Betriebskonzession einerseits und
des Betriebsreglementes andererseits klar auseinander gehalten. Gemäss
der Bestimmung von Art. 36a des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948
über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) in der Fassung vom
18. Juni 1999 wird mit der Konzessionierung durch hoheitlichen Akt das
Recht zum Betrieb eines dem öffentlichen Verkehr dienenden Flugplatzes
verliehen und der Inhaber in grundsätzlicher Weise verpflichtet, diesen
Betrieb ordnungsgemäss zu führen. Die Organisation des Flugplatzes im
Einzelnen sowie die An- und Abflugverfahren, also der Flugbetrieb, werden
demgegenüber im Betriebsreglement festgelegt (Art. 36c LFG). Art. 10
Abs. 2 und Art. 17 Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die
Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) in der Fassung vom 2.
Februar 2000 halten denn auch ausdrücklich fest, dass die Ausgestaltung
des Betriebs und der Infrastruktur eines Flugplatzes nicht Gegenstand der
Betriebskonzession bzw. der Betriebsbewilligung sei. Der Flugbetrieb ist
vielmehr in allen Belangen im Betriebsreglement zu regeln (Art. 23 VIL).
Dementsprechend ist im Gesuch um Genehmigung eines Betriebsreglementes
darzulegen, welche Auswirkungen der Betrieb auf Raum und Umwelt hat, und
ist die Umweltverträglichkeitsprüfung in diesem Genehmigungsverfahren
vorzunehmen (Art. 24 lit. b VIL, Anhang Nr. 14 zur Verordnung über
die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV; SR 814.011] in der Fassung vom
2. Februar 2000). Wer sich demnach durch den Flugbetrieb betroffen fühlt,
hat heute seine Einwendungen im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung des
Betriebsreglementes und nicht im Konzessionserteilungsverfahren zu erheben
(vgl. auch BGE 127 II 306 E. 7b S. 315).
2.2 Wie im zitierten Urteil vom 19. August 2002 weiter ausgeführt
worden ist, kann die Befugnis zur Anfechtung des Konzessionsentscheides
auch nicht aus Art. 12 Abs. 1 lit. c VIL hergeleitet werden, wonach die
Konzession nur erteilt werden darf, wenn das Betriebsreglement genehmigt
werden kann. Diese Voraussetzung ändert nichts daran, dass die zwei
fraglichen Institute unterschiedliche Funktionen haben und die beiden
Entscheidverfahren auseinander zu halten sind. Der Entscheid darüber,
ob ein neues oder abgeändertes Betriebsreglement genehmigt werden kann,
liegt in der alleinigen Kompetenz des Bundesamtes (Art. 36c Abs. 3 und 4
LFG), während die Erteilung der Konzessionen Sache des Departementes ist
(Art. 36a Abs. 1 LFG). Das Departement hat sich daher bei der Prüfung des
Konzessionsgesuches hinsichtlich des Betriebsreglementes lediglich beim
BAZL zu vergewissern, ob dieses den Reglements-Entwurf (Art. 11 Abs.
1 lit. e VIL) genehmigen könne. Stellt sich im Nachhinein - etwa im
Laufe eines Beschwerdeverfahrens - heraus, dass das Betriebsreglement
gegen Bundesrecht verstösst, fällt die Konzession nicht per se dahin,
sondern ist allenfalls vom UVEK zu entziehen, wobei dieses gemäss
Art. 16 Abs. 2 VIL die erforderlichen Massnahmen zur Fortführung des
Flughafenbetriebes anordnen kann. Steht demnach den Flugplatzanwohnern
und den Umweltschutzorganisationen mit der Einsprache gemäss Art. 36d
Abs. 4 LFG und der nachfolgenden Beschwerdemöglichkeit ein besonderer
Rechtsweg offen, um auf die Mängel des Betriebsreglementes hinzuweisen,
so ist die Einwendung, das Betriebsreglement hätte nicht genehmigt werden
dürfen, im Konzessionsverfahren ausgeschlossen (vgl. Art. 102 lit. d OG
und sinngemäss BGE 108 Ib 376).
2.3 Die privaten Beschwerdegegner bringen im bundesgerichtlichen
Verfahren vor, das UVEK habe sich in der Konzessionsverfügung damit
befasst, ob und inwieweit emissionsarme Luftfahrzeuge gebührenmässig
zu entlasten seien. Diese Frage betreffe den Lärmschutz, die
Lufthygiene und den Bodenschutz und somit auch die Anwohner, die
daher zur Beschwerde gegen die Konzessionserteilung zugelassen werden
müssten. Wohl wäre es auch möglich, die Ausgestaltung der Gebührenordnung
im Zusammenhang mit dem Betriebsreglement zu behandeln. Da sie nun aber
im Betriebskonzessionsverfahren geprüft worden sei, hätten die Anwohner
ihre Interessen ebenfalls in diesem Verfahren wahrnehmen müssen.
Die von den Beschwerdegegnern aufgeworfene Frage, ob über den
Flughafengebührentarif im Verfahren zur Konzessionserteilung oder in
jenem zur Genehmigung des Betriebsreglementes zu entscheiden sei, ist mit
"weder noch" zu beantworten:
2.3.1 Nach Art. 36a Abs. 2 LFG wird mit der Konzessionierung das Recht
verliehen, einen Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere
Gebühren zu erheben. Der Konzessionär ist verpflichtet, den Flughafen unter
Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschränkungen für alle
Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung
zu stellen, einen ordnungsgemässen sicheren Betrieb zu gewährleisten
und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen. Gemäss Art.
36a Abs. 4 LFG steht dem Konzessionär das Enteignungsrecht zu.
Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass dem Flughafenhalter mit
der Konzessionierung gewisse hoheitliche Befugnisse verliehen werden,
die er für die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben benötigt. Dass
der Flughafenhalter mit der Konzessionserteilung u.a. zur Enteignung
und zur Gebührenerhebung ermächtigt wird, heisst indessen nicht, dass
im Rahmen des Konzessionsverfahrens zugleich festzulegen wäre, wie diese
Befugnisse auszuüben seien. Nach welchen Grundsätzen die Gebührenordnung
auszugestalten und in welchem Verfahren sie zu erlassen ist, richtet
sich vielmehr nach den einschlägigen Spezialbestimmungen. Nach diesen
ist es - wie sich noch zeigen wird - nicht Aufgabe des Departementes,
als Konzessionsbehörde über das Gebührensystem zu befinden.
2.3.2 Nach Auffassung der privaten Beschwerdegegner läge es nahe,
die Gebührenordnung im Zusammenhang mit dem Betriebsreglement zu prüfen,
da nach Art. 10 Abs. 2 und Art. 23 VIL die Ausgestaltung des Betriebs
nicht Gegenstand der Betriebskonzession, sondern des Betriebsreglementes
sei. Tatsächlich regelt - wie schon erwähnt - das Betriebsreglement
gemäss Art. 23 VIL den Flugbetrieb "in allen Belangen" und enthält
namentlich Vorschriften "über die Benützung von Flugplatzanlagen
durch Passagiere, Luft- und Bodenfahrzeuge sowie sonstige Benützer"
(lit. a). Daraus könnte geschlossen werden, dass auch die Festsetzung
der Gebühren für die Flugplatzbenützung im Rahmen des Betriebsreglementes
erfolgen müsste. Nun zählt aber der Gebührentarif nicht zu den Unterlagen,
die nach Art. 24 VIL dem Gesuch für die erstmalige Genehmigung oder die
Änderung eines Betriebsreglementes beizulegen sind. Ebenso wenig wird in
Art. 25 VIL vorausgesetzt, dass für die Genehmigung des Betriebsreglementes
die Gebührenordnung vorliegen müsse. Es ist daher aufgrund der geltenden
Regelungen davon auszugehen, dass sich die Festlegung der Flughafengebühren
allein nach den Spezialbestimmungen von Art. 32 ff. VIL richtet und
deren Überprüfung weder Teil des Konzessionsverfahrens noch Gegenstand
des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglementes bildet.
2.3.3 Wie sich aus den Vorschriften von Art. 32 ff. VIL über die
Flughafengebühren ergibt, ist es Sache des Flughafenhalters, die Lande-,
Fluggast-, Fracht-, Treibstoff- und Abfertigungstaxen festzusetzen,
wobei er nach Art. 32 Abs. 2 VIL emissionsarme Luftfahrzeuge bevorzugt zu
behandeln hat (s.a. Art. 39 LFG). Das Bundesamt überwacht die Festlegung
und die Anwendung der Flughafengebühren; es wendet dabei die Bestimmungen
des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (SR 942.20)
sinngemäss an (Art. 33 Abs. 1 VIL). Beabsichtigt der Flughafenhalter
Änderungen des Systems oder der Höhe der Flughafengebühren, so sind
diese im Informations-Zirkular für die Luftfahrt (AIC) bekannt zu
geben mit dem Hinweis, dass Flughafenbenützer innert zwei Monaten beim
Flughafenhalter die Unterlagen einsehen und Stellung nehmen können
(Art. 35 Abs. 1 VIL). Wird nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist die
Änderung vom Flughafenhalter beschlossen, ist sie den Flughafenbenützern
und dem Bundesamt mitzuteilen (Art. 35 Abs. 2 VIL).
Dieses Verfahren zur Festlegung des Gebührentarifs, der als
generell-abstrakter Erlass betrachtet werden kann (vgl. Urteil 2P.318/1997
vom 18. Februar 1999, E. 1 und 2a nicht publ. in BGE 125 I 182; zum Begriff
"Tarif" s. auch BGE 103 Ib 315 E. 4), hat nichts mit dem Verfahren zur
Erstellung und Genehmigung des Betriebsreglements gemein. Inwieweit und
auf welchem Weg die Gebührenordnung angefochten und ob das Departement
allenfalls als Aufsichtsinstanz über das BAZL angerufen werden kann,
ist hier nicht zu untersuchen. Ausschlaggebend ist allein, dass die
Gebührenfrage in den vorliegenden Verfahren nicht Streitgegenstand
bilden konnte. Allerdings darf darauf hingewiesen werden, dass mit
der vorgeschriebenen Bevorzugung emissionsarmer Luftfahrzeuge wohl
Anreize geschaffen werden sollen, auf die Benützung anderer Flugzeuge zu
verzichten, den Flughafenanwohnern jedoch kein Anspruch darauf verliehen
wird, dass keine oder weniger Starts und Landungen mit lärmigen oder
stark schadstoffemittierenden Luftfahrzeugen erfolgen.
2.3.4 Somit ergibt sich, dass sich weder das UVEK noch das BAZL in
den vorliegenden Verfahren mit der Ausgestaltung der Flughafengebühren zu
befassen hatten und sich aus Art. 32 Abs. 2 VIL keine Beschwerdebefugnis
herleiten lässt. Das gilt gleichermassen für die Flughafenanwohner wie für
die gesamtschweizerischen Natur-, Heimat- und Umweltschutzorganisationen.
2.4 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Rekurskommission
UVEK die Legitimation der beschwerdeführenden Flughafenanwohner
und der gesamtschweizerischen Organisationen zur Anfechtung
der Konzessionsverfügung zu Unrecht bejaht hat. Sie hat zudem
durch die Anordnung im angefochtenen Entscheid, dass Ziffer 3.2 der
Betriebskonzession geändert und die Konzessionärin verpflichtet werde, die
Gebührenordnung für alle Luftfahrzeugtypen lärm- und schadstoffabhängig
auszugestalten, den Rahmen des Konzessionserteilungsverfahrens
gesprengt. Der angefochtene Entscheid ist insofern (Dispositiv-Ziffer 2)
aufzuheben.
Erwägung 3
3. Die Beschwerdeführerin bringt hinsichtlich des Betriebsreglementes
vor, die Rekurskommission UVEK verfüge nicht über die Kompetenz, über
die Ablehnung der von der Flughafenhalterin beantragten und vom BAZL
genehmigten Änderungen hinaus zusätzliche Betriebsbeschränkungen zu
verfügen. Eine gesetzliche Grundlage bestehe hierfür nicht. Gemäss Art. 14
Abs. 2 VIL sei das Betriebsreglement bei der Übertragung oder Erneuerung
der Betriebskonzession nur insoweit zu überprüfen und anzupassen, als
"wesentliche Änderungen" des Betriebes vorgesehen oder zu erwarten
seien. Da die von der Flughafenhalterin vorgeschlagenen wesentlichen
Änderungen im Beschwerdeverfahren gestrichen worden seien, habe kein
Rechtsgrund mehr für eine weitergehende Kontrolle bestanden. Als solcher
könne auch die Bestimmung von Art. 26 VIL nicht beigezogen werden, da
weder rechtliche noch tatsächliche Verhältnisse eine "Anpassung an den
rechtmässigen Zustand" erfordert hätten. Der angefochtene Entscheid sei
somit schon deshalb aufzuheben, weil es den von der Rekurskommission
verfügten betrieblichen Auflagen an einer gesetzlichen Grundlage fehle.
Zur Frage, ob und inwieweit das Betriebsreglement bei der Erneuerung
der Betriebskonzession zu überprüfen sei, sind folgende Überlegungen
anzustellen:
3.1 Es trifft zwar zu, dass Art. 14 Abs. 2 VIL die Überarbeitung des
Betriebsreglementes bei der Erneuerung der Betriebskonzession nur verlangt,
wenn wesentliche betriebliche Änderungen vorgesehen oder zu erwarten
sind. Art. 14 Abs. 2 VIL behält jedoch auch ausdrücklich Anpassungen
des Betriebsreglementes nach Art. 26 VIL vor. Danach hat das Bundesamt
Änderungen des Betriebsreglementes zu verfügen, wenn veränderte rechtliche
oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern. In der Tat erscheint
die Erneuerung einer Betriebskonzession als geeigneter Anlass, um den
Betrieb und das Betriebsreglement eines (Regional-)Flughafens auf die
Vereinbarkeit mit dem veränderten rechtlichen Umfeld zu untersuchen. Dass
hier ein solcher Rechtswandel eingetreten sei, lässt sich nicht bestreiten,
sind doch seit der Genehmigung des bisherigen Betriebsreglementes am
12. September 1989 die Bestimmungen des Luftfahrtgesetzes und der VIL über
die Infrastruktur geändert, die Belastungsgrenzwerte für den Lärm ziviler
Flugplätze neu festgelegt und wichtige Teile des Sachplans verabschiedet
worden. Die Beschwerdeführerin geht daher fehl, wenn sie meint, die
Überprüfung des Betriebsreglementes im Zeitpunkt der Konzessionserneuerung
sei nur beschränkt und einzig dann zulässig, wenn der Flughafenhalter
selbst betriebliche Änderungen verlangt. Übrigens wird das BAZL als
Aufsichtsbehörde nicht nur durch Art. 26 VIL, sondern - in genereller
Weise - auch durch Art. 3b Abs. 2 und 3 VIL zur Betriebskontrolle und
allenfalls zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes verpflichtet.
3.2 Wird gegen ein genehmigtes Betriebsreglement Beschwerde geführt,
so ist die Rekurskommission UVEK auf entsprechenden Antrag hin befugt
zu untersuchen, ob das Bundesamt seiner Kontrollpflicht nachgekommen
sei. Stellt sie Mängel fest, ist sie nicht gehalten, die Sache in jedem
Fall an die Genehmigungsbehörde zurückzuweisen. Sie kann aufgrund von
Art. 61 Abs. 1 VwVG in der Sache auch selbst entscheiden. Erfordert
es das veränderte Recht, so kann sie demnach auch konkrete Anordnungen
erlassen und den bis anhin zulässigen Flugbetrieb beschränken. Solche
Entscheidungen dürfen aber nur im Rahmen der angestammten Rollen von
Justiz und Verwaltung getroffen werden. Insbesondere bleibt zu beachten,
dass die Rekurskommission UVEK als richterliche Behörde - gleich wie
das Bundesgericht - weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz
in Umweltschutzsachen ist und sich auch nicht mit der Entwicklung
der Luftfahrtpolitik zu befassen hat. Zwar kann sie die Verfügungen
der luftfahrtrechtlichen Behörden ebenfalls auf Unangemessenheit hin
überprüfen (Art. 49 lit. c VwVG), doch heisst das nicht, dass sie
ihr eigenes Gutdünken an die Stelle des Ermessens der fachkundigen
Verwaltungsbehörde setzen dürfte. Die Rekurskommission kann daher
zusätzliche Betriebseinschränkungen für einen Flughafen nur dann
selbst verfügen, wenn diese vom Bundesrecht klar verlangt werden,
keine fachtechnischen Abklärungen mehr nötig sind und kein Spielraum des
(Verwaltungs-)Ermessens besteht, sondern nur eine Lösung als möglich und
rechtmässig erscheint.
Erwägung 4
4. Die Rekurskommission UVEK hat die Anzahl der jährlichen
Flugbewegungen auf dem Flugplatz Samedan auf 21'000 beschränkt und damit
einen Bewegungsplafond verfügt. Sie stützt diese Massnahme in erster
Linie auf Art. 6 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und
Heimatschutz (NHG; SR 451) sowie auf Art. 11 Abs. 2 USG (SR 814.01). Im
angefochtenen Entscheid wird hierzu im Wesentlichen dargelegt, beim
BLN-Objekt 1908 "Oberengadiner Seenlandschaft und Berninagruppe" handle es
sich um eine einmalige Gebirgs- und Seenlandschaft, die als Wandergebiet
und auf Erholung ausgerichtete Ferienregion weltweiten Bekanntheitsgrad
aufweise. Schutzziel sei denn auch, die Region ungeschmälert als
Wander- und Tourengebiet zu erhalten. Die einzigartige Vielfältigkeit
und Schönheit der Landschaft diene dabei vor allem den Ruhesuchenden
zur stillen Erholung. Zwar sei das BLN-Objekt 1908 nicht vollständig
unberührt. Es umfasse im Hochtal die Ortschaften Silvaplana, Sils/Segl
und Teile von Champfèr sowie in der angrenzenden Berglandschaft nebst
Alpbetrieben die vom Kanton ausgeschiedenen Intensiverholungsgebiete
Furtschellas, Corvatsch, Lagalp, Diavolezza und Alp Languard samt
der entsprechenden Infrastruktur. Dennoch dürften für Besucher des
Oberengadins das sinnliche Erlebnis der Naturschönheiten der weitgehend
unberührten Gebirgs- und Seenlandschaft und die damit verbundene
Erholung im Vordergrund stehen. Eine solche setze allerdings voraus,
dass die im BLN-Objektblatt umschriebene Einzigartigkeit möglichst
uneingeschränkt mit allen Sinnen wahrgenommen und naturnah erlebt
werden könne. Dieses sinnliche Wahrnehmen und Erleben der geschützten
Landschaft werde jedoch durch die Flugbewegungen - visuell und durch
die Lärmbeschallung - gestört, da der Flugplatz Samedan nahe der Grenze
des Schutzgebiets liege und die An- und Abflüge in Richtung Maloja,
Julier und Berninapass auf mehreren Kilometern und in geringer Höhe
über das BLN-Objekt führten. Das Mass der Beeinträchtigung hänge von der
Lärmbelästigung und der visuellen Erscheinung, somit von der Lautstärke
der Flugzeuge, der Flughöhe und der Anzahl der An- und Abflüge ab. Zur
Eindämmung des Fluglärms könnte wohl, wie bei anderen Flugplätzen, ein
sog. Lärmkorsett angeordnet werden. Der Fall Samedan zeichne sich jedoch
durch die Besonderheit aus, dass nicht nur wegen des Lärms, sondern vorab
aus Gründen des Natur- und Heimatschutzes betriebliche Beschränkungen
getroffen werden müssten. Was die Lärmemissionen betreffe, so seien
zwar die Belastungsgrenzwerte rund um den Flugplatz eingehalten. Der
Flugbetrieb beeinträchtige jedoch ein der stillen Erholung dienendes
Landschaftsschutzgebiet, für welches es keine Grenzwerte gebe. Zudem
wirkten nicht nur der Lärm, sondern auch die visuelle Erscheinung der
startenden und landenden Flugzeuge störend. Ein Lärmkorsett vermöchte aber
die Zahl der Flugbewegungen nicht unbedingt zu beschränken. Dieses Ziel
könne nur mit der Festsetzung eines Flugbewegungskontingents erreicht
werden. Auch das BUWAL halte dies für die geeignetste Massnahme, um die
Beeinträchtigung der geschützten Landschaft auf ein vertretbares Mass zu
reduzieren. Für die Rekurskommission UVEK bestehe kein Anlass, von der
Beurteilung der sachkundigen Behörde abzuweichen.
Diese Erwägungen lassen jedoch den Schluss nicht zu, dass
das Bundesrecht die Festsetzung eines Bewegungsplafonds für den
Regionalflugplatz Samedan klar verlange.
4.1 Gemäss dem Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt, Objektblatt
Regionalflugplatz Samedan (SIL Teil III C, 1. Serie GR-1),
wies der Flughafen in den Jahren 1996-1999 eine durchschnittliche
Verkehrsleistung von 19'500 Flugbewegungen auf und beträgt das Potential
(ohne Linienverkehr) 23'500 Bewegungen. Als Grundsatz wird im SIL
festgehalten, dass der Betrieb im bisherigen Rahmen weiterzuführen
sei und die Grenzwerte der Umweltvorschriften einzuhalten seien. Die
Entwicklung des Flugplatzes richte sich nach dem regionalwirtschaftlichen
Bedarf und dem öffentlichen Interesse an Luftverkehrsleistungen, unter
Beachtung des Zulassungszwanges. Mittelfristig wird - als Option - die
(Wieder-)Einführung von Linienverkehr vorgesehen, was eine Überprüfung
des Betriebsreglementes zur Folge haben und den Ausbau der Infrastruktur
bedingen würde. Für diesen Fall wird das Potential auf 25'000 Bewegungen
festgesetzt. Sollte mit der Einführung von Linienverkehr diese
Bewegungszahl erreicht werden, sind nach dem SIL besondere Massnahmen
zum Schutz von Natur und Landschaft zu treffen. Namentlich wäre, wie sich
aus den Erläuterungen ergibt, mit Rücksicht auf die Nähe des BLN-Gebietes
ein Verzicht auf Gewährung von umweltschutzrechtlichen Erleichterungen zu
prüfen, die Regionalflugplätzen mit Linienverkehr grundsätzlich gewährt
werden können (vgl. SIL Teil III B-4 Ziffer 7). Zudem wird festgelegt,
dass die bestehenden Ruhezonen und die Überflugbeschränkungen im Bereich
des BLN-Gebietes überprüft werden müssen. Weitere Einschränkungen des An-
und Abflugbetriebes auf dem Regionalflugplatz Samedan zeichnet der SIL
nicht vor, insbesondere wird weder ein Flugbewegungskontingent festgesetzt
noch zur Zeit ein Lärmkorsett verfügt, obschon Letzteres als Instrument
zur Lärmbekämpfung im SIL an sich vorgesehen ist.
4.2 Gemäss Art. 22 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV; SR 700.1) sind Sachpläne für die Behörden verbindlich. Dieser
Grundsatz wird in der luftfahrtrechtlichen Spezialgesetzgebung wiederholt.
Nach Art. 3a Abs. 1 VIL legt der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt die
Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für
die Behörden verbindlich fest. Diese Bindung gilt grundsätzlich auch für
die Gerichtsbehörden. Die Rekurskommission UVEK hätte daher die im SIL für
den Regionalflughafen Samedan festgelegten betrieblichen Rahmenbedingungen
und die entsprechenden Bestimmungen des Betriebsreglementes nur ändern
dürfen, wenn sich diese mit dem Bundesrecht nicht vereinbaren liessen. Das
trifft jedoch nicht zu:
4.3 Die Rekurskommission UVEK räumt selbst ein, dass in der Umgebung
des Flugplatzes Samedan die massgebenden Lärmbelastungsgrenzwerte
eingehalten sind. Sie hält die Beschränkung der Flugbewegungen
nur deshalb für erforderlich, weil im Gebiet des BLN-Objektes 1908
grösstmögliche Stille für den erholungssuchenden Wanderer gewährleistet
werden müsse. Nun berühren die An- und Abflugrouten aus und in Richtung
Südwesten - allein um diese geht es hier - das insgesamt rund 450 km2
umfassende BLN-Objekt nur am Rande und zudem in einem Bereich, der
angesichts der bestehenden Siedlungen und Infrastrukturanlagen ohnehin
nicht als ruhig und naturnah gelten kann. Vielmehr ist im Engadiner
Haupttal südwestlich des Flugplatzes Samedan mit regem Verkehr zu
rechnen und herrschen insbesondere in St. Moritz und St. Moritz-Bad
städtische Verhältnisse. Im fraglichen Gebiet finden zudem zahlreiche
sportliche Grossveranstaltungen (Skirennen, Pferderennen, Langlauf- und
Skateboard-Marathon, Wettkämpfe auf der Bobbahn St. Moritz-Celerina,
Anlässe für Gleitschirmflieger, Segler, Surfer usw.) mit entsprechendem
Verkehrs- und Lärmaufkommen statt. Der Betrieb der auf den Berghängen
erstellten Transportanlagen vor allem für den Wintersport und der vielen,
teils mit Lautsprecheranlagen ausgerüsteten Bergrestaurants trägt tagsüber
ebenfalls zur Geräuschkulisse bei. Wer die Stille sucht, muss sich daher
heute ohnehin - unabhängig vom Flugplatzbetrieb - vom Haupttal weg in
die entlegeneren Täler begeben. Im Übrigen ist nicht zu vergessen, dass
sich auch der Winter-Heliport St. Moritz im fraglichen BLN-Randbereich
befindet und eine Beschränkung der Flugbewegungen auf dem Flugplatz Samedan
die Verlagerung möglichst vieler Helikopterflüge auf den Heliport oder
auf Aussenlandestellen zur Folge haben könnte. Unter diesen Umständen
erscheint die Flugbewegungskontingentierung als wenig geeignetes Mittel,
um das von der Rekurskommission UVEK genannte Ziel - die Gewährleistung
der Ruhe im fraglichen BLN-Randgebiet - zu erreichen. Als insofern
unverhältnismässige Massnahme kann sie weder gestützt auf Art. 6 NHG noch
auf Art. 11 Abs. 2 USG angeordnet werden (vgl. BGE 127 II 306 E. 8 S. 317;
128 II 292 E. 5.1 S. 297).
Daran ändert nichts, dass die Rekurskommission UVEK mit der
Beschränkung der Flugbewegungszahl auch eine Verminderung der visuellen
Beeinträchtigung durch die an- und abfliegenden Flugzeuge erreichen
will. Es darf ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass der blosse
Anblick von Flugzeugen im An- oder Abflug - insbesondere wenn es sich
wie hier um kleinere Typen handelt - vom Durchschnittsmenschen nicht als
hässlich und damit als störend empfunden wird. Jedenfalls kann von einer
ernsthaften Beeinträchtigung der Landschaft durch das Erscheinungsbild
der vorbeifliegenden Flugzeuge, die eine zahlenmässige Beschränkung des
Flugverkehrs rechtfertigen würde, keine Rede sein.
4.4 Lässt sich somit aus den Bestimmungen des Natur- und Heimatschutz-
sowie des Umweltschutzgesetzes keine Berechtigung zur Festsetzung eines im
SIL nicht vorgesehenen Flugbewegungskontingentes für den Regionalflugplatz
Samedan herleiten, so kann die Frage offen bleiben, ob die Rekurskommission
UVEK die Zahl der zulässigen Flugbewegungen selbst festsetzen durfte oder
dies der Genehmigungsbehörde hätte überlassen müssen. Dispositiv-Ziffer
3.1 des angefochtenen Entscheides ist demnach in Gutheissung der Beschwerde
ebenfalls aufzuheben.
Erwägung 5
5.
5.1 Im neuen vom BAZL genehmigten Betriebsreglement sind die
Betriebszeiten für den Regionalflugplatz Samedan für das ganze Jahr
generell auf 8 bis 19 Uhr festgelegt worden, während der Flughafen bis
anhin nur bis zur Abenddämmerung, höchstens bis 19 Uhr, benützt werden
konnte. Das Betriebsreglement lässt jedoch weiterhin Platzrundflüge,
Motorkunstflüge, Segelschleppflüge, Fallschirmabsetzflüge sowie
Motorenstandläufe nur bis zur Abenddämmerung zu. In der Zeit von der
Abenddämmerung bis 19 Uhr sind zudem Flugbewegungen von Flugzeugen
der Lärmkategorie B ausgeschlossen und für Lokalflüge nur Landungen
erlaubt. Schulungsflüge in dieser Zeit sind den Mitgliedern der
Genossenschaft Flugplatz Oberengadin für die Erlangung oder Erhaltung
der Nachtflugberechtigung vorbehalten, wobei solche nur von Montag bis
Freitag, maximal jedoch an zwei Tagen der Woche durchgeführt werden dürfen.
5.2 Die Rekurskommission UVEK führt im angefochtenen Entscheid
zur Verlängerung der Betriebszeiten in den Wintermonaten aus,
die bestehende Infrastruktur des Flugplatzes Samedan erlaube kein
Instrumentenanflugverfahren. Die installierte optische Anflughilfe PAPI
diene dem militärischen Verkehr und könne durch zivile Luftfahrzeuge nicht
genutzt werden. Es sei unbestritten, dass diese Anflughilfe um einige
hundert Meter versetzt werden müsse, um den zivilen Flugbetrieb nach
der Abenddämmerung zu ermöglichen. Aus diesem Grunde habe das BAZL die
Flugplatzhalterin zunächst aufgefordert, ein Plangenehmigungsgesuch für
die Anpassung des PAPI zu stellen. Obschon ein solches nicht eingereicht
worden sei, habe das Bundesamt die Verlängerung der Betriebszeiten
genehmigt, weil es nachträglich davon ausgegangen sei, eine Versetzung
der - aus mehreren gerichteten "Lampen" bestehenden - Landehilfe sei
ein genehmigungsfreies Bauvorhaben. Diese Versetzung bezwecke indessen
eine Nutzungsänderung des Flugplatzes im Sinne der Einführung des
zivilen Flugbetriebes nach der Abenddämmerung und bedürfe daher einer
Plangenehmigung. Ändere der Flugplatzhalter das Betriebsreglement im
Zusammenhang mit der Erstellung oder Änderung von Flugplatzanlagen, so
dürfe das Betriebsreglement nach Art. 36c LFG frühestens im Zeitpunkt
genehmigt werden, in dem die Plangenehmigung erteilt wird. Dass die
Änderung des Betriebsreglementes hier vorweg genehmigt worden sei, verletze
Bundesrecht. Zudem bedürfe die Einführung des Flugbetriebes nach der
Abenddämmerung vermutlich zusätzlicher Beleuchtung des Flugplatzgeländes
und wären die Auswirkungen dieser zusätzlichen Lichtquellen ebenfalls
im Plangenehmigungsverfahren abzuklären. Die Beschwerde sei somit in
diesem Punkte gutzuheissen und die bisher geltende Regelung über die
Betriebszeiten wieder herzustellen.
Weiter stellt die Rekurskommission UVEK für den Fall,
dass die Flugplatzhalterin an ihrem Vorhaben festhalten und
ein Plangenehmigungsgesuch samt neuem Gesuch um Anpassung des
Betriebsreglementes einreichen wolle, zusätzliche Überlegungen an. Sie
kommt zum Schluss, dass das von den Anwohnern angestrebte generelle
Verbot von Flügen nach dem Eindunkeln unbesehen der Interessen der
Flugplatzhalterin unverhältnismässig wäre. Eine entsprechende Bewilligung
setzte allerdings voraus, dass die Flugplatzhalterin überzeugende Gründe
für eine Verlängerung der Betriebszeiten darzulegen vermöchte. Zudem
müssten anhand einer Prognose über den abendlichen Flugverkehr die
Lärm- und Lichteinwirkungen auf Natur und Umwelt untersucht und
der Umweltverträglichkeitsbericht entsprechend ergänzt werden. Und
schliesslich wären die Wirkungen der bereits vorgesehenen betrieblichen
Einschränkungen und Verbote zu prüfen und abzuklären, ob diese Massnahmen
im Sinne des Vorsorgeprinzips ausreichend seien, um dem öffentlichen
Interesse am Schutz der Umwelt sowie der Bevölkerung vor Lärm in den
winterlichen Abendstunden Rechnung zu tragen.
5.3 Die Beschwerdeführerin wendet gegen die Erwägungen der Vorinstanz
ein, bei der Versetzung des Anflugsystems PAPI um 300 Meter würden
ausschliesslich konstruktive und baurechtliche Fragen marginaler Natur
zu beantworten sein. Die betrieblichen Auswirkungen seien dagegen im
Umweltverträglichkeitsbericht und in der Genehmigungsverfügung des BAZL
bereits abschliessend behandelt worden. Für die baurechtliche Beurteilung
könne daher problemlos im Nachhinein ein Plangenehmigungsverfahren
durchgeführt werden, sofern ein solches notwendig sein sollte und vom
BAZL verlangt würde.
Dem ist entgegenzuhalten, dass im Umweltverträglichkeitsbericht
ausdrücklich davon ausgegangen wird, die vorgesehenen
Änderungen des Betriebsreglementes erforderten keine baulichen
Anpassungen. Dementsprechend enthält der Bericht keine Angaben darüber,
ob und inwiefern sich die Versetzung des PAPI und die dadurch veränderten
Lichtverhältnisse auf die Umwelt auswirken. Weiter erscheint die
Vermutung der Rekurskommission UVEK, die Verlängerung des Betriebes
über die Dämmerung hinaus bedinge auch eine Verbesserung der Beleuchtung
der Flugplatzanlagen, als nahe liegend. Solche baulichen Änderungen der
festen, äusserlich wahrnehmbaren Flugplatzinstallationen können entgegen
der Meinung des BAZL nicht als blosse Instandstellungsarbeiten im Sinne
von Art. 28 Abs. 1 lit. g VIL oder als ein anderes der in Art. 28 VIL
aufgezählten genehmigungsfreien Vorhaben gelten. Ob die Anpassungen im
vereinfachten Verfahren nach Art. 37i LFG genehmigt werden können, wird
erst entschieden werden können, wenn die vollständigen Unterlagen über die
zu treffenden Massnahmen vorliegen. Die Frage spielt für den Ausgang des
heutigen Verfahrens keine Rolle, da Art. 36c Abs. 4 LFG das Vorliegen
der Plangenehmigung unabhängig davon verlangt, ob diese im ordentlichen
oder im vereinfachten Verfahren erteilt wird. Die Rekurskommission UVEK
hat demnach zu Recht erkannt, dass die Verlängerung der Betriebszeiten
nicht vor Erteilung der Plangenehmigung für die hierfür notwendigen
baulichen Vorkehren hätte genehmigt werden dürfen. Insofern ist die
Beschwerde abzuweisen.
5.4 Es besteht kein Anlass, zu den obiter dicta der Rekurskommission
UVEK, die keine rechtsverbindliche Wirkung haben, Stellung zu nehmen. Was
in den allfälligen künftigen Verfahren der Prüfung unterzogen werden muss,
wird in jenen zu bestimmen sein.
Erwägung 6
6. Das vom BAZL genehmigte Betriebsreglement erlaubt zwischen 19
und 20 Uhr Landungen von Helikoptern der auf dem Flughafen domizilierten
Unternehmungen unter vorheriger Anmeldung. Die Rekurskommission UVEK hat
diese Ausnahmeregelung aufgehoben, weil es beim geltend gemachten Bedürfnis
um ein rein privates, kommerzielles Anliegen des lokalen Gewerbes gehe
und diesem das schwerer wiegende öffentliche Interesse nach Schutz vor
Fluglärm in den Abendrandstunden entgegenstehe. Dabei sei in Betracht zu
ziehen, dass nach 19 Uhr die auch tourismusbedingte Betriebsamkeit zur
Ruhe komme und daher der Fluglärm, der bei Helikoptern besonders störend
wirke, umso stärker wahrgenommen werde. Fielen somit zwischen 19 und
20 Uhr auch nur einzelne Helikopterflugbewegungen lärmmässig besonders
stark ins Gewicht, so könne die vom BAZL nicht weiter geklärte Frage,
mit wie vielen Landungen gerechnet werden müsse, offen bleiben.
Die Beschwerdeführerin weist ihrerseits darauf hin, dass die
umstrittene Verlängerung der Betriebszeit einzig der Repatriierung von
Helikoptern nach längeren Arbeitseinsätzen in den Sommermonaten diene
und es sich nur um fünf bis sechs Rückflüge pro Tag handeln könne. Diese
Arbeitseinsätze stünden auch im öffentlichen Interesse. Das Verbot der
Rekurskommission UVEK sei unverhältnismässig und beruhe auf unrichtiger
bzw. unvollständiger Sachverhaltsfeststellung.
Den Akten ist zum fraglichen Streitpunkt nur wenig zu entnehmen. Das
Gesuch der Flugplatzhalterin und der Umweltverträglichkeitsbericht
enthalten zur Verlängerung der Landezeiten für Helikopter keine Angaben,
da ja ursprünglich eine generelle Verlängerung der Betriebszeiten bis 20
Uhr verlangt worden war. Aus dem Protokoll der Einigungsverhandlung vom
13. März 2001 ergibt sich, dass die neue Betriebszeitenregelung, die auch
die Helikopterflüge betrifft, einvernehmlich zwischen der Flugplatzhalterin
und der Gemeinde Samedan festgelegt worden ist. Weiter ist einem Schreiben
des BAZL an das BUWAL zu entnehmen, dass es sich bei den auf dem Flughafen
domizilierten Unternehmen um zwei Firmen handelt. Über wie viele Helikopter
diese verfügen, ist nicht bekannt. Angaben über die mutmassliche Zahl
der Helikopterlandungen zwischen 19 und 20 Uhr oder über die Frage,
ob die Betriebsverlängerung bloss saisonal oder ganzjährig ausgenutzt
werden könne, werden - ausser in der Beschwerde - nicht gemacht. Ebenso
wenig ist abgeklärt worden, welche Interessen der Helikopterfirmen und
allenfalls deren Kunden konkret auf dem Spiele stehen. Eine sorgfältige
Interessenabwägung ist aber ohne solche Kenntnisse nicht möglich. Der
angefochtene Entscheid beruht daher in diesem Punkt tatsächlich auf nur
unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen und ist insofern aufzuheben. Die
Sache ist zu neuen Abklärungen und zu neuem Entscheid über die Verlängerung
der Betriebszeiten für Helikopterlandungen an das BAZL zurückzuweisen.
Erwägung 7
7.
7.1 Im Anhörungsverfahren verlangte das BUWAL unter anderem, dass
die gemäss Luftfahrthandbuch AIP Schweiz VFR AGA 3-3 APP 1 zu meidenden
Lufträume im Engadin und Bergell zum Schutze des BLN-Objekts 1908 von
allen Flugzeugtypen mit An- und Abflug in Samedan (mit Ausnahme der
Segelflugzeuge) generell zu berücksichtigen seien. Im innerdepartementalen
Differenzbereinigungsverfahren legte das BAZL zu diesem Antrag dar,
die fragliche Regelung beziehe sich auf den An- und Abflug auf und von
den Gebirgslandeplätzen Fuorcla Grischa, Fuorcla Chamuotsch, Vadret
del Corvatsch und Vadret Pers und betreffe weder das für den Flugplatz
Samedan geltende An- und Abflugverfahren noch die generelle Benutzung des
Luftraumes. Das BAZL sei jedoch bereit, für Lokal- und Ausbildungsflüge,
die einerseits einen näheren Bezug zum Flugplatz Samedan hätten und
andererseits am ehesten die fraglichen Räume berühren könnten, eine
entsprechende Anordnung zu verlangen. Danach habe der Flugplatzhalter
eine interne Weisung zu erlassen, nach welcher auf diese Gebiete - gleich
wie auf das Gebiet des Nationalparks - durch hohen Überflug Rücksicht zu
nehmen sei. Das BAZL wies im Übrigen darauf hin, dass zwei Arbeitsgruppen
unter der Federführung des BUWAL beauftragt seien, den Erlass zusätzlicher
luftfahrtrechtlicher Bestimmungen zum Schutze der Natur und der BLN-Gebiete
zu prüfen. Da die Arbeiten im Gange seien, verlässliche Erkenntnisse aber
noch nicht vorlägen, sei es nicht angebracht, für ein begrenztes Gebiet
bereits heute punktuelle Massnahmen anzuordnen. Das BUWAL hat hierauf
dem Erlass der vom BAZL vorgeschlagenen internen Weisung zugestimmt.
Im angefochtenen Entscheid hat die Rekurskommission UVEK
im Zusammenhang mit der Forderung nach Realisierung der im
Umweltverträglichkeitsbericht genannten "projektintegrierten" Massnahme
Ziffer 8.3 ("Verbindliche Vorschriften für Flughöhen über Gelände abseits
des Flugplatzes [300 m]") erklärt, das BAZL habe zu Unrecht darauf
verzichtet, für die fraglichen Lufträume eine Mindestflughöhe von 300 m
festzusetzen. Die nur der Sicherheit dienende Vorschrift von Art. 44 der
Verordnung vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge (SR
748.121.11) schliesse die Erhöhung der dort festgelegten Mindestflughöhen
aus anderen Gründen - so zum Schutze des Wildes und der Erholungs- und
Wandergebiete - nicht aus. Die Mindestflughöhe von 300 m sei zudem für
die Kommandanten aller Luftfahrzeuge mit Start oder Landung in Samedan
als verbindlich zu erklären. Die Einschränkung des BAZL auf Lokal-
und Ausbildungsflüge sei nicht weiter begründet und lasse unbeachtet,
dass mit einer generellen Regelung zumindest alle Bewegungen, die direkt
im Zusammenhang mit dem Flugplatz Samedan stünden, erfasst werden könnten.
7.2 Die gemäss Luftfahrthandbuch AIP VFR AGA 3-3 APP 1 zu
meidenden Lufträume stehen mit dem Flugplatzbetrieb und insbesondere
mit den An- und Abflugverfahren auf dem Regionalflugplatz Samedan in
keinem Zusammenhang. Sie gelten wie erwähnt für den An- und Abflug
auf die Gebirgslandeplätze Fuorcla Grischa, Fuorcla Chamuotsch, Vadret
del Corvatsch und Vadret Pers. Es versteht sich von selbst, dass die
Luftfahrzeuge, die vom Flugplatz Samedan aus diese Gebirgslandeplätze
anfliegen, wie die anderen Flugzeuge die fraglichen Lufträume meiden
müssen. Ebenso erscheint als klar, dass für alle Luftfahrzeuge, die die
Gebirgslandeplätze nicht an- sondern nur überfliegen, die gleichen Regeln
über die Mindestflughöhe gelten müssen. Es ist nicht einzusehen, weshalb
von den Kommandanten der Flugzeuge, die in Samedan starten oder landen,
eine andere Rücksichtnahme auf die genannten Gebiete verlangt werden sollte
als von jenen, die von anderen Basen aus operieren. Die Vorbereitungen
zum Erlass von allgemein verbindlichen Vorschriften zum Schutze solcher
naturnahen Gebiete sind denn auch, wie die Rekurskommission UVEK selbst
einräumt, beim UVEK bereits im Gange. Es bestünde daher auch kein
Grund, sozusagen als vorsorgliche Massnahme eine bloss vorübergehende
Spezialregelung für die Benützer eines bestimmten Flugplatzes zu
treffen. Die Rekurskommission UVEK hat deshalb mit ihrer Auflage für die
Kommandanten der auf dem Flugplatz Samedan startenden oder landenden
Flugzeuge in die Rechtsetzungskompetenz und den Ermessensbereich von
UVEK und BAZL eingegriffen (vgl. Art. 8 Abs. 4 und 7 LFG sowie Art. 53
Abs. 2 VIL) und rechtsungleiche Verhältnisse geschaffen. Der angefochtene
Entscheid ist auch in dieser Hinsicht aufzuheben.